Проблемы деятельности федеральной системы правоохранительных органов России

Короткий опис

Год:

2002

Автор научной работы:

Городецкий, Петр Григорьевич

Ученая cтепень:

доктор юридических наук

Место защиты диссертации:

Рязань

Код cпециальности ВАК:

12.00.11

Специальность:

Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Количество cтраниц:

291

Оглавление диссертациидоктор юридических наук Городецкий, Петр Григорьевич

Введение.
Глава 1.Правоохранительнаяфункция и ее содержание.
§ 1. Правоохранительная функция государства как основа формированиясистемыфедеральных правоохранительных органов.
§ 2. Понятие "правоохранительныйорган"
§ 3. Структура и задачиправоохранительнойдеятельности государства.
Глава 2. Реализация правоохранительной функции всудебнойи законодательной ветвях государственной власти.
§ 1. Суды и правоохранительная системаРоссии.
§ 2. Правоохранительная деятельностьоргановпарламентского контроля.
Глава 3. Реализация правоохранительной функции висполнительнойветви государственной власти.
§ 1. Место и роль органовюстиции, адвокатуры и нотариата в охране прав человека игражданина.
§ 2. Правоохранительная деятельностьпрокуратурыи органов внутренних дел.
§ 3.Правоохранительныефункции таможни и органов налоговойполиции.
Глава IV.Проблемыразграничения функций безопасности иправоохраны.
§ 1. Правоохранительные функции органов безопасности.
§ 2. Пути разграничения функций безопасности и правоохраны.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Проблемы деятельности федеральной системы правоохранительных органов России"

Правоохранительнаяфункция - естественная органическая функция любого государства. Однако ее содержание может пониматься отнюдь не однозначно. Одно дело, например, если речь идет о праве как категории объективной, не только не сводящейся к праву позитивному, но и порой вступающей с ним в противоречие. В этом случае охрана права не может быть сведена к всестороннему стремлению к упрочению действующих правовыхпредписанийв их логической связке и соподчиненности. Она обязательно будет включать действенные компоненты, позволяющие наделеуяснять подлинное правовое содержание и объективировать его в нормах позитивного права.
Иное дело, если пониманиеправоохраныформируется лишь применительно к позитивному праву. Тогда в случае неизбежного несовершенства правовых норм реализация данной функции будет еще более искажать правовую систему и самым негативным образом сказываться на состоянии общества и государства. Первый вариант в принципе свойственен демократическим правовым государствам. Второй, напротив, отвечает природе недемократических режимов, которые стремятся превратить право в один лишь инструмент волюнтаристского государственного управления, выхолащивая его собственное содержание.
Оба этих варианта, в их крайнем идеализированном выражении в действительности встретить невозможно. Даже в условиях тоталитаризма объективное содержание права в той или иной мере находит выражение в реальной правовой системе и становится объектом правоохраны. И, напротив, в государствах, которые в основном можно причислить к демократическим правовым, всегда есть элементы несовершенства, наличие которых искажает правовую действительность и вызывает известные конфликты между направленностьюправоохранительнойдеятельностью и объективным содержанием права.
Вообще говоря, обобщенное использование понятий "правоохрана", "правоохранительная деятельность", наконец, осуществляющие эту деятельность "правоохранительныеорганы" безотносительно к конкретным странам с их собственными историческими традициями довольно условно. Что касается нашей страны, то в действительности, вся эта терминология в созвучном российской юридической науке понимании является преимущественно отечественной и наиболее предметно развита в трудах ученых-юристов советского периода. При этом в современном виде исходное для понимания существующих в науке позиций понятие правоохранительной деятельности иправоохранительныхорганов наиболее последовательно представлено в работах К.Ф.Гуценкои М.А. Ковалева. В содержание этой деятельности они включили охранузаконностии правопорядка, защиту прав исвободчеловека, борьбу с преступлениями и инымиправонарушениями1.
В целом все это, не считая выраженного, но все же не первоочередного акцента на защиту прав и свобод человека мало чем отличается от того, что понималось подправоохранойи раньше во времена советского социализма. Как и прежде, исходным пунктом для анализа правоохраны продолжают служить функции иполномочиясуществующих правоохранительных органов. В этом, на наш взгляд, очевидный методологический порок. Его суть в том, что в основе своей система правоохранительных органов Российской Федерации сформировалась в предшествующий исторический период и, несмотря на дробление ряда "силовых структур" и появление некоторых новых органов (налоговойполиции, системы регистрационных палат, частногонотариатаи др.), она еще далека от того, чтобы полностью отвечать идеалам правовой государственности и во многом повторяет собой элементы прошлой государственности.
1 См., например,ГуценкоК.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М., 1995. С. 1-2.
Одной из причин такого положения дел является то, что хотя правоохранительные органы (в современной интерпретации этого понятия) существуют в Российском государстве второе тысячелетие, тем не менее, единый подход к определению типологии этих органов до сих пор не сложился. Отсутствует чёткое представление о том, какой орган считаетсяправоохранительным, а какой нет и по какой собственно говоря причине, ибо, стремясь, например, к соблюдению законности, в той или иной мере в пределах своей компетенции правоохранительные функции выполняют по сути любые органы государства. Уже одно это вряд ли дает возможность сделать вывод о завершенности и совершенстве самой системы соответствующих органов. В каких-то случаях они дублируют друг друга и, напротив отдельные элементы общей правоохранительной функции государства оказываются по существу бесхозными или недостаточно обеспеченными деятельностью системы правоохраны. При этом еще раз заметим, что отнюдь не всегда правоохранительные органы способны действовать в направлении защиты объективного содержания права. В таком случае их название оказывается как минимум неточным, ибо в действительности предметом реальной правоохраны оказывается обеспечение режима законности, а их целью, соответственно, неуклонное проведение в жизнь требований законов и иных нормативных правовых актов, многие из которых, увы, лишены подлинного правового содержания.
Расхождения права в его объективном содержании и законов в современных условиях более, чем очевидны. Их причины буквально на поверхности правовой действительности и лежат как в плоскости несовершенства действующего законодательства, на которое главным образом и нацелены правоохранительные органы, так и в собственных пороках правоохранительной системы и ее составляющих. Отсюда потребность в выработке единых подходов к определению понятия "правоохранительныйорган".
Задача эта настолько далека от разрешения, что до сих пор попытки дать понятиеправоохранительногооргана и выстроить их систему по существу находятся в явном противоречии с принадлежностью этих органов, скажем, к различным ветвям государственной власти. И если взять за аксиому современного государственного строительстваконституционныйпринцип разделения властей, то вообще становится неясным то, каким собственно образом разделенные по ветвям власти так называемые правоохранительные органы образуют единую систему. Да и возможна ли такая система вообще? А если ответ отрицателен, то тогда вполне резонен вопрос о том, стоит ли вообще "огород городить" и реанимировать в условиях правовой государственности пришедшие из времен советского социализма (где разделения властей непризнавалосьв принципе) схемы и системы деятельности органов обеспечения законности иправопорядка.
Все это крайне актуально и особенно в связи с тем, что ныне в содержание правоохранительной деятельности по существу включена и функция обеспечения безопасности1. Последнее в контексте статей 71-73КонституцииРоссийской Федерации доводит ситуацию с систематизацией правоохранительных органов просто-напросто до абсурда. Ведь, согласностатье71, безопасность отнесена кисключительномуведению Федерации, а правоохрана (статьи71 и 73) - к совместному ведению и ведению самих субъектов Федерации. При таком подходе, который, кстати, непосредственно реализован в законодательстве об отдельных правоохранительных органах, их система не только игнорирует границыконституционногоделения ветвей государственной власти по горизонтали, но и одновременно перечеркивает основыфедеративногоустройства России. Сегодня преступность рассматривается как угроза национальной безопасности, но ведь борьба с ней, одновременно, большей частью и есть правоох
1 См., в частности, весьма объемное издание, подготовленное рядом ведущих отечественных теоретиков правоохранительной деятельности. Правоохранительные органы Российской Федерации/Под общей ред. Ю.Ф. Кваши. М., 2000 (в 2-х томах). рана. В таком случае в сфере правоохранительной деятельности деление предметов ведения иполномочийФедерации и ее субъектов представляется чаще всего просто-напросто невозможным. И это не только теоретические рассуждения. Это - реальность, подтверждение чему - жесткая централизация всех так называемых "силовых структур", которые и составляют костяк существующей правоохранительной системы.
Ситуацию эту отнюдь нельзя оценивать позитивно. Ведь если правоох-рана и безопасность взаимозаменяемы и взаимодополняемы, то это прямой путь к наращиванию числа ситуаций, в которых создаются предпосылки длязаконодательногои административного ограничения основополагающихконституционныхправ и свобод. Иными словами, возникает тенденция всемерного наращивания чрезвычайщины, которая сама собой ведет к свертыванию демократических институтов и инструментов власти.
Чтобы убедиться в этом, достаточно соединить тезисы, изложенные выше относительно системы правоохранительных органов. Итак, во-первых, система эта имеет тенденцию к сворачиванию границ между ветвями власти в наиболее важных функциях государства, связанных с обеспечением законности и правопорядка. Во-вторых, она же стираетфедеративныеразличия между уровнями государственной власти по вертикали. В-третьих, для этой же системы свойственна тенденция к решению своих задач путем преувеличения значимости отдельных событий и переводом их в ранг чрезвычайных, что влечет за собой "законное" ограничение конституционных прав и свобод. Что же это, как не потенциальный путь к скрытому откату в сторону прошлой тоталитарной государственности, естественным центром и опорой которой всегда были лишь претерпевшие косметические превращения правоохранительные органы? Такое развитие ситуации в сфере правоохраны и безопасности безусловно требует вдумчивого анализа и взвешенных решений власти.
Вместе с тем, нельзя забывать и о том, что в происходящем есть и немало объективного. Действительно, в ситуации многолетнего перманентного кризиса экономики и самой российской государственности, длящейся уже свыше пятнадцати лет, стремление к порядку и подавлению вопиющего беззакония во всех сферах общественной жизни стало общим чаянием многонационального народа России. И избегнуть здесь стремления к наращиванию силового потенциала власти вряд ли можно и нужно. С другой стороны, это не должно стать противовесом проводимым в стране реформам.Законностьи правопорядок -это естественные компоненты правовой государственности. Трудно даже представить себе логику, при которой они в своем подлинном содержании должны служить ликвидации или хотя бы снижению действенности ее основ.
Дело, видимо, в другом, а именно в самой правоохранительной системе. Моделируя ее, исходя из схем советского социализма, нельзя не натолкнуться на противоречия, констатированные выше. Но в таком случае подходы к формированию этой системы должны быть существенно изменены. При этом не обойтись без конструктивного углубленного научного анализа существующего положения дел и выработки предложений, исключающих негативные тенденции в складывающейся системе правоохраны.
Исходя из изложенного следуют несколько важнейших теоретических и практических проблем.
Первое, с чем, видимо, следует изначально разобраться - это само понятие правоохранительных органов. При этом вряд ли следует останавливаться на доминирующей ныне точке зрения, когда за основу берутся уже существующие структуры и их взаимодействия между собой. С точки зрения научного анализа, гораздо важнее определиться в том, что же составляет здесь первооснову. А это, с чем, вряд ли кто будет спорить всерьез, правоохранительная функция государства и ее нацеленность на первоочередное обеспечение действенности объективного содержания права в противовес его позитивным выражениям в нормативных правовых актах.
Вполне понятно, что функция эта может иметь и имеет свою особую представленность в различных ветвях государственной власти. Однако в каждой из них она образуют особую подсистему, которые в совокупности соотносятся между собой отнюдь не в категории частей и целого, а строго по логике самих ветвей власти, на нарушая и не сглаживая заложенный в их разделении потенциалсдержеки противовесов. Уже отсюда становится ясным, что существующая федеральная система правоохранительных органов не может быть монолитной. В ней неизменно наличествуют как минимум три подсистемы, соотносящихся между собой по логике разделения властей.
Если следовать изложенному, то вполне понятно, что и сами подсистемы правоохраны в различных ветвях власти вряд ли можно свести к чему-то одному с точки зрения жесткой связи и зависимости между ними. Их общая субстанция - это действительно единая система функционирующего права, но отнюдь не некая общая соподчиненная и координируемая во всех своих звеньях система правоохранительных органов. Попытки ее выстраивания в корне противоречат разделению властей и не могут быть приемлемы в условиях правовой государственности.
Следующее, на что необходимо обратить внимание, так это на тот факт, что внутри каждой из ветвей государственной власти правоохранительная функция может и должна иметь различное организационное воплощение, которое в данном случае приобретает, в том числе, и выраженную системную форму. При всем этом, совершенно недопустимы ситуации смешения правоохраны и безопасности, при которых выстраивается мощная силовая основа, пронизывающая и деформирующая собой федеративные начала современной российской государственности. И если даже задачи правоохраны и безопасности решаются. порой, одной и той же государственной структурой, то внутри нее эти задачи и соответствующие функции должны быть строго разделены и жестко разграничены, так, чтобы категорически исключалось их смешение и, что особенно важно, переход от одних к другим в порядкеадминистративногоусмотрения.
Всеобъемлющая демократизация государственной и общественной жизни неизбежно приводят к тому, что правоохранительная деятельность становится уделом не только государственных, но и негосударственных структур, а также органов местногосамоуправления. И это вполне закономерно. В условиях демократии право и его охрана не могут быть уделом одних лишь власть имущих. Это общее социальное достояние, одна из высших ценностей, в формировании и защите которой обществу принадлежит весомая роль. Однако, сегодня, увы, сложилась ситуация, когда негосударственная правоохранительная деятельность, порой, переступает отведенные ей границы, а правоохранительная активность органов местного самоуправления фактически парализуется неуемной централизацией правоохранительной деятельности со стороны государства и прежде всего его федеральных органов. Между тем, уже давно доказано и не требует дополнительной аргументации положение о том, что наибольшего успеха органы правоохраны достигают лишь в случае, когда действуют в непосредственном контакте и при активной помощи населения. И, напротив, чем выше изоляция правоохранительных структур от потребителя их деятельности (а это именно население и вообще структуры гражданского общества), тем ниже их эффективность и тем больше усилий и средств необходимо для решения правоохранительных задач.
В последнем случае динамика правоохраны получает вид самораскручивающейся спирали, постоянно втягивающей в свою орбиту все новые и новые области государственной и общественной жизни. Отсюда потребность в жестком ограничении и четком организационном оформлении правоохранительной функции, которое может быть достигнута одновременно по двум направлениям. Первое - это очевидное и неизбежное расширение общественного и муниципального контроля за деятельностью соответствующих органов. Второе же -закрепление отдельных правоохранительных функций за структурами гражданского общества и образование, таким образом, негосударственных правоохранительных организаций.
И то, и другое - реальности сегодняшнего дня, лишний раз доказывающие, что правоохранительная деятельность не может и не должна бытьисключительнойпрерогативой государства и особенноисполнительнойвласти. Ее цель и первоосновы не в иллюзорном мире, порой, кажущихся предельно рациональными моделей позитивного права, а в глубинах социальной жизни, в конкретных нуждах и обобщенно выражающих их социальных интересах. Чем ближе правоохрана к объективным источникам возникновения и конечной реализации самого права, тем в большей мере она отвечает своему назначению, тем выше эффективность реализации самой правоохранительной функции.
Ныне правоохранительная функция оказалась сконцентрированной в круге полномочий ряда федеральных органов и особенно федеральных органов исполнительной власти. Фактически есть все основания утверждать, наличие особой федеральной системы правоохранительных органов России, которая в основном и главном как раз и реализует эту функцию. Отмечая выше противоречия сложившегося положения, нельзя не признавать и очевидного. Федеральная правоохранительная система существует как данность и дальнейшие шаги по совершенствованию правоохранительной деятельности могут идти только по пути ее функциональных и институциональных преобразований.
Отсюда цель настоящего исследования - разработать концепцию реализации правоохранительной функции государства применительно к современным условиям, оценить ее организационное воплощение в имеющейся совокупности федеральных правоохранительных органов, определить пути их системной интеграции и повышения эффективности деятельности в рамках разделения властей и особенностей федеративного устройства современной России.
Поставленная цель с учетом изложенного определяет необходимость решения ряда основных задач. Среди них:
- анализ содержания и направленности правоохранительной функции, структуры и задач правоохранительной деятельности;
- определение содержания понятия "правоохранительный орган";
- исследование правовых и организационных основ формирования системы федеральных правоохранительных органов России;
- анализ оснований и особенностей правового регулирования правоохранительной деятельности;
- изучение специфики организационного воплощения правоохранительной функции в системе разделения властей;
- поиск оснований и путей разграничение функций правоохраны и обеспечения безопасности в деятельности правоохранительных органов и собственно органов безопасности;
- анализ правовых основ и определение путей обеспечения эффективности деятельности отдельных наиболее интересных с точки зрения формирования современной системы правоохраны федеральных правоохранительных органов.
Объектом исследования является в правоохранительная функция, взятая с учетом ее государственного и частично общественного воплощения применительно к современной России.
Предметом исследования являются проблемы деятельности федеральной системы правоохранительных органов и поиск путей их решения.
Методологическую базу диссертационного исследования составляют современные представления о государстве и праве, обще- ичастнонаучныеметоды познания. В работе в той или иной мере использовались также метод сравнительногоправоведенияи компаративный.
В ходе исследования автор использовал широкий круг научной литературы по проблемам теории государства и права,конституционному, административному и муниципальному праву. Естественно, не обойдены вниманием публикации в рамках общепринятого в юридических ВУЗах учебного курса "Правоохранительные органы Российской Федерации", теории управления и др.
В работе использованы работы отечественных и зарубежных учёных по общим вопросам правоведения:АзовкинаИ.А., Андреевского И.Е., Аржанова
М.А.,БабаеваВ.К., Васьковского Е.В., Вышинского А .Я.,БенедиктоваA.B., Григоряна JI.A., Джакона P.M., Дженигса Ю.,ДюгиJI., Ельяшевича В.Б. Ке-чекьяна С.Ф.,КоркуноваН.М., Королёва А.И., Лазарева Б.М.,ЛукьяноваА.И., Маньковского Б.С., Мушкина А.Е.,НовицкогоИ.Б., Сергеевича В.И., Серёгина
A.B.,СтроговичаМ.С., Стучки П.И., Фарбера И.Е., Хедемана А., Хайслера А.,ШевцоваB.C., Шершеневича Г.Ф., Щетинова Б.В.,ЯкушеваB.C. и других.
Диссертант также опирался на исследования современных учёных:АдушкинаЮ.С., Алексеева С.С., Алёхина А.П.,АндрееваВ.К., Багишева З.А., Баглая М.В.,БайтинаМ.И., Баскова В.И., Бахраха Д.Н.,БелкинаA.A., Вельского К.С., Бойцовой В.В.,БойцовойЛ.В., Босхолова С.С., Гребенникова В.В.,ГришаеваС.П., Дмитриева Ю.А., Златопольского A.A.,КабышеваВ.Т., Кармо-ф) лицкого A.A.,КашанинойТ.В., Козлова Ю.М., Козловой Е.И.,КомаровойВ.В.,
КотелевскойИ.В., Кудрявцева В.Н., Кутафина O.E.,ЛейбоЮ.И., Лукашёвой Е.В., Лучина В.О.,МанохинаВ.М., Марченко М.Н., Матгеи У.,Нерсесянца
B.C.,ОмельченкоO.A., Перетерского И.С., Полениной C.B., Прело М.,РжевскогоВ.А., Салищевой Н.Г., Скловского К.И.,СтрашунаБ.А., Суханова Е.А., Тихомирова Ю.А.,ЧестногоИ.Л., Чиркина В.Е., Энтина Л.М. и других.
Естественно, в диссертации использованы работы специалистов в области правоохранительной деятельности:АванесоваГ.А., Безденежных В.М., фБоброваВ.К., Божьева В.П., Веселого В.З.,ВоронцоваС.А., Гранат Н.Л., Гуценко К.Ф.,ДавыдоваВ.А., Донышина И.И., Еропкина М.И.,ЗуйковаГ.Г., Иванова Л.О., Ипакяна А.П., Казака Б.Б.,КазаковаВ.Н., Ковалёва М.А., Кононова A.B.,КурицынаВ.М., Магомедова A.M., Миндагулова А.Х.,НевскойТ.Ю., Николаевой Л.А., Пашина С.А.,ПетроваС.М., Погосяна Н.Д., Попова Л.Л.,РохлинаВ.И., Савицкого В.М., Семёнова В.М.,СергееваА.И., Скуратова Ю.И., Соловья Ю.П.,СтепашинаC.B., Стецовского Ю.И., Судорогина Н.И.,СтарковаВ.И., Сухарева В.Ф.,Тёмушкина О.П.,ТумановаГ.А., Фокина В.М. -ЧеремныхГ.Г., Шапкина М.А., Швецова В.И. и других.
Также автор опирался на некоторые работы учёных из сопредельных гуманитарных дисциплин:БергераП.Л., Гегеля Г.В.Ф., Даля P.A.,ИльинаВ.В., Ключевского В.О., Колганова М.В., Ламперта X.,ЛенинаВ.И., Маркса К., Тимофеева Л., Энгельса Ф. и других.
Положения и выводы диссертационного исследования подкреплены анализом содержания международно-правовых документов, более чем ста пятидесяти действующих отечественных федеральных законов иподзаконныхактов, законодательства субъектов Российской Федерации, зарубежных и утративших силу российских нормативно-правовых актов. В своей работе диссертант использовал также данные статистики и контент анализа прессы, а также собственный многолетний опыт руководящей работы в отечественных правоохранительных органах.
Научная новизна исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и тем, что на основе достижений правоведения и науки управления, диссертантом предложена концепция реализации правоохранительной функции государства, в связи с чем рбешены ряд вопросов государственного строительства в области организации правоохранительной деятельности.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке основных элементов авторской концепции реализации правоохранительной функции государства, включая:
- определение содержания, структуры, задач и механизмов реализации правоохранительной функции, а также набора и классификации, правового статуса и особенностей организации осуществляющих её органов;
- разграничение правоохранительной деятельности в соответствии с принципом разделения властей;
- концептуальное определение основ взаимодействия органов, осуществляющихправоохранительнуюфункцию в различных ветвях власти; выделение из всей совокупности органов, осуществляющих правоохранительную функцию, собственно правоохранительных и тех, что осуществляют в основномправоприменительнуюдеятельность;
- уточнение роли судов общей и специальнойюрисдикциив реализации правоохранительной функции государства;
- определение роли и специфики деятельности современнойпрокуратурыи Минюста России в сфере правоохраны;
- концептуальное раскрытие роли и содержания правоохранительной деятельности органов парламентского контроля в сфере защиты прав человека и финансов -Уполномоченногопо правам человека в Российской Федерации и Счетнойпалатыроссийской Федерации; ф - разграничение правоохранительной деятельности и деятельности по обеспечению безопасности;
- уточнение места правоохранительной деятельности в функциях органов безопасности;
- обоснование необходимости и определение путей жесткого разграничения функций безопасности и правоохраны в деятельности всех государственных органов.
Практическая значимость исследования определяется его нап-щ, равленностью на оценку эффективности деятельности правоохранительных органов России и поиск путей ее совершенствования.
Наиболее значимыми, по мнению диссертанта, являются выводы и предложения, относящиеся к:
- вопросам структурирования и систематизации правоохранительных органов Российской Федерации, их делению на собственно правоохранительные иправоприменительные;
- выделению правоохранительной функции государства и оценке эфл фективности её реализации через систему органов общей и специальной ком
Щ/ петенции, моно- и полифункциональных органов;
- правовым проблема совершенствования деятельности правоохранительных органов.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Концепция реализации правоохранительной функции государства в современных условиях.
2. Принципиальный вывод о том, что конкретная система правоохранительных органов в Российской Федерации не может быть выявлена, а сами эти органы подвергнуты разумной классификации без понимания того, что речь должна идти не об органах государства как таковых, а о правоохранительной функции государства, осуществляемой рядом подсистем органов и организаций как самого государства, так и специфических субъектов гражданского общества.
3. Концептуальное определение основ взаимодействия органов; осуществляющих правоохранительную функцию в различных ветвях власти.
4. Теоретическое обоснование и практические предложения о повышении роли современной прокуратуры иМинюстаРоссии в сфере правоохраны.
5. Предложения, касающиеся реализации нового этапасудебнойреформы России, особенно в частиарбитражныхсудов;
6. Теоретический вывод и практические предложения о необходимости совершенствования правового статуса Уполномоченного по правам человека и Счетной палаты Российской Федерации как субъектов правоохранительной деятельности;
7. Положение о необходимости строгого разграничения функций право-охраны и безопасности в деятельности правоохранительных органов, а также в регулирующем ее законодательстве.
8. Теоретический вывод и практические предложения о максимальном выделении функций безопасности из компетенции большинства существующих правоохранительных органов и их сосредоточении в особых структурах, формы и методы деятельности которых имеют специальное правовое закрепление.
Апробация работы и внедрение результатов исследования. Основные положения, выводы, предложения и рекомендации диссертанта по исследуемым проблемам:
- изложены в опубликованных им работах, в том числе - в опубликованной монографии;
- докладывались на научно-практических конференциях и заседаниях кафедрпубличногоправа Государственной академии профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы, кафедры публичного права Московской гуманитарно-социальной Академии: Москва (1966, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002), Екатеринбург (1998, 2000), Орел (1999), Саратов (1998), Санкт-Петербург (1999).
- используются в учебном процессе Академии налоговой полицииФСНПРоссии, а также Московской гуманитарно-социальной академии.
С использованием положений диссертации подготовлен ряд подзаконных актов ФСНП, включая те, что имеют межведомственный характер:
- Приказ ФСНП России от 28 февраля 2000 г. № 71 "Об утверждении положения об основах взаимодействия Федеральной пограничной службы Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Министерства транспорта Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, Государственноготаможенногокомитета Российской Федерации Федеральной службы безопасности российской Федерации, Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации при пересечении государственной границы Российской Федерации транспортными средствами и перемещении через государственную границу Российской Федерации товаров в морских пунктах пропуска;
- Приказ ФСНП России от 4 июля 2000 г. № 265 "Об утверждении перечня мероприятий, которые проводятся при необходимости без ограничения общей продолжительности еженедельногослужебноговремени сотрудников федеральных органов налоговой полиции";
- Приказ ФСНП России от 15 ноября 1999 года № 409 "О порядке передачи материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах в крупных и особо крупных размерах в федеральные органы налоговой полиции";
- Приказ ФСНП России от 14 мая 1999 года № 160 "О создании межведомственного центра приМВДРоссии по противодействию легализации доходов, полученныхнезаконнымпутем";
- Приказ ФСНП России от 7 июня 1999 г. № 192 "Об утверждении инструкции об организации обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников федеральных органов налоговой полиции";
- Приказ ФСНП России от 13 мая 1998 г. № 175 "Об утверждении инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органудознания, следователю, прокурору или в суд";
- Приказ ФСНП России от 22 мая 1997 года № 171 "Об усилении и совершенствовании взаимодействия Государственной налоговой службы Российской Федерации и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации
Ряд предложений ФСНП России, в подготовке которых участвовал автор, вносились в комитеты и комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
Структура диссертации определена её содержанием. Она состоит из введения, четырех глав, включающих десять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Список літератури

Заключение диссертациипо теме "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Городецкий, Петр Григорьевич

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Проведенный выше анализ теоретических основ и реальной организации системы федеральныхправоохранительныхорганов позволяет сделать безусловный вывод о том, что система эта пока еще в достаточной мере несовершенна и нуждается в дальнейшем развитии с учетом реальностей и особенностей современного государственного устройства Российской Федерации. К числу основных выводов и рекомендаций, которые могут быть в этой связи сделаны следует отнести следующие.
1.Правоохранительнаядеятельность - одна из основных функций любого современного демократического государства, заключающаяся в охранезаконностии правопорядка, защите прав,свободи законных интересов человека игражданина, борьбе с преступлениями и инымиправонарушениями. Однако в современных условиях реализация каждое из основных компонентов этой функции имеет свои специфические черты и особенности и, что самое главное, крайне затруднена.
2.Законностьв узком смысле этого слова можно определить как точное иединообразноесоблюдение всеми участниками правовых отношений требований легитимныхКонституции, законов, подзаконных актов. В то же время, нельзя не отметить, что в Российской Федераг^ии не полностью решена проблема легитимности возможных изменений федеральной Конституции иуказовПрезидента России.
3.Правопорядоккак состояние урегулированности общественных отношений правом также находится сейчас в весьма незавидном положении, из-за слабости и несовершенства действующих законов и иных нормативных правовых актов, противоречий федерального и регионального законодательства, отсутствия должных рычагов реализации действующих законов в рамках обеспечения режима законности и ряда других причин.
4. Представляется необходимым наделитьКонституционныйСуд Российской Федерации правом предварительного рассмотрения вопросов оконституционностихотя бы федеральных конституционных законов, а также правом по своей инициативе рассматривать вопросы о конституционности нормативно-правовых актов. Что же касается Государственной Думы и иных органов государственной власти, то на них должна бытьзаконодательнымпутём возложена обязанность восполнятьпробелыв нормативно-правовом регулировании, образовавшиеся в результате признаниянеконституционностипринятых ими нормативно-правовых актов или отдельных их частей. При этом право правоветоПрезидента Российской Федерации должно быть ограничено только мотивами конституционности подписываемого им федерального закона.
5. Было бы целесообразно делегировать Правительству Российской Федерации более широкие функции по частным вопросам нормативно-правового регулирования, поставив принимаемые им нормативно-правовые акты под жёсткий, ограниченный конкретными сроками контроль со стороны Государственной Думы с последующим неограниченным по срокамсудебнымих контролем на предмет конституционности и легитимности.
6. Категорию "общественный порядок" в современных условиях представляется необходимым разделить на две: личную и общественную безопасность. При этом законодательно общественную безопасность можно было бы определить как установленный законом режим общественной жизни, обеспечивающий нормальное функционирование государственных и муниципальных органов, организаций, независимо от форм собственности, формирования гражданского общества, отдельныхграждани их объединений.
7. Проблема обеспечения прав, свобод изаконныхинтересов человека и гражданина в Российской Федерации сегодня в сфереправоохранительнойдеятельности государства находится под значительным влиянием тоталитарного прошлого. Преодоление его - вопрос времени и решения перечисленных выше задач государства в сфере правоохранительной деятельности.
8. Реализация функций борьбы спреступностьютребует целенаправленного проведения мер по устранениюкриминогенноговлияния на развитие рыночных отношений, укрепление кадрового потенциала правоохранительной системы, дальнейшего совершенствования законодательства в уголовно-правовой сфере.
9. Деятельность всех государственных органов и публично-правовых структур в большей или меньшей степени направлена на выполнение правоохранительной функции. Независимо от правовой природы эти органы выполняют эту функцию от имени и попоручениюгосударства, в силу конституционно-правовой природы современного демократического государства.
10. Необходимо говорить о правоохранительной функции государства, осуществляемой им по отношению к правам,свободами законным интересам любого человека через различные по целям и задачам органы, а также о строгом соблюдении принципа законности в деятельности этих органов.
11. Государственным органом, большая частьполномочийкоторого направлена на охрану прав и свобод человека и гражданина, является суд. Этим и объясняется его особое положение и вхождение в самостоятельную, независимую от других ветвь государственной власти.
12. Деятельность суда ипрокуратурырегламентируются нормами конституционного права, поэтому организация их деятельности осуществляется в рамках подотраслей российскогоконституционногоправа.
13. Организация и деятельность всех остальных рассмотренных выше органов должна регламентироваться нормамиадминистративногоправа, вероятно, через систему соответствующих подотраслей. При этом представляется целесообразным разделить эту отрасль на две самостоятельные, регламентирующие деятельность управленческих (исполнительно-распорядительных) иправоприменительныхорганов.
14. Основными направлениями (функциями) правоохранительной деятельности государства являются: конституционный и финансовый контроль;правосудие, организация суда и исполнение его решений;прокурорскийнадзор; оказание юридической помощи и защиты.
К числу органов, осуществляющих перечисленные выше функции, относятся как полифункциональные (то есть выполняющие иные кроме правоохранительных функции), так и монофункциональные (то есть выполняющие иногда и несколько функций, но все относящиеся к правоохранительной деятельности) органы. Чтобы привести эти органы хоть в какое-то подобие системы, необходимо отделить от нихправоприменительныеорганы и органы, выполняющие, главным образом, иные, помимо правоохранительных, функции.
15. Основными органами, осуществляющими конституционный контроль, как один из видов правоохранительной деятельности, являются Конституционный Суд Российской Федерации иконституционные(уставные) суды субъектов Российской Федерации. Содержанием их деятельности в рассматриваемой области является формально-юридическая защита соответствующей конституции (устава). Эта специфическая функция даёт основание для выделения их в самостоятельное направление правоохранительной деятельности.
16. Органом, осуществляющим финансовый контроль за расходованием средств государственного бюджета, как одно из направлений правоохранительной функции государства, является СчётнаяПалатаРоссийской Федерации.
17. Правосудие как таковое - не является целью правоохранительной деятельности государства. Его осуществление является закономерным этапом, завершающим деятельность правоприменительных органов. А конечной целью правоохранительной деятельности государства в сфере осуществленияправосудияявляется исполнение решения, принятого судом.
18. Осуществлениеследственныхдействий не входит в число правоохранительных, а относится к числу правоприменительных функций государства. Основной тенденцией в их развитии в демократическом обществе является их ограничение. В рамках этой задачи представляется разумным сосредоточить всёполномочияпо расследованию противоправных деяний в рамках единогоследственногокомитета, возложив на прокуратуру Российской Федерации контроль зазаконностьюего деятельности, освободив её в перспективе от выполнения функций общегонадзораза законностью и участия всанкционированииследственных действий.
19. Такое направление правоохранительной деятельности как оказание юридической помощи и защиты осуществляется, помимоУполномоченногопо правам человека в Российской Федерации,нотариатом, адвокатскими коллегиями, статус которых должен быть определён законом как негосударственных, некоммерческихпубличныхпрофессиональных объединений, выполняющих по поручению государстваправоохранительныефункции, в виде оказания правовой помощи юридическим и физическим лицам.
20. В силу конституционного принципа разделения властей федеральные правоохранительные органы не образуют монолитной системы, а состоят из трех достаточно автономных подсистем, принадлежащих соответственнозаконодательной, судебной и исполнительной ветвям государственной власти.
21 .В результатесудебнойреформы, проводимой на базе Конституции Российской Федерации и путем принятия основополагающих федеральных законов, регулирующих организацию и функционирование судебной системы, создананадлежащаяправовая основа, коренным образом изменившая роль и место суда в системе органов государственной власти и его взаимоотношения с другимиправоохранительнымиорганами.
Созданы реальные предпосылки судебной власти как самостоятельной и влиятельной силы, функционирующей в рамках демократических принциповсудопроизводства, гарантирующей защиту прав и свобод человека, и суд занял подобающее ему первостепенное место в системе правоохранительных органов.
22. Вместе с тем процесс реформирования судебной системы нельзя считать до конца завершенным, так как не полностью устранены старые подходы к организации деятельности суда. Дальнейшее совершенствование судебной сферы должно включать, по нашему мнению, решение следующих первоочередных проблем:
- повсеместное обеспечение вправосудиипринципа прямого действия норм Конституции Российской Федерации путем принятия федерального закона, призванногоурегулироватьполномочия судов общей юрисдикции и процедуру оценки соответствия нормативных правовых актов федеральной Конституции;
-приведение организационного построения и процедурыарбитражногосудопроизводства в соответствии с общими принципами функционирования судебной системы Российской Федерации;
-усиление социального контроля за судом путем приведения нормы онеприкосновенностисудей Закона "О статусесудейв Российской Федерации" в соответствии с п .2 ст. 122 Конституции Российской Федерации, допускающей возбуждение дела ирасследованиекак основания для постановки вопроса олишениисудьи неприкосновенности.
23. Девяностые годы XX столетия в Российской Федерации, помимо иных перемен, отмечены усилением позиций парламентаризма. Парламентаризм предполагает напичие разделения властей, повышение ролипарламента, его главенство в вопросах, отнесённых к его компетенции, в число которых входят и контрольные полномочияпредставительныхорганов власти. Гпавными контролирующим органами РоссийскихПарламентовявляются система Уполномоченных по правам человека и СчётныхПалат.
24. Исходя из того, чтоУполномоченныйпо правам человека относится к числу правоохранительных органов, деятельность которых должна обеспечивать реализацию конституционного принципаравноправияграждан, представляется необходимым Федеральномуконституционномузакону о нём дать новое название "ОбУполномоченномпо правам человека Российской Федерации" и исключить из его содержания статью 5 - обУполномоченныхпо правам человека субъектов Российской Федерации. При этом расширить состав этого федерального органа за счёт создания специализированных Уполномоченных, одним из которых мог бы стать Уполномоченный по защите прав граждан в социально-экономической сфере. Необходимо также принять Федеральный закон "Об общих принципах формирования и организации деятельности Уполномоченных по правам человека субъектов Российской Федерации и местногосамоуправления".
25. Представляет необходимым повысить статус Федерального закона "О СчётнойПалатеРоссийской Федерации" до уровня федерального конституционного закона. В этом Законе следовало бы уменьшить число органов, имеющих право обращения в СчётнуюПалату, сохранив его только запалатамиПарламента и их структурными звеньями. Было бы целесообразно заменить отчёты СчётнойПалатыдокладами, одним из которых сделать общий доклад обисполнениигодового бюджета Российской Федерации, предоставляемый в государственную Думу параллельно с отчётом Правительства России.
26. Следовало бы дополнить механизм создания Счётных Палат субъектов Российской Федерации положением об их вхождении в единую систему органов Счётной Палаты Российской Федерации. Это позволило бы, с одной стороны, усилить в целом бюджетно-финансовый контроль в масштабах страны. С другой, - экономить силы и средства на его содержание. На эти же подразделения можновозложитькоординацию осуществления контрольных полномочийпредставительнымиорганами местного самоуправления.
27. Учитывая большое число контрольных органов, действующих в нашей стране, представляется также необходимо принятие единого федерального закона об организации государственного контроля в Российской Федерации.
28. Министерствоюстиции, его органы на местах играют важную роль в охране прав и законных интересов граждан и государства. Их деятельность затрагивает многие властные структуры, в том числе и другие правоохранительные органы. В этой ситуации полномочия Министерства юстиции, которые сейчас в многих случаях регламентированы различнымиподзаконнымиактами, должны быть определены путем принятия федерального закона "Об органах юстиции Российской Федерации ".
29. В Российской Федерации назрела и начала осуществляться достаточно радикальная реформаадвокатурыи адвокатской деятельности.
30. В стране быстро складывается единая системанотариата, что требует соответствующей поддержки власти и нового законодательства о нощариагпе инотариальнойдеятельности в Российской Федерации.
31. Правовые основы деятельности прокуратуры в целом соответствуют направлениям развития правового демократического государства. В то же времяправозащитнаяфункция прокуратуры может и должна быть усилена путем дополнительной правовойрегламентациинекоторых сторон ее деятельности:
- Необходимо выделить нормы, регулирующие прокурорскийнадзорза соблюдением прав и свобод человека и гражданина в отдельный раздел Федерального закона "ОпрокуратуреРоссийской Федерации" с тем, чтобы в этих целях использовались все функции прокуратуры. Было бы правильнымзакрепитьэто положение и в ст. 129 Конституции Российской Федерации.
- В этих же целях следует расширить круг объектовпрокурорскогонадзора, включив в эту сферу и надзор за законностью актовПрезидентаи Правительства Российской Федерации, предоставив право Генеральномупрокурорув необходимых случаях непосредственно обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации.
- Отсутствие в законе указания на обязательное участиепрокурорав рассмотрении всех уголовных дел и ограничение его роли варбитражномсудопроизводстве противоречит требованиям Конституции Российской Федерации и должно быть устранено.
- Координационные функции прокуратуры следует расширить, распространив их не только на борьбу с преступностью, но и меры по предотвращению любых нарупаений законности, а также использовать эту форму взаимодействия для совместных мер прокуратуры и органов юстиции по предотвращению нарушений законности при принятии нормативно-правовых актов органами власти субъектов Российской Федерации.
32. Реформирование правовых основ деятельности органов внутренних дел в определенной мере способствовало улучшению га деятельности в условиях новой Российской государственности. Вместе с тем, серьезные недостатки в выполнении главной задачи борьбы с преступностью требует принятия ряда дополнительных мер:
- Необходимо назаконодательномуровне регламентировать порядок и процедуру учета и регистрациизаявленийи сообщений о совершенныхпреступлениях, ввести всероссийский банк данных опреступныхпроявлениях, повысить ответственность должностных лиц всех уровней за любые попыткисокрытияпреступлений от учета.
- Нуждается в дополнительном реформировании деятельность следственного аппарата органов внутренних дел и других правоохранительных органов, с целью устранения административного влияния на принимаемые ими решения, повышения профессионального уровня кадров и престижа этой стороны правоохранительной деятельности.
-Конституционноеправо органов местного самоуправления обеспечивать общественный порядок должно быть наконец реализовано, подлинно муниципальнаямилициядолжна быть создана и начать функционировать.
33. Правоохранительная функциятаможенныхорганов играет все возрастающую роль в защите экономическогосуверенитетагосударства. Принятые за последнее время нормативно-правовые акты сформировали исходную базу, направленную на обеспечение интересов граждан, организаций, государства и общества в сфере международного обмена.
Вместе с тем, по нашему мнению, следовало бы рассмотреть ряд вопросов дальнейшего совершенствования правовых основ деятельности таможенных органов в этой сфере общественных отношений:
- предоставить правотаможенныморганам проводить предварительное следствие в отношенииправонарушений, по которым сейчас проводится толькодознание;
- развивать и совершенствовать координационную деятельность таможенных органов с другими правоохранительными органами; включить в предмет координационных совещаний, которые проводитпрокуратура, не только борьбу с преступностью, но и другими нарушениями законности.
34. Правоохранительная функция налоговойполициив основном нашла адекватное отражение в действующих нормативно-правовых актах. В то же время ряд позиций требует дополнительного правового и организационного обеспечения. Следует:
- укрепить эффективность следствия, его самостоятельность и ответственность путем устранения непосредственной подчиненностиследователейруководителям территориальных органов налоговой полиции,возложивэти функции, хотя бы на специально созданный на Главныйследственныйкомитет ФСНП;
- уточнить распределение полномочий между налоговойполициейи налоговыми органами по проведению налоговых проверок, с учетом дополнений, внесенных в часть первую НалоговогоКодексаРФ, издать необходимые совместные указания по этому вопросу;
- подготовить и внести предложения о создании межведомственной Правительственной комиссии по предотвращению налоговых правонарушений, включив в ее состав представителей Федеральной службы налоговой полиции и других федеральных органовисполнительнойвласти, осуществляющих контрольные функции в финансовой сфере;
- принять Федеральный закон о службе в органах налоговой полиции, определив в нем порядок прохождения службы и правового положение сотрудников федеральных органов налоговой полиции.
35. Анализ правоохранительных функций, которыми наделены сегодня большинство органов безопасности, показал, что:
- Органы безопасности составляют по существу особый и весьма специфичный компонент совокупности федеральных органов, осуществляюгцих свои функции в правоохранительной сфере. Несмотря на их принадлежность к системе федеральной исполнительной власти, они в значительной мере выделяются из общего числа правоохранительных органов. Суть этой специфики прямо вытекает из соотношения и содержания функций безопасности и пра-воохраны, свойственныхправоохранительныморганам как таковым и органам безопасности. Если для правоохранительных органов первичной является пра-воохрана, а обеспечение безопасности дополнение к их главному назначению, то для органов безопасности дело обстоит наоборот. Главное здесь именно безопасность, а функции и методы правоохранительной деятельности занимают здесь подчиненное место.
- Обеспечение безопасности - функция неординарная. Ликвидация или нейтрализация соответствующих угроз приоритетна по отношению к чему-либо другому, на что постоянно направлены усилия государства. Данная функция не может быть рядоположена с другими. Она давлеет над ними и всякий раз выходит на первый план, как только возникают угрозы безопасности. При этом представляется само собой разумеющимся, что достижение состояния безопасности при наличии этих угроз может быть сопряжено с известными правовыми ограничениями в отношении других государственных функций, возникновению ситуаций временного ограничения прав и свобод субъектов,подпадающихпод действия государства в сфере обеспечения безопасности.
-Правоохранаи безопасность различаются качественно. Правоохранительная деятельность - это постоянная и ординарная деятельность государства, основанная на строгом соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а также других государственных и общественных субъектов. Обеспечение безопасности же, напротив, деятельность неординарная, выходящая за рамки режима нормального функционирования и требующая для своего осуществления столь же неординарных мер, среди которых и меры, связанные с ограничением прав и свобод.
- Анализзаконодательныхоснов организации и деятельности органов безопасности, которые принято относить к числу правоохранительных, приводит к выводу о том, что правоохранительная деятельность является для нихслужебнойи по сути является средством решения задач безопасности.
- Федеральные органы безопасности являются особымиправоприменительнымиструктурами. Доминирующая в специальной литературе точка зрения об их безусловном отнесении к числу федеральных правоохранительных органов должна быть пересмотрена. Соответствующие положения следует внести в содержание учебной дисциплины "Правоохранительные органы Российской Федерации", а также четко разделять эти группы органов в теории и практике государственного строительства.
- Современная правоохранительная деятельность ориентирована главным образом на позитивное право. Последнее же, увы, далеко не всегда наполнено подлинно правовым содержанием. При эщом неизбежны ситуации, когда правоохрана будет приводить отнюдь не к тем результатам, которым, собственно говоря, и должно служить право. Более того, вполне допустимы ситуации, когда правоохранительная деятельность может породить угрозы самой безопасности, что в принципе свойственно любой из современных государственных структур. В подобных случаях просто необходимо, чтобы органы безопасности могли вовремя ликвидировать угрозы со стороныправоохраны. Но для этого, они, естественно, не должны входить в систему федеральных правоохранительных структур и быть от них достаточно независимыми. Это еще один крайне весомый аргумент в пользу разделения безопасности и правоохраны как в институциональном, так и в функциональном аспектах.
36. Изучение возможных путейзаконодательного, институционального и функционального разграничения органов безопасности и правоохраны привел к выводам о том, что:
- Правоохрана и обеспечение безопасности различаются между собой качественно. Вместе с тем, теоретически между ними может быть выделена закономерность, согласно которой при отсутствии в идеале угроз безопасности соответствующая функция вырождается вправоохрану. Напротив, в условиях резкого ростапреступности, последняя превращается в угрозу национальной безопасности. При этом правоохранительная деятельность втягивается в несвойственную ей орбиту безопасности, а соответствующие органы и правоохранительная функция государства становятся одним из ведущих средств ее обеспечения. Чем ближе к свойственному обеспечению безопасности режиму чрезвычайного функционирования, тем выше степень поглощения правоохраны безопасностью, и наоборот, при переходе к режиму устойчивого нормального функционирования безопасность и правоохрана имеют тенденцию к четкому в том числе и организационно-функциональному обособлению.
- В настоящее время наблюдается ситуация сочетания значительного числа угроз национальной безопасности, исходящих из сферы правоохраны, с возможностью осуществления значительного числа ее функций ординарными мерами. Это породило тенденцию постоянного вовлечения сил и средств правоохранительных органов исполнительной власти в обеспечение безопасности. В итоге - крепнущая милитаризация правоохранительных структур и их внутренняя перенацеленность на проблемы безопасности. Кроме того, налицо явное дублирование ряда направлений правоохранительной деятельности органами безопасности и правоохраны. Примером может служить борьба с организованной преступностью, терроризмом, экономическимипреступлениямии др., в которой участвуют как органы безопасности -ФСБ, ФПС, СВР, ФСО, так и правоохраны -МВД, ФСНП и др.
- Развитие в правоохранительных органах различных распыленных по отдельным направлениям деятельности спецподразделений с явно выраженными силовыми функциями диктует необходимость их централизации и объединения по меньшей мере в рамках исходных структур.
В структуре МВД соответствующий аналог имеется. Это - относящиеся к силам безопасности внутренние войска, которые действительно организационно автономны и имеют свой законодательно определенный статус, о чем уже довольно подробно говорилось выше. Надо лишь довести этот безусловно верный подход до логического завершения, максимально распространив его на все правоохранительные органы.
Аналогичное, но уже в плане правоохранительных функций, следовало бы осуществить в структурах безопасности. А это значит, что их правоохранительные функции и статус подразделений, их исполняющих, должны быть выделены в отдельные структуры иурегулированыопять же законодательно.
- В федеральном законодательстве должен быть решен вопрос о проведении жесткой границы в организационном оформлении и регулировании функций правоохраны и безопасности как внутри каждой из из соответствующих структуры входящих в них органов, так и в части определения их компетенции и порядке взаимодействия. Последнее особенно важно в отношении проблем, которые сегодня оказались в компетенции одновременно и органов безопасности и правоохраны. Это, как уже отмечалось, организованная и экономическаяпреступность, терроризм, политический и религиозный экстремизм, а также ряд других.
- Качественное различие безопасности и правоохраны должно получитьзаконодательноевыражение и сопровождаться существенным усилением органов безопасности в плане доступных им форм и методов деятельности. Последние должны быть "острее" и действеннее тех, что используются правоохранительными структурами.
- Регулирование функций правоохраны и безопасности в том числе в плане из разграничения должно осуществляться федеральными законами в форме установления специальных административно-правовых режимов по схеме двухступенчатого законодательства, предусматривающего специальное выделение неординарных функций и мер обеспечения безопасности. Такой подход может реализовываться и в одном законодательном акте, предусматривающем одновременную реализацию функций правоохраны и безопасности.
- Вопрос об использовании форм и методов обеспечения безопасности в правоохранительной деятельности следует урегулировть законодательно. При этом там, где анализируемые функции тесно переплетены соответствующее решение в порядкеусмотрениядолжны принимать органы прокуратуры Российской Федерации.
- В дальнейшейзаконотворческойработе, направленной на разграничение функций безопасности и правоохраны, необходима действенная исходная концептуальная установка. В этой связи было бы целесообразно издать специальныйуказПрезидента Российской Федерации с предположительным названием "О концепции и основных направленияхзаконопроектныхработ федеральных органов исполнительной власти в области безопасности и правоохранительной деятельности".

Список литературы диссертационного исследованиядоктор юридических наук Городецкий, Петр Григорьевич, 2002 год

1. Нормативно-правовые акты Акты международного права
2. МеждународнаяХартияэкономических нрав и обязанностей государства от 12 декабря 1974 г.//Официальные отчёты ГенеральнойАссамблеиООН. Двадцать девятая сессия. Резолюция № 3281 (XXIX).
3. Европейская Хартия местногосамоуправленияот 15 октября 1985 Г.//СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
4.Декларацияруководящих принципов финансового контроля, принятая на IX Конгрессе ЕМТОБАГ (Международной организации высших органов финансового контроля) в октябре 1977 г. в Лиме//Контроллинг. 1991. № 1.1. Законы
5.КонституцияРоссийской Федерации от 12 декабря 1993 г. М., 1998.
6. УголовныйкодексРоссийской Федерации.
7. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
8. Кодекс Российской Федерации обадминистративныхправонарушениях.
9. Федеральныйконституционныйзакон от 5 апреля 1995 г. "Обарбитражныхсудах в Российской Федераций'7/СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.
10. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. "ОбУполномоченномпо правам человека в Российской Федерации"// СЗ РФ. 1997. №9. Ст. 1011.
11. Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. "О военных судах Российской Федерации"// СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.
12. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. "ОКонституционномСуде Российской Федерации"// СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
13. Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении".
14. Федеральный конституционный закон "О военном положении"
15. Кодекс законов о труде Российской Федерации.15. "Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Фе-дерации"//СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269. (в ред. Федерального закона от 30.12.1999 № 226-ФЗ).
16. Федеральным законом "О внешней разведке'У/СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.
17. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. "Осудебнойсистеме Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
18. Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 5 мая 1995 Г.//СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1709.
19. Гражданской кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. и от 26 января 1996 Г.//СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 5. Ст. 410.
20. Закон Российской Федерации в ред. от 14 декабря 1995 г. "Обобжалованиив суд действий и решений, нарушающих права исвободыграж-дан"//СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
21. Закон Российской Федерации "О безопасности'У/ВедомостиСНДи ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
22. Закон Российской Федерации "ОпрокуратуреРоссийской Федера-ции"//Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878.
23. ЗаконРСФСРот 18 апреля 1991 г. "Омилиции"// Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503; 1993. № 10. Ст. 360; № 32. Ст. 1231; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; 1999. № 14. Ст. 1666.
24. Закон РСФСР от 8 июля 1981 г. "ОсудоустройствеРСФСР'У/Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1981. № 28. Ст. 976;ВедомостиВедомости СНД и ВС РФ. 1992. № 27. Ст. 1560; № 30. Ст. 1794; 1993. № 33. Ст. 1313; СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3300; 1999. № 1. Ст. 5.
25. Закон Российской Федерации "О федеральных органах правительственной связи и информации"// Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 423.
26. Кодекс РСФСР от 20 июня 1984 г. об административных правона-рушениях//ВедомостиВерховногоСовета РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.
27. Основы законодательства Российской Федерации онотариатеот 11 февраля 1993 г.//Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 10. Ст. 357.
28. Положение обадвокатурев РСФСР, утверждённое Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г.//Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 48. Ст. 1596.
29. Положение о военныхтрибуналахв редакции, утверждённой ЗакономСССРот 25 июня 1980 г.//Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 27. Ст. 546.
30. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 Г.//СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 1998. № 22. Ст. 2332; № 26. Ст. 3012.
31. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 27 октября 1960 г.//Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст. 592.
32. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "Обисполнительномпроиз-водстве'7/СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.
33. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объедине-ниях"//СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 1998. № 30. Ст. 3608.
34. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления'7/СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; №44. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378.
35. Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг"//СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5857.
36. Федеральный закон от 31 ¡^арта 1999 г. "О газоснабжении в РоссийIской Федерации"//С3 РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.
37. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав нанедвижимоеимущество и сделок с ним'У/СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
38. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. "О культурных ценностях, перемещённых в СоюзССРв результате Второй мировой войны и находящихся на террит