Государственное управление социальными и экономическими процессами в городе Москве :Теоретико-правовые аспекты

Короткий опис

Год:

1998

Автор научной работы:

Попов, Александр Иванович

Ученая cтепень:

доктор юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.13

Специальность:

Управление в социальных и экономических системах (юридические аспекты); правовая информатика; применение математических методов и вычислительной техники в юридической деятельности

Количество cтраниц:

339

Оглавление диссертациидоктор юридических наук Попов, Александр Иванович

ВВЕДЕНИЕ.
Раздел I. ФОРМИРОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ КРУПНЫМ ГОРОДОМ. щ
Глава I. Государственно-правовой статус города федерального значения и социально-экономические особенности г.Москвы.
Глава 2. Исторический опыт формированиязаконодательнойосновы управления г.Москвы.
Глава 3. Состояние законодательной основы управления г.Москвой.
Раздел II. СТРУКТУРА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА МОСКВЫ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМНОЙ ЖИЗ
НЕДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОРОДА.
Глава 1.Законодательноерегулирование промышленного развития города.
Глава 2. Законодательство г.Москвы по формированию л рыночной инфраструктуры.
Глава 3. Законодательное определение налогообложения в субъекте Российской Федерации.
Раздел III. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ 201 ГОРОДА.
Глава I. Роль управления в реализации прав человека игражданина.
Глава 2. Законодательство г.Москвы в области управления социальной сферой.
Глава 3.Законодательныеосновы градостроительной Ф политики.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Государственное управление социальными и экономическими процессами в городе Москве :Теоретико-правовые аспекты"

Актуальность темы исследования. Быстрый рост крупных городов. формирование мегаполисов в процессе урбанизации и под воздействием научно-технической революции обострили проблему оптимизации управления социально-экономическими процессами, созданием благоприятных условий для жизнедеятельностиграждан, проживающих на соответствующей территории. Эта проблема коснулась не только городов России. Москвы, в частности, но и столиц и крупных городов многих государств мира.
Возрастает необходимость широкого использования современных научных форм и методов управления (организации, регулирования. правовой информатики, математических методов, вычислитель-нон техники, профессионализации кадров и т.п.) в решении проблем жизнедеятельности большого города. Среди факторов оптимизации государственного управления правовой фактор в российских условиях становится определяющим. Тем более, что правовое поле в городе Москве формируется ныне как бы в трех измерениях: столица России: самостоятельный субъект Федерации: муниципальное образование.
Опыт показывает, что сформировать оптимальное управление таким мегаполисом как Москва в названных трех измерениях чрезвычайно сложно, поскольку в дело вступают различные субъектыправотворчества. Задача состоит, разумеется, не в противопоставлении одних другим, а в грамотном использовании преимуществ и возможностей каждого уровня управления. В этой связи возрастает значение ситуативно-диагностического подхода в государственном управлении. Ключевое положение такого подхода - рассмотрение управленческой ситуации как уникального сочетания проблем экономического. социального, экологического и другого свойства, возникающих в различных областях городской жизни.
Право как явление типологического характера постоянно сталкивается с конкретикой, огромным многообразием явлений и процессов. из-за чего, логично, возникают противоречия,коллизии, желание выйти за пределы правового регулирования. Поэтомуправотворчествов области управления городом должно опираться на прогнозные оценки, мониторинговые исследования, широкое использование достижений правовой информатики и средств вычислительной техники, основываться на концептуальном освоении городской жизни.
Роль концептуального, системного подхода в решении проблем города федерального значения сегодня неизмеримо возрастает. Ведь этот подход базируется на сочетании многих областей научного знания. практических наработок, эвристических способностей и включает в себя не толькозаявлениео намерениях, но и углубленную систему комплекса научных принципов и методов исследования и действия.
Большой интерес представляет, далее, проблема уточнения правовой модели по оптимизации управления социально-экономическими процессами в городе, призванной отражать состояние управляемых объектов с учетом их специфики в конкретной ситуации - ситуации переходного периода и формирования, по сути, нового законодательства. На уровне московского мегаполиса эта правовая модель еще не представляет целостной завершенной системы. Ее концептуальному осмыслению и выработке путей дальнейшего развития не достает комплексного сравнительно-правового подхода. Основное противоречие заключается в рассогласованности достаточно развитых потребностей населения города и ограниченных возможностей субъекта управления в их удовлетворении, в отсталости правового фактора и медлительности в создании современнойзаконодательнойбазы Российской Федерации.
Острота противоречия усугубляется еще и тем, что современное управление в большом городе в развитых странах - это совершенно иной мир применения инновационных технологий (стратегических, информационных, обучающих и т.п.). Этому миру соответствует адекватное .правовое пространство, которое меняется с динамичными ивменениямисамой социально-экономической сферы города. Однако, в России мы имеем дело с инертной организационно-управленческой средой и правовым нигилизмом, низкой правовой культурой кадров и населения. Все это определяет теоретическую и практическую значимость предпринятого исследования.
Состояние научной разработанности проблемы. Государственном) управлению социально-экономическими процессами, как в условиях плановых, так и рыночных отношений, посвящена обширная научная литература. Подробно механизмы взаимодействия государственной власти и рыночной экономики рассмотрены в зарубежных источниках. Назовем в качестве основных: теорию занятости Лж.Кейнса. экономические теории развития общества Дж.Гэлбрейта. теорию благосостояния А.Пигу. теорию экономики П.Самуэльсона. критерии и методы оптимального определения капиталовложений Л.Массе и другие. Много внимания данному вопросу уделили наши соотечественник и Н.Д.Кондратьев, А.В.Чаянов. А.Б.Залесский. В.В.Новожилов и другие, а также ученые нашего времени Л.! S.Абалкин. А.Г.Аганбегян.
С другой стороны, социально-экономические процессы как объект государственного управления достаточно активно исследуются в юридической литературе. Это научные публикацииАвакьянаС.А., Алексеева С.С. Атаманчука Г.В.БачилоИ.Л. Берченко А.Я., Вишнякова В.Г.ВолодинаВ.В. Жилинского С.Э. Конюшина Е.И.,КуренногоA.M. Мальцева Г.В., Манохина В.М.,МицкевичаА.В., Ноздрачева А.Ф. Прониной B.C.ПрокошинаВ.А. Тихомирова Ю.А. Шориной Е.В. и других. Основной вывод этих авторов заключается в том. что цивилизованные региональные социально
•кономические отношения требуют качественного правового регулирования и действенных механизмов проведения в жизнь правовых норм с учетом конкретных условий.
Вместе с тем. по многим аспектам государственного управления социально-экономическими процессами существуют неясности, особенно на территориальном и региональном уровнях, которые негативно воспроизводятся в политике, нормативных актах, общественном сознании, поведении граждан. Имеющие местопробелы, в особенности; теоретико-методологического и прикладного характера в определении и регулировании административно-правового статуса регионов на примере города Москвы, в определенной мере призвана восполнить настоящая диссертация.
Объектом исследования является правовое регулирование и управление социально-экономическими процессами, протекающими в городе-столице, городе-мегаполисе и субъекте Российской Федерации.
Предметом исследования выступает конституционно-правовое регулирование и управление московским мегаполисом, а также пути и конкретныезаконодательныемеханизмы совершенствования его политической. социальной, экономической, экологической и других сфер жизнедеятельности, корреляция их оптимального взаимодействия.
Цель исследования состоит в изучении организационно-правовой системы управления социально-экономическими процессами. оценке сложившегося механизма государственно-правового регулирования и разработке инновационной стратегии развития правовой системы города Москвы, как субъекта Российской Федерации и как столицы. Исходя из этого в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
- обосновывается новая концепция и система организации и управления социально-экономическими процессами, происходящими в московском мегаполисе:
- уточняются современные тенденции мегаполисного развития:
- анализируется организационно-правовой статус города Москвы, как субъекта и столицы Российской Федерации:
- выстраиваются контуры организационно-правовой модели развития города:
- разрабатывается современная концепция формирования правовой системы московского мегаполиса:
- выделяются стратегические приоритеты системного социально-экономического и политического развития:
- предлагаются пути совершенствования системы правового регулирования развития промышленности, приватизации и налогообложения. управления социально-экономическими процессами в целом, учет и корреляция последствий реализациизаконодательныхактов.
Методологической и теоретической основой диссертационного исследования является комплекс научных методов познания, в том числе: конкретно-исторический, системный, ситуативный, структурно-функциональный. сравнительно-правовой и другие. При изученииконституционныхи иных правовых норм диссертант стремился применить также методы диалектического познания, инновационной методологии.
Данное исследование проведено с использованием теоретического фундамента, созданного трудами отечественных и зарубежных ученых по теории организации и управления, права и государства,конституционномуправу, государственному управлению и местномусамоуправлению, конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, в частности Москвы, конституционныхгарантийправ п свооод человека нгражданина, системы органов государственной власти и местногосамоуправленияв субъектах Российской Федерации.
Исследование опирается на теорию социальных систем, разра-оотанню классиками социологии (М.Вебер. Э.Дюркгейм, О.Конт. Л.Маршал. Т.Парсонс. Г.Спенсер и др.): системный подход {Д.Гвпшианп. Э.Наппельоаум. У.Эшби и др.): идеи деятельностного подхода. восходящие к Ф. Бекону. М.Веберу. Т.Парсонсу. Т.Щедровицко.му и др.; методологические разработки ступенчатого выдвижения гипотез (П.Копнин. В.Подмарков, В.Штофф. 'З.Ильенков. В.Ядов и др.): исследования открытых и актуальных развивающихся социальных систем (А.Арманд. В.Глушков. Дж.Клир. Э.Маркарян и др.): разработки в проектировании и развитии таких систем, и механизмов их технологизации (Г.Альтшуллер. Н.Аитов. В.Дудченко. А.Зайцев. В.Иванов. Ю.Крючков. И.Лапин. В.Макаревич. В.Патрушев. И.Слепенков. Н.Стефанов, Ж.Тошенко и др.!: на методы ситуационного подхода и ситуационных теорий управления (П.Дракер. Ф.Каст, И.Кхал, Л ж.О Шоннеси и др.).
Нормативно-правовая и источниковедческая база диссертации состоит изконституционногои текущего законодательства, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления в городе Москве. В работе использованы официальные материалы, документы архивов, органовпредставительной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, ее субъектов. Существенную помощь в осмыслении исследуемой проблематики оказали материалы научных конференций, семинаров и собственная управленческая практика автора, его многолетний опыт работы по проблемам аналитического обеспечения законодательной деятельности Московской городской Думы.
Эмпирическая база диссертации основана на анализе деятельности органов государственного и муниципального управления города Москвы, других субъектов Российской Федерации, государственных и муниципальных унитарных предприятий, ассоциаций, объединений. коммерческих организаций в новых условиях хозяйствования, а также опыта, накопленного автором в период работы в Моссовете и в Московской городской Думе.
Лля реализации поставленной цели и задач исследования использован комплекс методов сбора и обработки информации: статистический анализ, контент-анализ документов и прессы, факторный анализ, анкетный и экспертный опрос, моделирование, прогнозирование по определенным направлениямзаконодательногорегулирования функционирования и развития московского мегаполиса.
Организация исследования: теоретический анализ региональной проблемы развития московского мегаполиса: изучение отечественною и зарубежного опыта, статистических материалов и имеющихся документов: проведение социологических исследований как в городе в целом, так и в префектурах и муниципальных районах города Москвы.
Научная новизна выносимых на защиту выводов и положений диссертации состоит в том, что в ней комплексно исследуются вопросы организационно-управленческого развития такого крупного мегаполиса как Москва в контексте формирования его правовой составляющей. Обычно эти явления разрываются, что лишает право его концептуальной основы, которая кроется в изменениях социально-экономической. политической и духовной сторон общественной жизни города как субъекта Российской Федерации, столицы и местного городского сообщества.
Результаты исследования, выносимые на защиту, заключаются в следующем:
- город Москва рассматривается как регион (соииотерри-юриальный комплекс). представляющий собой целостную системную пространственно-организованную форму и среду жизнедеятельности, управляемую из единого политико-административного центра. Эта Форма жизнедеятельности, объединяемая реальными и многообразными связями (территориальными, производственно-трудовыми, деловыми. духовными, политическими, социально-экономическими, культурно-бытовыми) на основе самоуправления и реализации прав субъектов экономической и социально-политической жизни, требует рационального государственного управления, осуществляемого в рамкахКонституции и законов Российской Федерации:
-уточняется понятие "мегаполис" как локальное, уплотненное социальное пространство, в котором на небольшой территории происходит жизнедеятельность многих миллионов человек. В мегаполисе имеет место сложное наложение и сочетание разнообразных структур гражданского общества и государства, преследующих достаточно противоречивые интересы. Его жизнедеятельность органически связана с другими территориями. В результате и организация, и правовые статусы субъектов и объектов управления в мегаполисе приобретают своеобразные очертания и нуждаются в особо квалифицированном правовом регулировании:
-конституционнаяоснова формирования правовой и управленческой системы московского мегаполиса определяется главным образом двумя элементами. Во-первых, приоритетом в решении социальных целей и проблем, т.е. ориентацией всех структур на обеспечение прав исвободчеловека и гражданина. И, во-вторых, развитием Москвы как организационно-политического центра и столицы Российской Федерации. Исходя из этого в работе системно проанализированы действующие в городе структуры управления в их диалектическом единстве и органической зависимости от постоянно меняющихся функций:
- показано, что сложность мегаполиса как объекта управления требует всегда, а в переходный период особенно, адекватной системы субъектов управления, органично сочетающей субординационную четкость и жесткость на уровне государственного управления с развита тием координационного взаимодействия исвободыповедения различных государственных, общественных и предпринимательских структур. В Москве опробована такая система, состоящая из государственного управления, административно охватывающего город, и местного самоуправления, дающегогражданамвозможность, начиная с дома, организовывать собственную жизнедеятельность. Несмотря на огромные сложности переходного периода, эта комплексная. многогранная система управления позволила в целом вести социально-экономические, духовные и политические процессы достаточно рационально и эффективно. Она обеспечивает управляемость городом и в своих основных параметрах может быть использована в других субъектах и городах Российской Федерации;
- функционирование московского варианта системы управления еще раз подтвердило, что любые организационные, правовые, технологические. кадровые и иные свойства самой системы мало что стоят, если нет четких и обоснованных иелей. ради реализации которых она создается и совершенствуется. Более успешное решение в Москве тех же проблем, которые присущи всей стране, объясняется тем, что здесь такие преобразования как демократизация, переход к рыночной экономике, приватизация, конверсия, либерализация торговли, развитие капитала (во всех его проявлениях) и другие с самого начала рассматривались и практически осуществлялись с точки зрения интересов москвичей и обеспечения комплексного функционирования города. Преобразования из самоцели, как порой это делалось в других местах. превратились в среоства достижения определенного благосостояния жителей Москвы и выполнения городом функций столицы России;
- при соблюдении и углублении демократических процедур Формирования и функционирования органов государственной власти и местного самоуправления в Москве удалось достигнуть на основе ясной и последовательной политики опреоеленного согласия и взаилю-поооержки в деятельностипредставительныхи исполнительных органов. в результате чего правовое регулирование и организационные действия приобрели должные концептуальное содержание, логику и практическую реализуемость; противоречия и конфликты, которые всегда бывают в жизни, своевременно локализуются и разрешаются посредством скоординированных действий органов государственной власти, местного самоуправления и общественности;
- характерной чертой правового регулирования управленческих явлений выступает обоснованное определение приоритетов городского развития: стимулирование предпринимательства; привлечение и разумное использование инвестиций: комплексное градостроительство в реально возможных современных параметрах; акцентирование налоговой системы, малый и средний бизнес и т.д. Решение именно приоритетных проблем создает материальные и финансовые предпосылки для развития города как мегаполиса;
- действенность управления обеспечивается также тем, что в политике и практике органов государственной власти и местного самоуправления большое внимание уделяется социальной проблематике -поддержанию благополучия москвичей; это формирует отношения доверия к власти, повышает заинтересованность людей в вопросах управления, укрепляет взаимосвязи между субъектами и объектами управления разных видов, способствует лучшемуисполнениюзаконов и управленческих решений; несмотря на все финансовые трудности. безработицу, слабую работу многих предприятий, в городе поддерживается определенный уровень жизни и принципы социальной справедливости, возможные в рыночной экономике:
- рациональное и эффективное функционирование сложившейся в городе системы управления достигнуто во многом за счет создания и применения современныхправотворческихи управленческих тпехно-лсгии: информационного обеспечения управления; постоянного мониторинга общественных ожиданий: перспективного и текущего планированиянормотворчества; использования национального и международного опыта; воссоздания связи времен и поколений; внедрения современных средств связи: активного вовлечения граждан в управленческие дела; своевременного и глубокого контроля за реализацией намеченных программ и принятых управленческих решений и других, связанных именно с целесообразным управлением общественной и частной жизнедеятельностью:
- установлены в то же время и слабые места в организации московской модели управления, которые, во-первых, вызваны все еще недостаточной управленческой связью с другими субъектами Российской Федерации, в частности и с близко расположенными территориально. что чревато неустойчивостью в решении многих проблем: во-вторых. сильной персонализацией управления с ориентацией на выдающиеся качества первого руководителя, что порой снижает роль и уровень функционирования управленческих структур (институтов) и может при определенных обстоятельствах привести к сбоям в управлении. и. в-третьих, все еще большой инертностью и ограниченностью в развитии местного самоуправления, повышении сопричастности и ответственности каждого москвича за дела в городе.
Совокупные выводы предпринятого диссертационного исследования представляют собой новое направление в юридической науке.
Практическая значимость диссертации определяется ее направленностью на теоретическое разрешение ряда вопросов активизации правовой и управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации, в частности московского мегаполиса по обеспечению многовариантности направлений и способов управления социально-экономическим развитием. Авторские выводы, предложения и рекомендации расширяют представления о сущности региональной и муниципальной практики государственно-правового управления комплексным социально-экономическим развитием московского мегаполиса.
Научно-практическое значение диссертационной работы состоит и в том. что в ней осуществлены реальные, созвучные времени подходы к разработке вопросов экономического и гражданского согласия населения на базе рациональной реализации прав местного самоуправления, в том числе и в отношениях по управлению всей жизнедеятельностью огромного города.
Теоретические положения диссертации, методология дискуссии и аргументации могут быть использованы в учебном процессе при изучении соответствующих разделов конституционного права, государственного управления,административногоправа, регионоведе-ния, муниципального права, в системе обучения и повышения квалификации преподавательских и управленческих кадров.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных автором работах. Кроме того, ряд выводов и рекомендаций по правовому регулированию развития мегаполиса был представлен диссертантомдепутатамМосковской городской Думы, в Мэрию Москвы. Выработанные на основе исследования выводы и предложения стали достоянием и предметом внедрения в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления города Москвы в форме проектов законов иподзаконныхнормативных правовых актов. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы приПрезидентеРоссийской Федерации, а ряд ее положений активно используется в учебном процессе. Основные идеи исследования сообщались автором на многочисленных конференциях и симпозиумах, в том числе н международных, в средствах массовой информации.

Список літератури

Заключение диссертациипо теме "Управление в социальных и экономических системах (юридические аспекты); правовая информатика; применение математических методов и вычислительной техники в юридической деятельности", Попов, Александр Иванович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Московская городская жизнь по своей специфической природе обладает большой динамичностью, которая проявляется в непрерывной последовательности возникающих в городской жизнедеятельности различных проблемных ситуаций, связанных с необходимостью власти и горожан действовать в условиях противоречий неопределенности. Ситуация в огромном мегаполисе сегодня усугубляется тем. что все городские проблемы находятся в определенной взаимосвязи друг с другом, образуя единое проблемное поле, обладающее противоречивостью и изменчивостью.
В настоящее время, в условиях развивающегося политического и социально-экономического кризиса в Российской Федерации поле городских проблем становится особенно широким и внутренне противоречивым. что таит в себе угрозу для стабильного выживания московского городского организма. При этом следует особо отметить рост качественного многообразия возникающих в городе проблем, их разномасштабность и различную приоритетность в городской жизнедеятельности. В связи с этим важным условием поддержания нормальной городской жизнедеятельности является мониторинг городских проблем, включающий в себя прогнозирование, постановку, ранжирование и оценку всего многообразия возникающих проблем. Только при таком подходе можно сформулировать действующую правовую модель управления супергородом.
Сегодня ясно одно - неблагополучное положение в городской культурной, социальной, экономической и экологической сфере, а также несовершенство существующей системы городского управления непосредственно отражается на социально-демографической обстановке города, которая характеризуется его старением (каждый четвертый постоянный житель Москвы пенсионер) и негативной динамикой численности городского населения, не говоря уже о снижении оптимизма и уверенности жителей.
Отмеченное неблагополучное состояние городской жизнедеятельности тесно связано с существующей системой городского управления. которая несовершенна и имеет серьезный потенциал для своего совершенствования. Для этого формирующаяся правовая система управления должна и дальше быть последовательно нацеленной на преодоление:
- авторитаризма, связанного с известной диктатуройисполнительнойвласти в результате неразвитости органов городскойпредставительнойи особенно судебной власти;
- неадекватности по отношению к исторически складывающейся специфике городского развития, которая в полной мере не учитывалась при создании существующей системы административно-городского управления;
- неопрофессионализма, связанного с изменением кадрового состава органов городского управления в результате ломки их советского варианта и отсутствием соответствующей централизованной системы подготовки профессиональных кадров для новой структуры городского управления;
- недостаточной демократичности, связанной со слабой популярностью существующей городской власти, а не только мэра, среди городского населения и невозможностью его широкого участия в системе городского управления;
- неэффективности, связанной с большими финансовыми расходами на городскую систему управления и понижением качества жизни широких слоев городского населения.
Именно от этих и других направлений существенно зависит качественное улучшение городской жизнедеятельности в целом. Эта проблема формулируется в целом как создание научно-обоснованной перспективной и демократичной системы городского управления, обеспечивающей всестороннее развитие жизнедеятельности на правовых основах самоорганизации и государственного регулирования в рамках мегаполиса.
Социальная технология решения поставленной проблемы представляется возможной посредством существующего и еще организационно формирующегося социального движения по созданию перспективной системы городского управления, которая включает в себя кооперированную деятельность различных специалистов, стремящихся совершенствовать управление развитием Москвы. Это движение носит реформистский характер, который проявляется в том. что оно социально институционализируется в рамкахконституционноустановленного порядка и стремится осуществить нововведения в существующей системе городского управлениязаконодательнымпутем.
Такое социальное движение включает в себя по крайней мере шесть последовательно реализуемых социально-технологических стадий. Первая стадия связана с отслеживанием и всесторонним анализом состояния городской жизнедеятельности в целом. Вторая стадия связана с постановкой в правовом контексте существующего состояния городской жизнедеятельности проблемы городского управления. Третья стадия связана с междисциплинарными системными исследованиями проблемы городского управления. Четвертая стадия включает в себя разработку на конкурсной основе перспективных системных проектов городского управления развитием Москвы, включающих в себя одновременно проектную разработку культурного, социального, экономического, экологического, информационного, технического аспекта городского управления. Разработку правовых основ их реализации. Пятая стадия предусматривает практическое внедрение разрабатываемых проектов в городскую жизнь. И, наконец, шестая стадия включает в себя критику и оценку городской управляющей деятельности, осуществляемой в соответствии с внедренными проектами, К тому же после прохождения каждого обозначенного этапа необходима соответствующая корреляция системы правовых механизмов управления городом гибкая система обратной связи.
Стратегия формирования проектной концепции управления московским мегаполисом в уже обозначенном выше поле проектного поиска заключалась в необходимой интеграции всех положительных признаков существующей системы городского управления и ее новых перспективных признаков, обеспечивающих болеесовершенноефункционирование этой системы, на основе проективных принципов социального управления. При этом уже упомянутые признаки соотносились с существующимизаконодательнымиактами и нормативными правовыми документами, имеющими непосредственное отношение к формированию системы городского управления.
В связи с такой стратегией, с одной стороны, в исследовании выделены позитивные признаки существующей городской управляющей деятельности, а с другой, проективные принципы социального управления, ее инновационные правовые основы. Затем они были проектно реконструированы, обобщены и преобразованы в проектную концепцию, включающую в себя ряд основполагающих положений. связанных смысловым единством и определяющих культурно-ценностную ориентацию последующего процесса социального проектирования. Существо сформировавшейся проектной концепции сводится к созданию саморазвивающейся системы городского управления развитием Москвы, создающей все необходимые условия для развития каждого городского жителя на всей городской территории.
Такая система должна обеспечивать, во-первых, иерархированную управляющую деятельность, обусловленную исторически сложившейся и качественно разнообразной территориальной жизнедеятельностью. выступающей объектом городского управления. Во-вторых. распределение обеспечения правовымиполномочиями, собственностью и финансами всех уровней системы управления, придающее им относительную самостоятельность. Наконец, в-третьих, функциональное единство на всех уровнях управляющей деятельности представительной власти, призванной в правовой форме отражать и защищать интересы горожан, исполнительной власти, призванной на высоком профессиональном уровне практически удовлетворять эти интересы исудебнойвласти, призванной обеспечивать правовой контроль за соблюдением всеми органами властиконституционныхправ и законов.
Все это должно обеспечивать интеграцию местного управления и местногосамоуправленияв систему городского управления, обеспечивающую единую государственную политику; а также совмещение местного управления и местного самоуправления соответственно на верхних и нижних управленческих уровнях.
В соответствии с определенной выше концепцией городская система управляющей деятельности должна обладать полиструктурой, обеспечивающей принцип ее саморазвития посредством разрешения противоречий между институтом городского народонаселения и институтом государства. При этом под институтом городского народонаселения здесь понимается вся совокупность городских жителей, осуществляющих свою жизнедеятельность в различных социальных общностях на конкретной городской территории, т.е. такой социум, как гражданское общество, а под институтом государства - система власти над развитием Москвы. Действительно, между институтом городского народонаселения и институтом государства постоянно существуют объективные противоречия, которые связаны с их различной социальной сущностью.
Институт государства призван непосредственно отражать интересы всего московского городского общества, в котором интересы отдельных групп городского населения представляются лишь в снятой. обобщенной форме. Кроме того, этот институт обычно находится в руках экономически господствующего в городе слоя и отражает прежде всего его интересы, а не всего городского населения. Институт городского народонаселения живет своими интересами, которые по причине их социального разнообразия, особенности и динамичности не во всем совпадают с государственными интересами. Специфической особенностью этого института является также потенциальное стремление городского населения к социальной самоорганизации на проживаемой территории. Этот механизм нуждается в фундаментальной правовой основе.
Наряду с этим для эффективного решения всех проблем необходим широкий критический анализ существующего состояния системы городского управления в стране и зарубежного опыта в этой области. При этом городское управление должно представляться как сложная система правовой управляющей деятельности, необходимо включающей в себя субъект управления, которым является вся структура городской власти, объект управления, которым является вся городская территориальная жизнедеятельность, и субъектно-объектные отношения, к которым относятся все функциональные взаимодействия субъекта и объекта управления. Как видим, необходим системный подход, рассматривающий всю совокупность городских процессов как в статике, так и в динамике, а главное - в их взаимодействии и результативности, постоянная их корреляция в процессе элластичного управления ими.
При таком подходе уже сегодня понятно, что на федеральном уровне до настоящего времени осуществляется политика "доминирования" в формировании городского управления, направленная на удержание под контролем всей "пирамиды городской власти". В основу создания существующей системы положен, по существу, авторитарный принцип ее построения, в соответствии с которым в ней актуализируются уровни и органыадминистративноготерриториального управления, осуществляющие руководство городом "сверху-вниз". По сути выпадают формы и уровни управления, обеспечивающие регулирование развития городом "снизу-вверх". При этом часто используется стратегия "проб и ошибок", предусматривающая стихийный поиск оптимальной системы управления городом. Пользуясь определенным кредитом доверия жителей, власти пытаются путем разнообразных пробных реорганизаций существующей структуры городского управления повысить ее эффективность.
Анализ показывает, что в системе городского управления имеет место смешение уровней республиканского и городского управления, что приводит к противоречивому параллелизму в управлении городом. И более проведение "радикального курса" в перестройке системы городского управления привело к тому, что в ней приоритетным становится Институт исполнительной власти, сужающий деятельность Институтов представительной и судебной власти. Опыт показывает, что в существующей системе городского управления имеется тенденция к "бюрократической децентрализации", связанная с созданием "буферных" органов на всех уровнях городского управления. нередко усиливающих процессыкоррумпированиягородской власти.
На этом фоне особо бросается в глаза диспропорция правовых и функциональныхполномочийкрупномасштабных административных и мелкомасштабных муниципальных округов. Как правило, в городском управлении сдерживается стремление образованных административно-территориальных единиц к относительной автономии своего социально-экономического развития. При этом иногда наблюдается и определенное отчуждение жителей от активного, участия в городском управлении, что приводит к массовой апатии, да и сами принятые новые иностранные понятия, такие, как "мэр города" , "префектура", "муниципалитет", "суперфект" и другие воспринимаются многими городскими жителями как чужеродные, так как они не согласуются с традиционными понятиями в этой области, существующими в русской национальной культуре.
Однако, наиболее уязвимым является то, что отсутствует городской общественный контроль за формированием системы городского управления, слабо изучается городское общественное мнение относительно ее функционирования, являющееся важным социальным инструментом обратной связи. В то же время и сами жители еше не готовы к этому.
На сегодня в правовом отношении в существующей системе городского управления полностью еще не определены принципы разделения городских властей, гарантирующие необходимое единство и самостоятельность представительной, исполнительной и судебной власти, конкретную ответственность каждой из них за осуществление своих специфических задач. И более — для субъектов городского управления на разных уровнях не разработаны принципы правополь-зования властью, собственностью и финансами на управляемой ими городской территории. Имеет место запутанность правового регулирования организации городской власти, когда новый правовой акт не оговаривает изменение или отмену ранее принятых правовых актов. В этом плане необходимо усилить системный подход кправотворчеству. в частности, прогнозный характер взаимовлияниязаконодательныхакций, их возможных негативных последствий с целью своевременной коррекции или подключения соответствующих компенсаторных механизмов.
В структуре городского управления наблюдается еще не редко подмена и блокирование представительной власти исполнительной, а также сдерживание развития судебной власти, снижение ее реальной значимости в городском управлении. Следует задуматься, что в сегодняшней Москве городская Дума, состоящая всего из 35депутатов, по существу, является не вполне репризентативным органом представительной власти по отношению к почти девятимиллионному населению столичного города, что также не способствует эффективному разделению функций городской представительной и исполнительной власти, при ослабленной роли судебной.
Кроме этого, структура городского управления имеет несовершенное организационно-техническое обеспечение, устаревшие средства обработкислужебнойинформации, низкий уровень использования современных автоматизированных информационных систем, несовершенную систему подготовки управленческого персонала, в ней также недооценивается роль научных Советов, консультантов, экспертов и советников высокой квалификации , особенно в сфере правового обеспечения государственного и муниципального управления.
До сих пор сказывается и тот фактор, по которому существующее административно-территориальное деление города на 10административныхи 125 муниципальных округов было проведено безнадлежащегоучета многих факторов исторически складывающейся городской территориальной жизнедеятельности. Поэтому имеет место неопределенность и размытость внешних и внутренних городских границ, а также наличие "ничейных" территорий. Кроме того, существует постоянная пограничная напряженность в различных частях городской территории, особенно на границе Центрального административного круга. Из-за этого иногда затягивается решение возникающих в городе территориальных конфликтов и их опережающая ликвидация. А в целом еще во многом сказывается слабая мобильность городского территориального деления в связи с изменением жизнедеятельности. В конечном счете на сегодня даже не определены территории общегородского значения и условия управления этими территориями. В то же время сама Москва уже даавно стала реальным мегаполисом, не имея соответствующего административно-территориального статуса.
Размытость функциональных полномочий и ответственности субъектных структур системы городского управления на всех уровнях приводит к игнорированию ими принципа программного управления в осуществляемой деятельности. Все это объективизирует такую противоречивую ситуацию, которая характеризуется тем. что налицо распределение управленческих функций, не адекватное существующим уровням управления, противоречивость управленческих функций. низкая мобильность функциональных отношений "по вертикали" и "горизонтали" городской системы управления, назначение и выполнение управляющих функций, не учитывающих особенности территориальных объектов управления, слабое разграничение обязательных и факультативных функций, недостаточная передача функций с одного управленческого уровня на другой, размытость индивидуальных и совместных функций, недооценка выполнения координационных и контрольных функций на всех уровнях управления.
Жизнь столичного региона также показывает, что функциональная сверхцентрализация городского управления из-за ориентации ее на единоначалие, достигаемое не выбираемыми, а назначаемыми органами исполнительной власти, не позволяет городскому населению вполне достаточно контролировать их "снизу". Этому способствует и неразработанность функциональных полномочий на уровне территориального общественного самоуправления и как следствие этого грубое нарушение взаимодействия его органов с администрацией префектур и районных управ. Отсюда - выполнение префектурами преимущественно директивных и надзорно-контродьных функций по отношению к деятельности муниципальных округов, сдерживающих их административно-управленческую инициативу над подведомственной территории и не способствующих их функционал ь ной са мостоятельности.
Конечно опыт городского управления в странах дальнего зарубежья не может быть прямо использован в созданиисовершеннойсистемы управления в Москве, однако он должен обязательно учитываться и адаптироваться в процессе создания ее в наших специфических социально-политических условиях. Во всех развитых странах мира в 80-е годы происходило изменение социально-экономической роли государства в общественной жизни. Это было связано, главным образом, с расширением масштабов государственного регулирования всех социально-экономических процессов в обществе путем их прогнозирования, проектирования и планирования, разработки и реализации крупных социально-экономических программ, расширения фондов общественного потребления и социальной защиты всех слоев общества, управления процессами урбанизации и социально-пространственного развития городов разного типа, а также мегопо-лизации мирового пространства.
Такая тенденция общественного развития определила состояние современного городского управления за рубежом, которое характеризуют следующие основные свойства: прогнозирование, проектирование и планирование всей городской жизнедеятельности, ориентированные на ее опережающее правовое обеспечение развития; организация рациональной структуры городского управления на всех его уровнях; постоянное отслеживание городского общественного мнения и использование его для непрерывной коррекции приоритетов в деятельности городских властей, принятии соответствующих законодательных акций.
Из зарубежного опыта для повышения эффективности управления в столице можно позаимствовать и постоянное совершенствование системы городского управления посредством освоения различных управленческих нововведений: обеспечение системы городского управления высокопрофессиональными специалистами посредством их жесткого профотбора; четкое разграничение прав и полномочий по всем структурным уровням городского управления; строгое ведение городского законодательства:наделениеверхних уровней системы городского управления полномочиями управления городскими отраслевыми хозяйственными службами: строительством, транспортом.правопорядком, энерго и водоснабжением, налогообложением и т.п., а нижних уровней полномочиями управления социокультурными и социально-экономическими сферами городской территориальной жизнедеятельности; развитую городскую систему социальной защиты всех слоев городского населения; развитие социальной инициативы городских жителей на проживаемой территории и различных форм территориального общественного самоуправления; широкое вовлечение представителей городского делового мира в систему городского управления и использование их спонсорских возможностей для городского развития; обеспечение органов местного самоуправления собственной финансовой базой.
Особый интерес также заслуживает разграничение экономических функций между уровнями городского управления, исходя из соотношения бюджетной и коммерческой городской структуры, что реализуется в передаче решения всех бюджетно-финансовых вопросов верхним управленческим уровнем и сосредоточении всех коммерческих (связанных с прибылью) вопросов на нижних управленческих уровнях; гарантирование большой самостоятельности субъектам городского управления в пределах их правовых полномочий; минимизация дефицита городского бюджета за счет поиска новых источников доходов и экономии средств по уже действующим городским программам; разработка строгих критериев при выборе приоритетных отраслей, размещаемых на территории города, учитывающих эффективность отраслевого функционирования; децентрализация в городском налогообложении, обеспечивающая, с одной стороны, широкие возможности самофинансирования и саморазвития городских предприятий, а с другой - формирование специальных городских финансовых фондов, предназначенных для решения городских социально-экономических проблем.
Привлекает внимание и стоимостное зонирование городской территории, обеспечивающее разумную дифференциацию земельной ренты и аренды; демонополизация городских ресурсов и свободное колебание платежных ставок за их использование (цен, тарифов), обеспечивающие желательное с точки зрения интересов городского развития их направленное изменение; разделение функциональных полномочий между управленческими уровнями городского управления наисключительныеи совместные; широкое создание Ассоциаций низовых органов городского управления с целью усиления влияния "снизу" на формирование действенной системы городского управления: постоянное улучшение качества представляемых горожанам услуг и снижение их стоимости; введение регулируемых городскими властями рыночных отношений во всех сферах городской структуры.
Всесторонняя оценка эффективности системы городского управления через интегральный критерий качества городской жизни показывает, что существующая система управления Москвой не обеспечивает как современный уровень качества столичной жизни, так и не отвечает современным международным требованиям к городскому управлению, изложенным, в частности, в ЕвропейскойХартиио местном самоуправлении. Это тревожное обстоятельство было отмечено и в решении Моссовета от 20 мая 1992 г. "О неотложных мерах по приведению в соответствии сКонституциейи законами Российской Федерации структуры и деятельности органов власти и управления Москвы", в "Резолюции собрания народных депутатов всех уровней, избранных на территории Москвы" от 16 июня 1992 г., а также в решенииКонституционногосуда Российской Федерации от 2 апреля 1993 г.
В связи с вышеизложенным следует констатировать, что существующая система городского управления развитием Москвы далека от своего совершенства. Поэтому остается актуальной необходимость разработки новых проектно-концептуальных решений городского управления развитием Москвы.
Анализ показывает, что период реализации относительно простых способов наведения порядка в системе, который нужно осуществлять с помощью жесткой чиновничьей вертикали, не может длиться долго. Каждый чиновник, даже истинно преданный служению города понимает задачи по-своему, у каждого свой индивидуальный метод работы и, как говорят управленцы, свой коэффициент запаздывания принятия управленческих решений и оценки их последствий.
Необходимо и дальше всесторонне исследовать, как в сегодняшних ситуативных столичных реалиях проявляет себя мощный новый организационно-управленческий резерв, который обусловливает совершенно новое качество московской власти - основательное и широкое внедрение местного самоуправления в многообразных формах - территориальных объединениях, кондиминиумах, районных управ. В современной городской системе власти появляется как бы новый, противоположный полис управления - взаимодействие властей с москвичами, учет их мнения, эффективное решение их конкретных проблем, что получило вполне осязаемый правовой статус в муниципальных законодательных актах, в разработке и реализации которых принимал непосредственное участие автор.
Нуждается в датьшейем анализе и применении оригинальная и эффективная попытка такой управленческой модели, которая не продолжает изъяны самодержавных и большевистских традиций ломать москвичей под свои доктрины, облеченные в правовые рамки, а стремится понять их истинные чаяния и на основе новейших достижений науки, техники и информационных технологий создать систему власти. которая основываясь на социально-демократическом понимании прогресса, будет достаточно эффективна и в перспективе превратится в систему народного самоуправления организацией непосредственной жизнедеятельности. Отсюда и определенная попытка - переосмыслить в данном исследовании, что лучшее из истории Московии необходимо восстановить и как все это "просуммировать", защитить, создать систему для саморазвития. Как никогда сегодня актуальна попытка междисциплинарного понимания именно такого естественного права народа, исследование всех необходимых способов его поддержания и определения последующих действий. Функциональная организация методологии управления основывается на выявлении возникающих трудностей и их признании,надлежащеми опережающем правовом обеспечении, для чего необходимо постоянное и корректное измерение результатов на пути превращения потенциальных возможностей в реальности городского развития.
Практически, необходима многоконтурная модель управления, как со стороны государства, так и с делегированием полномочий на муниципальный уровень. Следует отметить, что во всех сложных системах управление строится так, чтобы, с одной стороны, обеспечить управляющие воздействия, а, с другой стороны, наладить обратную связь для их коррекции опять же социологическими средствами и правовыми методами. В этом плане московское правительство предложило использовать в качестве социальной разрядкипубличнуюреакцию населения на протекающие социальные и экономические процессы. Феномен общественного мнения активно используется как важнейший индикатор для корреляции управленческих решений. А городская Дума приняла закон "Ореферендуме" и соответствующие правовые акты. Кроме того, важнейший закон кибернетики(закон Эшби) гласит, что сложная система оказывается жизнеспособной только в том случае, если она обладает достаточной дифференциацией. Соответственно и эффективное правовое регулирование, т.е. демократическое управление может быть обеспечено только в том случае, если разнообразие законодательных актов или других средств управления по крайней мере не меньше, чем разнообразие управляемой им ситуации. И со временем становится ясным, что реформированная чиновничья вертикаль, хорошо справившаяся с крупными вопросами жизни города, действует куда менее эффективно в вопросах, касающихся жизни отдельного жителя.
Системное рассмотрение управленческо-правовой проблематики в данном контексте позволяет ближе подойти к определению формулы власти, поскольку сегодня никто не ответит ради какого светлого будущего мы должны преодолевать все трудности - чудовищные налоги, кредиты западных банков, потери своих сбережений и т.д. К тому же никакой "изм" в России не только не получится, но и уже эффективно не сцементирует управленческо-правовое воздействие. Основы формулы власти, как подсказывает московский опыт - это эффективное использование данных народом управленческо-правовых полномочий в создании для людей в тесном партнерстве с ними достойной человека среды обитания, современной формой воплощения чего являются активно институализирующиеся сегодня в мире мегаполисы, преодолевающие негативные моменты городской жизнедеятельности. Но это - форма. А содержание формулы власти направлено на создание возможности для каждого человека реализации своих потребностей и таланта без испытания физического и душевного дискомфорта. Для начала необходимы нормальные, человеческие условия жизни, куда постепенно вписываются все основные элементы социальной сферы: и роддом, и рабочие места, и новые корпуса университета, и зарплата, и достойная пенсия.

Список литературы диссертационного исследованиядоктор юридических наук Попов, Александр Иванович, 1998 год

1. Законодательство Российской Федерации
2.КонституцияРоссийской Федерации. М., 1993.
3. Федеральныйконституционныйзакон "О правительстве Российской Федерации" от 17.12.97 // Собрание законодательства РФ. 1997. - .No51.~CT.57 12.
4. Федеральный конституционный закон "Обуполномоченномпо правам человека в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. - №9. - Ст. 1011.
5. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - №31. - Ст.2990.
6. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. -1998. №2. - Ст.224.
7. Федеральный закон "Об общих принципах организации местногосамоуправленияв Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. - №35. - Ст.3506.
8. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" // Российская газета. 1997. - 30 сентября.
9. О статусе столицы Российской Федерации. Закон РФ от 15 апреля 1 993 г. №4802-1.
10.УказПрезидента Российской Федерации "О системе федеральных органовисполнительнойвласти" // Собрание законодательства РФ. 1996. - №34. - Ст.4081.
11. УказПрезидентаРоссийской Федерации "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 1997. - №12. - Ст. 1419.
12. Указ Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - №18. - Ст.2020: Российская газета. - 23 сентября.
13. Указ Президента Российской Федерации от 8.10.93 "Об аппарате Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. - Sq4. - Ст.3922.
14. Указ Президента Российской Федерации "О реформепредставительныхорганов власти и местного самоуправления в Российской Федерации" от 9.10.93 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. - ,4941. -Ст.3924.
15. Указ Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. - N°24.
16. Указ Президента Российской Федерации от 11.10.93 "О внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах исполнительной власти на переходный период" // Там же. Ст.3993: №42. - Ст.3993.
17. Указ Президента Российской Федерации от 22.10.93 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" // Российская газета. 1993. - 26 октября.
18. Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: "Порядок во власти порядок в стране". - М. 1997; "Общими силами - к подъему России. - М., 1998.
19. Европейскаяхартияместного самоуправления // Собрание законодательства РФ. 1898. - №36. - Ст.4466.
20. Законодательство. Нормативные акты г. Москвы
21.Уставгорода Москвы. Закон города Москвы. 28 июня 1997 г. // Ведом, моек. Думы. 1995. - №4.
22. Закон г.Москвы "О правительстве Москвы" НВМД. 1997.т 1
23. Закон г.Москвы "О Мэре и вице-мэре Москвы" // ВМД. 1996. - № 6.
24. Закон г.Москвы "Регламент московской городской Думы" // ВМД. 1998. - №5.
25. Закон г.Москвы "О выборахдепутатовМосковской городской Думы" // ВМД. 1995. Спецвыпуск.
26. Закон г.Москвы "О статуседепутатаМосковской городской Думы" // ВМД. 1994. - №5.
27. Закон г.Москвы "Ореферендумег.Москвы" // ВМД. 1996. -№4.
28. Закон г.Москвы "О бюджетном процессе в Москве" // ВМД. -1995. .Моб.
29. Закон г.Москвы "О финансовых ресурсах района в г.Москве" //ВМД. 1998. -№7."
30. Закон г.Москвы "О территориальном делении г.Москвы" // ВМД. 1995. -№5.
31. О внесении изменений в закон города Москвы от 5 июля 1995 г. №13-47 "О территориальном делении города Москвы" // ВМД. 1997. -.№7.
32. Закон г.Москвы иО территориальном общественномсамоуправлениив г.Москве" // ВМД. 1996. - №7.
33. Закон г.Москвы "О районной Управе в городе Москве" // ВМД- 1997. -Nbi.
34. Закон г.Москвы "О контрольно-счетнойпалатеМосквы" II ВМД, 1996. - №1.
35. Закон г.Москвы "Основы жилищной политики в г.Москве" // ВМД. 1998. - Лгд5.
36. Закон г.Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" // ВМД. 1997. - N97.
37. Закон г.Москвы "О ставках земельного налога" (вместе с "Описанием границ территориально-экономических зон г.Москвы) // ВМД. 1998. - №5.
38. Закон г.Москвы "О ставках и льготах по налогу на прибыль" //ВМД. 1997. -№6.
39. Закон г.Москвы "Об обращенияхграждан" // ВМД. 1997.
40. О положении об аппарате Московской городской Думы (вместе с "Положением об аппарате Моск. гор. Думы"). -- 1994. №2.
41.ПостановлениеМГД "О руководителе аппарата Моск. гор. Думы". ВМД. - 1998. - №1*.
42. О Положении обадминистративномокруге от 17 марта 1997 г. №220-РМ (вместе с 11 Положением об адм. округе в городе Москве") // Вестник мэрии Москвы. 1997. - №13.
43. Об аппарате мэрии от 11 августа 1996 г. №291/1-РМ.
44. Об утверждении положений об административном округе и муниципальном округе (районе) в г.Москве от 24 апреля 1992 г. №106-РМ // Вестник мэрии Москвы. 92. - №12.
45. О примерных положениях об организационном управлении префектурыадминистративногоокруга и организационном отделе управления муниципального района