Проблемы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации

Короткий опис

Год:

1999

Автор научной работы:

Червякова, Юлия Гайковна

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.11

Специальность:

Судоустройство; прокуратура; адвокатура; нотариат

Количество cтраниц:

221

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Червякова, Юлия Гайковна

А ВВЕДЕНИЕ.
Глава I. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ И ПРОБЛЕМ ПРИМЕНЕНИЯЗЕМЕЛЬНОГОЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
§1.Конституционныеземельно-правовые нормы
§2. Регулирование земельных отношений специальными законами и другими нормативно-правовыми актами.
§3.Проблемыприменения земельного законодательства.
Глава II. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, ПРЕДЕЛЫ И ЦЕЛИПРОКУРОРСКОГОНАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГОЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
§1. Понятие прокурорскогонадзораза исполнением земельного
• законодательства.'.;.
§2. Предмет прокурорского надзора заисполнениемземельного законодательства.
§3. Пределы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
§4. Цели прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
Глава III. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
§1. Источники информации о нарушениях земельного законодательства.
§2. Планирование и организация работы понадзоруза исполнением земельного законодательства.
§3. Организация взаимодействияпрокурорас государственными органами контроля за исполнением земельного законодательства.
Глава IV. ОСНОВЫ ТАКТИКИ И МЕТОДИКИ ПРОВЕДЕНИЯПРОКУРОРСКИХПРОВЕРОК ИСПОЛНЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
§1. Основания проведения прокурорских проверокисполненияземельного законодательства.
§2. Тактика проведения прокурорских проверок исполнения земельного законодательства.
§3. Методика проведения прокурорских проверок исполнения земельного законодательства.
§4. Тактика и методика проведения прокурорских проверок за исполнением земельного законодательства в специальноуполномоченныхорганах земельного контроля.
Глава V. ОСОБЕННОСТИ МЕР РЕАГИРОВАНИЯ ПРОКУРОРА НА НАРУШЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
§1. Правовая природа и средства прокурорского реагирования на нарушения земельного законодательства.
§2-. Принятиепрокуророммер по привлечению нарушителей земельного законодательства к ответственности.
§3. Обеспечение прокуроромвозмещенияматериального ущерба, причиненного нарушениями земельного законодательства вовнесудебномпорядке.
§4. Особенности практики прокурорских проверок за исполнением земельного законодательства. $5. Участие прокурора всудебномрассмотрении земельных споров.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Проблемы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью обеспечения в России рационального использования и охраны земель--незаменимого природного условия жизни и деятельности человека, фундамента устойчивого социально-экономического развития страны.
Кроме того, актуальность исследования предопределена потребностью реализации положенийКонституцииРоссийской Федерации от 12.12.93г. о земле, связанных с ними положений об экологическом благополучии и правахграждан, об обязанностях сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статьи9,36,41-42,58,71-72 и другие), 1 а также земельного законодательства средствамипрокурорскогонадзора, установленными законодательством оПрокуратуреРоссийской Федерации.
Вместе с тем, актуальность проведения данной работы вызвана необходимостью преодоления кризисазаконностив сфере -земельных отношений. Этот кризис выражается, прежде в'сего, невозможностью в полной мере посредством действующего земельного законодательства обеспечить эффективное регулирование общественных земельных отношений, в отсутствии действенных экономических иадминистративныхмеханизмов его реализации и в неспособности специальноуполномоченныхна то органов государственного земельного контроля противодействовать нарушениям земельного законодательства.
Актуальность темы также детерминирована необходимостью разработки на основе ее изучения научно-обоснованных путей, средств, форм, методов, выводов, предложений и рекомендаций правового характера, требующихся для создания эффективного механизма обеспечения законности в сфере земельных отношений землепользователями и иными природопользователями, контролирующими и другими органами, ихдолжностнымилицами и органами прокуратуры.
Подтверждением актуальности темы диссертации является ее связь с планами работ профильных подразделений ГенеральнойпрокуратурыРоссийской Федерации, научно-исследовательских работ Научно-исследовательского института проблем укрепления законности иправопорядкапри Генеральной прокуратуре(далее - Института) и отдела правовых проблем экологии и прокурорскогонадзораИнститута за 1998 год.
1.КонституцияРоссийской Федерации. М. "СПАРК". 1997.
Состояние разработки темы. В научной юридической литературе опубликован ряд работ по вопросам прокурорского надзора за соблюдением законодательства об окружающей природной среде, затрагивающихнадзорза исполнением земельного законодательства в незначительной степени. 1
До настоящего времени попытки комплексного анализа проблем прокурорского надзора заисполнениемроссийского земельного законодательства не предпринимались.
Одной из причин отсутствия в юридической науке специального, комплексного, цельного и законченного монографического исследования по избранной автором теме, явилось то, чтопрокурорскийнадзор за исполнением как земельного законодательства, так и законодательства об окружающей природной среде в целом, отнесен к числу основных направлений деятельности органов прокуратуры сравнительно недавно. Другой причиной стала недооценка важности исследования этого направления деятельности в теории прокурорского надзора, аграрного,природоресурсногои экологического права, а также использования научных результатов в учебных целях.
Актуальность, важность и необходимость научного поиска путей и средств укрепления законности и правопорядка в сфере земельных отношений, обусловили попытку автора провести специальное исследование проблем прокурорского надзора за исполнением земельного
1.См.: "Проблемы экологии Волжского бассейна и практика применения природоохранного законодательства". Сборник научно-практическая конференция. Тверь. МНЭПУ. 1994; "Научная информация по вопросам борьбы спреступностью". Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка(далее - Институт или НИИПУЗиП). М. N 151.1995; "Криминологическиеи правовые проблемы обеспечения экологической безопасности". Сборник научных трудов. М. НИИПУЗиП. 1996; "Экологическиепреступленияв России и прокурорский надзор в сфере охраны окружающей природной среды" (Методическое пособие). М. Издательский центр "Анкил". 1996; "Преступностьи реформы в России". Коллективная монография (под редакцией д.ю.н., профессораДолговойА.И.). М. Криминологическая Ассоциация. 1998. законодательства в России и их комплексного научного решения. На основе анализа научного задела, приемлемого для темы исследования, созданного учеными различных направлений науки, а также законодательства иправоприменительнойпрактики, автором предприняты усилия обосновать и сформулировать новые перспективные формы и методы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
В предмет исследования входят: законодательство о прокуратуре и земельное законодательство; материалы по правоприменительной практике, организации и осуществлению прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является поиск путей,. форм и средств совершенствования деятельности органов прокуратуры понадзоруза исполнением земельного законодательства для стабилизации и снижения роста земельныхправонарушенийи обеспечения законности в сфере земельных отношений. Задачами исследования определены: 1.Комплексный анализ основных теоретических работ в области прокурорского надзора и земельного права; 2.Обобщение практики прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства изаконностьюправовых актов; 3.Разработка на этой основе рекомендаций дляпрокурорскихработников по дальнейшему совершенствованию методикобщенадзорнойдеятельности прокуроров в областиисполненияземельного законодательства; 4.Систематизация земельного законодательства, а также обоснование роли российской государственности и права в этом процессе; 5.Определение понятия, задач, предмета, пределов прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства; 6. Определение особенностей организации работы органов прокуратуры за исполнением земельного законодательства; 7. Разработка основ тактики и методики проведения прокурорских проверок за исполнением земельного законодательства; 8.Определение особенностей принятия мер прокурорского реагирования на выявляемые нарушения земельного законодательства.
Методологической основой работы явилось применение на основе всеобщего диалектико-материалистического метода общелогических методов - анализа и синтеза, индукции и дедукции, обобщения и аналогии. Использовались также специальные и частные методы -формально-логический, сравнительный, статистический, экспертный. Кроме того, использовались междисциплинарный, комплексный и региональный подходы.
Теоретической основой исследования послужили положения и выводы общей теории познания, теории государства и права, труды в областях теории:
- прокурорского надзора:АлексееваА.И., Берензона А.Д., Бойкова А.Д.,ВиктороваИ.О., Винокурова Ю.Е., Звирбуля В.К.,КапукаI П.М., Кливера И.Я.,КоробейниковаБ.В., Мирзоева Т.Р., Рябцева В. П., Селиванова Н. А'.,СкворцоваК. Ф. Скоромникова К. С., -СухареваА.Я., Ястребова В.Б.;
-аграрного и природоресурсного права:АксененкаГ.А., Балезина | В.П.,БыстроваГ.Е., Жарикова Ю.Г., Иконицкой И.А., Казанцева I Н.Д.,КлюкинаБ. Д., Козыря М.И.,КозырьО.М., Колотинской E.H., kpКрасноваН.И., Крассова О.И. ,ОсиповаН.Т. , Осокина H.H.,ПавловаИ. В., Петрова В. В.,РябоваA.A., Сахарова П. Д. ; -экологического права:БоголюбоваС.А., Бринчука М.М., Голиченко-ва А.К.,ЖевлаковаЭ.Н., Колбасова О.С., Осипова Г.И.,ПанкратоваИ.Ф., Шемшученко Ю. С.,ШестерюкA.C.
Автор использовала также научные труды других ученых.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, законы,указыПрезидента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органовисполнительнойвласти, законодательство субъектов Федерации, решения местных органов управления, договоры, нормативные акты ряда странСНГи бывшего СССР.
Эмпирической базой исследования послужили материалы за период 1995-1993 годы, о земельной реформе, данные о состоянии (в сопоставимые периоды) земельного законодательства и тенденциях в правовом регулировании земельных отношений, государственные ежегодные доклады о состоянии земельного фонда, окружающей природной среды, статистические данные о земельныхправонарушениях, материалы проверок земельного законодательства районныхпрокуратурМосковской областной прокуратуры, а также иные материалы.
Большое место в исследовании занимает анализ материалов конкретных прокурорских проверок исполнения законодательства об использовании и охране земель за период 1995-1998г. г., полученных из прокуратур субъектов Федерациии. Кроме того, проведено изучение и обобщение 89надзорныхпроизводств и докладных записок по выявленным органами прокуратуры нарушениям земельного законодательства .
В Госкомземе РФ иМособлкомземеизучено около 400 жалоб и предложений граждан по различным вопросам землепользования и землевладения за тот же период времени. В райкомземах ряда субъектов Российской Федерации выборочно изучено и проанализировано более 50 дел по отводам земельных участков. В областных и районных судах Московской и Калининградской областей проведен анализ 45 гражданских иарбитражныхдел по земельным спорам.
Результаты проведенного анализа нашли применение в данной работе при формулировании ряда научных выводов и положений, послужили основой для разработки практических рекомендаций по проведению прокурорских проверок земельного законодательства.
При написании диссертации автор использовала опыт работыпрокуроровГенпрокуратуры Российской Федерации по организации и проведению проверок исполнения земельного законодательства, непосредственно участвуя в ряде из них, а также свой десятилетний опыт работы в органах прокуратуры иМВДв качестве следователя, помощникапрокурорарайона, прокурора управления общего надзора Туркменской Республиканской прокуратуры.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на современном этапе развития государства данная работа является первым комплексным исследованием проблем прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства и можно утверждать, что проведенное научное исследование является пионерным.
Новизну проведенного исследования подтверждает еще и то, что оно является первым не только в современных социально-политических условиях России, но и в юридической науке предперестроечного периода. Ранее, в работах ученых исследовались лишь отдельные аспекты проблемы осуществления прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, а подобного комплексного исследования проблемы не проводилось.
В работе определены основные причины недостатков в осуществлении прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, предложены пути и методы его совершенствования с цельюпредупрежденияи устранения нарушений закона.
Особое внимание в диссертации уделено научному обоснованию критериев оценки эффективности форм и методов, тактики и методики прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
Из полученных результатов проведенных по новой методике исследований, сделан вывод о негативных факторах экономического, социального и экологического характера, обусловивших напряженную ситуацию в состоянии земельного фонда и, особенно почв, в ряде регионов страны.
В связи с тем, что тема диссертационного исследования представляет собой комплексное исследование достаточно больших по объему проблем, перечисленных выше, отдельные ее направления автором Э ходе, исследования были только обозначены и нуждаются в дальней--шей самостоятельной и более глубокой разработке, а некоторые вопросы. из числа затронутых, выходят за рамки и объем данной научной работы.
Основные новые или содержащие элементы новизны положения исследования, выносимые на защиту диссертации:
1. Сформулировано определение предмета, задач и методов прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в свете проводимых земельных реформ и реформ земельного законодательства;
2. Создана классификация источников информации о нарушениях земельного законодательства, имеющихся в уполномоченных контролирующих органах, на основе разработанной автором типологии правонарушений в сфере исполнения законодательства об испо льзовании и охране земель;
3. Определено понятие планирования надзорных проверок земельного законодательства, проведена их систематизация по видам и разработан порядок их проведения;
4. Обозначены основные формы и методы координации деятельностиправоохранительныхорганов государств-участников СНГ по борьбе справонарушениямив сфере использования и охраны земель путем выделения их из спектра координационных мероприятий;
5. Определены основные способы и методы проведенияпрокуроромнадзорных мероприятий, связанных спредупреждениемнарушений в сфере исполнения земельного законодательства;
6. Разработана и внедрена в практику прокурорского надзора тактика и методика проведения прокурорских проверок за исполнением земельного законодательства;
7. Создана типология форм правонарушений в сфере использования и охраны земель в Российской Федерации на основе анализа про-курорско-следственной,судебнойпрактики и имеющихся разъясненийПленумаВерховного Суда и Пленума ВысшегоАрбитражногоСуда Российской Федерации;
8. Определены элементы методики надзора за деятельностью специально уполномоченных контролирующих органов по устранению выявленных нарушений законодательства в сфере использования и охраны земель; .• . . . >
9. Разработан и внедрен в практику перечень оснований проведения прокурорских проверок за исполнением земельного законодательства, полученный в результате обобщения и систематизации материалов прокурорско-судебной практики.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем в осуществлении прокурорского надзора, в теоретическом и эмпирическом обосновании авторской концепции тактики и методики преодоления негативных тенденций в сфере земельных отношений средствами прокурорского надзора.
Положения, содержащиеся в работе, могут послужить основой для совершенствования практики прокурорского надзора и нормативно-правовой базы в сфере земельных отношений.
Выводы и предложения автора могут быть использованы для дальнейшего развития научных исследований различных аспектов прокурорского надзора за исполнением земельного и другого законодательства об окружающей природной среде.
Полученные данные позволяют более целенаправленно, на основе использования достижений науки, осуществлять прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства.
Материалы диссертации могут использоваться при написании учебных пособий и лекций для прокурорских работников по надзору за исполнением земельного и связанного с ним иного природоресурсного(о недрах, водах, лесах и т.д.) законодательства, а также при подготовке специалистов в областиюриспруденции.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена в отделе правовых проблем экологии и прокурорского надзора Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации(далее - отдел Института).
Основные выводы и предложения по теме изложены в пяти публикациях автора, в том числе в написанных совместно с другими авторами методических рекомендациях по проверке исполнения земельного законодательства в органах Госкомзема, Госкомприроды. Госсанэпиднадзора, Госстроя, банковских органах, органах местногосамоуправленияи других органах. Указанные методические, рекомендации в сокращенном варианте письмом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 13.07.98г. N 7/3 - 1 -1734-97 направлены в прокуратуры субъектов Российской Федерации и специализированные прокуратуры.
Ь Полный авторский вариант методических рекомендаций (на 41 листе) был использован при проведении с участием автора в мае 1998 года прокурорских проверок исполнения земельного законодательства в Госкомземе Российской Федерации и в марте 1999 года в закрытом административно-территориальном образовании(г.Краснозна-менск. Московской области). Указанные методические рекомендации даются в приложении к диссертационному исследованию.
Отдельные выводы и положения диссертационного исследования использованы автором в выполненных по планам работыГенпрокуратурыРоссийской Федерации, отдела или попоручениямруководства Института:
- аналитической справке о состоянии Федерального земельного законодательства и других аналитических материалах по земельному и природоохранному законодательству;
- при составлении плана и проведении с участием авторапрокурорскойпроверки исполнения земельного законодательства в орга нахРоскомзема;
- в разделе земельное законодательство аннотированного списка законодательства об охране природы;
- в справке-обобщении материалов проведенныхпрокурорамисубъектов Федерации проверок и внесенных актов прокурорского реагирования на нарушения земельного, лесного, водного законодательства и законодательства о недрах;
- в отзыве на методические рекомендации попрокурорскомунадзору за исполнением законодательства при предоставлении иизъятииземель, разработанные прокуратурой Тульской области;
-в разрабатываемых органами Госкомзема Российской Федерации законопроектах("О государственном земельном кадастре", "Об оценке земли", "О государственных и муниципальных землях" и др.)
Автор выступала с докладами по проблемам земельного законодательства на заседаниях отдела Института, а также с лекциями перед коллективами ряда контролирующих органов и слушателями высших учебных заведений.

Список літератури

Заключение диссертациипо теме "Судоустройство; прокуратура; адвокатура; нотариат", Червякова, Юлия Гайковна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итоги проведенного исследования, необходимо особо подчеркнуть, что несмотря на значительный объем работыпрокурорапо осуществлению общенадзорной деятельности, самое пристальное внимание должно уделятьсянадзоруза исполнением земельного законодательства. Это определяется, прежде всего, важностью вопроса о земле, который на протяжении всей истории России был и остается первым после вопроса о власти, а кроме того, является средством активизации процесса осуществления дальнейших экономических и социальных преобразований в государстве.
Важность и актуальность решения проблемы совершенствованиянадзорнойдеятельности прокуратуры за исполнением земельного законодательства, подтверждается ведущейся между учеными острой научной дискуссией и ожесточенной политической борьбой на различных уровнях власти, которые связаны с разработкой и принятием нового Земельногокодекса, где главным вопросом остается вопрос о праве собственности на землю и очень проблематичным - вопрос о купле-продаже земель сельскохозяйственного назначения.
Автор в данной работе попытался рассмотреть и изложить свое видение по решению имещихся проблем, связанных с организацией работы органовпрокуратурыпо надзору за исполнением земельного законодательства, которые в общем виде можно сформулировать так: земельныеправоотношения- важнейшая составляющая правоотношений в государстве; земельное законодательство по своему объему очень велико и до конца неурегулировано; земельное законодательство тесно связано с другими законодательствами, такими как: лесное, водное, природоохранное, о недрах и рядом других; наличие большого числа контролирующих органов, деятельность которых не всегда четко определена и разграничена(наряду с отсуствием единого подхода к проведению проверок); сезонность проведения проверок и необходимость своевременного устранения выявленных нарушений; отсутствие комплексных методик по координации деятельности контролирующих иправоохранительныхорганов.
В настоящее время, как показвает статистика правоохранительных органов, резко возросло количествопреступленийв хозяйственной сфере. Преступность стала более организованной, изощренной в
- 160 своих действиях, технически оснащенной. Нередки случаи вовлечения в организованные группы, занимающиесяпреступнойдеятельностью, работников контролирующих и ревизионных органов,должностныхлиц, занимающих в министерствах, ведомствах, а также на предприятиях и в организациях ответственное положение, вплоть до первых лиц, вобязанностикоторых входит защита общегосударственных интересов отпреступныхпосягательств.
При этом, порой,преступленияв сфере земельной деятельности настолько тщательно укрываются, что назначение документальных ревизий или различныхэкспертизне всегда дает должные результаты. Нередко невозможно установить лиц,совершившихто или иное преступление, в результате чеговиновныеостаются безнаказанными, а их действия становятся все более опасными и изощренными. Особенно тревожит как раз то обстоятельство, что впреступнуюдеятельность вовлекаются представители власти и управления.
Отсюда необходимо сделать вывод о том, что только правильно скоординированные действия всех правоохранительных и других органов могут обеспечить эффективную борьбу с ростомпреступностив такой важной сфере деятельности государства, как земельная.
Поскольку организациянадзораза исполнением земельного законодательства в связи с принятием в последние годы большого количества нормативных актов о земле, представляет собой дляпрокурорскихработников определенную сложность, а имеющиеся методики по указанному вопросу во многом устарели, возникла необходимость подготовки новых методик по проведени прокурорских проверок(автором разработаны такие методические рекомендации).
С большой степенью вероятности можно предположить, что даже принятие нового Земельного кодекса не намного снизит остроту проблем в области применения земельного законодательства и не уменьшит количестваспоровпо земельным делам, рассматриваемым в судах. Это связано с тем, что в проекте Земельного кодекса, как считают отдельные ученые и работникиправоприменительныхорганов, не окончательно урегулированы вопросы землепользования и землевладения. В частности,законопроект, также как и действующий ГражданскийкодексРоссийской Федерации, недостаточно четко определяет порядоксделокс землей, вопросы владения, пользования и ряд других, которые осуществляют юридические и физические лица. Автор в своем исследовании и публикациях затронул указанные проблемы и высказал свое мнение по их разрешению.
- 161
По-прежнему возникает множество проблем и ведутся дискуссии по вопросам разграниченияполномочиймежду Федерацией и ее субъектами в сферах владения, пользования и распоряжения землей.
Существенное практическое значение имеет определение объектов и юридических критериев разграничения государственной и муниципальной земельной собственности, поскольку это связано с компетенцией соответствующих органов(государственных либо местногосамоуправления) по распоряжению земельной собственностью. Пока нет четкого механизма перехода одной формы земельной собственности в другую.
По нашему мнению механизм разграничения объектов государственной (федеральной и субъектов Федерации) и муниципальной земельной собственности может действовать после соответствующей доработки и только после того, как понятие федеральной и муниципальной собственности будет нормативно-технически увязано с кадастровой оценкой и мониторингом земель.
В действующем федеральном законодательстве, в проекте Земельного кодекса, а также в принятых законах о земле ряда субъектов Российской Федерации, практически не решен вопрос ограничения прав частной собственности на землю. И, хотястатья9 Конституции Российской Федерации предусматривает регулирование земельных отношений на основе приоритета публично-правовых норм земельного законодательства, окончательно этот вопрос неурегулирован.
По нашему мнению, права частных собственников могут и должны быть ограничены в интересах общества. Необходимо, чтобы федеральное законодательство по данному вопросу было единым и основывалось прежде всего на приоритетепубличногоинтереса, но при этом было связано с приватным(частным) интересом и гарантировало соблюдение прав исвободчеловека и гражданина (п.1 ст.17КонституцииРФ).
Кроме того, по нашему мнению, право частной собственности на землю не должно и не может быть абсолютным еще и потому, что согласно п.З ст.17 Конституции РФ права исвободыкаждого человека и гражданина не должны нарушать прав и свобод других лиц. Таким образом, государство должно обладать прерогативой в указанных вопросах, координируя при этом свою деятельность с субъектами Федерации.
В настоящее время земельное законодательство является очень громоздким и несовершенным, а порой и противоречивым. В связи с
- 162 этим субъекты Федерации принимают собственные законы - законы субъектов Федерации (ст.76 Конституции РФ), пытаясь тем самым заполнить существующиепробелыв Федеральном законодательстве. Эти попытки, к сожалению, не всегда удачны в связи с тем, что природно-климатические, экономические и политические условия в Российской Федерации очень разнообразны и земельные отношения в различных регионах имеют свою специфику.
Тем не менее, только государство может и должно иметьисключительноеправо устанавливать порядок предоставления иизъятияземель для отдельных категорийграждан(фермеров, военнослужащих и т.д.),взыскиватьналоги, устанавливать сборы, определять размеры выделяемой земли и цели ее использования с учетом кадастровой оценки, устанавливать и привлекать к ответственностинарушителейправил землепользования.
Необходимо отметить, что приведенные в исследовании нарушения, не являются единичными и характерными для того или иного региона, края, области, республики(субъекта) Российской Федерации, а носят весьма распространенный характер. В связи с этим, указанные примеры нарушений земельного законодательства, могут встречаться при проведении прокурорских проверок на местах и учитываться при планировании таких проверок.
Как известно, помимопрокурорскогонадзора, и контролирующих органов осуществляющих непосредственный ведомственный контроль заисполнениемземельного законодательства, в пределах своей компетенции, ряд государственных органов осуществляет и межведомственный контроль. К ним можно отнести: Государственный комитет Российской Федерации по статистике, подведомственные ему территориальные органы государственной статистики, налоговые органы, органы Госкомимущества, Министерство Российской Федерации по чрезвычайным ситуациям, штабы и региональные центры гражданской обороны, а также подчиненные им войсковые формирования и ряд других.
Использование материалов проверок и информации от указанных органов - необходимое условие успеханадзирающегопрокурора в работе за соблюдением земельного законодательства.
Особенно это важно для сферы землепользования, землевладения и охраны земель, где эти вопросы не всегдапроцессуальноотрегулированы, а нормативные документы порой противоречивы или вовсе изданы с нарушениями Федерального законодательства, что ведет кзлоупотреблениямсо стороны должностных лиц и хозяйствующих субъектов.
Земельные отношения сами по себе являются очень объемными и специфичными, так как они регулируют такие направления деятельности, как: предоставление земель, пользование, владение, аренду, плату за землю, залог и многое другое связанное с землепользова-Ф нием, землевладением и охраной земель.
В связи с этим, в последнее время органами, контролирующими земельные отношения были разработаны и приняты межведомственные нормативные акты(указанные в §2 главы 1 данной диссертационной работы), которые регламентируют земельные отношения и направлены на выявление и устранение соответствующих нарушений. Кроме того, в них определен порядок передачи материалов о нарушениях земельного законодательства вправоохранительныеорганы.
В настоящее время, когда ведется много споров вокруг земельной реформы и имеется много проблем по ее осуществлению, по нашему мнению, было бы целесообразно в субъектах федерации, в органах местного самоуправления создавать рабочие группы, как в целом по контролю за исполнением земельного законодательства, так и по контролю за реализацией земельных реформ, проводимых в Российской Федерации, в состав которых включать представителей следующих органов:исполнительныхорганов власти, Госкомзема, Госкомприроды, Ф Минстроя(архитектуры), Минздрава(санэпиднадзора), органов внутренних дел,ФСБ, налоговой инспекции, налоговой полиции, научно-исследовательских учреждений соответствующих профилей, прокуратуры, судов и др.
Указанные рабочие группы, используя свои возможности иполномочия, привлекая научных работников, должны будут ежегодно разрабатывать для своего региона единую комплексную программу, направленную напредупреждениеи устранение правонарушений законодательства о землепользовании, землевладении и охране земель.
По каждому мероприятию, предусмотренному данной программой, должны быть установлены конкретные срокиисполнения. На совместных совещаниях рабочих групп исполнители, специалисты и другие лица, ответственные заисполнение, должны периодически заслушиваться и отчитываться о ходе выполнения своих разделов программы. Возможно таким образом в регионах можно решать некоторые вопросы * по контролю за реализацией земельной реформы.
Приведенные общие рекомендации по методическому обеспечению прокурорских проверок исполнения земельного законодательства не
- 164 являются всеобъемлющими. Каждая проверка имеет свою специфику и является индивидуальной. Однако, знание общих принципов(методик) проведения проверок, их правильная организация и необходимое информационное обеспечение, позволяют проверяющемупрокурорунайти достаточно точные ответы на все поставленные вопросы и правильно отреагировать на выявленные нарушения закона.
Кроме того, в процессе проведенного нами научного исследования были разработаны, разосланы попрокуратурамметодические рекомендации по "надзору за исполнением земельного законодательства". Указанная методика была разработана на основе обобщенного анализазаконодательных, нормативных, ведомственных и межведомственных актов, а также изученного и обобщенного опыта работы органов контролирующих земельные отношения и личного опыта работы автора в органах прокуратуры.
Данные методические рекомендации, по нашему мнению, должны значительно облегчить процедуру осуществления прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства. Указанная методика является частью диссертационного исследования и была использована в проведениипрокурорскойпроверки по надзору за исполнением земельного законодательства в Госкомземе РФ, в мае 1998 года и в апреле 1999 года вЗАТОг.Краснознаменска.
В диссертационном исследовании также был использован проведенный автором анализ состояния Федерального земельного законодательства и внесены отдельные предложения по совершенствованию как действующего законодательства, так и разрабатываемыхзаконопроектов. Результаты проведенного анализа были также использованы в плановой работе отдела.
При выполнении работы по одной из тем, порученной отделу, в ходе разработки и составления аннотированного списка нормативно-правовых актов по экологическому законодательству, была использован составленный в процессе диссертационного исследования перечень систематизированных и обобщенных нормативно-правовых актов по аграрному(включая земельное) праву.
Кроме того, в диссертационном исследовании использовались материалы, полученные в процессе работы по плановым темам отдела. По результатам обобщения и анализа актов прокурорского реагирования составлена докладная записка для Генеральной прокуратуры Российской Федерации "О перспективах развития природоохранныхпрокуратур", в которую вошла информация о выявленных нарушениях земельного законодательства.
Проведено обобщение и изучение прокурорско-судебной практики по рассмотрению земельных споров в судах различнойюрисдикции. Научная статья по материалам исследования была опубликована в журнале "Законность" ДО 4 за 1998 год), а также в сборнике статей "Правовые проблемы охраны окружающей среды" за 1998 год.
Проведены теоретические исследования по изучению предмета, пределов и задач прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства. Изучены особенности организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением указанного законодательства.
По нашему мнению дальнейшей, более глубокой разработки, требует ряд направлений, обозначенных в диссертации, но не исследованных из-за невозможности охвата всех составляющих проблемы и ограниченности пределов исследования. Так, следовало бы глубже изучить и разработать вопросы участия прокуратуры в нормотворчес-кой деятельности с целью совершенствованию как земельного законодательства, так и надзорной деятельности прокуратуры в этом направлении.
Имеется необходимость создания методики по координации деятельности междууполномоченнымиконтролирующими органами (с участием органов прокуратуры) в области контроля за исполнением земельного законодательства.
Необходима разработка типовых оперативных планов совместных мероприятий между органами прокуратуры и контролирующими органами в сфере борьбы справонарушениямиземельного и природоохранного законодательства.
На основе элементов разработанной автором методики надзора за деятельностью специальноуполномоченныхконтролирующих органов по устранению выявляемых нарушений земельного законодательства, имеется необходимость разработки отдельного методического пособия для практических прокурорских работников по организации надзора за указанной деятельностью.

Список литературы диссертационного исследованиякандидат юридических наук Червякова, Юлия Гайковна, 1999 год

1. Нормативно-правовые акты и официальные документы
2.КонституцияРоссийской Федерации. М. "Приор". 1994. 4.2. Ст. 9. 36, 58, 72.
3. ЗемельныйкодексРСФСР. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5085.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть I. "Юридическая литература". М. 1995.
5. Закон Российской Федерации "О введении в действие части первой ГражданскогокодексаРоссийской Федерации" от 30.11.94. N 52-ФЗ. М. Юридическая литература. 1995. Ст. 13.
6. КодексРСФСРоб административных правонарушениях. "ИНФРА.М НОРМА". М. 1997.
7. Кодекс законов о труде Российской Федерации. "ИНФРА. М-НОР-МА". М. 1997.
8. Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации "Российское право". М. 1992.
9. Уголовный кодекс Российской Федерации. Краснодар. "Советская Кубань". 1996. С. 100.
10.Комментарийк Уголовному кодексу Российской Федерации. Под ред. Ю. И.Скуратова, В.М. Лебедева. М. 1997.
11. Закон Российской Федерации "О крестьянском(фермерском) хозяйстве". Собрание актовПрезидентаи Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5085.
12. Закон Российской Федерации "О плате за землю". С последующими изменениями и дополнениями//Ведомости Съезда народныхдепутатовРСФСР. 1991 N 44. Ст. 1424; 1992. N 10. Ст. 469; N 34. Ст. 1976; СЗРФ. 1994. N 16. Ст. 1860; 1995. N 35. Ст. 3503.
13. Закон Российской Федерации "О залоге".ВедомостиСъезданародных депутатов РФ иВерховногоСовета РФ. 1992. N 23. Ст. 1239.
14. Закон РФ "О Центральном банке Российской Федерации(Банке России)". Собрание законодательства РФ. 1996г. N 1. Ст.З, ст.7. N 26. Ст. 3032.
15. Закон РФ "О банках и банковской деятельности". Собрание законодательства РФ. 1996г. N 6. Ст. 492.
16. Закон РФ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (в редакции от 17.11.95г. N 169 ФЗ). Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4473.
17. Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 26. Ст.2397.
18. Закон РФ "Об общих принципах организации местногосамоуправленияв Российской Федерации" от 28.08.95г.(в редакции от 30.05.96г.). Собрание законодательства Российской Федерации N 23. 1996. Ст. 2811.
19. Коментарий к Федеральному закону "ОпрокуратуреРоссийской Федерации". "Норма". М. 1996.
20. Закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". N 31-Ф3 от 10.02.99. Российская газета от 17.02.99.
21. Закон РФ "О садоводческих,огородническихи дачных некоммерческих объединенияхграждан" от 15.04.1998г. N 66-ФЗ. Российская газета от 23 апреля 1998 года.
22. Закон РФ " 0 государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" от 16 июля 1998 года. Российская газета от 21 июля 1998 года.
23.УказПрезидента Российской Федерации от 2 марта 1992 года N 213 "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан". Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 11. Ст. 561.
24. Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1992года
25. Указ Президента РФ от 7 декабря 1993 года N 2118. "О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей". Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 50. Ст. 4861.
26. Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года N 337. "О реализацииконституционныхправ граждан на землю". Собрание законодательства Российской Федерации. 1996г. N 11. Ст.1026.
27. Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 года. N 567. "Об утверждении Положения о координации деятельностиправоохранительныхорганов по борьбе спреступностью". Собрание законодательства РФ. 1996. N 17. Ст. 1958.
28. Указ Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998года N 1142. "О структуре федеральных органовисполнительнойвласти". Российская газета от 23.09.98г.
29.ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 27 декабря 1996 года, N 1578 "О внесении изменений в положение олицензированиипроектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель". Собрание законодательства. 1997. N 2. Ст. 245.
30. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 1997 года, N 319 "О порядке нормативной цены земли". Собрание законодательства Российской Федерации. 1997г. N 13. Ст.1539.
31. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 мая 1996 года N 698-р. "О порядке оформления договоров передачи земельной доли в аренду". Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N19. Ст. 2315.
32. Постановление Правительства Российской Федерации N 491. "Положение о мониторинге земель в РФ". Собрание законодательства РФ. 1992. N 4. ст. 183.
33. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992года N 622. "Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра в РФ". Собрание законодательства РФ. 1992. N 9. Ст. 609.
34. Положение "О Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды", утвержденноеПостановлениемПравительства РФ 26.05.1997 года N 643. Собрание законодательства РФ. N 22. Ст. 2605.
35. Положение "О Министерстве здравоохранения Российской Федерации", утвержденное Постановлением правительства Российской Федерации от 3 июня 1997 года N 659. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 23. Ст. 2691.
36. Положение "О Комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству". Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993 г., N 6. Ст. 488.
37. Положение "О Государственном комитете санитарно-эпидемиологическогонадзораРоссийской Федерации". Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993 г., N 47, Ст. 4527.
38. Положение "О государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации. 1994г., N 8, Ст. 860.
39. Положение "О Министерстве здравоохранения Российской Федерации". Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. N23, от 9.06.97г., Ст. 269.
40. Положение "О Департаменте государственного санитарно-эпидемиологического надзора" Министерства здравоохранения Российской Федерации, утвержденное приказом Министра от 22.01.98. Собрание законодательства РФ. 1998. N 27. Ст. 3197.
41. Приказ ГенеральногопрокурораРоссийской Федерации от 30.07.92г. N 33. "О порядке рассмотрения писем,жалоб, заявлений и приема граждан в органахпрокуратурыРоссийской Федерации".
42. Указание Генерального прокурора Российской Федерации N 5/20 от 9 марта 1992 года " 0 порядке выполненияходатайствоб оказании правовой помощи". Справочное пособие "Вопросырасследованияпреступлений". "Спартак". М. 1996.
43. Указание Генерального прокурора РФ N5/20 от 9 марта 1992 года " 0 порядке выполнения ходатайств об оказании правовой помощи". Справочное пособие "Вопросы расследованияпреступлений". М. 1996. "Спартак". С. 155.