Селиванова Ксения Алексеевна. Эколого-правовой механизм в аграрном секторе экономики:направления реализации

Короткий опис

Селиванова Ксения Алексеевна. Эколого-правовой механизм в аграрном секторе экономики:направления реализации: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.06 / Селиванова Ксения Алексеевна;[Место защиты: ФГУН Институт государства и права Российской академии наук], 2017.- 152 с.
Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы регулирования отношений в сфере ограничения оборотоспособности земельных участков 12
1.1. Развитие законодательства, регулирующего ограничения оборотоспособности земельных участков 12
1.2. Юридические категории «публичная собственность» и «публичный оборот» в системе правового регулирования ограничений оборотоспособности земельных участков 37
Глава 2. Понятие ограничения оборотоспособности земельных участков 50
2.1. Соотношение ограничения оборотоспособности земельных участков с правовым режимом и иными правовыми средствами в системе правового регулирования земельных отношений 50
2.2. Ограничение оборотоспособности как институт земельного права 65
Глава 3. Содержание ограничений оборотоспособности земельных участков 84
3.1. Основания установления ограничений оборотоспособности земельных участков 84
3.2. Особенности ограничения оборотоспособности земельных участков в составе отдельных категорий земель 99
Заключение 125
Список использованных источников 128
Юридические категории «публичная собственность» и «публичный оборот» в системе правового регулирования ограничений оборотоспособности земельных участков
Положения Декрета о земле получили дальнейшее развитие в Земельном кодексе РСФСР 1922 г.19, ст. 2 которого определяла, что все земли являлись собственностью рабоче-крестьянского государства, независимо от того, в чьем пользовании они находились, а статья 6 Конституции СССР 1936 года20 называла землю, ее недра, воды, леса государственной собственностью, то есть всенародным достоянием. В свою очередь, Земельным кодексом РСФСР 1922 г. были подробно регламентированы публичные формы оборота. Так, ст. 22 ЗК РСФСР 1922 г. предусматривала изъятие земли при землеустройстве, а также для мелиорации, дорожного строительства или иных государственных, либо общественных надобностей21.
Статьей 46 ЗК РСФСР 1922 г. 22 Народный Комиссариат Земледелия наделялся правом для нужд переселения изымать в местностях, открытых для переселения, участки у земельных обществ, которыми они не пользовались или пользовались не по назначению. В свою очередь, земельное общество обладало правом изъятия усадебных земель сверх установленной ст. 127 Кодекса нормы, используемых в качестве полевых земель, у их пользователей и передачи нуждающимся существующим или вновь образующимся крестьянским дворам, с учетом уравнения в угодьях, производимого за счет излишков. Данная конструкция фактически предусмотрела возможность изъятия земель в целях их последующего перераспределения.
Право пользования землей регламентировалось ст. 21 ГК РСФСР 1922 г.23; ст. 95 ГК РСФСР 1964 г.24. Договоры аренды земельных участков были ограничены изначально рядом актов, а Постановлением ЦИК и СНК СССР от 4 июля 1937 г.25 – запрещены. Со временем (после Великой Отечественной войны) ограниченная возможность временного пользования землей была предусмотрена, но не в результате соглашения сторон, а в силу распорядительного акта государственного органа26.
Право пользования землей упомянуто и Конституцией СССР 1977 года27, устанавливающей возможность предоставления для использования гражданам, предприятиям, учреждениям природных объектов, в том числе земли, являющихся неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории, и находящихся в ведении Советов народных депутатов (ст. 10).
Общая концепция земельных прав в тот период была четко регламентирована: если гражданин или организация нуждались в получении участка, то для его выделения принималось соответствующее административное решение. При этом в тот исторический период, по словам А.В. Венедиктова, государство объединяло всю полноту государственной власти со всеми правомочиями собственника на землю28. Можно добавить, что в период господства исключительной государственной собственности на землю не существовало легального гражданского оборота любых земельных участков (в том числе, сельскохозяйственного назначения), но был их публичный (административный) оборот, выражавшийся в предоставлении земельных участков колхозам, предприятиям и учреждениям. Колхозы и совхозы имели право передавать земельные участки во вторичное землепользование членам колхозных дворов и работникам совхозов. Данный механизм передачи (перехода) прав от одного субъекта к другому также выражал собою разновидность административного земельного оборота. В определенных пределах в земельных отношениях присутствовали и частноправовые элементы. Так, изъятие земельного участка как форма административного оборота земли основывалось на нормах публичного права, а возмещение убытков землепользователей и потерь сельскохозяйственного производства осуществлялись по гражданскому законодательству29. На основе анализа советского земельного законодательства можно отметить, что ограничение оборота земли в советское время характеризовалось высокой степенью публичного контроля в связи с ограничением свободы договорных отношений, что обуславливалось спецификой политической системы страны30.
Конец восьмидесятых и начало девяностых годов XX века ознаменовались наступлением перестройки и переходом к рыночной экономике. Основы законодательства Союза ССР «Об аренде» 1989 г. 31, Основы законодательства СССР и союзных республик «О земле» 1990 г.32, Закон СССР 1990 г. «О собственности»33 и Закон РСФСР 1990г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»34, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, регулировавшие порядок и условия осуществления земельной и аграрной реформы, создали необходимую нормативную базу для развития гражданского оборота земельных участков.
Как справедливо отмечает Ф.П. Румянцев, организующая роль государства при осуществлении современной земельной реформы 1990-х годов проявилась не в полной мере, законодательство о реформе было неполным и противоречивым, в нем не уделялось должного внимания надлежащему оформлению прав новых земельных собственников, землеустроительным действиям, их государственному финансированию, вследствие чего земельный оборот не получил ожидаемого развития35. Следует добавить, что в период земельного реформы пробельностью характеризовались также нормы, ограничивающие оборотоспособность земельных участков. В Земельном кодексе РСФСР 1991 г.36 четко не выделялись земельные участки, изъятые и ограниченные в обороте. Статья 76 ЗК РСФСР упоминала об участках общего пользования, к которым относились земли, для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения, полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов, бытовых отходов и мусороперерабатывающих предприятий, а также земли, на которых располагались пути сообщения. Несмотря на отсутствие в Земельном кодексе РСФСР 1991 г. прямого указания о том, что земельные участки общего пользования являлись участками, изъятыми из оборота, Кодекс содержал положения о целевом назначении указанных земель, предоставление которых гражданам и юридическим лицам не допускалось.
Соотношение ограничения оборотоспособности земельных участков с правовым режимом и иными правовыми средствами в системе правового регулирования земельных отношений
Отношения в сфере ограничения оборотоспособности земельных участков выступают составной частью отношений по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов РФ, т.е. земельных отношений. Предлагается выделять следующие признаки норм, регулирующих ограничение оборотоспособности земельных участков: 1) направлены на удовлетворение публичных интересов в сфере охраны и защиты земли и одновременно связаны с ограничениями осуществления субъективных прав; 2) сообщают неопределенному кругу лиц об уменьшении объема возможных к реализации субъективных прав в отношении изъятых из оборота и ограниченных в обороте земельных участков; 3) обеспечивают реализацию целей, на которые направлено действие рассматриваемых норм, посредством запрета субъектам оборота совершения определенных действий, наказания в случае нарушения норм.
Нормативные положения, регулирующие ограничения оборотоспособности земельных участков, образуют самостоятельный правовой институт земельного права и представляют собой совокупность норм, регулирующих пределы включения земельных участков в гражданский оборот. В составе норм, входящих в данный институт, прежде всего, следует назвать положения об изъятии земельных участков из оборота.
Исследуя положения ст. 27 ЗК РФ, в литературе одной из основных характеристик ограничения оборотоспособности земельных участков справедливо называют запрет на предоставление изъятых из оборота земельных участков в частную собственность139. Правильность указанной позиции подтверждается также материалами судебной практики. В частности, суды четко исходят из того, что решения о приватизации (выкупе) изъятых из оборота земельных участков являются незаконными140.
Положения ст. 27 ЗК РФ характеризуются определенными противоречиями в части регулирования правового режима земельных участков, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности – эти участки признаются ограниченными в обороте при условии, что они не указаны в п. 4 ст. 27 Кодекса. Аналогичными недостатками характеризуется правовой режим земельных участков в пределах особо охраняемых природных территорий, участков, предоставленных для обеспечения таможенных нужд, и участков в границах закрытых административно-территориальных образований, которые относятся к участкам ограниченным в обороте при условии, что эти участки не приведены в п. 4 ст. 27 ЗК РФ.
В законодательстве и научной литературе не сформулированы четкие критерии, позволяющие установить, какие именно земельные участки, не указанные в пункте 4 статьи 27 ЗК РФ, следует считать ограниченными в обороте, а какие – изъятыми из оборота.
Как отмечает А.А. Морозов, ограниченный оборот некоторых видов имущества, используемого при осуществлении предпринимательской деятельности, является проявлением механизма государственного регулирования, при котором устанавливается оборот отдельных видов имущества, в наибольшей степени отвечающий публичным интересам141. В то же время, говоря об интересе в земельном праве, Е.А. Галиновская справедливо подчеркивает, что целесообразно более четко отграничивать правовые методы обеспечения действительного публичного интереса в земельных отношениях от попыток использовать властные ресурсы при перераспределении земель в интересах определенных групп лиц142. Что касается понятия публичного интереса в земельном праве, нельзя не отметить, что данное понятие охарактеризовано в научной литературе многообразно, однако наиболее полным и точным для целей настоящего исследования представляется определение публичного интереса в земельном праве, сформулированное Г.Л. Земляковой. Согласно е позиции публичный интерес в земельном праве можно определить как признанное правовыми нормами стремление общества и государства к созданию стабильной системы земельных отношений, обеспечивающей оптимальную реализацию каждым индивидом своих прав и законных интересов по использованию земли143.
По нашему мнению, в основу разграничения земельных участков на участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте, необходимо поставить именно характер интереса, который преследуется при использовании участка. Земельные участки, необходимые для обеспечения функций государства в сфере обороны и безопасности, жизни и здоровья населения, следует отнести к участкам, изъятым из оборота. Соответственно, предлагается признать изъятыми из оборота находящиеся в федеральной собственности земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, участки, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности и таможенных нужд, исключив данные участки из перечня участков, ограниченных в обороте, предусмотренного п. 5 ст. 27 ЗК РФ.
Ограничение оборотоспособности как институт земельного права
В соответствии с земельным, градостроительным, водным и лесным законодательством определяются территории общего пользования, включающие земельные участки, водные объекты и леса. В отношении территории общего пользования в целом устанавливается режим общего пользования, содержание которого образует права беспрепятственного пользования и ограничения оборотоспособности, распространяющиеся как на территорию, так и на входящие в ее состав объекты.
Установление режима охраны природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» посредством обособления специального объекта правового регулирования – особо охраняемой природной территории, в состав которой входят участки земли, леса, водной поверхности и воздушное пространство над ними.
Режим охраны объектов культурного наследия предполагает выделение территории – пространства, включающего земли, земельные участки, части участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, непосредственно занятые объектами культурного наследия и (или) связанные с ними исторически и функционально.
Установленный в отношении территории правовой режим распространяется на входящие в состав территории объекты, в т.ч. земельные участки, и определяет специальные правила регулирования различного рода общественных отношений, включая земельные отношения. Неотъемлемой частью установленного в отношении территории режима могут выступать положения об ограничении оборотоспособности земельных участков и ограничении прав на землю. Установленные в отношении территории ограничение оборотоспособности и ограничения прав на землю распространяются на все земельные участки и части участков, входящие и формируемые в составе территории.
Таким образом, выделение территории в качестве объекта правового регулирования позволяет установить в границах территории специальный правовой режим, который по отношению к иным правовым режимам, действующим на соответствующих территориях, определяет специальные правила регулирования различного рода общественных отношений (земельных, административных и др.). Определение оснований обособления территорий и установления специальных правовых режимов и их содержания относится к компетенции законодателя.
В литературе правильно обращалось внимание на необходимость установления в отношении территории границ, являющихся пространственными пределами действия соответствующего правового режима229. В качестве примера можно добавить, что четко установленные границы территории имеют большое значение не только в отношении земельно-правовых, но и иных, например, налоговых, режимов. В соответствии со ст. 381 Налогового кодекса Российской Федерации230 при освобождении от налогообложения налоговые льготы могут применяться при условии нахождения соответствующего имущества в границах определенных территорий.
Понятие «границы территории» и способы установления границ территорий в действующем законодательстве урегулированы нечетко, вместе с тем, термин «границы территории» используется в ряде нормативных правовых актах, в том числе ст. 131 Конституции РФ и ст. 113, 1110, 27 ЗК РФ.
В качестве примера можно привести упоминаемые в судебной практике231 акты субъектов РФ, принимаемые во исполнение постановления Правительства РФ, которыми определяются границы зон и запретных районов, которые по своей сути также следует определить как территории.
Так губернатором Приморского края принято постановление от 07.12.2005 № 217-пг «Об установлении границ запретных зон и запретных районов для войсковых частей Министерства обороны Российской Федерации и Пограничного управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Приморскому краю», в соответствии с которым уточнены районы дислокации объектов войсковых частей Тихоокеанского флота с указанием запретных зон и запретных районов в пределах 3 км. Расположение спорного земельного участка в запретном районе военного объекта послужило основанием для принятия судом решения об отказе в предоставлении участка в собственность юридического лица в связи с тем, что данный участок ограничен в обороте. Судом признаны необоснованными доводы о том, что сведения о нахождении земельного участка в запретном районе не отражены в кадастровом паспорте земельного участка, исходя из которого участок относится к категории земель населенных пунктов, и не относится к землям обороны, безопасности и иного специального назначения. Суд указал, что сведения о нахождении земельного участка в запретном районе войсковой части не относятся ни к уникальным, ни к дополнительным сведения, подлежащим внесению в Государственный кадастр недвижимости, согласно ст. 7 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».
Особенности ограничения оборотоспособности земельных участков в составе отдельных категорий земель
В литературе справедливо обращалось внимание на проблемы в сфере легитимизации границ территории, заключающиеся в том, что «на момент вступления в действие Закона о кадастре недвижимости уже существовали территории, границы которых были определены на основании ранее действовавших нормативных правовых актов и эти границы признаются законными»232. В частности, ст. 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»233 устанавливает, что созданные до принятия данного Закона особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, сохраняются в границах, определенных уполномоченными органами, установленном до вступления в силу указанного Закона.
Мы присоединяемся к точке зрения авторов, указывающих на то, что действующее законодательство характеризуется правовой неопределенностью в части закрепления обязанности уполномоченных органов внести ранее установленные границы территорий в ГКН. В литературе справедливо говорилось о сложностях, связанных с внесением в ГКН сведений о границах территорий. Схожие проблемы характерны для отношений в сфере кадастрового учета земельных участков в составе территорий, резервируемых для государственных или муниципальных нужд234. Некоторые ученые обращали внимание на противоречивость положений действующего законодательства, регламентирующего ограничения оборотоспособности земельных участков в составе заповедников и национальных парков, указывая на отсутствие правового механизма внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о границах таких участков и границах соответствующих охранных зон. При этом закон не позволяет заинтересованным лицам инициировать внесение таких сведений в ГКН, не определяет перечень документов, на основании которых сведения об особо охраняемых природных территориях могут быть внесены в ГКН и не устанавливает ответственных лиц за подготовку таких документов.
Указанные недостатки приводят к тому, что земли особо охраняемых природных территорий, с одной стороны, изымаются или ограничиваются в обороте, с другой стороны, нерешенность проблем с установлением границ способствует созданию «благоприятных условий» для незаконного оборота земельных участков, располагающихся на таких территориях.
В пользу осуществления кадастрового учета границ территорий с целью четкого определения пределов действия устанавливаемого в отношении территории правового режима, включая ограничения прав на землю и ограничения оборотоспособности земельных участков, свидетельствуют возникающие в судебной практике проблемы. Так, из обстоятельств спора236 следовало, что общество с ограниченной ответственностью спустя несколько лет после заключения договора аренды земельного участка получило кадастровый паспорт, согласно которому арендуемый земельный участок имеет обременение – «особый режим использования земли», в связи с его нахождением в составе особо охраняемой территории (памятника истории и культуры). Такие изменения в режиме использования земельного участка сужали права арендатора по сравнению с тем, на что он рассчитывал при заключении договора. Не согласившись с действиями кадастровой палаты по восстановлению в государственном кадастре недвижимости сведений об обременении земельного участка, общество обратилось в арбитражный суд с требованиями о признании их незаконными и восстановлении нарушенных прав.
Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил, а суды апелляционной и кассационной инстанций оставили данное решение в силе, и исходили из того, что не представляется возможным однозначно и достоверно определить местоположение границ спорного земельного участка относительно местоположения границ территории памятника истории и культуры, а также зон его охраны, поскольку сведения об обременении земельного участка были внесены в кадастр с ошибками (отсутствовало указание на нахождение участка в границах территории памятника истории и культуры), и кадастровой палатой не соблюден установленный порядок внесения исправлений в кадастровые сведения при обнаружении технической ошибки.
Однако Высший Арбитражный Суд РФ не согласился с нижестоящими судами и указал, что наличие или отсутствие сведений в государственном кадастре недвижимости о нахождении спорного земельного участка в границах территории памятника истории и культуры памятника не влияет на существования указанной территории соответствующего памятника и его зоны охраны. В связи с тем, что границы территории памятника истории и культуры были установлены до заключения договоров аренды спорного участка, нахождение земельного участка в границах данной территории носит объективный характер.
Позиция ВАС РФ представляется спорной. В качестве доказательства своего подхода суд привел ссылку на письмо главы муниципалитета, в котором говорится о том, что спорный земельный участок располагается в охранной зоне памятника. Однако письмо главы муниципалитета не может быть признано документом, доказывающим местоположение границ, кроме того, данное письмо касается границ участка, а не границ территории. Нельзя также согласиться с выводом суда о том, что наличие или отсутствие в ГКН сведений о нахождении спорного земельного участка в границах территории не влияет на факт существования указанной территории в ранее установленных границах.