Землякова Галина Леонидовна. Формирование кадастровых сведений о земельных участках как основы управления в сфере использования и охраны земель

Короткий опис

Землякова Галина Леонидовна. Формирование кадастровых сведений о земельных участках как основы управления в сфере использования и охраны земель: проблемы теории и практики: диссертация ... доктора Юридических наук: 12.00.06 / Землякова Галина Леонидовна;[Место защиты: Институт государства и права Российской академии наук].- Москва, 2016
Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие управления в сфере использования и охраны земель 25
1.1. Теоретические проблемы управления в сфере использования и охраны земель 25
1.2. Управление в сфере использования и охраны земель как межотраслевой институт: разграничение сфер правового регулирования .32
1.3. Эффективность управления в аспекте рационального использования земель 39
1.4. Субъект и объект управления и управленческих отношений 47
1.5. Соотношение государственного и муниципального управления в сфере использования и охраны земель .54
1.6. Цели и задачи государственного и муниципального управления в сфере использования и охраны земель 60
Глава 2. Кадастровый учет в системе функций управления в сфере использования и охраны земель 64
2.1. Понятие общих и специфических функций управления 64
2.2. Землеустройство, кадастровые работы, мониторинг и оценка земель..72
2.3. Прогнозирование использования земель .89
2.4. Территориальное планирование и градостроительное зонирование, земельный надзор 101
2.5. Кадастровый учет и государственная регистрация прав на земельные участки 114
2.6. Классификация и систематизация функций управления в сфере использования и охраны земель .122
Глава 3. Понятие и история развития кадастра и кадастрового учета .134
3.1. Понятие кадастра и описание земель в Древней Руси 134
3.2. Кадастр и межевание в России в XVII – XVIII веках до Манифеста 1765
года 144
3.3. Развитие землеустройства от генерального межевания до 1917 года..154
3.4. Землеустройство и кадастр в советский период 172
3.5. Проблемы современного кадастра 178
Глава 4. Цели, задачи и функции государственного кадастра недвижимости и кадастрового учета .198
4.1. Федеральные органы государственной власти, осуществляющие кадастровый учет и ведение кадастра недвижимости 198
4.2. Цели и задачи ведения государственного кадастра недвижимости и кадастрового учета 207
4.3. Российский кадастр недвижимости с точки зрения типизации современных кадастров .218
4.4. Функции государственного кадастра недвижимости и кадастрового учета 225
Глава 5. Формирование кадастровых сведений о земельных участках 238
5.1. Земельные участки как объекты государственного кадастрового учета.
Порядок формирования кадастровых сведений о земельных участках .238
5.2. Понятие кадастровых работ и цена на них 248
5.3. Установление границ земельных участков на местности 266
5.4. Уточнение границ земельного участка .270
5.5. Комплексные кадастровые работы .294
5.6. Участие собственника в изменении уникальных характеристик земельного участка 315
Глава 6. Правовые последствия кадастровых ошибок .322
6.1. Устранение наложения земельных участков путем изменения границ ранее учтенных участков .322
6.2. Исправление кадастровых и технических ошибок .329
6.3. Причины возникновения кадастровых ошибок .343
6.4. Проблемы привлечения к ответственности лиц, виновных в ошибках, содержащихся в кадастре
Заключение .384
Список использованной литературы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Каждый правообладатель земельного участка – реальный или потенциальный – заинтересован в получении полной и точной информации о конкретном земельном участке. Точная информация о земельных участках необходима для их участия в гражданском обороте, а также для налогообложения.
Главным источником информации, аккумулирующим сведения о земельных участках, и представляющим основу государственного управления в сфере земельных отношений, в настоящее время призван быть государственный кадастр недвижимости (далее – ГКН). Ввиду того, что в настоящее время не существует самостоятельного кадастра земель (земельных участков), а в государственном кадастре недвижимости учитываются помимо земельных участков и иные объекты недвижимости, в данной работе кадастр недвижимости рассматривается только в части, содержащей сведения о земельных участках, кроме случаев, когда это прямо оговорено в диссертации.
В 2012 г. распоряжением Правительства РФ была утверждена «дорожная карта» «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1, одной из главных целей которой является формирование достоверного (качественного и полного) Единого государственного реестра недвижимости. Во исполнение данного документа за последние три года в законодательство о кадастре неоднократно вносились изменения. 13 июля 2015 г. был принят Федеральный закон № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»2, вступающий в силу с 1 января 2017 г. Согласно этому закону учет земельных участков будет осуществляться в кадастре недвижимости, который станет частью Единого государственного
1 Распоряжение Правительства РФ от 01 декабря 2012 г. № 2236-р «Об утверждении плана мероприятий
("дорожной карты") «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета
недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ.
2012. № 50 (ч. 6). Ст. 7088.
2 СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.
реестра недвижимости, и в котором, помимо кадастрового учета, будет осуществляться и государственная регистрация прав на объекты недвижимости.
Несмотря на предпринимаемые со стороны государства действия, в настоящее время нельзя с уверенностью сказать, что сведения о земельных участках, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, являются полными и достоверными. Множество проблем возникает у инвесторов, а также у правообладателей земельных участков при совершении сделок с ними по причине отсутствия необходимых сведений в кадастре или их ошибочности. Лица, желающие осуществить кадастровый учет своих земельных участков, зачастую сталкиваются с невозможностью его проведения, в связи с пересечением границами земельных участков границ муниципальных образований или других участков. В таких случаях нередко возникает необходимость в исправлении кадастровых ошибок. В этой связи требует научного анализа правовое регулирование формирования таких уникальных характеристик земельных участков, учитываемых в кадастре, как их границы и площадь, чему и будет уделено основное внимание в диссертации.
В отношении земельных участков, сведения о которых внесены в кадастр, с 2011 года осуществляется массовая кадастровая оценка, в результате которой устанавливается их кадастровая, а фактически – рыночная стоимость, являющаяся базой по налогообложению земельным налогом. При этом каких-либо природных характеристик земельных участков, а также сведений об их обеспеченности транспортной, коммунальной, социальной инфраструктурой в кадастре не содержится. В связи с введением массовой кадастровой оценки налогооблагаемая база по земельному налогу в отношении многих земельных участков необоснованно выросла в несколько раз. Число судебных исков в отношении результатов определения кадастровой стоимости земельных участков растет год от года.
В связи с этим назрела необходимость проведения комплексного изучения и анализа правового регулирования формирования кадастровых сведений о
земельных участках, направленного на выявление его недостатков и выработку предложений, направленных на их устранение.
Государство, являясь самым крупным собственником, и в то же время сувереном, осуществляющим управление в сфере земельных отношений, не меньше чем частные лица нуждается в достоверной информации о составе земель и использовании земельных участков. Без нее невозможно осуществление устойчивого развития территорий и социально-экономическое развитие страны.
Вопросы управления в сфере использования и охраны земель недостаточно разработаны как в земельно-правовой литературе, так и в законодательстве. К настоящему времени ни на законодательном, ни на доктринальном уровне не сложилось единого понимания термина «управление в сфере использования и охраны земель», субъектов земельных управленческих отношений, не обосновано, какие направления деятельности органов государственной власти необходимо относить к функциям государственного управления в данной сфере. Неопределенность терминологического аппарата применительно к управлению в сфере использования и охраны земель ведет к нечеткости формулировок законодательных актов, регулирующих земельные отношения.
Указанные проблемы требуют решения, как с теоретической, так и с
практической точки зрения для устранения противоречий между нормами
законодательства и их неправильного или двоякого толкования в
правоприменительной практике, а также для выработки четкой и понятной концепции управления в сфере использования и охраны земель и земельной политики государства. Необходимо более углубленное детальное изучение данной области земельных отношений с позиций системного подхода.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы наполнения государственного кадастра недвижимости достоверными сведениями о земельных участках не являлись предметом специального исследования в теории земельного права. Вопросы информационного обеспечения системы управления в сфере земельных отношений кадастровыми сведениями о земельных участках затрагивались в работах Г.В. Выпхановой, В.И. Кутузова, А.А. Попова.
Большая часть имеющихся к настоящему времени диссертационных исследований по теме государственного кадастрового учета земельных участков и ведения земельного кадастра были предприняты учеными-юристами и экономистами до вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»3 (далее – Закон о ГКН). В частности, это работы Е.Н. Колотинской («Правовые проблемы теории государственных кадастров природных ресурсов в СССР», 1989 г.), С.А. Липски («Совершенствование государственного земельного кадастра Российской Федерации в условиях разграничения земель по формам собственности и развития земельного рынка», 1997 г.), М.Н. Гаврилюк («Правовое регулирование государственного кадастрового учета земельных участков», 2006 г.), Э.А. Гряды («Земельный кадастр РФ: правовой аспект», 2001 г.), В.Н. Сидоренко («Правовое регулирование ведения государственного земельного кадастра», 2002 г.), В.Л. Суровцева («Правовое обеспечение государственного учета земель», 1987 г.), Апанасевич С.В. («Организационно-правовые основы природоресурсных кадастров», 2005 г.), Г.В. Комлевой («Управление земельно-имущественным комплексом на основе формирования государственного кадастра объектов недвижимости», 2006 г.), А.Г. Золкина («Управление земельными ресурсами городов на основе земельно-кадастровых данных (на примере Московской области)», 2007 г.).
Нормы действующего Закона о ГКН анализировались в диссертациях К.В. Симоновой («Правовое обеспечение кадастрового учета земельных участков», 2010 г.) и Е.Н. Ивановой («Правовое регулирование кадастрового учета земель (эколого-правовой аспект)», 2012 г.). Однако в этих работах акцент был сделан на содержании и особенностях кадастрового учета земельных участков, а также рассмотрении государственного учета земельных участков с позиции охраны окружающей среды.
Проблемы управления в сфере использования и охраны земель исследовались в диссертациях по земельному праву Т.В. Волковой («Правовое
СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.
регулирование управления земельным фондом Российской Федерации», 2001 г.), Е.А. Носкова («Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов», 2003 г.), а также в работах по конституционному праву Н.А. Будникова («Государственное управление в сфере использования и охраны земель Российской Федерации», 2000 г.) и М.Д. Ворониной («Конституционно-правовые основы государственного управления в области использования и охраны земель в Российской Федерации», 2010 г.). Однако использование кадастровой информации при осуществлении управления в сфере земельных отношений и оборота земельных участков не были предметом внимания в указанных работах.
Вопросы управления в сфере использования и охраны земель, осуществления кадастрового учета земельных участков находят отражение в разделах учебников и учебных пособий по курсу земельного права, а также комментариях земельного законодательства.
Проблемам кадастрового учета земельных участков, и государственного кадастра недвижимости, посвящены работы таких специалистов в области землеустройства и земельного кадастра, как В.В Алакоз, А.А. Варламов, С.Н. Волков, С.А. Гальченко, С.А. Липски, О.Б. Раевская.
Указанные научные разработки, с одной стороны, подтверждают актуальность темы настоящего диссертационного исследования, а с другой – свидетельствуют об отсутствии системного комплексного исследования теоретико-правовых основ, законодательства и проблем, возникающих в правоприменительной практике при осуществлении управления в сфере земельных отношений и оборота земельных участков в связи с использованием сведений о земельных участках, содержащихся в ГКН, формируемых в ходе проведения кадастровых работ и кадастрового учета.
Монографического исследования, в котором проблемы правового
регулирования наполнения государственного кадастра недвижимости и использования сведений о земельных участках, содержащихся в нем, при осуществлении управления в сфере земельных отношений рассматривались бы
комплексно, до сих пор не было. Оно впервые представлено в настоящей диссертации, и в этом состоит ее научная новизна и значимость исследования.
Цели и задачи исследования. Целью работы является разработка теоретико-правовых основ, составляющих концепцию правового регулирования отношений по формированию кадастровых сведений о земельных участках в ходе осуществления кадастровых работ и кадастрового учета, как основы управления в сфере использования и охраны земель, а также формулирование предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего данный вид земельных отношений.
Достижение поставленной цели предопределило постановку и решение следующих основных задач:
- определить специфику и содержание управленческой деятельности в сфере использования и охраны земель;
- провести комплексный анализ правового регулирования ведения кадастра в
системе управления в сфере использования и охраны земель. Для этого –
выделить функции управления в сфере земельных отношений и установить их
взаимосвязи, в том числе определить значение сведений, содержащихся в
государственном кадастре недвижимости, для их реализации;
- показать необходимость существования информационной системы
(кадастра), объединяющей максимум сведений о земле и земельных участках, для
осуществления управления в сфере земельных отношений и оборота земельных
участков;
- изучить историю развития правового регулирования составления описания
земельных участков;
- выявить существующие и потенциальные цели, задачи и функции
государственного кадастра недвижимости и кадастрового учета земельных
участков;
- исследовать правовые основы ведения государственного кадастра
недвижимости с позиций выявления соответствия сведений о земельных участках,
содержащихся в кадастре, как государственном информационном ресурсе, принципам полноты, доступности и актуальности информации;
- проанализировать порядок формирования кадастровых сведений о
земельных участках, в том числе правовое регулирование:
процедур осуществления кадастровых работ и кадастрового учета
земельных участков с точки зрения установления степени соответствия
кадастровых сведений требованиям точности и достоверности;
полномочий органов государственной власти и подведомственных им
организаций, осуществляющих кадастровый учет земельных участков, и
требований, предъявляемых законодательством к кадастровым инженерам, с
точки зрения ответственности этих лиц за реализацию возложенных на них
функций;
- сформулировать теоретико-правовые основы формирования кадастровых
сведений о земельных участках в ходе осуществления кадастровых работ и
кадастрового учета;
- выработать и обосновать предложения по совершенствованию
законодательства, регулирующего осуществление кадастровых работ,
кадастрового учета, кадастровой оценки земельных участков.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения по формированию кадастровых сведений о земельных участках в ходе осуществления кадастровых работ и кадастрового учета, как основы управления в сфере использования и охраны земель.
Предмет исследования включает правовые нормы, регулирующие отношения по формированию кадастровых сведений о земельных участках, в том числе по осуществлению кадастровых работ и кадастрового учета, материалы правоприменительной практики в соответствующей области, а также теоретические положения доктрины земельного права, касающиеся управления в сфере использования и охраны земель.
Теоретической основой исследования послужили научные труды специалистов в области общей теории права, теории управления, ведущих ученых в области земельного, административного, гражданского и других отраслей права.
Диссертационное исследование базируется на трудах таких ученых-юристов, занимающихся проблемами земельных отношений, как Г.А. Аксененок, А.П. Анисимов, С.А Боголюбов, Е.С. Болтанова, М.М. Бринчук, Г.Е. Быстров, Г.А. Волков, Е.А. Галиновская, А.К. Голиченков, Ю.Г. Жариков, Н.Г. Жаворонкова, Б.Д. Завидов, И.А. Иконицкая, О.М. Козырь, Н.И. Краснов, И.О. Краснова, О.И. Крассов, П.Ф. Лойко, E.Л. Минина, Э.С. Навасардова, В.В. Нахратов, М.С. Пашова, В.В. Петров, Н.А. Сыродоев, В.В. Устюкова, Н.И. Хлуденева, В.Н. Хлыстун, С.А. Чаркин, В.Э. Чуркин, Л.Б. Шейнин, A.Л. Ялбулганов, и других ученых.
В основу диссертации также легли работы по административному праву и государственному управлению таких ученых, как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, А.Л. Гапоненко, Д.Д. Галлиган, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, А.В. Мелехин, Ю.И. Мигачев, А.П. Панкрухин, М.И. Пискотин, В.В. Полянский, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, Э.В. Талапина, С.В. Тихомиров, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, и других.
Исследование истории развития отношений по межеванию и учету земельных участков проведено на основе трудов В.С. Алеева, Н.В. Бочкова, А.А. Варламова, О. Горб-Ромашкевича, П. Иванова, С.П. Кавелина, В.О. Ключевского, Ф.Л. Малиновского, Д. Мейера, В.П. Мордухай-Болтовского, К.А. Неволина, К.П. Победоносцева, С.Д. Рудина, В. Седашева, А. Станиславского, О.А. Хауке, И.Э. Энгельмана и др.
Также изучались работы по теории права и гражданскому праву таких ученых, как Т.Е. Абова, Е.Н. Васильева, Ю.С. Гамбаров, В.М. Корельский, П.В. Крашенинников, В.С. Нерсесянц, В.Д. Перевалов, Е.А. Суханов, и других.
Проведению исследования способствовали диссертационные работы, в которых косвенно затрагивались вопросы управления в сфере земельных
отношений и/или кадастрового учета земельных участков, М.Д. Ворониной, А.А. Гостева, Ю.Л. Грачковой, Д.А. Ковешникова, А.А. Минаевой, А.В. Перфильева, А.А. Савченко, М.М. Тамбиева, И.А. Трофимовой, В.Н. Харькова.
Методологическая основа исследования. При проведении
диссертационного исследования были использованы универсальные методы – диалектический, метод системного анализа, общенаучные методы исследования – анализа и синтеза, индуктивный и дедуктивный, формально-логический, аналогии, обобщения, конкретизации, абстрагирования, функциональный, исторический, а также специальные методы – социологический, статистический, в том числе юридические – формально-юридический, правового моделирования, толкования правовых норм, сравнительно-правовой и др.
Использование указанных методов в их сочетании позволило автору исследовать анализируемые отношения в их взаимосвязи и взаимовлиянии.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные и ненормативные акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов РФ, прямо или косвенно регулирующие общественные отношения по осуществлению управления в сфере земельных отношений и, в первую очередь, по ведению государственного кадастра недвижимости, а также по выполнению кадастровых работ.
Эмпирическая основа исследования. Выводы диссертации опираются на
официальные статистические данные органов государственной власти, материалы
правоприменительной и судебной практики, постановления Пленумов
Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по исследуемым вопросам.
Научная новизна исследования. Диссертационная работа представляет собой первое комплексное монографическое исследование правовых проблем формирования и использования кадастровых сведений о земельных участках при реализации государственного и муниципального управления в сфере земельных
отношений. Диссертантом разработаны теоретико-правовые основы,
составляющие концепцию правового регулирования отношений по
формированию кадастровых сведений о земельных участках, необходимых для осуществления управления в сфере использования и охраны земель и оборота земельных участков, основные положения которой заключаются в следующем:
- кадастровый учет земельных участков должен носить обязательный
характер. Кадастровый учет ранее учтенных участков должен быть завершен до
установленного в законе срока (даты);
- необходимо создать финансовые стимулы для формирования у
правообладателей заинтересованности в проведении кадастровых работ и
кадастрового учета принадлежащих им ранее учтенных земельных участков;
- согласование местоположения границ земельных участков и установление
их на местности должно быть обязательным;
- необходимо включить в кадастр сведения о земельных участках,
используемые для осуществления их кадастровой оценки;
- сбор сведений, необходимых для кадастровой оценки земельных участков,
должен проводиться представителями органа кадастрового учета или
работниками подведомственного ему учреждения в ходе проведения кадастровых
работ;
- вычисление кадастровой стоимости земельного участка должно
осуществляться автоматически программными средствами системы ведения
кадастра.
Тезисы предлагаемой концепции раскрываются в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Выявлены цели и задачи управления в сфере использования и охраны земель, обоснована необходимость и правильность использования именно этого термина исходя из понятия управления, его субъектов и объектов.
Определение на законодательном уровне четких целей управления в сфере использования и охраны земель будет способствовать установлению необходимости конкретных функций управления и формулированию целей
каждой из них. Соответственно, цели ведения ГКН обусловят его задачи и функции, а также тот необходимый и достаточный объем сведений, который будет аккумулироваться в нем.
Под государственным и муниципальным управлением в сфере использования и охраны земель предлагается понимать основанную на законе деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по организации наиболее оптимального размещения жилых, производственных и других объектов, необходимых для осуществления хозяйственной и иной деятельности, по индивидуализации земельных участков и обеспечению соблюдения законности их оборота, направленную на сохранение и восстановление земли как природного объекта и природного ресурса, используемого в сельском и лесном хозяйстве, в целях реализации конституционных прав и обязанностей каждого человека при соблюдении экологических, экономических и социальных публичных интересов.
2. Эффективность государственного (муниципального) управления в сфере использования и охраны земель может оцениваться с точки зрения обеспечения рационального использования земель только в случае, если сформулированы цели такого использования. В связи с этим предлагается понимать рациональное использование земель как экономически наиболее целесообразное их использование при максимальном сохранении естественных характеристик (свойств) природных объектов и поддержании окружающей среды в состоянии, которое является благоприятным для человека, населения, а также поддержании социальной стабильности.
Следовательно, государственное (муниципальное) управление должно признаваться эффективным при такой организации использования и охраны земель со стороны государства, при которой использование земельных участков в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием обеспечивает существование благоприятной и стабильной экологической и социальной обстановки на конкретных территориях и в масштабе всей страны.
3. Обособление направлений деятельности государственных органов
исполнительной власти и органов местного самоуправления в функции
управления в сфере земельных отношений в первую очередь должно быть
обусловлено необходимостью этих видов деятельности для охраны и защиты
публичных интересов, т.е. критерием их выделения должен выступать не объект
управленческих отношений (вид земель), а права и законные интересы
управляемого субъекта земельных управленческих правоотношений.
4. Исходя из норм действующего законодательства, выделены следующие
функции управления в сфере использования и охраны земель:
ведение государственного кадастра недвижимости, которое охватывает, в том числе осуществление государственного кадастрового учета земельных участков;
ведение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на основе государственной регистрации прав на земельные участки;
государственная кадастровая оценка земель;
подготовка государственного доклада о состоянии и использовании земель;
территориальное планирование;
градостроительное (территориальное) зонирование;
землеустройство;
предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд;
перевод земель или земельных участков из одной категории в другую;
государственный мониторинг земель;
государственный (муниципальный) земельный надзор (контроль).
Все указанные виды деятельности направлены на сохранение и развитие земельных общественных отношений, обеспечивая выполнение государственных задач.
Помимо указанных также к функциям управления в сфере использования и охраны земель, по нашему мнению, должны быть отнесены кадастровые работы. Это обусловлено необходимостью обеспечения достоверности информации, содержащейся в подготавливаемых в ходе осуществления этого вида деятельности документах, и особой значимостью ее результатов.
1. Предложена типология функций управления в сфере использования и охраны земель, в соответствии с которой они подразделяются на информационные, регулятивные (установительные) и организационные.
2. Каждая функция управления в сфере использования и охраны земель должна осуществляться для обеспечения реализации других функций. В последние три года наметилась положительная тенденция в правовом регулировании осуществления управления в сфере использования и охраны земель, которая заключается в уходе от разобщенности функций управления, к их систематизации.
Основу управления в сфере земельных отношений составляет информация о
земле как природном ресурсе и информация о земельных участках как объектах
недвижимости и объектах налогообложения. Главным источником информации о
земельных участках в настоящее время является государственный кадастр
недвижимости, в котором осуществляется их учет. Сведения, формирующие
кадастр, образуются в результате осуществления различных видов
управленческой деятельности. В свою очередь информация, имеющаяся в кадастре, используется при реализации всех функций управления в сфере земельных отношений. Таким образом, информация о земле и земельных участках является базой для осуществления управления, а деятельность по ведению ГКН – одним из направлений управленческой деятельности.
7. Предлагается под отношениями по ведению ГКН понимать помимо
кадастрового учета объектов недвижимости, отношения по получению и
внесению в ГКН и иных сведений об объектах, указанных в Законе о ГКН,
систематизации и хранению документов ГКН, а также – по предоставлению
сведений, содержащихся в ГКН.
8. На данный момент в Российской Федерации не существует единого
информационного ресурса (информационной системы), содержащего сведения
обо всех землях и земельных участках, имеющихся на территории страны.
Современный свод сведений об учтенном недвижимом имуществе и границах между публичными образованиями – ГКН – неверно с исторической точки зрения и семантики называть кадастром. Такой свод сведений больше соответствует понятиям реестр, каталог, архив.
ГКН имеет черты юридического и фискального кадастров, но не может быть с уверенностью отнесен ни к одной из этих разновидностей (типов); его нельзя признать и многофункциональным из-за того крайне ограниченного перечня сведений, которые в соответствии с законом должны в нем содержаться.
9. Основной функцией ГКН является информационная функция. Выделение
иных функций кадастра, а также кадастрового учета земельных участков
напрямую зависит от набора сведений, которые должны включаться в ГКН.
Помимо информационной, выявлены учетно-статистическая, подтверждающая,
контрольно-мониторинговая, правоохранительная, правоопределяющая
(правообразующая), экологическая, фискальная функции ГКН. Часть из этих
функций кадастра в настоящее время ярко выражены (учетно-статистическая,
подтверждающая, контрольно-мониторинговая), а другие проявлены достаточно
слабо (экологическая, фискальная). Функциями кадастрового учета являются
информационная, подтверждающая, идентификационная, индивидуализирующая,
правоохранительная, правообразующая.
10. На основе анализа действующего законодательства выявлены цели и
задачи кадастрового учета земельных участков и ведения ГКН.
К целям кадастрового учета относятся:
- осуществление кадастровой оценки (для исчисления и взимания земельного
налога) и иных функций управления в сфере использования и охраны земель;
вовлечение земельных участков в оборот. Кадастровый учет решает следующие задачи:
индивидуализация и идентификация земельных участков;
- признание и подтверждение (гарантия) со стороны государства существования земельных участков в определенных границах.
Ведение ГКН имеет целью информационное обеспечение оборота земельных участков, а также их кадастровой оценки и иных функций управления в сфере земельных отношений (т.е. целей кадастрового учета). Достигается данная цель путем решения задач по сбору, накоплению и распространению кадастровой информации.
11. Обоснована целесообразность и необходимость сведЕния данных о качественных свойствах земель, земельных участках и их экономических характеристиках в единую информационную систему кадастра.
Для создания полноценного фискального кадастра недвижимости и обеспечения прозрачности исчисления кадастровой стоимости земельных участков предлагается осуществить следующие действия:
1. определить в нормативном правовом акте перечень характеристик земельных участков, на основании которых должна осуществляться их кадастровая оценка;
2. создать соответствующее программное обеспечение информационной системы кадастра, в которую бы вносились эти характеристики (кадастровые сведения). Программное обеспечение должно функционировать таким образом, чтобы при внесении в информационную систему этих характеристик, оно автоматически вычисляло кадастровую стоимость земельного участка;
3) сведения должны собираться, в частности, в ходе проведения кадастровых
работ уполномоченными лицами, имеющими специальное образование и
обладающими необходимыми для этого знаниями (государственными
кадастровыми инженерами-оценщиками), что обеспечит индивидуальный подход
к каждому участку, позволит избежать ошибок, допускаемых при массовой
оценке объектов недвижимости, и споров по этому поводу;
4) с документами, составленными кадастровыми инженерами-оценщиками,
содержащими указанные сведения, должны быть ознакомлены правообладатели
земельных участков, которые удостоверяют эти документы своими подписями.
12. Для оптимального достижения целей ведения кадастра первоочередной
задачей российского ГКН является сбор и накопление сведений о точных
границах земельных участков. В целях решения этой задачи предложено
установить в законе: обязательность проведения кадастрового учета ранее
учтенных земельных участков до определенной даты; четкие процедуры его
проведения (включая этап экспертизы представленных на кадастровый учет
документов); четкую обязательную процедуру согласования границ земельных
участков; обязательность закрепления границ участков на местности; четкие
единообразные требования к измерению и составлению описания земельных
участков.
13. В процедуре кадастрового учета отсутствует этап экспертизы,
предполагающий проверку органом кадастрового учета соответствия сведений,
содержащихся в межевых планах земельных участков, юридическим и
техническим требованиям и возможность выявления ошибок.
Задача по устранению ошибок в ГКН и, соответственно, разрешению споров по поводу границ земельных участков практически полностью возложена на их правообладателей. Закрепленный в Законе о ГКН подход к полномочиям федерального органа государственной власти, осуществляющего кадастровый учет, фактически исключает его ответственность за правильность, точность и достоверность сведений, вносимых в ГКН. Поэтому ни кадастровый учет земельного участка в ГКН, ни государственная регистрация права собственности на него в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним не являются сейчас надежной гарантией прав правообладателя земельного участка.
14. В целях защиты прав правообладателей земельных участков необходимо
законодательно закрепить правило о том, что правом уточнять границы
земельного участка и обращаться в орган кадастрового учета с заявлениями об
учете изменений обладает только собственник земельного участка. По крайней
мере, изменения в сведения ГКН об уникальных характеристиках земельного
участка должны вноситься с согласия его собственника.
15. Предложено под кадастровыми работами, проводимыми в отношении
земельного участка, понимать работы по определению его индивидуализирующих
(уникальных) характеристик (координат характерных точек границ и площади),
согласованию границ земельного участка, установлению их на местности и
подготовке межевого плана.
Необходимо в нормативном правовом акте установить обязательный перечень мероприятий, выполняемых при осуществлении кадастровых работ.
16. Обоснована необходимость возложения обязанности по выполнению
кадастровых работ на орган государственной власти или подведомственное ему
учреждение. Это способствовало бы повышению ответственности кадастровых
инженеров, а, следовательно, и качества выполняемых ими работ, а также
гарантий со стороны государства прав собственников и других правообладателей
земельных участков.
Кроме того, это позволит нормативно установить расценки на кадастровые работы, а также меры стимулирования правообладателей к проведению кадастровых работ и кадастрового учета в отношении принадлежащих им ранее учтенных земельных участков.
Наряду с указанными основными положениями, выносимыми на защиту, в работе содержатся и другие выводы и предложения.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Автором разработана концепция правового регулирования отношений по формированию кадастровых сведений о земельных участках, необходимых для осуществления управления в сфере земельных отношений и оборота земельных участков, о