Право спеціального природокористування

Короткий опис

Національна академія наук України

Інститут держави і права імені В.М. Корецького

На правах рукопису

Комарницький Віталій Мар’янович

УДК 349.6

Право спеціального природокористування

Спеціальність: 12.00.06 – земельне право; аграрне право;
екологічне право; природоресурсне право

Дисертація на здобуття наукового ступеня
доктора юридичних наук

Науковий консультант:
Малишева Наталія Рафаелівна
доктор юридичних наук, професор,
академік Національної академії
правових наук України

Київ - 2012

ЗМІСТ

Вступ ………………………......….………………………….........………. 3

Розділ 1 Теоретико-методологічні засади права спеціального
природокористування ....................................................................................... 18
1.1 Формування права спеціального природокористування: питання
визначення ............................................................................................................ 18
1.2 Зміст права спеціального природокористування та питання його
законодавчого забезпечення................................................................................. 41
1.3 Об’єкти та суб’єкти права спеціального природокористування .... 63
1.3.1 Об’єкти права спеціального природокористування .............. 63
1.3.2 Суб’єкти права спеціального природокористування ............ 73
1.4 Співвідношення права власності на природні ресурси та права
спеціального природокористування ……..................................................……83
Висновки до розділу 1 ............................................................................ 102
Розділ 2 Особливості правового режиму спеціального
природокористування, його окремих видів ............................................... 115
2.1 Еколого-правовий режим спеціального природокористування …115
2.2 Особливості визначення права спеціального користування
землями, атмосферним повітрям та надрами .................................................. 137
2.3 Правові аспекти використання альтернативних джерел енергії: зв’язок зі спеціальним природокористуванням ............................................. 160
2.4 Правовий режим спеціального природокористування на
природних територіях та об’єктах, що підлягають особливій охороні ....... 180
2.5 Міжнародно-правові аспекти здійснення спеціального
природокористування в Україні ...................................................................... 205
Висновки до розділу 2 ............................................................................ 224
Розділ 3 Правові аспекти організації спеціального
природокористування ..................................................................................... 240
3.1 Система органів та функції державного управління у сфері
спеціального природокористування ................................................................ 240
3.2 Загальна характеристика функцій державного управління
у сфері спеціального природокористування ................................................. 262
3.3 Правова природа дозволів на спеціальне природокористування
як актів державного управління ...................................................................... 294
3.4 Організаційно-правові питання справляння плати за спеціальне природокористування .......................................................................................... 317
3.5 Контроль у сфері спеціального природокористування: питання
організації, застосування заходів реаґування до порушників правового
режиму спеціального природокористування ................................................. 338
Висновки до розділу 3 ............................................................................ 369

Висновки ................................................................................................ 380

Список використаних джерел ............................................................ 411

Додатки ……………………………………………………………….... 478
ВСТУП

Актуальність теми. В усі часи споживання природних ресурсів, їх економічних та екологічних властивостей людина вимушена була враховува-ти їх обмеженість, особливості репродукції. Тенденція до виснаження, деґрадації цих ресурсів, що розвивається внаслідок інтенсифікації природокористування, почала неґативно позначатися на кількісних та якісних характеристиках природоре¬сурсної бази окремих країн та планети в цілому, спричинила необхідність уреґулювання відносин із використання природних ресурсів. Особлива увага при цьому приділяється експлуатації природних ресурсів для потреб матеріального виробництва, яке здійснюється у величезних масштабах і в процесі якого добуваються та переробляються великі обсяги природної сировини. Постійне вдосконалення такого вреґулювання має забезпечити збалансоване вирішення економічних та екологічних завдань суспільства, а саме, з одного боку, сприятиме його сталому економічному розвиткові, а з іншого – збереже належні для людства екологічні умови життєдіяльності. Зазначені тенденції повною мірою властиві Україні, що, як засвідчується в Основних засадах (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2012 року, затверджених Законом України від 21.12.2010 р. № 2818-VI, відчуває неґативні наслідки інтенсивної екс¬плуатації природних ресурсів. Так, за рівнем раціонального використання водних ресурсів та якості води Україна, за даними ЮНЕСКО, серед 122 країн світу посідає 95 місце. Стан земельних ресурсів України близький до критичного. На всій території поширені процеси деґрадації земель, серед яких наймасштабнішими є ерозія (близько 57,5 відсотка території), забруднення (близько 20 відсотків території), підтоплення (близько 12 відсотків території). За площею лісів і запасами деревини Україна є державою з дефіцитом лісових ресурсів.
Екстенсивний розвиток сільського господарства призвів до значного зменшення ландшафтного різноманіття. Спостерігається катастрофічне зменшення площі територій водно-болотних угідь, степових екосистем, при-родних лісів. Знищення навколишнього природного середовища відбувається внаслідок розорювання земель, вирубування лісів з подальшою зміною цільового призначення земель, осушення або обводнення територій промислового, житлового та дачного будівництва тощо.
Наведене свідчить, що сучасне законодавство не може забезпечити економного, раціонального, виваженого природокористування, особливо того, що здійснюється в порядку спеціального користування природними ресурсами. Це законодавство певною мірою застаріло, не відповідає вимогам практики, потребує суттєвого оновлення. Удосконалення законодавства з питань природокористування має здійснюватися не стихійно, а після оцінки стану правового реґулювання відносин, які виникають у процесі надання природних ресурсів для використання з пев-ною метою, з додержанням спеці¬альних умов, що визначаються в документах правоустановчого характеру (тобто документах, які фіксують право на певні природні ресурси).
Правові питання спеціального використання природних ресурсів до останнього часу не були предметом спеціальних досліджень. Зазвичай вони вирішувалися в контексті загальних питань природокористування, під час розгляду окремих його видів, зокрема при виділенні загального та спеціального природокористування, або ж під час аналізу окремих проблем (права власності на природні ресурси, охорони природних ресурсів, уп-равління в цій сфері тощо), що виникають у ході реалізації прав на природні ресурси. Так, різні аспекти спеціального природокористування знайшли відображення в працях українських учених-юристів у галузі земельного та екологічного права, серед яких В.І. Анд¬рейцев, Г.В. Анісімова, Н.О. Ба¬гай, Г.І. Балюк, Д.В. Бусуйок, А.Г. Боб¬кова, Ю.О. Вовк, А.П. Гетьман, О.А. Грицан, В.М. Єрмоленко, М.І. Єрофеєв, І.І. Ка¬ракаш, Н.Р. Кобецька, В.В. Кос¬тицький, М.В. Краснова, С.В. Кузнєцова, П.Ф. Ку¬линич, Н.Р. Малише¬ва, А.М. Мірошниченко, В.Л. Мунтян, В.П. Не¬пийвода, Л.Д. Нечипорук, В.В. Носік, О.О. Погрібний, В.К. Попов, С.В. Раз¬мєтаєв, Б.Г. Ро¬зовський, В.І. Семчик, Н.І. Титова, Ю.С. Шем¬шученко, С.М. Шер-шун, М.В. Шульга, В.З. Янчук та інші.
Дослідження з питань природокористування, у тому числі порядку спеціального користування природними ресурсами, здійснювали також ра-дянські та російські вчені-юристи, а саме: Г.А. Ак¬сене¬нок, С.Б. Байсалов, М.М. Бринчук, В.П. Балезін, С.О. Бо¬голюбов, А.І. Голіченков, О.Л. Дубовик, Н.Д. Казанцев, О.С. Кол¬басов, О.М. Колотинська, О.І. Крассов, Н.Б. Мухітдінов, Г.Н. По¬лянська, В.В. Петров, В.Б. Степаницький, В.Н. Яков¬лєв та інші.
Важливий вплив на дослідження у сфері спеціального та загального природокористування мали роботи загальнотеоретичного характеру та з пи-тань державного управління таких учених-юристів, як В.Б. Авер’янов, С.С. Алєксєєв, О.Ф. Ан¬дрійко, С.В. Боб¬ровник, В.І. Борденюк, В.А. Дерець, О.В. Зай¬чук, В.В. Лазарєв, А.В. Малько, Н.В. Оніщенок, Н.М. Пархоменко, О.Ф. Скакун, В.В. Су¬бочев, С.В. Тіхоміров, О.Ф. Фрицький, К.Ф. Шеремет, В.С. Шестак, О.І. Ющик та інші.
Науковий доробок зазначених та інших дослідників становить міцне підґрунтя для подальшого вдосконалення правового реґулювання відносин у сфері спеціального природокористування. Проте вони не закривають усієї проблематики в цій сфері правового реґулювання, тим паче що життя вима-гає радикальних змін в організації спеціального природокористування в Україні, його правовому забезпеченні. Тому виникає нагальна потреба в проведенні подальших спеціальних, комплексних досліджень у зазначеній галузі.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Це дослідження виконано відповідно до плану науково-дослідної роботи відділу проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України за темою "Проблеми вдосконалення природоресурсного законодавства" (номер державної реєстрації РК 0106U012121) та відповідно до додатку 6 п. 119 Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010 – 2014 рр.
Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є розроблення теоретико-методологічних і прикладних засад правового реґулювання відносин у сфері спеціального природокористування та визначення шляхів підвищення його ефективності.
Для досягнення цієї мети були поставлені такі задачі:
- розглянути сутність поняття "спеціальне використання природних ресурсів", особливості його формування, проаналізувати відповідність су-часним реаліям існуючої практики організації та здійснення цього виду при-родокористування, дати рекомендації щодо вдосконалення його визначення та законодавчого реґулювання;
- дослідити зв’язок права спеціального використання природних ре-сурсів із правом власності на природні ресурси та визначити ключові моменти їх взаємозв’язку, які мають ураховуватися в процесі вдосконалення правового реґулювання природокористування, охорони навколишнього природного середовища;
- розглянути співвідношення права спеціального природокористування з правом загального природокористування та виробити критерії їх розмежування;
- проаналізувати склад правовідносин у сфері спеціального природокористування;
- провести науковий огляд теоретико-правових підходів до сутнісних характеристик права спеціального природокористування;
- дослідити особливості окремих видів спеціального природокористування та їх режимів;
- проаналізувати вплив міжнародно-правових актів з питань охорони та використання природних ресурсів на розвиток законодавства України, яке реґулює відносини щодо спеціального використання природних ресурсів;
- розглянути систему державного управління в цій сфері, основні функції цього управління;
- з’ясувати особливості дозвільної системи у сфері спеціального природокористування та його оподаткування;
- виробити рекомендації та пропозицій щодо вдосконалення цієї сфери правового реґулювання, підвищення ефективності державного управління в галузі спеціального природокористування.
Об’єктом дослідження є теоретичні та практичні проблеми права спеціального природокористування, національне, європейське, міжнародне законодавство, яке реґулює відносини у сфері природокористування, та практика його застосування, а також положення правової екологічної доктрини України.
Предмет дослідження становить система відносин правового, ор-ганізаційного, економічного характеру, що виникають у процесі спеціального природокористування.
Методи дослідження. У процесі роботи над дисертацією було застосовано сукупність філософсько-світоглядних, загальнонаукових і спеціально-наукових методів пізнання.
Базовим серед них був діалектичний метод пізнання, який дозволив виявити закономірності розвитку суспільних відносин у сфері спеціального природокористування як складової комплексного правового інституту природокористування. Метод історичного аналізу дозволив розглянути досліджувані правові явища в їх історичній площині.
Завдяки формально-логічному методу проаналізовано та поглиблено понятійно-термінологічний апарат, досліджено складові права спеціального природокористування, обґрунтовано пропозиції щодо вдосконалення правового реґулювання відповідних суспільних відносин.
За допомогою структурно-функціонального, системного методів про-аналізовано стан правового забезпечення спеціального природокористу-вання, систему органів, що здійснюють управління в цій сфері, та їх функції.
Порівняльно-правовий метод дав можливість зіставити різнорідні ма-сиви правових норм, що реґулюють відносини у сфері природокористування, у тому числі спеціального використання природних ресурсів. Метод моделювання дозволив рекомендувати певні моделі побудови правових норм з питань спеціального природокористування, а метод тлумачення сприяв визначенню змісту окремих положень законодавства. Застосовувалися також індуктивний та дедуктивний способи, аналіз і синтез, які сприяли виявленню певних закономірностей у правовому та організаційному забезпеченні спеціального при-родокористування.
Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що вперше в еколого-правовій науці було здійснено комплексне дослідження актуальних теоретичних і прикладних проблем права спеціального природокористування, формування та розвитку відносин, пов’язаних із цільовим використанням природних ресурсів у виробничих та інших господарських цілях. У роботі зроблено теоретичні узагальнення, які дозволяють по-новому підійти до визначення права спеціального природокористування та системно опрацювати законодавство, що реґулює відповідні суспільні відносини з метою його оптимізації та узгодження з потребами практики.
У дисертації обґрунтовуються нові в науковому плані та важливі для практики правозастосування поняття та висновки, які виносяться на захист:
Уперше:
1) виділено ключові ознаки спеціального природокористування на ос-нові відмежування спеціального природокористування від загального, які дозволяють розширити розуміння спеціального використання природних ресурсів (зокрема, має місце в усіх випадках, коли природні ресурси перебувають у користуванні в конкретної особи на підставі права власності або права постійного чи тимчасового користування);
2) запропоновано визначення права загального та спеціального приро-докористування: "Загальне природокористування здійснюється вільно в не-заборонених місцях, без закріплення природних ресурсів за окремими особами з додержанням вимог законодавства щодо охорони природних ресурсів та обмежень, які встановлено власниками природних ресурсів, постійними чи тимчасовими природокористувачами, на підставі загального дозволу власника природних ресурсів. Про наявність загального дозволу свідчить відсутність оприлюдненої інформації про заборону вільного доступу до природного ресурсу. Оприлюдненню підлягає інформація про обмеження, установлені щодо загального використання природного ресурсу. В усіх інших випадках природні ресурси використовуються на праві спеціального природокористування – користування природними ресурсами, наданими в установленому порядку для певних господарських чи інших цілей конкретним фізичним чи юридичним особам, з дотриманням екологічних, фінансових, технологічних та інших умов і вимог щодо його здійснення, які визначені в законах та інших нормативно-правових актах, а також документах, що породжують право природокористування";
3) обґрунтовано, що спеціальне природокористування базується на си-стемі документів, котрі виконують дозвільну функцію, серед яких спеціальні дозволи на використання природних ресурсів відіграють важливу роль, але не є єдиними документами, із якими пов’язується виникнення права спеціального природокористування;
4) обґрунтовано авторську позицію щодо вдосконалення законодавчого визначення системи дозвільних документів у сфері спеціального природокористування;
5) запропоновано класифікацію видів відносин у сфері спеціального природокористування: за типом природного ресурсу, що є об’єктом користування; за цільовим призначенням норм, що реґулюють відповідні відносини; за обсягом прав суб’єкта спеціального природокористування;
6) запропоновано класифікацію функцій спеціальних дозволів на використання природних ресурсів: контрольна, координуюча, еколого-економічна, санкціонуюча;
7) правовий аналіз співвідношення права власності та права спеціального природокористування дозволив зробити такі висновки: а) право користування є однією з правомочностей власника і за всіма ознаками має спеціальний характер (є індивідуальним, відособленим, природні ресурси використовуються за цільовим призначенням, має здійснюватися відповідно до правового реґулювання користування, установленого для даного виду природокористування, тощо); б) спеціальний режим правомочностей власника щодо користування належними йому природними ресурсами поширюється й на природоко-ристувачів, що набули права користування природними ресурсами, їх частинами за рішеннями власників природних об’єктів, уповноважених ними осіб чи за договором між власником та природокористувачем; в) режимний характер природокористування, який зумовлений його цільовим характером, спеціальними еколого-правовими вимогами, правилами щодо здійснення відповідного виду природокористування, на підставі права власності та на підставі рішень дозволів власників природних ресурсів визначає у певних випадках спеціальну правосуб’єктність осіб (мають відповідати певним професійним та іншим вимогам), яким природні об’єкти можуть надаватись у власність чи в постійне або тимчасове користування;
8) обґрунтовано авторську позицію щодо застосування в законодавстві терміна "екологічний податок". Він, зокрема, визначається досить вузько й має обмежене застосування, поширюється лише на викиди, скиди забруднюючих речовин, розміщення відходів утворення та зберігання радіоактивних відходів. Зміст цього терміну має відповідати його формі, котра, як очевидно, передбачає його застосування як узагальнюючого поняття щодо всіх видів оподаткування у сфері природокористування та охорони навколишнього природного середовища;
9) запропоновано визначення еколого-правового режиму спеціального природокористування, під яким слід розуміти встановлений законами та ін-шими нормативно-правовими актами порядок використання природних ре-сурсів з урахуванням їх екологічної цінності, ролі в природних процесах, здатності до відновлення, який має на меті запобігти виснаженню, сприяти збереженню, бережливому використанню природних ресурсів. Визначено, що структуру режиму цього природокористування складають: а) режим охорони та раціонального використання природних ресурсів; б) відновлювальний режим.
Удосконалено:
10) визначення правових ґарантій застосування права приватної влас-ності на природні ресурси. Обґрунтовується необхідність усунення законо-давчої прогалини в частині відсутності визначення повноважень приватних власників на відміну від повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо надання в користування природних ре-сурсів;
11) концептуальні засади розроблення Екологічного кодексу України в частині, що стосується визначення права спеціального природокористування;
12) систему норм, що реґулюють порядок набуття та припинення права спеціального природокористування, з урахуванням потреби в узгодженні між собою окремих законів та кодексів, що реґулюють природоресурсні відносини, із питань визначення права спеціального природокористування;
13) правові ґарантії забезпечення збалансованого узгодження за-гальних інтересів суспільства, населення щодо вільного доступу до природних ресурсів з інтересами окремих осіб, що за різними підставами отримали право на індивідуальне, відособлене користування природними ресурсами;
14) правові вимоги до фізичних і юридичних осіб, які бажають кори-стуватися природними ресурсами на підставі права власності (щодо наяв-ності в них спеціальної освіти, досвіду, кваліфікації чи відповідності певним матеріальним та іншим характеристикам);
15) окремі аспекти участі органів державної влади в організації спеціального природокористування з урахуванням їх поділу на органи зако-нодавчої та виконавчої влади;
16) правове реґулювання стандартизації, сертифікації, інформаційного забезпечення, екологічного планування в цій сфері;
17) законодавство щодо контролю у сфері спеціального природокори-стування, яке потребує систематизації та вдосконалення в частині забезпе-чення застосування його окремих засобів. Зокрема, має бути передбачено розроблення закону про екологічний контроль, прийняття Кабінетом Міністрів України відповідно до цього закону положень про контроль у певних сферах природокористування, визначено основний склад центральних органів виконавчої влади, що залучені до екологічного контролю загалом і контролю в окремих сферах природокористування;
18) систему зборів у сфері природокористування, визначену в Податковому кодексі України та Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища";
19) адміністративну та кримінальну відповідальність за правопору-шення у сфері спеціального природокористування;
20) правове забезпечення встановлення лімітів на природні ресурси. Відповідні нормативно-правові положення потребують систематизації на рівні базового в цій сфері Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та вдосконалення на підзаконному рівні, де необхідно прийняти нове загальне положення про встановлення лімітів на використання природних ресурсів, чітко визначивши види таких лімітів (квота, розрахункова лісосіка, обсяг використання тощо), розмежувавши порядок надання в користування природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, тощо;
21) правове реґулювання відносин, що виникають у зв’язку з віднов-ленням природних ресурсів. Наведено арґументи на користь прийняття закону про консервацію земель; удосконалення положень Земельного кодексу України, Лісового кодексу України з питань набуття у власність і використання лісів на земельних ділянках деґрадованих і малопродуктивних угідь; визначення в Законі України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" порядку допуску на відповідних територіях власників земельних ділянок та інших природокористувачів до спеціального використання природних ресурсів;
22) концептуальні засади систематизації законодавства про курорти (не відповідає потребам забезпечення ефективного, раціонального викори-стання земель оздоровчого призначення, що не відносяться до освоєних природних територій), про рекреаційні території (на сьогодні визначення території рекреаційною здійснюється не за її властивостями (у тому числі екологічними), а за попитом на неї для певних цілей), про охоронні (захисні) зони (обґрунтовано потребу в розробленні спеціального закону про охоронні (захисні) зони, у рамках якого й мають бути визначені умови спеціального природокористування на територіях зазначених зон);
23) вирішення проблем урахування міжнародно-правових вимог в еко-логічному законодавстві України. З цією метою, зокрема, мають бути ро-зроблені закони про ландшафти, про реґулювання антропогенних викидів і поглинання парникових газів;
Дістали подальшого розвитку наукові положення про:
24) формування права спеціального природокористування. Висловлено позицію автора щодо факторів, які впливають на розвиток права спеціального природокористування в складі комплексного інституту права природокористування в сучасний період;
25) зміст права спеціального природокористування. Виділено особли-вості правовідносин у цій сфері (надзвичайно великий масив норм права, які реґулюють відповідні відносини; значна диференційованість правовідносин зі спеціального природокористування за об’єктами правового реґулювання; комплексний характер відносин зі спеціального використання природних ресурсів, зумовлений взаємозв’язком природних ресурсів);
26) застосування термінів, що визначають суб’єктів у розгляданій сфері. Обґрунтовується, зокрема, пропозиція щодо усунення розбіжностей у визначенні цих суб’єктів ("підприємства, установи, організації", "іноземні юридичні особи та громадяни", "особи без громадянства", "іноземці", "суб’єкти господарювання", "спільні підприємства, засновані за участю іно-земних юридичних і фізичних осіб", "юридичні і фізичні особи" тощо);
27) систему органів державного управління у сфері спеціального при-родокористування, їх класифікацію за різними ознаками, чинники, що впли-вають на формування системи відповідних органів;
28) класифікацію функцій державного управління у сфері спеціального природокористування;
29) економіко-правове забезпечення діяльності суб’єктів спеціального природокористування. Доведено, що фізичні особи не в усіх випадках мо-жуть претендувати на фінансові пільги та фінансову підтримку з боку держа-ви, а чинний порядок формування й використання фондів охорони навко-лишнього природного середовища не відповідає потребам практики, що зумовлює необхідність розроблення закону про Національний екологічний фонд;
30) удосконалення правового реґулювання відшкодування шкоди, за-подіяної внаслідок порушення законодавства про охорону та використання природних ресурсів, зокрема щодо розроблення закону про відшкодування екологічної шкоди;
31) розвиток правового реґулювання відносин, пов’язаних із викори-станням альтернативних джерел енергії. Доведено доцільність більш актив-ного застосування природоресурсного законодавства в забезпеченні використання альтернативних джерел енергії. В актах цього законодавства (Кодексі України про надра, Водному кодексі України тощо) є можливість чіткіше виписати всі аспекти надання природних ресурсів у спеціальне природокористування для цілей альтернативної енергетики;
32) гармонізацію екологічного законодавства України з міжнародним правом у питаннях природокористування. Доведено, що це здійснюється шляхом: включення приписів міжнародних актів безпосередньо до законів; прийняття в руслі принципів, положень міжнародних угод нових законів; розроблення Кабінетом Міністрів України та іншими органами виконавчої влади нормативно-правових актів, що визначають заходи з реалізації взятих Україною міжнародних зобов’язань у цій сфері; посилення відповідальності за порушення вимог щодо охорони довкілля, використання природних ре-сурсів, передбачених міжнародними угодами; розроблення державних про-грам з урахуванням вимог міжнародних угод, у тому числі з питань природокористування, його впорядкування в умовах правового режиму природних територій та об’єктів, що особливо охороняються;
33) концептуальні підходи щодо розроблення Екологічної Конституції Землі, яка має систематизувати розгалужене міжнародне законодавство в цій сфері, у тому числі й з питань природокористування, яке здійснюється в процесі виробничої та іншої господарської діяльності.
Практичне значення одержаних результатів полягає в розширенні теоретико-методологічної бази досліджень, пов’язаних із правом природокористування, охороною навколишнього природного середовища. Результати дослідження можуть бути використані у навчальному процесі при викладанні курсу "Екологічне право" (Акт впровадження у навчальний процес Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка від 7 вересня 2011 року) та інших галузевих правових дисциплін, а також під час підготовки відповідних підручників і посібників. Сформульовані в роботі висновки, пропозиції та рекомендації використані при розробленні відомчих нормативних актів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України (Акт про практичне використання результатів дисертаційного дослідження від 13 жовтня 2011 року № 7922), Державного агентства земельних ресурсів України (Акт впровадження від 25 жовтня 2011 року), ГО "Інститут професійного лобіювання та адвокасі" (Довідка про впровадження результатів дисертаційного дослідження від 17 жовтня 2011 року).
Крім того, результати дослідження можуть бути використані для вдос-коналення правового реґулювання відносин у сфері природокористування, зокрема в процесі кодифікації екологічного законодавства (наприклад при опрацюванні проекту Екологічного кодексу України), внесення змін до чинних законів (Земельного, Водного, Лісового кодексів, Кодексу про надра, законів про охорону атмосферного повітря, про тваринний світ, про рослинний світ тощо), прийняття підзаконних актів з питань використання та охорони природних ресурсів.
Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації оприлюднено на таких наукових конференціях і семінарах: науково-практичній конференції "Екологія. Культура. Право" (Луганськ, 18 – 20 червня 2004 року); "Екологія. Економіка. Право" (Луганськ, 25 жовтня 2007 року); Міжнародній науково-практичній конференції "Державний конт-роль за дотриманням земельного та екологічного законодавства: стан, про-блеми та шляхи вдосконалення" (Київ, 17 червня 2008 року); Міжнародній науково-практичній конференції "Актуальні проблеми правового забезпе-чення екологічної безпеки, використання та охорони природних ресурсів" (Харків, 9 – 10 жовтня 2009 року); Всеукраїнській науково-практичній кон-ференції "Екологія. Економіка. Право" (Луганськ, 20 травня 2009 року); Між-народному науково-теоретичному семінарі "Культура – право – держава: су-часні питання державотворення" (Луганськ, 10 – 11 грудня 2009 року); Між-народній науково-практичній конференції "Міжнародне право навколишньо-го середовища: стан та перспективи розвитку" (Київ, 23 – 24 вересня 2010 року); Міжвузівській науково-практичній конференції "Протидія зло-чинності: теорія та практика" (Луганськ, 15 жовтня 2010 року).
Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в трьох монографіях за темою дослідження, розділі підручнику, двадцяти шести статтях, опублікованих у фахових виданнях України, восьми тезах виступів на конференціях. Також питання права спеціального природокористування тією чи іншою мірою досліджувалися у восьми інших статтях.
Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розді-лів, що поділяються на чотирнадцять підрозділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Обсяг дисертації – 483 сторінки, список використаних джерел включає 604 найменування і займає 67 сторінок, додатки на 6 сторінках.

Список літератури

ВИСНОВКИ

Теоретичне дослідження, що здійснене в цій роботі, вивчення практики організації спеціального використання природних ресурсів дозволило дійти таких висновків:
Поняття права спеціального використання природних ресурсів як складової комплексного правового інституту права природокористування сформувалося в юридичній літературі внаслідок тривалих досліджень, викликаних розвитком правового реґулювання відносин у сфері використання природних ресурсів.
Уперше сучасну правову модель природокористування, яка передбачила право загального та право спеціального природокористування, було закріплено Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 1991 р. В основу цієї моделі було покладено конструкцію поділу права природокористування на два види, яку запропонував В.Л. Мунтян.
Доведено, що право спеціального природокористування виділено з метою відмежування від загального природокористування, яке характеризується загальнодоступністю, спрямованістю на задоволення життєво необхідних власних потреб людини, умовою якого є незаподіяння шкоди природному середовищу. Спеціальне природокористування має місце в усіх випадках, коли природні ресурси перебувають у користуванні в конкретної особи на підставі права власності або права постійного чи тимчасового користування. Спеціальний характер такого користування зумовлюється: а) його спеціалізованим характером, який виявляється у прив’язаності природокористування до певного природного ресурсу, специфікою окремих видів діяльності, пов’язаних із добуванням, експлуатацією, споживанням природних ресурсів, які вимагають установлення щодо кожного з них спеціальних вимог, правил; б) спеціальною пра¬восуб’єктністю осіб, які можуть отримувати природні ре-сурси у відокремлене природокористування на праві власності чи праві пос-тійного або тимчасового користування; в) спеціальними процедурами набуття права на відокремлене природокористування (на праві власності, праві постійного чи тимчасового природокористування), які дозволяють запобігти наданню права на природний ресурс неналежному суб’єкту, іґнорування екологічних можливостей територій при наданні природного ресурсу в певне цільове використання.
Плата за користування природними ресурсами, спеціальні дозволи на використання природних ресурсів, цільовий характер природокористування не можна визнавати сьогодні обов’язковими ознаками права спеціального природокористування. Адже не в усіх випадках стягується плата за спеціаль-не використання природних ресурсів, останнє може виникати не тільки в разі отримання спеціального дозволу, а й на підставі інших правоустановчих документів, цільовий характер має не тільки спеціальне природокористування, а й загальне. Різниця тут у тому, що за загального природокористування особа самостійно, вільно змінює цілі природокористування, а за спеціального особа не має права вийти за межі цілей, визначених при одержанні правоустановчих документів.
Проведений аналіз дозволив запропонувати таку конструкцію визна-чення права загального та права спеціального природокористування: "Загальне природокористування здійснюється вільно в незаборонених місцях, без закріплення природних ресурсів за окремими особами з додержанням вимог законодавства щодо охорони природних ресурсів та обмежень, які встановлені власниками природних ресурсів, постійними чи тимчасовими природокористувачами, на підставі загального дозволу власника природних ресурсів. Про наявність загального дозволу свідчить відсутність оприлюдненої інформації про заборону вільного доступу до природного ресурсу. Оприлюдненню підлягає інформація про обмеження, установлені щодо загального використання природного ресурсу".
Структура правовідносин, пов’язаних зі спеціальним природокористу-ванням, є традиційною і складається із суб’єктів, об’єктів, а також змісту – сукупності суб’єктивних прав і юридичних обов’язків відповідних суб’єктів. Суб’єк¬тами права спеціального природокористування є фізичні та юридичні особи, які відповідно до законодавства набувають і здійснюють право спеці-ального природокористування. До об’єктів відповідних правовідносин нале-жать конкретні природні ресурси або їх складові частини, які підлягають або не підлягають індивідуалізації, а також окремі властивості та якості цих ресурсів природи, із приводу яких і виникає зазначене право. Склад цих об’єктів диференціюється залежно від складу, характеру відносин (адмініст-ративних, фінансових, договірних), що виникають у зв’язку з організацією та здійсненням спеціального природокористування.
До особливостей правовідносин у цій сфері, констатується в роботі, слід віднести: а) надзвичайно великий масив норм права, які реґулюють від-носини у сфері спеціального природокористування й прямо чи опосередко-вано впливають на правосуб’єктність відповідних суб’єктів; б) значну дифе-ренційованість правовідносин зі спеціального природокористування за об’єктами правового реґулювання (правовідносини з набуття права на спеці-альне природокористування, зі сплати зборів за спеціальне природокористу-вання, зі спеціального використання лісових ресурсів, водних ресурсів тощо); в) комплексний характер відносин зі спеціального використання природних ресурсів. Він зумовлений взаємозв’язком природних ресурсів, їх залежністю один від одного й необхідністю враховувати цю обставину при реґулюванні відносин з використання певного природного ресурсу.
Аналіз змісту права спеціального природокористування дозволив виді-лити в роботі різні види відносин у цій сфері. Їх можна класифікувати за різ-ними критеріями: за типом природного ресурсу, що є об’єктом користу-вання, – відносини щодо спеціального використання вод, лісів та інших об’єктів рослинного світу, надр, тваринного світу, землі; за цільовим призначенням норм, що реґулюють відповідні відносини, на: а) реґулятивні (пов’язані з установленням суб’єктивних прав та обов’язків суб’єктів права спеціального природокористування та їх реалізацією); б) охо¬ронні (що виникають на основі заборон, обмежень, передбачених нормами, які реґулюють спеціальне природокористування); за обсягом прав суб’єкта спеціального природокористування на: а) відносні – правовідносини, коли носій суб’єктивного права на спеціальне природокористування може реалізувати його лише через дії іншої (зобов’язаної) особи; б) абсолютні – правовідносини, у яких здійснення суб’єктивного права на спеціальне природокористування відповідної особи виступає у вигляді забезпеченої законом можливості вільно, самостійно приймати рішення, здійснювати відповідні дії.
За характером правовідносин можна виділити: відносини з набуття права на спеціальне природокористування (виникають за ініціативою фізич-них чи юридичних осіб, котрим законодавство надає право на здійснення спеціального природокористування); відносини, що виникають у зв’язку з безпосереднім здійсненням спеціального природокористування (мають ком-плексний характер, включають до себе екологічні, адміністративні, договірні, фінансові та інші характеристики); відносини, що виникають у зв’язку з припиненням права спеціального природокористування.
Багатоаспектність відносин, що виникають у зв’язку зі здійсненням спеціального природокористування, як доводиться у роботі, зумовила бага-тоаспектність їх правового реґулювання. Це виявляється у великій кількості нормативно-правових актів, що реґулюють відповідні відносини, їх призна-ченні, змістовому наповненні. Проте, за всієї розгалуженості нормативно-правових актів, що діють у цій сфері, вони базуються на єдиних принципах, підходах до вирішення питань, пов’язаних як з охороною, так і з використанням природних ресурсів. Це дозволяє, з одного боку, більш-менш узгоджено реґулювати природоресурсні відносини, ураховувати взаємозв’язок і взаємозалежність природних ресурсів, а з іншого – порівнювати головні природоресурсні закони (кодекси), зважати на досвід розроблення одних при опрацюванні інших законодавчих природоресурсних актів, оскільки в часі їх розроблення та прийняття не збігаються.
Як показало дослідження, є необхідність узгодити між собою окремі закони й кодекси, що реґулюють природоресурсні відносини, із питань ви-значення права спеціального природокористування. Важлива роль тут відво-диться майбутньому Екологічному кодексу України, який має забезпечити запровадження єдиних засад організації та здійснення спеціального природокористування, зокрема у визначенні його суб’єктів та об’єктів, правових підстав виникнення, у тому числі встановлення системи дозвільних документів у цій сфері.
У роботі доводиться, що особливе значення має впорядкування процедурних питань набуття та припинення права спеціального природокористування. Сьогодні в більшості природоресурсних законодавчих актів установлюються лише загальні вимоги щодо порядку набуття права спеціального природокористування, які потребують додаткової конкретизації актами нижчого рівня. У результаті для забезпечення реалізації відповідних законодавчих норм застосовується багато підзаконних актів. З метою посилення ролі закону в реґулюванні відповідних питань є сенс змінити підходи до розроблення головних природоресурсних законодавчих актів. Вони мають складатися з двох частин: перша на основі матеріальних норм повинна визначати загальні засади організації та здійснення охорони й використання природного ресурсу, включаючи його спеціальне використання (цілі, завдання, прин-ципи, організація управління в цій сфері, права та обов’язки природокорис-тувачів, основні вимоги щодо захисту природних ресурсів, їх раціонального використання, охорони та використання природних ресурсів тощо); друга частина має визначати загальні процесуальні правила вирішення питань з організації природокористування (у тому числі спеціального природокористування) – порядок набуття права на природні ресурси (права власності, права постійного або тимчасового користування, дозволів на спеціальне природокористування), а також порядок обліку природокористувачів, визначення лімітів на використання природних ресурсів, стягнення зборів за спеціальне природокористування, контролю за дотриманням умов при¬родокористування тощо.
Упадає в око певна безсистемність у визначенні суб’єк¬тів відносин у цій сфері. Законодавство тут оперує різноманітними термінами ("іноземні юридичні особи та громадяни", "іноземні фізичні особи", "іноземці", "суб’єкти господарювання", "юридичні й фізичні особи" тощо). При цьому різнобій у відповідній термінології може мати місце не тільки між окремими нормативно-правовими актами, а й у межах одного. У роботі підтримується думка про доцільність у всіх природоресурсних законодавчих актах суб’єктів природокористування, у тому числі спеціального природокористування, визначати через застосування термінів "фізичні особи" та "юридичні особи". Вони є універсальними у законодавстві в цілому, можуть бути застосовані до всіх випадків визначення правосуб’єктності осіб, що є учасниками суспільних відносин у сфері природокористування.
Аналіз співвідношення права власності та права спеціального природо-користування дозволив сфокусувати увагу на праві природокористування як одній із правомочностей власника (разом із правом володіння та правом розпорядження) та праві спеціального природокористування, що походить від права власності, виникає на підставі рішень органів виконавчої влади, договорів між власниками природних ресурсів (уповноваженими ними особами) та фізичними та юридичними особами, дозволів на спеціальне природокористування, які в передбачених законодавством випадках і порядку надають власники, постійні користувачі природних ресурсів фізичним та юридичним особам.
Дослідження цього питання дозволило зробити такі вис¬новки.
1. Право користування є однією з правомочностей власника і за всіма ознаками має спеціальний характер (є індивідуальним, відособленим, приро-дні ресурси використовуються за цільовим призначенням, має здійснюватися відповідно до правового режиму користування, установленого для певного виду природокористування, тощо).
2. Спеціальний характер користування природними ресурсами зберіга-ється при наданні їх власниками у постійне чи тимчасове користування ін-шим особам. Це здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, договорів про надання природних ресурсів у тимчасове користування, дозволів влас¬ників природних ресурсів, уповноважених ними осіб, постійних природокористувачів на спеціальне використання природних ресурсів. Право постійного користування за своїм статусом наближається до права власності, проте має певні обмеження. Без участі власника не можливі ніякі юри¬дичні дії, пов’язані з природними об’єктами державної та комунальної власності, що перебувають у постійному користуванні. На особу, що набула природний об’єкт, у тому числі земельну ділянку, у користування за договором, на підставі спеціального дозволу поширюється презумпція суб’єкта права власності на заготовлену в результаті використання природних ресурсів продукцію та доходи від її реалізації.
3. Спеціальний режим правомочностей власника щодо користування належними йому природними об’єктами поширюється й на природокористувачів, що набули право користування природним ресурсом, його частиною за рішенням власників природних об’єктів, уповноважених ними осіб чи за договором між власником і природокористувачем.
4. Режимний характер природокористування, що визначається його ці-льовим характером, спеціальними еколого-правовими вимогами, правилами щодо здійснення відповідного виду природокористування, на підставі права власності та на підставі рішень, дозволів власників природних ресурсів (уповноважених ними осіб) зумовлює у певних випадках спеціальну право-суб’єктність осіб (мають відповідати певним професійним та іншим вимо-гам), яким природні об’єкти можуть надаватися у власність чи в постійне або тимчасове користування.
У процесі дослідження було доведено, що є певна невідповідність між задекларованим правом приватної власності на окремі природні ресурси та визначенням у земельному законодавстві засад використання земель лісо-вого та водного фонду. Останні встановлюються виходячи з пріоритету державної та комунальної власності на ліси та водні об’єкти, що нівелює значення приватної власності. Тож є потреба в посиленні правових ґарантій застосування права приватної власності на природні ресурси.
Законодавство, як доводиться у роботі, потребує також удосконалення з точки зору забезпечення більш збалансованого узгодження загальних інтересів суспільства, населення щодо вільного доступу до природних ресурсів з інтересами окремих осіб, що за різними підставами отримали право на індивідуальне, відособлене користування природними ресурсами. Існує необхідність у посиленні законодавчих вимог до фізичних та юридичних осіб, які бажають користуватися природними ресурсами на підставі права власності (стосовно наявності в них спеціальної освіти, досвіду, кваліфікації чи відповідності певним матеріальним та іншим характеристикам).
Проведене дослідження дозволило підкреслити особливу роль екологічних чинників у механізмі спеціального природокористування. Вони, зокрема, впливають на умови надання природних ресурсів для господарських цілей, особливості визначення обов’язків природо користувачів. Це дозволяє говорити про еколого-правовий режим спеціального природокористування, під яким слід розуміти встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами порядок використання природних ресурсів з урахуванням їх екологічної цінності, ролі в природних процесах, здатності до відновлення, який має на меті запобігти виснаженню, сприяти збереженню, ощадливому використанню природних ресурсів.
Екологічна складова спеціального природокористування визначає структуру режиму цього природокористування, основу якої складають: а) режим охорони та раціонального використання природних ресурсів; б) відновлювальний режим.
У роботі акцентовано увагу на дослідженні такої складової еколого-правового режиму спеціального природокористування, як відновлення при-родних ресурсів, котре має компенсувати руйнівний характер використання природних ресурсів для певних виробничих та інших господарських цілей. Це дослідження дозволило виділити три форми участі суб’єктів спеціального природокористування у відтворенні природних ресурсів. В одних випадках відповідні заходи здійснюються безпосередньо природокористувачами, у других – шляхом залучення спеціалізованих підприємств, котрі мають сприяти природокористувачам у реалізації їх обов’язку щодо відтворення природних ресурсів, у третіх – через механізм зборів за використання природних ресурсів (у цьому випадку кожний природокористувач робить свій внесок у фінансування загальнодержавних чи реґіональних заходів з відтворення природних ресурсів, передбачених відповідними програмами загальнодержавного чи реґіонального рівня).
Дослідження доводить, що відновлення природних ресурсів може розглядатися: 1) у широкому розумінні – як компенсація шкоди, що завдається природі в процесі експлуатації, споживання, добування природних ресурсів; 2) у вузькому розумінні – як спеціалізований вид діяльності, що здійснюється природокористувачем: а) безпосередньо; б) за договором з ним уповноваженими підприємствами, установами; в) за рахунок коштів його та інших природокористувачів, які стягуються з них у вигляді відповідних екологічних податків і йдуть на фінансування загальнодержавних та реґіональних програм з охорони, раціонального використання та відновлення природних ресурсів.
Проведений аналіз дозволив виявити проблеми, що зумовлюють потребу в подальшому вдосконаленні правового реґулювання відносин, які виникають у зв’язку з відновленням природних ресурсів. Обґрунтовано доцільність прийняття спеціального закону про консервацію земель; уреґулювання у Законі України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" порядку допуску на відповідних територіях до спеціального використання природних ресурсів власників земельних ділянок та інших природокористу-вачів та ін.
Аналіз правового реґулювання відносин із приводу користування зем-лею, атмосферним повітрям і надрами вказує на те, що відсутні підстави для іґнорування у відповідному законодавстві використання терміна "спеціальне використання земельних ресурсів, атмосферного повітря, надр".
Насправді, порядок надання цих ресурсів у користування, який перед-бачає обов’язкове отримання правоустановчих документів, які фіксують право певної особи на користування природними ресурсами, вимоги щодо суб’єктів природокористування (їх віку, кваліфікації, досвіду та ін.), виокремлений, цільовий, лімітований характер відповідних видів природокористування, сам по собі підтверджує, що земельні ресурси, атмосферне повітря, надра надаються в спеціальне природокористування. Проте ця обставина прямо підкреслюється лише в спеціальній юридичній літературі. Необхідними є реальні кроки з упорядкування земельного законодавства, законодавства про атмосферне повітря та про надра для чіткої фіксації в ньому поділу на спеціальне та загальне користування (за винятком законодавства про надра, у якому акцент має бути зроблено на спеціальному користуванні надрами).
У контексті з таким упорядкуванням у Земельному кодексі України має бути наведено чітке визначення спеціального землекористування. А для його відмежування від загального землекористування в кодексі слід навести визначення земель загального користування, умови його здійснення за загальним дозволом власників і користувачів (на праві постійного користування й оренди) земельних ділянок та відповідно до приписів законодавства.
Суттєвого оновлення потребує Закон України "Про охорону атмосферного повітря". Його треба доповнити положеннями про використання атмосферного повітря на засадах загального та спеціального природокористування. Слід також змінити назву цього закону, виклавши її в такій редакції: Закон України "Про атмосферне повітря". Ця назва сама по собі свідчитиме про те, що в законі відносини з використання й охорони атмосферного повітря розглядаються в єдиному комплексі.
Аналіз правової природи надрокористування однозначно вказує на його виключно спеціалізований характер. Це підтверджується тим, що тут функціонують лише спеціальні суб’єкти та застосовуються спеціальні процедури вирішення питання про надання надр у користування певним особам. Право надрокористування не передбачає вільного користування корисними копалинами та простором надр, не є загальнодоступним.
Застосування у сфері надрокористування двох видів дозвільних доку-ментів – спеціальних дозволів та ліцензій – зумовлює потребу в чіткому роз-межуванні в Кодексі України про надра сфери та визначення особливостей їх застосування (ліцензія свідчить про здатність конкретної особи здійснювати певний вид користування надрами, а спеціальний дозвіл дає можливість реалізувати цю здатність).
У дисертації доведено, що формування окремого напрямку правового реґулювання суспільних відносин, які виникають у зв’язку з виробництвом і використанням альтернативних джерел енергії, є об’єктивним процесом. Він свідчить, що в цій сфері є проблеми, які неґативно позначаються на посиленні ефективності енергозбереження за рахунок запровадження нових нетрадиційних видів енергії. За допомогою спеціальних законів ці проблеми й мали вирішуватися. Останні сигналізують про особливе ставлення держави до розвитку альтернативних джерел енергії, про бажання держави вирішити цю проблему.
Дослідження дозволило довести складний характер законодавства, що реґулює відповідні суспільні відносини. Закони та інші нормативно-правові акти, що його складають, входять до різних галузей законодавства. Беручи до уваги цю обставину, разом із тим, не можна не зазначити того, що провідну роль у реґулюванні відносин, пов’язаних із поводженням з альтер-нативними джерелами енергії, відіграє енергетичне законодавство, у складі якого з’явилися базові норми, що поклали початок розвитку спеціальних законів з альтернативних джерел енергії.
У дослідженні робиться висновок про вразливість позиції щодо виді-лення в складі природоресурсного права ок¬ремого правового інституту з альтернативних джерел енергії. Це, зокрема, не виправдане з огляду на те, що значна частина альтернативних джерел енергії є проявом певних властивостей тих чи інших природних ресурсів (зокрема, енергія вітру є проявом руху повітря тощо). У такому разі вони підпадають під дію природоресурсного законодавства, яке встановлює вимоги щодо природокористування на засадах загального та спеціального використання природних ресурсів. У зазначеній правовій ситуації питання про самостійний правовий інститут у складі природоресурсного права виглядає досить штучним, що суперечить сталим поглядам на право природокористування як комплексний правовий інститут екологічного права. Цей інститут поділяється на види за типами природних ресурсів, зокрема, на право землекористування, право водокористування, право надрокористування тощо. До одного з указаних видів природокористування й відносяться альтернативні джерела енергії, що мають природне по-ходження.
Дослідження дозволило дійти висновку про те, що тенденція до збіль-шення спеціалізованих законів з альтернативних джерел енергії має тимчасо-вий характер. Вона зумовлена насамперед завданням стимулювати розвиток зазначених джерел енергії, підкреслити важливість для держави вирішення цієї проблеми. Після досягнення поставлених цілей у цій сфері об’єктивно виникне питання про систематизацію відповідного законодавства, яка має на меті, зокрема, зменшення кількості нормативно-правових актів, що реґулю-ють суспільні відносини, та усунення розбіжностей між деякими законами у вирішенні тих чи інших питань.
Дослідження довело доцільність більш активного застосування приро-доресурсного законодавства у забезпеченні використання альтернативних джерел енергії. В актах цього законодавства (Кодексі України про надра, Водному кодексі України тощо) є можливість чіткіше визначити всі аспекти надання природних ресурсів у спеціальне природокористування для цілей альтернативної енергетики.
Природоохоронний режим, що встановлюється для територій та об’єктів, які особливо охороняються, не виключає того, що в їх межах (на них) може здійснюватися спеціальне природокористування в режимі, який не завдає шкоди природним ресурсам, що на них розташовані, не призводить до погіршення екологічних умов на цих територіях, до зменшення чисельності відповідних об’єктів. Різноманітність видів зазначених територій та об’єктів зумовила появу досить великої кількості законів, що реґулюють порядок здійснення спеціального природокористування відповідними об’єктами та природними ресурсами, які розташовані на територіях, що особливо охороняються. Ці закони не в усіх випадках справляють системний вплив на реґулювання відповідних суспільних відносин, а отже, виникають підстави щодо поставлення питання про вдосконалення окремих напрямків законодавчого реґулювання в цій сфері.
Дослідження доводить, зокрема, що формат Закону Ук¬раїни "Про ку-рорти" не відповідає потребам забезпечення ефективного, раціонального ви-користання земель оздоровчого призначення, які не відносяться до освоєних природних територій. Є сенс при подальшому вдосконаленні законодавчого реґулювання охорони та використання земель оздоровчого призначення за взірець узяти концепцію Модельного закону про лікувальні ресурси, лікувально-оздо¬ровчі місцевості й курорти (прийнятий на тридцять першому засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав – учасниць СНД (постанова
№ 31-18 від 25.11.2008 р.), яка передбачає детальне вреґулювання питань, пов’язаних з охороною та використанням природних лікувальних ресурсів, у тому числі на засадах спеціального природокористування, як у межах, так і за межами територій, віднесених до лікувально-оздоровчих місцевостей та курортів).
У роботі зазначається, що з огляду на розпорошеність законодавчого реґулювання рекреаційної діяльності необхідно прийняти спеціальний закон про рекреаційну діяльність, який систематизує відповідне законодавство та чітко визначить правові засади організації загального та спеціального користування рекреаційними територіями та ресурсами. Також обґрунтовується необхідність розроблення спе¬ціального закону про охоронні (захисні) зони, у рамках якого й мають бути визначені умови спеціального природокористування на територіях зазначених зон.
Дослідження дозволило виділити такі особливості правового режиму спеціального природокористування на територіях та об’єктах, які особливо охороняються: 1) установлення обмежень на види спеціального природоко-ристування, що можуть здійснюватися в межах відповідних територій і на відповідних об’єктах; 2) установлення спеціальних вимог щодо організації забезпечення правового режиму спеціального природокористування в межах територій та об’єктів, які особливо охороняються. Водночас аналіз виявив існування потреби в удосконаленні правового реґулювання відносин, що виникають у зв’язку з наданням дозволів на спеціальне природокористування на територіях та об’єктах, які особливо охороняються. Це насамперед пов’язане із застосуванням на рівні законів різних підходів до забезпечення такого реґулювання. В одному випадку вони можуть покладати обов’язок установлення відповідного порядку на Кабінет Міністрів України (ч. 4 ст. 67 Лісового кодексу України), а в іншому – на центральний орган виконавчої влади (ч. 3 ст. 19 Закону України "Про Червону книгу України"). Ця ситуація має бути виправлена шляхом забезпечення встановлення на рівні відповідних законів єдиного підходу до визначення порядку надання спеціальних дозволів на використання природних ресурсів. Він має передбачати: визначення на рівні закону ключових положень із відповідного питання; конкретизацію цих положень актами Кабінету Міністрів України; прийняття центральними органами виконавчої влади методично-інструктив¬них документів щодо застосування відповідних актів Кабінету Міністрів України.
У визначенні національної екологічної політики України щодо органі-зації природокористування, у тому числі на засадах спеціального викорис-тання природних ресурсів, важлива роль належить міжнародним договорам з охорони та раціонального використання природних ресурсів. Україна є учасником багатьох із них, а тому має зобов’язання перед світовим співтовариством з організації природоохоронної діяльності згідно з умовами та приписами, що встановлені двосторонніми та багатосторонніми угодами. Про відповідальне ставлення України до своїх міжнародних зобов’язань свідчить Конституція України (ст. 9), яка віднесла міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, до числа юридичних джерел права.
Вплив на організацію спеціального природокористування в Україні мі-жнародно-правових актів виявляється по-різному. Дослідження дозволило виділити такі аспекти цього впливу: територіальний (за масштабом поши-рення дії відповідних міжнародних угод), предметний (за колом природних ресурсів, що є предметом відповідних угод), організаційний (за складом ви-мог щодо впорядкування уп¬равління та контролю у сфері природокористу-вання на пев¬ній території та стосовно певної сфери природокористування), законодавчий (у зв’язку з адаптацією національного законодавства до між-народно-правових актів).
Узагальнюючи ці впливи, можна констатувати, що для України вони мають своїм наслідком в одних випадках визначення спеціальних територій (зон, угідь, прикордонних територій, природних заповідників тощо), на яких запроваджується охоронний режим, складовою якого є заборона чи обме-ження спеціального природокористування або вста¬новлення спеціальних умов, що мають забезпечити додаткові ґарантії додержання правового режиму на відповідних територіях у процесі природокористування. В інших – установлюються відповідно до міжнародних угод посилені вимоги щодо охорони окремих природних ресурсів у процесі їх використання та довкілля в цілому, які є обов’язко¬вими для всієї території України. Ці вимоги, зокрема, можуть обмежувати масштаби й інтенсивність спеціального природокористування у тих чи інших місцевостях та щодо певних природних ресурсів, передбачають спеціальні заходи щодо контролю за використанням природних ресурсів.
Серед усіх аспектів впливу міжнародно-правових актів на організацію природокористування в Україні слід безумовно виділити законодавчий. Адже через гармонізацію екологічного законодавства з міжнародним правом забезпечується узгодження екологічної політики України, у тому числі у сфері природокористування, з позитивною практикою, рекомендаціями міжнародного співтовариства в цій сфері. Це здійснюється шляхом: а) включення приписів міжнародних актів безпосередньо до законів; б) прийняття в руслі принципів, положень міжнародних угод нових законів; в) розроблення Кабінетом Міністрів України та іншими органами виконавчої влади нормативно-правових актів, що визначають заходи з реалізації взятих Україною міжнародних зобов’язань у цій сфері; г) посилення відповідальності за порушення вимог щодо охорони довкілля, використання природних ресурсів, передбачених міжнародними угодами; д) розроблення державних програм з урахуванням вимог міжнародних угод, у тому числі з питань природокористування, його впорядкування в умовах правового режиму природних територій та об’єктів, які особливо охороняються. Ці способи гармонізації екологічного законодавства з міжнародним правом перевірені часом і будуть застосовуватися надалі. Вибір конкретного способу залежить від розвитку певного напрямку наці-онального екологічного законодавства та від особливостей міжнародних зо-бов’язань України, які вимагають у кожному випадку здійснення певного набору заходів організаційного, економічного, правового та іншого характе-ру.
Аналіз різних аспектів впливу міжнародно-правових актів на організа-цію спеціального природокористування в Україні, розвиток законодавства України, що реґулює природокористування, свідчить про те, що є суттєві резерви щодо вдосконалення процесу гармонізації національного законодавства України з міжнародно-правовими актами.
Насамперед слід звернути увагу на активізацію діяльності України з опрацювання міжнародно-правових актів, які мають вирішувати глобальні екологічні проблеми й забезпечувати більш активну участь України в їх ви-рішенні, у тому числі шляхом оптимізації природокористування на своїй те-риторії. З цієї точки зору надзвичайно важливим є продовження процесу розроблення концепції Екологічної Конституції Землі, яку Україна, по суті, ініціювала, висловивши ідею розроблення цього документа на різних міжнародних форумах. Ця Конституція має систематизувати розгалужене міжнародне екологічне законодавство, на основі численних міжнародних актів екологічної спрямова¬ності виробити уніфіковані норми, котрі сприятимуть об’єд¬нанню зусиль держав світу у вирішенні глобальних екологічних проблем та одночасно дадуть орієнтири для кожної країни у визначенні стратегії природокористування. На міжнародному рівні слід розвивати також ідею прийняття всесвітньої конвенції про ліси, яка б мала зобов’язальний характер, ставлячи за мету "об’єднати та встановити правові норми, які за своїми реґулятивними функціями охопили б усе різноманіття цінностей лісів".
З урахуванням міжнародно-правових вимог у національному законо-давстві та в практиці природокористування в Україні варто: прийняти закон про ландшафти, закон про реґулювання антропогенних викидів та поглинан-ня парникових газів; удосконалити правові приписи щодо сертифікації (зок-рема в галузі лісового господарства), стандартизації (наприклад, узгодити застосування стандартів, що по-різному визначають критерії якості питної води); звернути увагу на необхідність розроблення програм, відсутність яких позначається на ефективності охорони довкілля в процесі природокористування (зокрема, комплексних програм поліпшення якості питної води в населених пунктах).
Спеціальне природокористування здійснюється в межах і порядку, що визначені законодавством України. Воно серед багатьох аспектів організації цього виду діяльності багато уваги приділяє державним органам, на які пок-ладається управління суб’єктами спеціального природокористування, здійс-нення різноманітних розпорядчих та інших заходів, пов’язаних із забезпе-ченням порядку в цій сфері державного управління. При дослідженні питань організації державного управління в зазначеній галузі враховувалося, що в спеціальній літературі державне управління розглядається: а) у широкому розумінні – як сукупність усіх видів діяльності держави (тобто усіх форм ре-алізації влади держави загалом); б) у вузькому значенні – як відносно самостійний різновид діяльності держави, що його здійснює певне коло державних органів. Він характеризується як такий, що має виконавчий і розпорядчий характер, полягає в організуючому впливі на суспільні відносини шляхом застосування державно-владних повноважень.
Проте було визнано, що визначення у вузькому значенні є найбільш прийнятним для цього дослідження, оскільки дозволяє сфокусувати увагу на особливостях саме розгляданої сфери державного управління, діяльності тих органів державного управління, які чинять безпосередній організуючий вплив на суспільні відносини, що пов’язані зі спеціальним природокористу-ванням.
До органів, для яких організація державного управління спеціальним природокористуванням є провідним або ж одним із про