Сергеева Дарья Александровна. Институт обращений граждан в России: конституционно-правовое исследование

Короткий опис

Сергеева Дарья Александровна. Институт обращений граждан в России: конституционно-правовое исследование: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.02 / Сергеева Дарья Александровна;[Место защиты: ФГАОУ ВО Белгородский государственный национальный исследовательский университет], 2017

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Обращения граждан как объект конституционно-правового регулирования. 15
1. Понятие и конституционно-правовая институционализация обращений граждан в России 15
2. Принципы конституционно-правового института обращений граждан . 37
3. Институт обращений граждан: зарубежный конституционный опыт . 56
Глава 2.Обеспечение института обращений граждан73
1. Тенденции обеспечения института обращений граждан в России 73
2. Гарантии института обращений граждан 90
3. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации об институте обращений граждан 107
Заключение 128
Список использованных правовых источников и литературы 139

Понятие и конституционно-правовая институционализация обращений граждан в России
Институт обращений граждан: зарубежный конституционный опыт
Тенденции обеспечения института обращений граждан в России
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации об институте обращений граждан

Понятие и конституционно-правовая институционализация обращений граждан в России

В теории конституционного права обращения граждан неоднократно выступали предметом самостоятельных исследований как субъективного права1, порядка его реализации2, основания для взаимодействия органов государственной власти3, родового понятия для обособления видов4, конституционно-правового института5 и др.
Каждый из заявленных аспектов исследования представляет неоценимый вклад в развитие концептуальных положений науки конституционного права. Вместе с тем, полагаем, указанная многогранность подходов к раскрытию обращений граждан, а также развитие законодательства в данной сфере дают основания для обновления теории институционализации обращений граждан.
Кроме, того статистические данные свидетельствуют о популярности у граждан именно данной формы взаимодействия с публичными структурами.
Так, в 2016 г. уменьшилось по сравнению с 2015 г. и увеличилось по сравнению с 2014 г. поступившее от заявителей в адрес Президента Российской Федерации количество корреспонденции. В 2016 г. поступило 930 683 обращения (73,6 % корреспонденции), 90 230 запросов информации (7,1 % корреспонденции) и 244 480 сообщений (19,3 % корреспонденции)1.
В 2016 г. к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации поступило более 68 000 обращений, что на 6,1 % больше, чем в 2015 г.
Официальная статистика Конституционного Суда Российской Федерации (далее Конституционный Суд РФ) также свидетельствует о востребованности заявленного института: в 2016 г. потупило 14 031 обращение, а на 1 августа 2017 г. искомый численный показатель составил уже 7 2062.
Не уточняя дальнейшую прикладную информацию, перейдем к раскрытию теоретического аспекта.
Итак, прежде всего, от отрасли и подотрасли институт права отличен масштабами предмета правового регулирования, так как его нормы упорядочивают не всю совокупность качественно однородных общественных отношений, а только отдельные стороны одного или узкой группы типичных общественных отношений. Исходя из системности самого права, для института характерны и признаки, специфичные для отрасли права, но проявляющиеся на несколько ином уровне3.
В целях настоящего исследования институт права будет рассматриваться нами как обособленная группа правовых норм, регулирующих общественные отношения определенного вида4.
Для установления современного содержания института обращений граждан в России, представим уже имеющиеся научные мнения. Их совокупность условно можно разделить на две группы: узко интерпретирующие (затрагивают отдельные аспекты, типично связанные с субъективным правом на обращение граждан либо с возможностью участия в делах государства) и широко интерпретирующие (обобщают правовые явления, связанные не только с субъективным правом, но также формой его реализации, действиями органов власти и др.).
В рамках первого подхода отметим мнение М.А. Миронова, который дал научную характеристику обращений граждан в органы государственной власти как конституционно-правовому институту, позволяющему комплексно с учетом взаимосвязей, взаимообусловленности и типологизации основных проблем общества, разрешать вопросы по обеспечению защиты, реализации и соблюдению прав и основных свобод личности1.
Подчеркнем, что большинством ученых и практиков, посвятивших исследование содержанию конституционного института обращений в органы государственной власти, разделяется позиция, что он является институтом защиты человеком и гражданином собственных прав и свобод, а также законных интересов2. В частности, М.В. Карасева и С.Б. Соболева также считают институт обращений важнейшим конституционно-правовым средством защиты прав человека и гражданина3.
Однако в рамках данной группы следует указать и мнение, отождествляющее институт обращений с формой непосредственной демократии4. Таким образом, авторы институт обращений граждан связали с возможностью участия в управлении государством. Их противники считают нецелесообразным рассматривать заявленный институт в такой широкой интерпретации и предлагают институт обращений граждан (петиций) отождествлять с институтом так называемого гражданского лоббизма (одно из звеньев умеренного влияния на власть)1. В виду того, что институтом обращений граждан в публичные властные органы не в полном объеме одновременно обеспечиваются интересы и суверенная воля всего народа в целом или его части (через предложения, пожелания, жалобы, так как с учетом их содержания далеко не всегда принимаются решения по существу, которые обязательны для всех либо части органов власти), приверженцы второго назначения института обращений, считают, невозможным его признание формой непосредственной демократии2.
Второй подход наиболее демонстративно выражен в мнении В.Г. Румянцевой и В.В. Им. На их взгляд, институт обращений граждан в органы государственной и местной власти является самостоятельным комплексным правовым институтом, который регламентирован нормами национального и международного правозащитного законодательства, закрепляющими право человека и гражданина, их объединений непосредственно или через представителей обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления для обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, прав, свобод и законных интересов других лиц и участия в управлении делами государства3.
Эти же авторы настаивают на том, что заявленный институт это способ выражения общественного мнения и средство получения публичными властными органами информации от граждан о качестве и недостатках своей работы4.
В этой же группе укажем и сложносодержательный подход Н.И. Гритчиной. По ее мнению, институт обращений граждан важнейшая составная часть правового статуса личности в любом развитом демократическом правовом государстве, влияющая на публичные властные органы1.
Через институт обращений удовлетворяются различные взаимосвязанные интересы граждан, в частности: охрана (защита) нарушенных прав и свобод; свободное выражение мнений; участие в управлении делами государства и общества2.
На наш взгляд, современным реалиям в большей степени соответствует второй подход. Тем более, что это подтверждается и практикой. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской обла-сти»3 указано, что в целях обеспечения участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства и в местном самоуправлении, а также в связи с необходимостью гарантирования защиты прав личности в ее взаимоотношениях с государством в лице носителей публичной власти, Конституцией РФ закреплено право российских граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). В совокупности с иными элементами правового статуса личности указанное субъективное право позволяет гражданам выражать собственное отношение к деятельности публичной власти, свои потребности (как личные, так и публичные) в эффективной организации государственной и общественной жизни, выступает как средство осуществления и охраны прав и свобод граждан и одновременно через выявление конкретных проблем и возможных путей их решения способ оптимизации деятельности органов публичной власти.
Подчеркнем, что основой института обращений граждан в России является конституционное установление о субъективном праве граждан на обращение в органы государственной и муниципальной власти (ст. 33)1. Оно отнесено к числу политических прав, связанных с обеспечением участия граждан в реализации публичной власти, и имеет ярко выраженные гарантирующие свойства, то есть выступает своего рода правом-гарантией всех иных (не только политических) конституционных прав и свобод личности, а также законных интересов2. При этом заявленное право неотчуждаемо ни при каких обстоятельствах невозможно лишение этого права, кроме отдельных ограничений, установленных законом.

Институт обращений граждан: зарубежный конституционный опыт

Институт обращения граждан проявляет себя не только как упорядоченная совокупность правовых норм и определенный набор теоретических положений в науке, но и как одно из наиболее важных средств осуществления и защиты прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением. Обращения способствуют усилению контроля населения за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления1.
Исходя их убедительной роли института обращений как в теории, так и на практике, представляется целесообразным дальнейшее его развитие с учетом положительного опыта зарубежных стран.
В этой связи оно будет осуществлено на примере конституционных установлений стран Восточной, Центральной и Южной Европы, а также СНГ.
Указанная европейская группа стран во многом предопределила развитие сопредельных правовых систем славянского, скандинавского, латиноамериканского и общего права и оказала заметное влияние на другие правовые сообщества1.
Основываясь на общности правовых систем, традиций и хронологического периода начала суверенного развития России и постсоветских стран, которые вошли в состав СНГ2, представляется интересным и конституционный опыт институционализации обращений в данной группе стран.
Исследование соответствующего зарубежного конституционно правового опыта позволит оценить имеющийся тренд в правовом постсоветском и европейском пространстве; проанализировать особенности применительно к отдельному государству; с помощью метода сравнительного правоведения сопоставить с российской моделью закрепления.
В качестве параметров, по которым мы будем осуществлять сравнение конституций стран, входящих в СНГ, выделим следующие (частично имманентные для российской конституционной формулировки):
- право обращения в порядке личного приема;
- индивидуальное или коллективное обращение / петиция;
- органы публичной власти различных уровней как адресаты обращений;
- дополнительные конкретизирующие положения гарантного, процессуального и иного характера.
В рамках анализа конституционных установлений стран СНГ определено, что республики Армения и Туркмения нормы, институционализирующие обращения граждан, не зафиксировали.
Наиболее приближенным к российской формулировке является установление ч. 1 ст. 33 Конституции Республики Казахстан. Так, в нем наряду с правом на участие в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, закреплено право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в публичные властные органы1. С учетом отражения искомого субъективного права вместе с иными, можем утверждать, что оно является контекстным. Но это, ни в коей мере не снижает его значения.
Содержательно ограничено по формулировке положение в Конституции Республики Таджикистан: «граждане имеют право лично или совместно с другими обращаться в государственные органы». Обнаружено только 2 параметра и не отражена возможность обращения граждан в органы местного самоуправления, хотя успешное становление государственности в Таджикистане предполагает осуществление закрепленных на законодательном уровне принципов местного самоуправления2.
В современном Таджикистане правовая база местного самоуправления начала складываться вместе со становлением самой системы местного самоуправления и условно состоит из четырех главных этапов3.
Первый этап (апрель 1990 г. июнь 1991 г.) характеризуется как период по принятию первых актов Союза ССР и Таджикской ССР о местном самоуправлении, время отмены союзных и республиканских актов о местных Советах народных депутатов, начало оформления местного самоуправления и усиление «исполнительной вертикали» в системе местного самоуправления.
Вторым этапом становления правовой базы местного самоуправления охвачен период с июня 1991 г. по ноябрь 1994 г. В это время было внесено несколько изменений и дополнений в закон «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Таджикистан».
Третий этап (с ноября 1994 г. по август 2009 г.) сопоставим с разработкой проекта и принятием Закона Республики Таджикистан «Об органах самоуправления в поселке и селе». В рамках данного этапа местное самоуправление приобрело новые рамки, ограничившие самоуправление уровнем только поселков и сел. У местного самоуправления были изъяты некоторые институты (к примеру, выборных органов) и характерные особенности (в частности, ответственность перед населением).
Очередной (четвертый) этап оформления в Республике Таджикистан правовой базы о местном самоуправлении стартовал в августе 2009 г. и продолжается до настоящего времени. В обозначенный период был принят новый Закон Республики Таджикистан от 5 августа 2009 г. № 549 «Об органах самоуправления поселков и сел».
Таким образом, считаем, существенным недостатком отсутствие в Конституции Республики Таджикистан положения о праве граждан на обращение в органы местного самоуправления. Полагаем, это не только негативно влияет на правозащитный аспект, но также и на становление местного самоуправления в целом.
Отметим, что формулировка Конституции Республики Таджикистан также не позволяет сделать однозначный вывод о наличии возможности личного приема по поводу обращения.
Аналогичным образом (в аспекте двух параметров) складывается ситуация и в Республике Беларусь. В ст. 40 ее Конституции указано, что «Каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы»1. Однако в ней однозначно отсутствует возможность личного приема по поводу обращений граждан. Также не отражено конституционное право на обращение в органы местного управления и самоуправления. Вместе с тем основы правового положения органов местного управления и самоуправления закреплены в Конституции Республики Беларусь и в Законе Республики Беларусь от 4 января 2010 года «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».
Помимо этого, в Конституции Республики Беларусь обнаружены дополнительные параметры заявленного субъективного права, которые отсутствуют в российской Конституции и в уже приведенных положениях конституций постсоветских стран.
Итак, это установление о том, что «государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок. Отказ от рассмотрения поданного заявления должен быть письменно мотивированным». Следовательно, предусмотрены процессуальные аспекты, обеспечивающие реализацию субъективного права.
Далее укажем положения ст. 57 Конституции Республики Азербайджан. В ее формулировке зафиксировано право личного обращения, а также индивидуальных и коллективных письменных обращений в государственные органы. Органы местного самоуправления также в качестве адресатов не заявлены. Однако обозначен процессуальный аспект: «на каждое обращение должен быть дан ответ в установленном законом порядке и сроки».
Наиболее комплектным по сравнению с ранее приведенными, считаем положение ст. 41 Конституции Кыргызскй Республики1. В нем отражены 3 искомых параметра, а также процессуальный аспект.
Специфична формулировка ст. 35 Республики Узбекистан2: «Каждый имеет право как отдельно, так и сообща с другими лицами, обращаться с заявлениями, предложениями и жалобами в компетентные государственные органы, учреждения или к народным представителям.

Тенденции обеспечения института обращений граждан в России

Многообразие правовых норм, опосредующих формирование и развитие конституционно-правового института обращений граждан, определило разнородность его общественных отношений, их субъектов, объектов и содержания. Вместе с тем в подобном разнообразии можно выявить некоторые общие тенденции, конкретизирующие сущность современного состояния института и, безусловно, оказывающие обеспечительное влияние на его дальнейшее оформление. В этой связи, полагаем, ключевой тенденцией является специализация института обращений граждан (от лат. specialis особый). На наш взгляд, заявленная специализация проявляется в дополнении наряду с известным видовым многообразием обращений в отдельных сферах государственной деятельности (запрос информации о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, органа судебной власти, исковое заявление, административное исковое заявление и др.), а также в связи с приобретением их инициаторами специальных статусов в рамках публично-правовых отношений (адвокатский запрос, рапорт, рапорт об обнаружении признаков преступления, ходатайства и др.). Подчеркнем, что отдельные виды обращений в рамках специализации можно классифицировать и по первому и по второму основанию (к примеру, ходатайства).
Продемонстрируем предложенный тезис. Итак, начнем с дополнения известного видового многообразия обращений граждан запросом информации о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ ввел и регламентирует указанный запрос, устанавливая порядок его подачи, рассмотрения и выдачи информации по запросу.
За гражданами закреплено право на обращение с запросом в государственные и муниципальные органы непосредственно и через своего представителя, полномочия которого оформляются в законодательно установленном порядке.
Однако, используя формулировку «устная форма запроса», Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ не привязывает ее к личному приему граждан. Следовательно, запрос информации о деятельности рассматриваемых органов возможно направить также по телефону и с помощью иных средств связи в режиме реального времени (к примеру, видеочат) в отличие от заявлений, предложений либо жалоб. Одновременно Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ не указан ни один конкретный способ направления устного запроса, оставляя это на усмотрение самого органа. Таким образом, орган публичной власти вправе совсем не принимать информационный запрос, касающийся собственной деятельности путем личного приема граждан1.
На законодательном уровне сформулированы требования к рассматриваемому запросу. Необходимо указать почтовый адрес, номер телефона и (или) факса либо адрес электронной почты для направления ответа на запрос или уточнения содержания запроса, а также фамилию, имя и отчество гражданина (физическое лицо) либо наименование организации (юридическое лицо), общественного объединения, государственного или муниципального органа, запрашивающих информацию о деятельности публичных властных структур. В запросе, составленном в письменной форме, также следует указать наименование государственного или муниципального органа, в которые направляется запрос, либо фамилии и инициалы или должности соответствующих должностных лиц.
В целом эти требования к форме и содержанию запроса о деятельности публичного властного органа соответствуют требованиям к форме и содержанию предложений, заявлений и жалоб, установленных Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, хотя и в смягченном варианте. К примеру, Федеральны