Тамаев Алан Майранович. Открытое правительство в России: конституционно-правовые аспекты

Короткий опис

Тамаев Алан Майранович. Открытое правительство в России: конституционно-правовые аспекты: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.02 / Тамаев Алан Майранович;[Место защиты: ФГАОУВО Южный федеральный университет], 2017

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1.Открытое правительство: теоретические и конституционно-правовые начала14
1.1. Понятие открытого правительства: организационные и функциональные составляющие 14
1.2. Институт открытых данных в механизме открытого правительства 52
ГЛАВА 2.Институты непосредственной демократии как конституционно-правовые составляющие открытого правительства75
2.1. Российская общественная инициатива как институт открытого правительства 75
2.2. Общественное (публичное) обсуждение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в формате открытого правительства 118
ГЛАВА 3.Открытое правительство в субъектах российской федерации: поиск конституционно-правовых моделей148
Заключение 172
Список использованных источников 176

Понятие открытого правительства: организационные и функциональные составляющие
Институт открытых данных в механизме открытого правительства
Российская общественная инициатива как институт открытого правительства
Общественное (публичное) обсуждение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в формате открытого правительства

Введение к работе

Актуальность темы.Открытое правительство (OpenGoverment) становится сегодня национальной программой преобразования России на началах взаимной ответственности государства и гражданского общества, широкого и действенного участия граждан в организации публично-властной деятельности.
В своем ежегодном послании Федеральному Собранию РФ 22 декабря 2011 г. глава государства отметил, что открытое правительство это
эффективный способ обратной связи, позволяющий оценить действенность государственной политики, принципиально иначе построить работу органов власти, сделать её современной, опирающейся на инициативу с мест1.
Принципы открытого правительства становятся универсальными началами не только правительственной, но и всей государственной деятельности, включая законодательную, контрольную и судебную.
Открытое правительство в России, как инновационная система организации государственной власти, нуждается в тщательном и системном научном анализе, раскрывающим его природу, назначение и способы реализации.
Необходимо подчеркнуть, что текущая финансово-экономическая ситуация в России, характеризуемая системным кризисом, предъявляет повышенные требования к качеству публичного управления, что ориентирует государственную практику на оптимизацию инструментария функций и задач публичной власти с использованием механизмов открытого правительства, апробированных мировым опытом.
Открытое правительство представляет собой многомерное явление, имеющее разнообразное правовое содержание. В своей совокупности Открытое правительство представляет собой комплексный правовой институт, регулируемый нормами разных отраслей публичного права.
1Российская газета. 2011. 23 декабря.
В то же время нормативно-правовой основой открытого правительства выступают нормы конституционного права, определяющие его
концептуальные начала и основные юридические параметры. Правовой основой открытого правительства выступают нормы и институты конституционного права, определяющие общие принципы организации публичного властвования в России, гласность и прозрачность
государственной и муниципальной деятельности, взаимодействие личности и государства в конструировании и принятии публично-властных решений, ответственность органов власти за их качество.
Нормы конституционного права определяют формы и каналы участия граждан в публично-властной деятельности, реализуемые механизмами открытого правительства. Конституционно-правовые составляющие
открытого правительства выражены, в частности, институтами электронной демократии, включающими электронные общественные инициативы, публичные обсуждения в электронном формате законодательных и иных нормативных проектов, требующими прежде всего конституционно-
правового анализа.
Проект открытого правительства в России, старт которому был дан Указом Президента РФ от 8 февраля 2012 года. № 150 «О Рабочей группе по подготовке предложений по формированию в России системы "Открытое правительство"2имеет достаточный опыт существования, располагающий к целостному научному анализу этого института, определению
закономерностей, тенденций и перспектив его развития в Российской
Федерации.
Практика открытого правительства в России свидетельствует о многочисленных проблемах его регулирования и реализации, требующих конструирования устойчивых институциональных моделей этого института, формулирования научно-практических предложений и рекомендаций по
2Собрание законодательства РФ. 2012. № 7. Ст. 820.
совершенствованию нормативных и организационных основ его
функционирования в соответствии с потребностями конституционно-правовой науки и практики конституционного строительств в России.
В нормативном совершенствовании, повышении уровня юридического сопровождения нуждаются такие конституционные аспекты открытого правительства, как организационно-правовой механизм общероссийской
общественной инициативы, формат публичных обсуждений проектов нормативных правовых актов, правовой инструментарий открытого правительства в субъектах Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования.
Вопросы организации публичного властвования, принципов
конституционного строя Российской Федерации, лежащих в основе построения системы открытого правительства, получили системный анализ в работах С.А. Авакьяна, Л.В. Акопова, Н.С. Бондаря, Л.В. Бутько, Р.М. Дзидзоева, И.А. Дудко, В.Д. Зорькина, В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, И.В. Мухачева, А.Ф. Ноздрачева, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, В.А. Рощина, О.Г. Румянцева, Б.А. Страшуна, Н.А. Сахарова, В.Н. Суворова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, О.В. Шуваева, Б.С. Эбзеева и др.
Со времени формирования основных составляющих открытого правительства в России накоплен определенный объем знаний о его правовой природе и юридическом назначении. Вопросам теории открытого правительства, открытого государственного управления, в том числе на региональном уровне, посвящены работы таких российских авторов, как С.А. Авакьян, А.К. Балдин, М.А. Буринов, Р.М. Дзидзоев, А.Б. Дидикин, Н.М. Добрынин, Д.А. Захаревич, Е.Ю. Киреева, Е.В. Лямцева, А.В. Мартынов, А.Н. Митин, А.В. Нестеров, Е.А. Попова.
Вопросам электронного правительства как компонента открытого
правительства уделено внимание в трудах М.А. Буринова, Д.С. Зарецкой, Е.И. Коновалова, С.Л. Кузнецова, С.М. Смышляева, А.М. Тарасова, Н.Н.
Федосеевой, В.Е. Чеботарева, А.А. Чеботаревой, С.Н. Шевердяева, М.С. Шустовой.
Проблемам открытости (транспарентности) государственной власти, как проявления открытого правительства, в том числе праву граждан на доступ к информации, посвящены работы А.С. Агеева, Ю.И. Гришаевой, Д.М. Гунина, В.Н. Демидова, А.В. Нестерова, Г.В. Пызина, С.Н. Шевердяева, П.А. Манченко.
Институты прямого народовластия в системе открытого правительства, в том числе электронной демократии и краудсорсинга, нашли анализ в трудах В.С. Вершинина, Р.М. Дзидзоева, Д.А. Захаревич, В.В. Комаровой, М.М. Курячей, Н.В. Лариной, В.М. Руденко, А.Ю. Саломатина, Т.О. Примаковой, В.А. Холопова.
В то же время, в юридической науке отсутствуют работы, содержащие развернутый анализ открытого правительства в его конституционно- правовых составляющих, что требует проведения комплексного исследования данной проблематики.
Объектомнастоящего исследования являются общественные
отношения, возникающие в процессе правового регулирования
формирования и функционирования института «Открытое правительство» в России в его конституционно-правовых компонентах.
Предметомисследования выступают правовые нормы, образующие содержание входящих в открытое правительство конституционно-правовых институтов.
Цельюдиссертационной работы является комплексный анализ системы открытого правительства в Российской Федерации с точки зрения его конституционно-правовых составляющих, определение его оптимальных параметров с учетом потребностей и перспектив конституционного реформирования России.
Задачидиссертационного исследования:
исследование процесса формирования системы открытого правительства в России;
определение понятия и юридической природы открытого правительства, установление его организационно-правовых и функциональные основ;
- систематизация конституционно-правовых составляющих открытого правительства, их теоретическое обоснование, исследование практики реализации;
- определение формата открытого правительства в субъектах Российской Федерации в его конституционно-правовых составляющих;
- выработка научно-практических предложений по совершенствованию конституционно-правовых институтов открытого правительства в России.
Методологическойосновойдиссертационногоисследования
являются общенаучные методы познания: диалектический, логический, системного анализа, а также специальные научные методы системно-правовой, сравнительного правового анализа, толкования правовых норм, формально юридический, правового прогнозирования.
Использование в диссертационном исследовании диалектического метода познания позволило всесторонне и объективно проанализировать динамику правового обеспечения формирования и функционирования основных компонентов системы «Открытое правительство» в России, произвести совокупную оценку конституционно-правовых норм и отношений, выражающих содержание и формы проявления этого института в конкретной государственной практике России.
Применение в диссертации системно-правового и других специальных научных методов позволило определить организационно-правовую
структуру открытого правительства и содержание входящих в него правовых институтов, выявить специфику федерального и регионального
конституционного законодательства, регламентирующего юридические формы и механизмы открытого правительства.
Нормативную основудиссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов
Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Хартия открытых данных (G8 Open Data Charter), Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, Концепция
открытости федеральных органов исполнительной власти, Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства, Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами
«Электронный бюджет», Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с
использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также региональное законодательство, регламентирующее процессы
функционирования открытого правительства в субъектах Российской Федерации.
Эмпирическую основуисследования составили статистические и информационные материалы, касающиеся создания и функционирования системы открытого правительства в России, в том числе материалы деятельности Рабочей группы по подготовке предложений по формированию в России системы «Открытое правительство»; протоколы заседаний Правительства Российской Федерации; протоколы заседаний
Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства; протоколы заседаний экспертной рабочей группы
федерального уровня; планы мероприятий (дорожные карты) по внедрению механизма открытого правительства; годовые отчеты Фонда
информационной демократии.
Научная новизна работысостоит в том, что это первое в отечественной конституционно-правовой науке монографическое
исследование открытого правительства в России в его конституционно-правовых составляющих, рассматриваемых в их единстве, системности и взаимосвязи.
В диссертации определяются юридическая природа и политическое назначение открытого правительства, устанавливаются его нормативно-правовые параметры, дается научное определение открытого правительства в России.
В диссертации определены категориальные начала таких явлений как открытое правительство, открытое государство, открытые данные, электронный бюджет, электронная демократия, общероссийская
общественная инициатива, открытый регион, взятых в их соотношении между собой.
В диссертации формулируются конкретные научно-практические предложения по совершенствованию нормативного обеспечения и механизма открытого правительства и его конституционно-правовых
институтов с учетом практики его функционирования и перспектив развития в России.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Научное определение открытого правительства, в соответствии с которым «Открытое правительство» представляет собой систему организации публичного властвования, основанную на интерактивном взаимодействии граждан с государством, вовлечении граждан в разработку и принятие публично-властных решений, свободном доступе к информационным ресурсам органов публичной власти с использованием современных информационно-коммуникационных технологий, обеспечивающих качество и сбалансированность публичных решений в условиях возрастающей динамики социально-экономических и политических процессов в России.
2. Институт открытого правительства становится значимым структурным и функциональным элементом публичного властвования в
России, в которой сформирована достаточная нормативная и
технологическая база, образующая необходимую инфраструктуру открытого правительства, разработаны основные принципы и механизмы открытого правительства, адаптированные к его принципам, активно внедряемые на всех уровнях организации государственной и муниципальной власти.
К основным организационно-правовым механизмам открытого правительства в России, получившим достаточное правовое,
организационное и технологическое обеспечение, относятся:
- Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства;
- Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации;
- Министр Российской Федерации по вопросам открытого правительства;
- Департамент Правительства Российской Федерации по формированию системы «Открытое правительство»;
- Фонд развития информационной демократии и гражданского