КРИМІНАЛЬНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ (ст. 210 КК України)

Короткий опис

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

На правах рукопису

ВОЛИНЕЦЬ Руслан Анатолійович

УДК 343.373

КРИМІНАЛЬНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ
(ст. 210 КК України)

Спеціальність 12.00.08 – кримінальне право та кримінологія; кримінально-виконавче право

Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук

Науковий керівник:
Берзін Павло Сергійович
доктор юридичних наук, доцент

Київ – 2011

ЗМІСТ

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ…………………………………...3
ВСТУП............................................................................................. …….….4
РОЗДІЛ 1. ОБ’ЄКТИВНІ ОЗНАКИ СКЛАДУ ЗЛОЧИНУ, ПЕРЕДБАЧЕНОГО СТ. 210 КК УКРАЇНИ………………………………...13
1.1. Об’єкт злочину, передбаченого ст. 210 КК України...…................…13
1.2. Об’єктивна сторона злочину, передбаченого ст. 210 КК України.....48
Висновки до розділу 1……………………………………………….…......90
РОЗДІЛ 2. СУБ’ЄКТИВНІ ОЗНАКИ СКЛАДУ ЗЛОЧИНУ, ПЕРЕДБАЧЕНОГО СТ. 210 КК УКРАЇНИ…………………………...…....98
2.1. Суб’єкт злочину, передбаченого ст. 210 КК України. ………….......98
2.2. Суб’єктивна сторона злочину, передбаченого ст. 210 КК
України ........................................................................................................115
Висновки до розділу 2 ……………………………………………………125
РОЗДІЛ 3. ПРОБЛЕМИ КВАЛІФІКАЦІЇ ПОРУШЕННЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ТА ЙОГО ВІДМЕЖУВАННЯ ВІД ІНШИХ ЗЛОЧИНІВ ………………….…...….…128
Висновки до розділу 3 …………………………………………………....150
РОЗДІЛ 4. ПРОБЛЕМИ ЗАСТОСУВАННЯ КРИМІНАЛЬНО-ПРАВОВИХ ЗАСОБІВ ПРОТИДІЇ ПОРУШЕННЯМ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА ……………………….………………………...……….155
Висновки до розділу 4 ………………………………………….………173
ВИСНОВКИ…………………………………………………….………177 ДОДАТОК А …………………………………………………….……...194
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ……………………………195

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ

КК України Кримінальний кодекс України від 5 квітня 2001 року
БК України 2001 року Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 року
БК України 2010 року Бюджетний кодекс України від 08 липня 2010 року
ПК України Податковий кодекс України від 2 грудня 2010 року
ЦК України Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 року
КМ України Кабінет Міністрів України
КпАП України Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 року
ППВС України Постанова Пленуму Верховного Суду України
НМДГ Неоподатковуваний мінімум доходів громадян

ВСТУП

Актуальність теми. Недосконалість та суперечливість правового забезпечення бюджетного процесу призводить до порушення бюджетного законодавства як службовими особами, які визначають напрями використання бюджетних коштів, так і особами, які одержують та використовують ці кошти. Така ситуація характерна для більшості порушень бюджетного законодавства і обумовлюється насамперед нестабільністю сучасної політико-правової та економічної обстановки в Україні.
В Україні у 2010 році відбулось реформування нормативно-правового регулювання бюджетного процесу. Зокрема, 8 липня 2010 року був прийнятий новий Бюджетний кодекс України (далі – БК), що набрав чинності 1 січня 2011 року. Крім того, Законом України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Бюджетного кодексу України ” від 8 липня 2010 року були внесені зміни до редакції статті 210 Кримінального кодексу України 2001 року (далі – КК), в результаті чого, зазнав змін понятійно-категоріальний апарат системи порушень бюджетного законодавства. Пов’язано це, в тому числі, з черговою спробою законодавця уніфікувати розуміння такого поняття, як нецільове використання бюджетних коштів у КК та БК 2010 року.
Неоднозначні підходи законодавця щодо таких спроб уніфікації впливають на те, що в практичній діяльності виникає чимало труднощів, пов’язаних з розумінням зазначених понять, внаслідок чого, в тому числі, спостерігається щорічне зниження кількості зареєстрованих злочинів, пов’язаних з порушенням бюджетного законодавства, про це свідчить і судова практика. Так, кількість справ, порушених за ст. 210 КК і розглянутих судами впродовж 2007 – 2010 років становила: у 2007 році – 30, в 2008 – 22, в 2009 – 8, а в 2010 – 4. Проте, зменшення кількості таких справ, які були направлені до суду протягом вказаних років не є показником реального зниження кількості вчинених бюджетних злочинів, значна їх частина залишається латентною. Як свідчать матеріали перевірок контролюючих органів, суми бюджетних коштів, які незаконно використовуються їх розпорядниками та одержувачами із року в рік збільшуються.
Одним із способів подолання проблем, пов’язаних з порушенням бюджетного законодавства, є вдосконалення кримінально-правових засобів боротьби з бюджетними правопорушеннями, передумовою яких є поглиблений науковий аналіз самих засобів такої боротьби з урахуванням положень реформованого бюджетного та кримінального законодавства.
В процесі проведеного дослідження були використані праці вчених, присвячені питанням кримінальної відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а саме: П. П. Андрушка, Н. О. Гуторової, О. О. Дудорова, В.М. Киричка, О. І. Перепилиці, А. М. Ришелюка, В. М. Руфанової, І. А. Сікорської, Р. Л. Степанюка, Є. Л. Стрельцова, В. Я. Тація, О. В. Тихонової, М. І. Хавронюка та ін. Проте, незважаючи на наукову значущість доробків цих вчених, з урахуванням реформування бюджетного та кримінального законодавства, досі ще залишаються невирішеними окремі проблеми кримінальної відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Це, на думку дисертанта, обумовлює актуальність дисертаційного дослідження.
Разом з цим варто враховувати, що О. В. Тихоновою у 2009 році була захищена кандидатська дисертація на тему «Кримінальна відповідальність за порушення законодавства про бюджетну систему», а В. М. Руфановою в 2011 році – кандидатська дисертація на тему «Кримінологічна характеристика та запобігання органами внутрішніх справ злочинам, пов’язаним з незаконним використанням бюджетних коштів». Проте з урахуванням внесення змін до редакції ст. 210 КК, які набули чинності 1 січня 2011 року, відбулася зміна понятійно-категоріального апарату законодавства, що регулює питання, пов’язані з відповідальністю за порушення бюджетного законодавства. Такі зміни обумовили проблеми, пов’язані як з кваліфікацією діянь, саме як злочинів у сфері бюджетних правовідносин, так і питання, пов’язані з призначенням покарання за вчинення таких злочинів. Ці питання, з урахуванням зазначених змін, у названих дисертаціях не розв’язувались.
Зазначене вище обумовлює необхідність з’ясування змісту підстав кримінальної відповідальності за порушення бюджетного законодавства та, з урахуванням цього, обумовлює потребу вдосконалення редакції ст. 210 КК. Такі обставини й вплинули на вибір теми цього дисертаційного дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження є складовою частиною плану наукової роботи кафедри кримінального права та кримінології юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка на 2011-2015 роки: «Проблеми боротьби зі злочинністю: кримінально-правові, кримінологічні та кримінально-виконавчі аспекти», що затверджений на засіданні кафедри кримінального права та кримінології юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка (протокол № 3 від 15 жовтня 2010 р.), а також науково-дослідницької роботи юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка № 11 БФ 042-01 на тему «Доктрина права в правовій системі України: теоретичний і практичний аспекти». Уточнено та затверджено тему дисертаційного дослідження на засіданні вченої ради юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка (протокол № 1 від 20 вересня 2010 року та протокол № 7 від 18 квітня 2011 року).
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення змісту ознак складу порушення бюджетного законодавства, передбаченого ст. 210 КК України, та з’ясування караності такого порушення.
Для досягнення поставленої мети в роботі вирішувались наступні завдання:
1) з’ясувати зміст ознак діянь, пов’язаних з порушенням бюджетного законодавства, шляхом системного аналізу норм чинного кримінального та бюджетного законодавства України;
2) визначити системний характер законодавчого підходу до криміналізації форм бюджетних правопорушень;
3) з’ясувати співвідношення порушення бюджетного законодавства, передбаченого ст. 210 КК, з іншими злочинами, з урахуванням чого визначити основні підходи до розмежування їх складів;
4) проаналізувати проблеми караності діянь, пов’язаних з порушенням бюджетного законодавства.
Об’єктом дослідження є проблеми юридичної відповідальності за порушення бюджетного законодавства.
Предметом дослідження є кримінальна відповідальність за порушення бюджетного законодавства України (ст. 210 КК).
Методи дослідження. Для вирішення поставлених в дисертації мети й завдань, було використано такі методи: діалектичний – при дослідженні кримінально-правових положень про відповідальність за порушення бюджетного законодавства в їх взаємозв’язку; логіко-граматичний – для тлумачення певних термінів, які застосовуються в диспозиції ст. 210 КК та в бюджетному законодавстві, з метою виявлення проблем у застосуванні термінів у значенні, в якому вони використовуються в нормах бюджетного законодавства; формально-юридичний – при побудові диспозиції та санкції ст. 210 КК; формально-логічний – при визначенні змісту окремих термінів та термінологічних зворотів, які використовуються при позначенні людської поведінки, її наслідків та їх окремих різновидів; історичний – дозволив виявити відмінності в караності порушень бюджетного законодавства за КК 1960 року та КК 2001 року (попередня та чинна редакції ст. 210 КК); порівняльно-правовий – для визначення подібних та відмінних підходів до встановлення кримінальної відповідальності за порушення бюджетного законодавства.
Емпіричну базу дослідження становлять дані, одержані при ознайомлені дисертанта з матеріалами 82 кримінальних справ, розглянутих судами України у період з 2005 року по 2011 рік; статистичні дані Державної судової адміністрації та ДІТ МВС України, які послужили основою вирішення в межах дисертаційного дослідження низки проблем кримінальної відповідальності за порушення бюджетного законодавства.
Наукова новизна одержаних результатів обумовлюється тим, що дисертація є першим в Україні дослідженням теоретичних та прикладних проблем кримінальної відповідальності за порушення бюджетного законодавства, які виникли у зв’язку зі зміною редакції ст. 210 КК законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Бюджетного кодексу України» від 8 липня 2010 року та набуттям чинності БК від 8 липня 2010 року.
Одержані результати дослідження відповідають різним ступеням наукової новизни і полягають в наступному:
Вперше:
– проаналізовано особливості системного підходу законодавця до криміналізації діянь, які визнаються різновидами бюджетних правопорушень, та запропоновано усунути виявлені вади шляхом криміналізації в ч. 1 ст. 210 КК ряду діянь, частина з яких не передбачена в ст. 116 БК 2010 року (такі дії є порушенням бюджетного законодавства, а саме: «здійснення видатків, кредитування місцевого бюджету, які відповідно до цього Кодексу мають проводитися з іншого бюджету» (п. 28), «розміщення тимчасово вільних коштів бюджету з порушенням вимог Бюджетного кодексу» (п. 14), «здійснення міжбюджетного трансферту всупереч бюджетному законодавству», «погашення боргу в супереч вимогам бюджетного законодавства», «придбання цінних паперів всупереч вимогам бюджетного законодавства» (пропонується визнавати порушенням бюджетного законодавства));
– в межах реалізації системного підходу до криміналізації бюджетних правопорушень та з метою забезпечення уніфікації термінології, яка використовується в БК та КК, запропоновано в диспозиції ч. 1 ст. 210 КК для позначення всіх діянь, пов’язаних із здійсненням витрат з бюджету, як вже криміналізованих, так і тих, що пропонується криміналізувати (окрім порушення порядку здійснення міжбюджетних трансфертів) використати поняття «здійснення витрат бюджету»;
– з метою забезпечення правильної кримінально-правової оцінки наслідків, які є результатом діянь, передбачених в ч. 1 ст. 210 КК, та які можуть бути тотожними з тими наслідками, що закріплені у складах злочинів, передбачених ст.ст. 364, 365 КК, запропоновано доповнити статтю 210 КК частинами 3 та 4, які б включали у свій зміст такий елемент складу злочину як наслідки у вигляді заподіяння істотної шкоди та настання тяжких наслідків, зі встановленням відповідних санкцій;
– з метою підвищення ефективності караності злочину, передбаченого ч. 1 та ч. 2 ст. 210 КК, запропоновано критерії пом’якшення санкцій з одночасним унеможливленням застосовувати звільнення від відбування покарання з випробуванням у разі призначення покарання у виді виправних робіт.
Удосконалено:
– теоретичне розуміння поняття бюджетних коштів, згідно з яким під бюджетними коштами, вважаються грошові кошти протягом періоду їх перебування на єдиному казначейському рахунку, який починається з моменту зарахування їх на цей рахунок Державним казначейством і закінчується моментом списання їх з цього рахунку Державним казначейством; при цьому не належать до таких коштів ті, які виплачені з бюджету та знаходяться на рахунках суб’єктів небюджетної сфери;
– обґрунтування підходу стосовно недоцільності законодавчої фіксації ознак суб’єкта злочину у диспозиції ч. 1 ст. 210 КК.
Набуло подальшого розвитку:
– розуміння об’єкта злочину, передбаченого ст. 210 КК, яким пропонується визнавати встановлений порядок формування та витрачання бюджетних коштів. Зокрема, основним безпосереднім об’єктом можна вважати встановлений бюджетним законодавством порядок використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, здійснюваних органами державної влади України та органами місцевого самоврядування, а додатковим безпосереднім об’єктом – економічні, соціальні права та законні інтереси громадян, а також порядок здійснення службовими особами покладених на них службових повноважень в частині витрачання бюджетних коштів, тощо;
– уніфіковано розуміння поняття бюджетних коштів у п. 1 примітки до ст. 210 КК на підставі їх визначення, наведеного у п. 13 ст. 2 БК 2010 року;
– визначення (конкретизація) ознак суб’єкта злочину, передбаченого ст. 210 КК України, яким пропонується визнавати: керівників органів, які є головними розпорядниками та розпорядниками бюджетних коштів, а також керівників та головних бухгалтерів юридичних осіб, які є одержувачами бюджетних коштів.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, вони можуть бути використані:
– в науково-дослідницькій діяльності – для подальшої теоретичної розробки прикладних проблем кримінальної відповідальності за бюджетні правопорушення;
– у законотворчій діяльності – для подальшого вдосконалення кримінально-правових заходів протидії порушенням бюджетного законодавства (дисертантом направлені відповідні пропозиції до Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, які Комітетом взяті до уваги, що підтверджується листом Голови названого Комітету); у правозастосуванні – в якості правозастосовних орієнтирів при розгляді конкретних кримінальних справ;
– у навчальному процесі – при викладанні навчальних курсів з кримінально-правових дисциплін.
Особистий внесок здобувача. Положення, що викладені в дисертації та виносяться на захист, розроблені автором особисто.
Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження доповідались на чотирьох міжнародних науково-практичних конференціях. Зокрема на Міжнародній науково-практичній конференції студентів і аспірантів «Правові проблеми сучасності очима молодих дослідників» (29-30 листопада 2001 р., м. Київ), Міжнародній науковій конференції студентів і аспірантів «Актуальні проблеми правознавства очима молодих вчених» (29-30 квітня 2002 р., м. Хмельницький), Міжнародній науково-практичній конференції «Механізм кримінально-правового впливу: український та зарубіжний досвід» (9-10 квітня 2010 р., м. Одеса), Міжнародній науково-практичній конференції «Теоретичні та прикладні проблеми кримінального права України» (20-21 травня 2011 р., м. Луганськ).
Положення дисертації доповідались та обговорювались на засіданнях кафедри кримінального права та кримінології юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.
Результати дисертаційного дослідження використовуються у навчальному процесі юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка під час проведення практичних занять з дисципліни «Кримінальне право України. Особлива частина», а також спецкурсу «Проблеми кваліфікації злочинів у сфері господарської діяльності».
Публікації. Основні положення та висновки, що сформульовані в дисертаційному дослідженні, опубліковані автором у 7 публікаціях, 5 з яких – у наукових фахових виданнях України.

Список літератури

ВИСНОВКИ

У дисертації сформульовані основні результати дослідження, які мають як теоретичне, так і правозастосовче значення при вирішенні проблем кримінальної відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Крім цього дисертантом запропоновані підходи щодо вдосконалення чинного кримінального законодавства та практики його застосування.
Основні з таких результатів дослідження та підходів щодо вдосконалення чинного кримінального законодавства та практики його застосування полягають в наступному.
1. З урахуванням змістовних характеристик обраної в ході дослідження концепції «об’єкт злочину – соціальні цінності», об’єкт злочину, передбаченого ст. 210 КК України, може бути визначений наступним чином: родовим об’єктом є соціальні зв’язки у формі правовідносин, що утворюють систему господарювання; видовим – встановлений порядок формування та витрачання бюджетних коштів; основним безпосереднім об’єктом – встановлений бюджетним законодавством порядок використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, здійснюваних органами державної влади України та органами місцевого самоврядування; додатковими безпосередніми об’єктами: а) економічні права – на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом; на користування об’єктами державної та комунальної власності і т.д.; б) соціальні права – на соціальний захист, крім права на отримання пенсій; на охорону здоров’я, медичну допомогу і т.д., а також законні інтереси громадян, передумовою реалізації яких є належне бюджетне фінансове забезпечення, що залежить від правильного функціонування бюджетної системи; а також в) порядок здійснення службовими особами покладених на них службових повноважень в частині витрачання бюджетних коштів.
2. З точки зору системності побудови чинного законодавства вадою є існуюча різноманітність підходів законодавця до редакційного формулювання поняття бюджетних коштів в КК України та БК України 2010 року.
Відповідно, виходячи із загальновизнаної в науці кримінального права необхідності уніфікації понятійного апарату КК України та відповідного регулятивного законодавства, доцільним є приведення поняття бюджетних коштів, що міститься в п. 1 примітки до ст. 210 КК України, у відповідність з поняттям цього явища, визначеним в п. 13 ст. 2 БК України 2010 року, виклавши п. 1 примітки до ст. 210 в наступній редакції: «Під бюджетними коштами слід розуміти належні відповідно до законодавства надходження бюджету та витрати бюджету».
3. Проведений аналіз нормативних положень БК України 2010 року та п. 1 примітки до ст. 210 КК України, де визначено поняття бюджетних коштів, дозволяє вважати такими грошові кошти, які перебувають на єдиному казначейському рахунку, починаючи з моменту їх зарахування на цей рахунок Державним казначейством і закінчуючи моментом їх списання з цього рахунку Державним казначейством. При цьому грошові кошти виплачені з державного чи місцевих бюджетів і зараховані на рахунок суб’єкта господарювання небюджетної сфери, не можуть вважатись бюджетними коштами.
4. Порядок визначення грошового (гривневого) еквівалента НМДГ, необхідного для розрахунку показників предмета злочину, передбаченого ст. 210 КК України, залежить від часу його вчинення. Зокрема, протягом часу чинності ст. 210 КК України (починаючи з 2001 року і дотепер) можна виділити три періоди, в яких слід застосовувати різні підходи до визначення неоподатковуваного мінімуму доходів громадян: з 1 вересня 2001 року по 31 грудня 2003 року; з 1 січня 2004 року по 31 грудня 2010 року; з 1 січня 2011 року.
В перший з виділених періодів розмір одного НМДГ становив 17 гривень.
В другий період підхід принципово змінився, розмір одного НМДГ визначався Законом України «Про податок з доходів фізичних осіб» від 22 травня 2003 р. [17] почав розраховуватись окремо для кваліфікації діянь і для визначення санкцій, до того ж став динамічним, оскільки змінювався щороку.
Третій період обумовлений набуттям чинності ПК України [5], який запровадив нову методу розрахунку НМДГ, що прив’язується до розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який змінюється щороку.
5. Діяння, що охоплюються об’єктивною стороною злочину, передбаченого ч. 1 ст. 210 КК України у чинній редакції, можуть бути вчинені у п’яти формах. Аналіз змісту кожної з форм вчинення злочину, передбаченого ч. 1 ст. 210 КК України, та їх співставлення між собою за змістовними характеристиками, дозволяє зробити обґрунтований висновок про те, що форми розглядуваного злочину: нецільове використання бюджетних коштів, здійснення видатків та надання кредитів, однакові за змістом головної ознаки – всі три форми є витрачанням бюджетних коштів, та частково співпадають за змістом специфічної ознаки – невідповідність бюджетним призначенням (з його перевищенням або без нього). При цьому нецільове використання бюджетних коштів є ширшим поняттям, оскільки витрачання в цій формі набуває протиправності не лише через невідповідність бюджетному призначенню, а й через інші обставини, як то невідповідність: 1) напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів; 2) бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).
У зв’язку з цим доцільність існування: нецільового використання, здійснення видатків та надання кредитів без бюджетного призначення та з його перевищенням, в якості окремих видів бюджетних правопорушень та форм злочину, передбаченого ч. 1 ст. 210 КК України, є недостатньо обґрунтованою.
В цілому зміст всіх діянь, які утворюють п’ять форм злочину, передбаченого ч. 1 ст. 210 КК України в чинній редакції, дозволяє їх поділити на дві групи:
1) витрачання коштів бюджету на безповоротній основі, без бюджетних призначень та з їх перевищенням: а) нецільове використання, б) здійснення видатків;
2) витрачання коштів бюджету на поворотній основі без бюджетних призначень та з їх перевищенням: а) надання кредитів з бюджету, при цьому обидві виділені групи діянь, можуть бути охоплені єдиним поняттям «здійснення витрат бюджету».
6. З’ясування ступеня системності законодавчого підходу до криміналізації різновидів бюджетних правопорушень дозволяє відмітити, що бюджетні правопорушення, які криміналізовано, вирізняються тим, що створюють реальну загрозу порушення функціонування бюджетної системи держави і як наслідок невиконання органами державної влади соціально значимих функцій та завдань через спричинення такими порушеннями недофінансування.
Разом з тим, має місце деяка вибірковість законодавця щодо криміналізації порушень бюджетного законодавства. Загалом доцільність криміналізації бюджетних правопорушень, які передбачені в ч. 1 ст. 210 КК України, не викликає сумнівів, оскільки такі діяння вирізняються тим, що створюють реальну загрозу порушення функціонування бюджетної системи держави і як наслідок невиконання органами державної влади та місцевого самоврядування соціально значимих функцій та завдань через спричинення такими порушеннями недофінансування, тому саме характер суспільної небезпечності притаманний для цих діянь, виправдовує їх криміналізацію в ст. 210 КК України.
Однак, враховуючи такі причини криміналізації бюджетних правопорушень, незрозуміло чому некриміналізованими залишились порушення бюджетного законодавства, як передбачені в ст. 116 БК України 2010 року, так і ті, що в цій нормі БК України 2010 року не передбачені, але які негативно впливають на функціонування бюджетної системи з точки зору належного фінансового забезпечення досягнення соціально значимих результатів діяльності держави і органів місцевого самоврядування.
Так, некоректним видається підхід за яким з-поміж бюджетних правопорушень, передбачених в ст. 116 БК України, некриміналізованими залишились правопорушення, передбачені пунктом 28 цієї статті «здійснення видатків, кредитування місцевого бюджету, які відповідно до цього Кодексу мають проводитися з іншого бюджету» та пунктом 14 цієї статті «розміщення тимчасово вільних коштів бюджету з порушенням вимог цього Кодексу».
Вказані діяння за змістом є спорідненими з уже криміналізованими, оскільки стосуються витрачання бюджетних коштів і, відповідно, можуть спричинити подібні наслідки. Тому зміст цих бюджетних правопорушень дозволяє оцінити їх суспільну небезпечність як таку саму, що і в діянь, вже криміналізованих в ч. 1 ст. 210 КК України, чим й обумовлюється, на нашу думку, доцільність їх криміналізації, при цьому, як і вже криміналізовані форми діяння, передбаченого ч. 1 ст. 210 КК України, ці діяння можуть бути охоплені єдиним поняттям «здійснення витрат бюджету».
Крім названих некримінолізованих бюджетних порушень існують діяння, які є порушенням бюджетного законодавства, хоча й не передбачені у відповідному переліку в ст. 116 БК України. Такі дії негативно впливають на функціонування бюджетної системи з точки зору належного фінансового забезпечення досягнення соціально значимих результатів діяльності держави і органів місцевого самоврядування, а саме:
– порушення порядку здійснення міжбюджетних трансфертів;
– погашення боргу всупереч вимогам бюджетного законодавства;
– придбання цінних паперів всупереч вимогам бюджетного законодавства;
Зазначені дії необхідно визнати бюджетними правопорушеннями і криміналізувати, оскільки результати їх вчинення можна порівняти з тим же здійсненням видатків без бюджетного призначення чи з його перевищенням, оскільки в будь-якому випадку бюджет позбавляється грошових коштів, які необхідні для фінансового забезпечення виконання соціально необхідних заходів з боку держави та органів місцевого самоврядування.
Стосовно міжбюджетних трансфертів, то відповідне діяння доцільно передбачити в диспозиції ч. 1 ст. 210 КК України окремо, оскільки таке діяння не охоплюється змістом поняття «здійснення витрат бюджету», тоді як дії у формі: погашення боргу та придбання цінних паперів, повністю охоплюються змістом поняття «здійснення витрат бюджету», де під витратами бюджету розуміються видатки бюджету, надання кредитів з бюджету, погашення боргу та розміщення бюджетних коштів на депозитах, придбання цінних паперів.
На нашу думку, доцільно змінити і назву статті 210 КК України таким чином, щоб вона предметно і лаконічно охоплювала зміст криміналізованих в статті діянь.
7. Зміст кваліфікуючої ознаки порушення бюджетного законодавства – «вчинення за попередньою змовою групою осіб» дозволяє інкримінувати цю ознаку і в разі вчинення цього злочину в інших, більш тяжких формах співучасті, наприклад, організованою групою. Нормативну основу для цього становить положення п. 2 ч. 1 ст. 67 КК України, де серед обтяжуючих покарання обставин передбачене «вчинення злочину групою осіб за попередньою змовою (частина друга або третя статті 28)», що свідчить про незначну відмінність ступеню суспільної небезпеки притаманного для таких форм співучасті як «група осіб за попередньою змовою» та «організована група» на рівні законодавчої оцінки цієї характеристики.
Відповідно доповнення злочину, передбаченого ст. 210 КК України, як це пропонують деякі науковці, кваліфікуючою ознакою «вчинення цього злочину організованою групою» є недоцільним, оскільки підвищений ступінь суспільної небезпеки характерний для організованої групи може бути врахований при призначенні покарання.
8. Системний аналіз нормативних положень БК України 2010 року та КК України дозволяє зробити висновок про те, що суб’єкт досліджуваного в дисертації злочину виключно спеціальний – це службова особа, різновидами якої є: керівник органів (установ), які вважаються розпорядниками (головними розпорядниками) бюджетних коштів, а також керівник та головний бухгалтер юридичних осіб (суб’єктів господарської діяльності позабюджетної сфери) – одержувачів бюджетних коштів. Саме таким суб’єктом можуть вчинюватися дії, які є підставою для сплати органами Державного казначейства коштів з єдиного казначейського рахунку (при цьому здійснення такої сплати обумовлює втрату цими коштами статусу бюджетних).
9. При формулюванні положень диспозиції ч. 1 ст. 210 КК України допущена вада законодавчої техніки. Зокрема, такою є вказівка на спеціального суб’єкта злочину зроблена у ч. 1 ст. 210 КК України після розкриття ознак першої форми цього злочину: «1. Нецільове використання бюджетних коштів службовою особою…». Тобто, при буквальному тлумаченні змісту диспозиції цієї норми можна зробити висновок про те, що спеціальний суб’єкт – службова особа, притаманний лише для однієї форми злочину, передбаченого ч. 1 ст. 210 КК України, зокрема, для «нецільового використання бюджетних коштів».
Таким порушенням правил законодавчої техніки ускладнюється розуміння змісту диспозиції ч. 1 ст. 210 КК України, оскільки для з’ясування ознак суб’єкта цього злочину необхідним є поглиблений аналіз положень регулятивного бюджетного законодавства, яке й дозволяє зробити висновок про те, що єдиним можливим суб’єктом всіх можливих форм злочину, передбаченого ч. 1 ст. 210 КК України, в силу специфіки діянь, які охоплюються його об’єктивною стороною є виключно службова особа.
Така некоректність викладу диспозиції ч. 1 ст. 210 КК України повинна бути усунена шляхом внесення змін до тексту закону. При цьому найбільш вдалим варіантом редакції цієї норми, на нашу думку, був би той, в якому вказівка спеціального суб’єкта – службову особа, взагалі була б відсутня. Саме такий підхід проведений в запропонованій нами редакції ч. 1 ст. 210 КК України.
10. Дослідження змісту ознак суб’єктивної сторони складів злочину, передбаченого ст. 210 КК України, дозволило зробити висновок про те, що оскільки розглядуваний злочин має формальний склад, необережна форма вини не може характеризувати його суб’єктивну сторону, натомість, дотримуючись найбільш поширеного підходу, робиться висновок, що суб’єктивна сторона цього злочину, як злочину з формальним складом, може характеризуватися лише прямим умислом. Всі ознаки умислу, за винятком ставлення до наслідків, яке тут неможливе, в даному випадку стосуються лише усвідомлення суспільної небезпечності самого діяння, психічне ж ставлення осудної особи до власного діяння може бути лише у формі власного бажання чинити саме так, а не інакше.
11. З урахуванням наявності в науці кримінального пропозицій окремих вчених, вказати безпосередньо в диспозиції відповідної статті на умисний характер порушення бюджетного законодавства, окремо розглянуто доцільність такої вказівки в нормі закону. У результаті дослідження зроблено висновок, що умисний характер розглядуваного злочину є очевидним в силу специфіки дій, які охоплюються його об’єктивною стороною, тому, на нашу думку, потреби конкретизувати форму вини (умисел) безпосередньо у тексті аналізованої кримінально-правової норми немає.
12. Зміст дій, що охоплюються об’єктивною стороною складу злочину, передбаченого ч. 1 ст. 210 КК України, дозволяє змоделювати типові варіанти його співвідношення та розмежування з іншими злочинами, зокрема зі злочинами, передбаченими ст. ст. 175, 191, 211, 222, 364, 365, 367 КК України.
Висновки такі:
– на нашу думку, норми ч. 1 ст. 210 та ч. 2 ст. 175 КК України співвідносять як частина і ціле, оскільки склад злочину, передбаченого ст. 210 КК України, формальний, тобто фактично законодавцем криміналізований лише спосіб конкретної поведінки, а склад злочину, передбачений у ч. 2 ст. 175 КК України, матеріальний – відповідальність передбачена за умови настання наслідків нецільового використання бюджетних коштів – невиплата заробітної плати, відповідно має застосовуватись норма, яка найбільш повно охоплює ознаки вчиненого посягання (що охоплює посягання в цілому), ч. 2 ст. 175 КК України. Однак, в даній ситуації вид конкуренції норм на кваліфікацію не впливає, оскільки за правилами кваліфікації при обох цих видах конкуренції має застосовуватись лише ч. 2 ст. 175 КК України. Разом з тим, підтримується існуючий в науці кримінального підхід за яким кваліфікація дій винної особи в розглядуваній ситуації зміниться, якщо сума використаних не за цільовим призначенням бюджетних коштів, які мали бути використані на виплату зазначених у ч. 1 ст. 175 КК України виплат громадянам, в три тисячі і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян. В такому випадку дії керівника підприємства, установи, організації повинні кваліфікуватися за сукупністю злочинів, передбачених ч. 2 ст. 175 та ч. 2 ст. 210 КК України.
Критеріями розмежування злочинів, передбачених ч. 1 ст. 210 та ч. 2 ст. 175 КК України, слід вважати ознаки таких елементів складів зазначених злочинів, як об’єкт та предмет злочину. Ч. 1 ст. 210 КК - об’єкт - встановлений бюджетним законодавством порядок використання фінансових ресурсів…, ч. 2 ст. 175 КК - конституційні права громадян у сфері трудових відносин. Предметом злочину, передбаченого ст. 210 КК, злочину є бюджетні кошти, предмет злочину, передбаченого ч. 2 ст. 175 КК, - грошові кошти, які знаходяться на рахунках юридичних осіб і не є бюджетними;
– при відмежуванні злочину, передбаченого ст. 210 КК України, від злочинів, передбачених ст. 191 КК України, слід враховувати, що об’єктом останніх злочинів, є право власності, а предметом цих злочинів – чуже майно (в тому числі грошові кошти, що втратили статус бюджетних). Вчинення діянь, які пов’язані з порушенням бюджетного законодавства та передбачені ст. 210 КК України під час списання бюджетних коштів з єдиного казначейського рахунку та їх отримання з метою подальшого обернення службовою особою на свою користь чи інших осіб, утворюють готування до заволодіння чужим майном шляхом зловживання зазначеною особою своїм службовим становищем. Подальші дії службової особи, пов’язані з оберненням таких коштів, які втратили статус бюджетних, на свою користь чи користь іншої особи, за необхідних умов можуть визнаватися заволодінням чужим майном шляхом зловживання службовою особою своїм службовим становищем і потребувати кваліфікації за відповідною частиною ст. 191 КК України. Разом з цим при такій кваліфікації слід враховувати, що при зазначеному заволодінні чужим майном обов’язковою ознакою його складу є корисливий мотив та мета;
– при співвідношенні злочинів, передбачених ст. 210 і ст. 211 КК приходимо до висновку, що видання службовою особою нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону, слід вважати спеціальним різновидом порушення бюджетного законодавства, а тому в разі поєднання в діях службової особи ознак цих форм порушення бюджетного законодавства вчинене має кваліфікуватись за сукупністю злочинів, передбачених відповідними частинами ст. 210 і ст. 211 КК України;
– при розмежуванні злочинів, передбачених ст. 222 КК України та 210 КК України, слід враховувати, що предметом шахрайства з фінансовими ресурсами є завідомо неправдива інформація, яка надається кредиторам з метою одержання субсидій, субвенцій, дотацій та кредитів. Тому в разі одержання шляхом подання завідомо неправдивої інформації як субсидій, субвенцій, дотацій чи кредитів коштів з бюджету вчинене за певних умов може визнаватись нецільовим використанням таких коштів (як форма порушення бюджетного законодавства) і кваліфікуватись за відповідною частиною ст. 210 КК України та ч. 1 ст. 222 КК України. Адже способом такого нецільового використання є надання зазначеної неправдивої інформації, яке не визначене у ст. 210 КК України як спосіб вчинення порушення бюджетного законодавства. Якщо такими діями було заподіяно велику матеріальну шкоду, обчислення розміру якої здійснюється на підставі примітки до ст. 218 КК України, то вчинене має кваліфікуватись за відповідною частиною ст. 210 КК України та ч. 2 ст. 222 КК України;
– критерієм розмежування складу злочину, передбаченого ст. 210 КК України та складу злочину, передбаченого ст. 367 КК України, є форма вини, характерна для порівнюваних злочинів, яка обумовлює неможливість «поєднання» в діях особи цих злочинів;
– найбільш складну форму співвідношення порушення бюджетного законодавства утворюють злочини, що передбачені ст. 210 КК України та ст. ст. 364, 365 КК України. Розмежувуючи зазначені злочини, робиться висновок про те, що у разі вчинення порушення бюджетного законодавства (в будь якій із форм, зазначених у ст. 210 КК) службовою особою, яка не є керівником органу – розпорядника (головного розпорядника) бюджетними коштами, або службовою особою юридичної особи – одержувача таких коштів, вчинене має кваліфікуватись лише за відповідною частиною ст. 364 або ст. 365 КК.
Виходячи зі специфіки змісту діянь, передбачених цими нормами, в разі наявності у діях особи ознак всіх цих злочинів, належна кримінально-правова оцінка такої ситуації забезпечується лише в разі кваліфікації дій за правилами сукупності злочинів. При цьому з метою запровадження чітких нормативних орієнтирів для розмежування злочинів, передбачених статтями 364, 365 КК України, з порушенням бюджетного законодавства, а також враховуючи те, що дії, передбачені в ч. 1 ст. 210 КК України, можуть спричини суспільно небезпечні наслідки у формі як матеріальної та нематеріальної шкоди, доцільним є доповнення ст. 210 КК України третьою та четвертою частинами, в яких і буде передбачено відповідальність за дії, зазначені в частині першій та/або другій цієї статті за умови настання зазначених різновидів суспільно небезпечних наслідків різної тяжкості. При цьому, враховуючи те, що наслідки таких дій можуть бути ідентичні за формою прояву тим, які характерні для зловживання владою або службовим становищем, та перевищення влади або службових повноважень, в запропонованій нами редакції статті 210 КК України робиться висновок про доцільність передбачення таких самих наслідків, як і в частинах другій та третій ст. 364 та ст. 365 КК України, в частині третій – в разі спричинення істотної шкоди, а в частині четвертій – у випадку спричинення тяжких наслідків, з відповідним встановленням санкцій, а саме:
«3. Дії, передбачені частиною першою або другою цієї статті, якщо вони заподіяли істотну шкоду охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб, –
4. Дії, передбачені частиною першою або другою цієї статті, якщо вони спричинили тяжкі наслідки, – …».
Для визначення змісту пропонованих різновидів наслідків, передбачених в ч. 3 та ч. 4 пропонованої нами редакції ст. 210 КК України, в примітці до ст. 210 доцільно передбачити такі ж орієнтири їх визначення, що передбачені в п. 3 та п. 4 примітки до ст. 364 КК України.
Такий підхід дозволив би, крім іншого, виробити більш чіткі підходи до кваліфікації дій, передбачених в ч. 1 ст. 210 КК України, в разі спричинення ними шкоди, а відповідні норми частини третьої та четвертої можна було би розглядати як повноцінні спеціальні норми відносно загальних норм, передбачених в ст. 364 та ст. 365 КК України. До того ж таким чином навіть на рівні кваліфікації, особа відповідала б лише за один злочин, а не за сукупністю, як це має місце нині.
13. Очевидною вадою санкцій частини першої та частини другої ст. 210 КК України в чинній редакції є надто великий «розрив» у суворості передбачених в них покарань. Зокрема, відповідно до суворості санкції, злочин, передбачений в ч. 1 ст. 210 КК України належить до злочинів невеликої тяжкості, тоді як злочин, передбачений в ч. 2 ст. 210 КК України, через суворість санкцій, належить до тяжких злочинів.
Таким чином, в санкціях частин ст. 210 відсутній поступовий перехід за тяжкістю злочинів, притаманний для побудови санкцій більшості норм Особливої частини КК України. Більш вдалою з точки зору врахування ступеня тяжкості злочинів була б побудова санкцій в статті, таким чином, щоб після злочину невеликої тяжкості передбачався злочин середньої тяжкості, що може бути виправлене шляхом коригування санкцій в межах статті.
14. З урахуванням специфіки діянь, передбачених в ч. 1 ст. 210 КК України, а також особливостей суб’єкта цього злочину, санкції частин 1 та 2 ст. 210 КК України потребують змін, які б дозволили підвищити їх ефективність.
Так, зокрема, виходячи з того, що суб’єкт аналізованого злочину, становить «економічну» небезпеку для суспільства в цілому та його окремих членів зокрема, застосування покарань у виді обмеження або позбавлення волі є не зовсім доцільним у зв’язку з тим, що вплив на особисту волю особи, винної у вчиненні злочину, відповідальність за який передбачена ст. 210 КК України, не є тим фактором, який сприяє відновленню соціальних цінностей, яким створена загроза заподіяння чи заподіяна шкода, зокрема не створює умов для виконання завдань держави, що мали бути профінансовані за рахунок бюджетних коштів. Тому, слід погодитись з вченими, які більш доцільними вважають призначення покарань, під час або внаслідок відбування яких особа, поряд з певними обмеженнями, приносила б економічну користь суспільству, зокрема, таких покарань як штраф, громадські або виправні роботи.
При конструюванні санкцій статті 210 КК України потрібно виходити з необхідності відновлення фондів бюджету, кошти яких стали предметом злочинного розпорядження або використання. Тому, на нашу думку, необхідно у першій та другій частинах статті 210 КК України закріпити можливість призначення покарання у виді штрафу, розмір якого повинен бути збільшеним.
Відносно такого виду покарання, як позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, що передбачене у ч. 1 ст. 210 КК України як додаткове факультативне покарання, а в ч. 2 цієї статті – як додаткове обов’язкове покарання, вважаємо за необхідне в обох частинах встановити його обов’язковість. Така позиція ґрунтується на тому, що порушити встановлений порядок виконання видаткової частини бюджету може лише особа, яка перебуває на певній посаді та володіє відповідним обсягом прав щодо бюджетних коштів. З метою запобігання повторному вчиненню такого діяння, необхідно позбавити винну особу того обсягу прав, який дозволяє проводити операції з бюджетними коштами. Тому слід усунути її від виконання обов’язків, пов’язаних з використанням та розпорядженням бюджетними коштами, а отже, позбавити права обіймати певні посади.
Висвітлений підхід щодо пом’якшення караності дій, передбачених частинами 1 та 2 ст. 210 КК України, може бути збережений і в разі доповнення ст. 210 КК України, як нами пропонується і обґрунтовується, частинами 3 та 4, які б передбачали відповідальність за злочини з матеріальним складом. Необхідним при цьому є посилення караності діянь, передбачених пропонованими нами частинами 3 та 4, забезпечивши при цьому поступове зростання караності діянь, передбачених в різних частинах.
15. Одним з чинників, які нівелюють засоби кримінально-правового впливу, які застосовуються до осіб за порушення ними бюджетного законодавства в плані як спеціальної, так і загальної превенції є поширене в правозастосовній практиці застосування звільнення від відбування покарання. Зазначене не сприяє виправленню винної особи, відновленню порушених правовідносин та забезпеченню виконання поставлених державою завдань, що були проігноровані при вчиненні зазначеного діяння, оскільки особа, яка знає про існуючу практику звільнення судами від відбування покарання або ж загалом від кримінальної відповідальності за злочин цього виду, при прийнятті рішення про порушення бюджетного законодавства внутрішньо може себе заспокоювати не дуже суворою відповідальністю за вчинення цього діяння. Це, у свою чергу, може провокувати вчинення більшої кількості злочинів, об’єктом посягання яких є встановлений бюджетним законодавством порядок використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, здійснюваних органами державної влади України та органами місцевого самоврядування.
Засобами здатними змінити таку тенденцію щодо караності порушення бюджетного законодавства є, з одного боку, запровадження пом’якшених санкцій в пропонованій нами редакції, а з іншого боку, – обмеження судів в можливості застосовувати звільнення від відбування покарання з випробуванням, зокрема в разі призначення покарання у виді виправних робіт. З метою реалізації такого обмеження застосування звільнення від відбування покарання необхідним є внесення змін до ст. 75 КК України, якими виключити таку можливість, шляхом виключення зі змісту частини 1 цієї статті КК України слів «виправних робіт».
16. З урахуванням проведеного дослідження пропонується внесення наступних змін до КК України:
а) ст. 210 КК України викласти в наступній редакції:

«Порушення бюджетного законодавства України в процесі виконання державного бюджету України»

1. Здійснення витрат бюджету всупереч встановленому бюджетним законодавством України порядку, вчинене у великих розмірах, а так само здійснення міжбюджетного трансферту всупереч бюджетному законодавству, вчинене у великих розмірах, –
караються штрафом від трьохсот до п’ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадськими роботами строком до двохсот сорока годин з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до трьох років.
2. Ті самі діяння, предметом яких були бюджетні кошти в особливо великих розмірах, або вчинені повторно, або за попередньою змовою групою осіб, –
караються штрафом від п’ятисот до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами строком до двох років, з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до трьох років.
3. Дії, передбачені частиною першою або другою цієї статті, якщо вони заподіяли істотну шкоду охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб, –
караються обмеженням волі на строк від двох до чотирьох років або позбавленням волі на строк від двох до п’яти років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до трьох років.
4. Дії, передбачені частиною першою або другою цієї статті, якщо вони заподіяли тяжкі наслідки, –
караються позбавленням волі на строк від чотирьох до дев’яти років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до трьох років, з конфіскацією майна у випадку, якщо злочин вчинено з корисливих мотивів.
Примітка. 1. Під бюджетними коштами слід розуміти належні відповідно до законодавства надходження бюджету та витрати бюджету.
2. Великим розміром бюджетних коштів у статтях 210, 211 цього Кодексу вважається сума, що в тисячу і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.
3. Особливо великим розміром бюджетних коштів у статтях 210, 211 цього Кодексу вважається сума, що в три тисячі і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.
4. Істотною шкодою у статті 210 цього Кодексу, якщо вона полягає
у заподіянні матеріальних збитків, вважається така шкода, яка в сто і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.
5. Тяжкими наслідками у статті 210 цього Кодексу, якщо вони полягають у заподіянні матеріальних збитків, вважаються такі, які у двісті п'ятдесят і більше разів перевищують неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

б) виключити слова «виправних робіт» в ч. 1 ст. 75 КК України.