Сорока Ігор Олександрович Міжнародно-правовий статус осіб, що шукають притулку

Короткий опис

Сорока Ігор Олександрович, аспірант кафедри міжнародного та
європейського права Національного університету «Одеська юридична
академія», тема дисертації: «Міжнародно-правовий статус осіб, що
шукають притулку» (081 Право) Спеціалізована вчена рада ДФ
41.086.018 у Національному університеті «Одеська юридична
академія»

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ «ОДЕСЬКА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ»
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ «ОДЕСЬКА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ»
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису
ІГОР ОЛЕКСАНДРОВИЧ СОРОКА
УДК 341.215.4-054.7(043.5)
ДИСЕРТАЦІЯ
МІЖНАРОДНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ОСІБ, ЩО ШУКАЮТЬ
ПРИТУЛКУ
Спеціальність 081 «Право»
Подається на здобуття наукового ступеня доктора філософії
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей, результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело І.О. Сорока
Науковий керівник:
АРАКЕЛЯН Мінас Рамзесович,
доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України
Одеса - 2021

З М І С Т
ВСТУП 3

РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ ТА ГЕНЕЗА ПРАВА ПРИТУЛКУ В МІЖНАРОДНОМУ ПРАВІ 10
1.1. Становлення права притулку в міжнародно-правовій думці, праві та практиці 10
1.2. Принципи міжнародного права притулку 26
1.3. «Шукач притулку» як особливий міжнародно-правовий стан особи 42

РОЗДІЛ 2. НОРМАТИВНО-ІНСТИТУЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВА НА ПРИТУЛОК У МІЖНАРОДНОМУ ПРАВІ 59
2.1. Забезпечення права особи на притулок у системі ООН 59
2.2. Право на пошук притулку в праві Ради Європи та Європейського Союзу 73
2.3. Права та обов’язки осіб, що шукають притулку 91

РОЗДІЛ 3. ІМПЛЕМЕНТАЦІЯ НОРМ ПРАВА НА ПРИТУЛОК В ПРАКТИЦІ МІЖНАРОДНИХ ОРГАНІЗАЦІЙ ТА ДЕРЖАВ 106
3.1. Практика Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців відносно осіб, що шукають притулку 106
3.2. Практика Ради Європи та Європейського суду з прав людини відносно шукачів притулку 123
3.3. Імплементація міжнародних та європейських стандартів щодо шукачів притулку в законодавство і практику України 140

ВИСНОВКИ 157

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 163
ДОДАТКИ 194

ВСТУП
Обґрунтування вибору теми дослідження. В усі часи існували ситуації, коли люди змушені були шукати притулку від переслідувань на території інших держав. Це зумовило формування права притулку як одного з найдавніших інститутів міжнародного права. У ХХ столітті з права притулку виникло право біженців, однак воно не підмінило собою право притулку. Особи, що змушені залишити свою країну через загрозу для себе чи своїх близьких, не обов’язково можуть претендувати на статус біженця, однак у будь-якому випадку вони шукають можливості отримати притулок в іншій державі. У період між виїздом зі своєї держави і набуттям правового статусу в іншій державі вони перебувають у стані шукачів притулку. Чисельність шукачів притулку в світі перевищує кількість визнаних біженців. Так, станом на кінець 2018 року в Україні мешкало більше двох тисяч визнаних біженців та осіб, які користуються додатковим захистом, та понад п’ять тисяч шукачів притулку. Значущість проблематики міжнародно- правового статусу шукачів притулку для нашої держави зростає через географічне розташування країни на перетині світових міграційних потоків, в яких вона одночасно є країною призначення та країною транзиту для шукачів притулку.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.
Дисертація виконана в рамках планових наукових досліджень кафедри міжнародного та європейського права Національного університету «Одеська юридична академія», у межах теми «Стратегія інтеграційного розвитку України: правовий та культурний вимір» (державний реєстраційний номер 0116U001842) на 2016-2020 рр.
Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є визначення поняття, змісту і особливостей міжнародно-правового статусу шукачів притулку.
Досягнення поставленої мети зумовило необхідність вирішення таких основних завдань:
простежити (розглянути еволюцію) становлення права притулку в міжнародно-правовій думці, праві та практиці;
визначити принципи міжнародного права притулку;
встановити специфіку шукачів притулку як особливого стану особи за міжнародним правом;
виявити характер міжнародно-правового забезпечення прав особи на притулок;
дослідити закріплення права на притулок в праві Ради Європи та Європейського Союзу;
охарактеризувати права та обов’язки шукачів притулку;
дослідити практику Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців відносно осіб, що шукають притулку;
узагальнити практику Ради Європи та Європейського суду з прав людини щодо шукачів притулку;
порівняти законодавство і практику України щодо шукачів притулку з міжнародними стандартами.
Об’єктом дослідження є міжнародно-правові відносини, що виникають у зв’язку з пошуком притулку особами одних держав на території інших держав.
Предметом дослідження є міжнародно-правовий статус шукачів притулку.
Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить система загальнонаукових та спеціальних методів, використання яких забезпечило досягнення мети роботи і достовірність отриманих результатів. Концептуальним підґрунтям дисертаційної роботи є діалектичний метод, який надав можливість розглянути досліджувані явища у їхній сукупності та розвитку, як в ідеальному, так і в практичному вимірі. Нарівні з діалектичним використовувався системний метод, за допомогою якого впорядковано результати дослідження. Широкого використання в роботі набув герменевтичний метод, який дозволив виявити значення використаних термінів і встановити їхню сутність. Комплекс методів використано при написанні окремих структурних частин дослідження. При дослідженні становлення права притулку широко використовувався історичний метод (п. 1.1). Герменевтичний метод залучено для встановлення змісту основних понять, пов’язаних з правом притулку (п.п. 1.2, 1.3). Формально-логічний метод використовувався при дослідженні системи міжнародного права притулку (п.п. 2.1, 2.2). Догматичний метод застосовано при формулюванні принципів права притулку (п. 1.2). Метод узагальнення використано для виявлення закономірностей практики застосування міжнародного права притулку (п. 3.1, 3.2). Порівняльно-правовий метод застосовано при дослідженні українського законодавства і практики в порівнянні з міжнародними стандартами права притулку (п. 3.3). Методи аналізу, синтезу, дедукції та індукції дозволили простежити перспективи розвитку права притулку в міжнародному праві, інтеграційних та національних правових системах (п. 2.2, 2.3, 3.3).
Теоретичну основу дослідження становлять праці провідних вітчизняних та зарубіжних фахівців у галузі міжнародного права і права притулку А. А. Аванесової, О. Д. Агєєва, О. І. Безпалової, Л. Р. Білої- Тиунової, О. В. Буткевич, Л. Н. Галенської, А. О. Гончаренко, Я. О. Грабової, К. І. Григоровича, В. А. Гринчака, Г. С. Гудвін-Гіла, І. Г. Ковалішина, Дж. МакАдама, К. О. Нестеренко, О. Р. Поєдинок, П. М. Синявського, А. Л. Чернявського, В. І. Чуєнко.
Нормативно-правовою основою дисертації є Конституція України, Конвенція про статус біженців 1951 року, Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, інші міжнародні договори з питань біженців та шукачів притулку, Закон України «Про біженців та осіб, що потребують додаткового або тимчасового захисту», інші закони та підзаконні акти України.
Емпіричну основу дослідження становлять акти міжнародних міжурядових організацій, рішення Європейського суду з прав людини, Суду Європейського Союзу, статистичні данні.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першим в Україні монографічним дослідженням сучасного міжнародного права притулку і практики його застосування. За результатами здійсненого дослідження виділено такі положення, що мають наукову новизну:
уперше.
сформульовано концепцію особливого міжнародного-правового станушукачів притулку, що відрізняється від статусу іноземців чи статусу біженців, в якому особа перебуває від моменту відмови від захисту з боку держави походження до моменту отримання певного статусу за правом іншої держави;
визначено спеціальні принципи права притулку, що становлять основу реалізації особою права на притулок;
надано концептуальне обґрунтування права на виживання як основи усієї системи прав і обов’язків шукачів притулку, продемонстровано, що право на виживання становить фундаментальну засаду виникнення в особи права на притулок та всіх інших прав, пов’язаних з пошуком притулку;
охарактеризовано особливості формування нових норм та інститутів міжнародного права притулку через практику органів ООН, зокрема Управління Верховного Уповноваженого ООН у справах біженців;
доведено існування права притулку як особливого інституту права України, що сформувався та розвивається під впливом міжнародного права та у зв’язку з необхідністю гармонізації законодавства України з правом ЄС;
досліджено особливості підходів та практики Європейського суду з прав людини щодо захисту прав шукачів притулку в Україні; удосконалено.
доктринальні напрацювання щодо періодизації розвитку права на притулок у міжнародному праві та національному законодавстві України, зокрема проведено співставлення періодів розвитку права притулку в міжнародному праві та в українському законодавстві з метою продемонструвати, що українське законодавство у своєму розвитку пройшло ті ж стадії, що міжнародне право, рухаючись від ретроспективного до проспективного підходу до проблеми шукачів притулку;
погляди на причини виникнення стану пошуку притулку з причини відсутності в права особи шукати притулок кореспондуючого обов’язку держав надавати притулок, що призводить до тривалих періодів перебування осіб, які змушені залишити країну свого громадянства чи постійного проживання через загрозу, в стані правової невизначеності, коли таким особам надається захист лише нормами міжнародного права за відсутності захисту з боку будь-якої держави;
набули подальшого розвитку .
наукові погляди на співвідношення в міжнародному праві правового режиму шукачів притулку з правовим режимом іноземців та правовим режимом біженців;
уявлення про взаємодію міжнародного права, інтеграційних правових систем і національного права в питаннях забезпечення прав шукачів притулку;
обґрунтування впливу міжнародного права на українське законодавство в питаннях забезпечення, гарантування та захисту прав шукачів притулку.
Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані у дисертації висновки, напрацювання та пропозиції можуть бути використані у:
науково-дослідній роботі - для дослідження характеру міжнародно- правових зобов’язань України по відношенню до шукачів притулку та пошуку шляхів для подальшого наближення права України в цьому питанні до міжнародно-правових стандартів, а також для виявлення можливостей для удосконалення міжнародно-правового регулювання права шукачів притулку;
навчальному процесі - при викладання в вищих навчальних закладах навчальних курсів та дисциплін з міжнародного права, міжнародного права прав людини, міжнародного та європейського права притулку, практики міжнародних судових органів, при підготовці навчальних і методичних матеріалів із дисциплін «Міжнародне право», «Право ЄС», «Теорія і практика міжнародного права», «Міжнародне право прав людини», «Міграційне право»;
нормотворчій діяльності - при розробці нових та удосконаленні існуючих правових актів з питань притулку та біженства, а також при розробці Кабінетом Міністрів України, міністерствами та відомствами підзаконних актів з практичних питань права притулку;
у правозастосовчій діяльності - для підвищення ефективності виконання Україною міжнародних зобов’язань щодо притулку, покращення рівня реалізації норм національного права щодо притулку, гармонізації законодавства України щодо притулку з правом притулку Європейського Союзу.
Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження, теоретичні висновки, сформульовані в дисертації, розглядалися й обговорювалися на засіданнях кафедри міжнародного та європейського права Національного університету «Одеська юридична академія», а також були оприлюднені на: Міжнародній науково- практичній інтернет-конференції «Модернізація законодавства та правозастосування: вимоги часу» (м. Київ, 6 грудня 2018 р.); Міжнародній науковій конференції «Конгрес міжнародного та європейського права» (м. Одеса, 25-26 травня 2018 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Особливості розвитку публічного та приватного права в Україні» (м. Харків, 19-20 липня 2019 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Правове регулювання суспільних відносин: актуальні проблеми та вимоги сьогодення» (м. Запоріжжя, 26-27 липня 2019 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Сучасні правові системи світу: тенденції та фактори розвитку» (м. Запоріжжя, 23-24 серпня 2019 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Верховенство права та правова держава» (м. Ужгород, 20-21 вересня 2019 р.).
Публікації. Основні положення і результати дисертаційного
дослідження відображено у 14 наукових публікаціях, 6 з яких опубліковано у наукових фахових виданнях, що входять до затвердженого переліку, 2 - у зарубіжних наукових виданнях, 6 - у тезах доповідей на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях.
Структура дисертації зумовлена метою та завданнями дослідження. Дисертація складається з анотації, вступу, трьох розділів, що містять дев’ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Загальний обсяг дисертації становить 199 сторінок, із них основного тексту 160 сторінок, список використаних джерел налічує 252 і розміщений на 31 сторінках, додатки розміщені на 6 сторінках.

Список літератури

ВИСНОВКИ
1. Право притулку є одним з найдавніших інститутів міжнародного права, відомим від найдавніших часів. Воно значно старше за похідний від нього інститут біженства. Право притулку виникає як прояв загальної гуманності міжнародного права та як міра захисту, яку держава або спільнота надає особі, що зазнає переслідувань в силу самого факту таких переслідувань. Історично право притулку існувало в різних формах, як правило, маючи політичне чи релігійне забарвлення. Воно набувало форм дипломатичного та територіального притулку. Остаточне формування права притулку в сучасному вигляді відбулося в другій половині ХІХ-початку ХХ століття, коли це право стало загальним та універсальним, набула остаточного визнання територіальна форма притулку, а дипломатична форма практично відійшла у минуле. В цей період виникає також право біженства, що є похідним від права притулку. Право біженства частково замінило право притулку і стало вирішенням певних притаманних йому проблем, проте право притулку продовжило своє існування в міжнародному праві, оскільки право біженства виявилося надто вузьким, аби задовольнити потребу в міжнародному захисті для всіх категорій осіб.
2. Існування права притулку як особливого інституту, відмінного від права біженства, зумовлено його принципами. Особливість цих принципів полягає в тому, що вони забезпечують реалізацію особою права на притулок, закріпленого Загальною декларацією прав людини 1948 року. Права та обов’язки біженців врегульовані нормами права біженства, однак існування особи до моменту отримання статусу біженця від будь-якої держави зумовлюється саме принципами права притулку. До цих принципів належать принцип невидачі, принцип конфіденційності, принцип допуску до процедури розгляду звернення за міжнародним захистом, принцип незастосування санкцій за прибуття та перебування на території країни у зв’язку з пошуком притулку, принцип права на інформацію, принцип надання правової допомоги. Завдяки всім цим принципам, особа убезпечується від переслідувань на час, необхідний для подання заяви про отримання статусу біженця, та отримує саму можливість звернутися до держави, іншої ніж держава громадянства чи постійного проживання, із такою заявою.
3. Відмінність права притулку від права біженства та наявність в цього інституту самостійних принципів дозволяє говорити про шукачів притулку як про особливий міжнародно-правовий стан особи. Мова йде саме про стан, а не про статус. Статус особи відносно держави визначається самою цією державою, що є проявом державного суверенітету. До визнання біженцем, особа відносно держави залишається простим іноземним громадянином чи особою без громадянства, що перебуває на території цієї держави. З отриманням статусу біженця, особа стає біженцем і користується всіма правами та несе обов’язки, що випливають з цього статусу за національним правом держави. Однак, для будь-якої особи, яка прагне отримати статус біженця, існує певний проміжок часу, протягом якого вона вже намагається скористатися цим правом, але ще не отримала його визнання. В цей момент часу особа перебуває у стані шукача притулку. Така особа відносно держави є іноземцем, однак в держави все ж існують певні додаткові обов’язки, пов’язані з таким іноземцем, такі як заборона примусового повернення чи видворення. Отже, особа, яка має статус іноземця і перебуває в стані шукача притулку, має додаткові права, порівняно з іноземцем, який не перебуває в стані шукача притулку. Існування цих прав зумовлене тим, що праву осіб шукати притулок не відповідає обов’язок держав надавати притулок. Надання притулку є актом суверенної волі держави. Ця суперечність і породжує умови для існування міжнародно-правового стану шукача притулку. Шукача притулку слід визначити як особа, яка звернулася до держави за отриманням статусу біженця, однак ще не отримала відповіді на своє звернення, або оскаржує негативну відповідь в судовому порядку.
4. Право будь-якої особи на притулок закріплюється на трьох рівнях: міжнародному, інтеграційному, та національному. На міжнародному рівні встановлюються загальні засади права, в першу чергу - саме по собі право особи шукати і отримувати притулок від переслідування в інших країнах. На рівні інтеграційних правових систем, таких як право Ради Європи, право Європейського Союзу, право Африканського Союзу, відбувається конкретизація наповнення права притулку в конкретному регіоні, що відповідає його ситуації, можливостям та потребам. Інтеграційний рівень дозволяє перетворити абстрактне міжнародне право притулку на набір конкретних міжнародних зобов’язань, щодо яких досягнуто згоди між державами, які формують інтеграційне об’єднання. На національному рівні відбувається визначення конкретного порядку та процедур реалізації права на притулок. Ці три рівні роблять право притулку змістовним. У зв’язку з особливостями права притулку, такими як міжнародний характер проблеми притулку і необхідність пристосувати інститут притулку до потреб і можливостей конкретних держав, право притулку може існувати лише завдяки взаємодії міжнародного права, права інтеграційних об’єднань і національного права держав.
5. Прикладом найбільш розвинутої інтеграційної правової системи притулку є право Європейського Союзу. Європейський регіон є чи найбільш привабливим напрямком для шукачів притулку в світі, а отже і потреба у врегулюванні правовідносин щодо притулку в Європі є найбільшою. Ній слугують такі визначальні документи як Хартія основних прав Європейського Союзу, яка встановлює ряд прав для шукачів притулку, Кваліфікаційна директива, що визначає правила розгляду в європейських країнах заяв про надання притулку, та Дублінський регламент, яким встановлюються взаємні обов’язки держав щодо розгляду заяв шукачів притулку. Ці документи формують право притулку Європейського Союзу.
6. Правовий статус шукачів притулку характеризується через систему прав, обов’язків та гарантій. З загального масиву прав, обов’язків і гарантій людини в міжнародному праві, прав, обов’язків і гарантій для іноземців в національному праві можна виділити специфічні права, пов’язані зі станом пошуку притулку, завдяки яким забезпечується захищеність, гідний рівень існування та реалізація права на притулок шукачів притулку. Окрім власне права на пошук притулку, для шукачів притулку першочергове значення мають їхні соціально-економічні права, що забезпечують їхнє виживання. Це право на мінімально необхідну матеріальну допомогу, дах над головою, медичну допомогу та інші права, що забезпечують фізичне існування. В рамках інтеграційних та національних правових систем до соціально - економічних прав можуть додаватися право на працю, право на освіту та інші права. Велике значення також мають сімейні права, зокрема забезпечення єдності сімей. Правам кореспондують обов’язки. У випадку шукачів притулку цими обов’язками повинні забезпечуватися можливості держави з надання особі притулку. Шукачі притулку несуть беззаперечний обов’язок дотримуватися правил та законів держави перебування, а також зобов’язані співпрацювати з владою країни, де вони шукають притулку в усіх процедурах, пов’язаних з отриманням міжнародного захисту.
7. Право притулку знаходить своє конкретне вираження через практику міжнародних організацій та держав. Провідну роль тут відіграє практика Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців, яке займається всіма особами, які потрапляють чи можуть потрапляти під конвенційне визначення біженця, тобто як особами, які визнані біженцями державами, так і особами, які намагаються отримати таке визнання, тобто шукачами притулку. По суті, всі практичні рекомендації самого УВКБ ООН та його Виконавчого комітету стосуються шукачів притулку в тому ж обсязі, що й біженців. Більше того, окремі з таких актів присвячені виключно шукачам притулку. Рекомендації УВКБ ООН не носять обов’язкового характеру для держав, однак можуть мати велике чи навіть вирішальне значення для долі шукачів притулку. Прикладом таких вирішальних документів УВКБ є інформація по країні походження, яку готує УВКБ, яка використовується державами для визначення потреб конкретних осіб в міжнародному захисті. Не менше значення можуть мати і рекомендації щодо конкретних груп осіб, наприклад, шукачів притулку у морі, чи дітей, які подорожують окремо від батьків. Саме через акти УВКБ відбувається пристосування широких та іноді доволі абстрактних формулювань міжнародного права притулку до конкретних ситуацій.
8. Серед регіональних систем притулку найбільше значення для України має право і практика Ради Європи та Європейського суду з прав людини. Останній регулярно розглядає справи, пов’язані з притулком, які фактично виділилися в окрему категорію. Через тлумачення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ЄСПЛ фактично вивів цілі групи норм права притулку. Так, ним суттєво конкретизована норма про заборону примусового повернення чи видворення шукачів притулку, виділено процедурні зобов’язання, пов’язані з процедурою допуску до процедури притулку. Також необхідно виділити масив рішень, пов’язаних з затриманням шукачів притулку у зв’язку з незаконним перетином кордону, а також в рамках процедури депортації та екстрадиції. Завдяки практиці ЄСПЛ сформувалася самостійна система гарантій прав шукачів притулку, що випливає з Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.
В українському праві сформувалася самостійна система, що регулює відносини, пов’язані з пошуком притулку іноземцями та особами без громадянства в Україні, а також з їхнім перебуванням в Україні в процесі пошуку притулку в інших країнах. Еволюція українського законодавства і практики щодо шукачів притулку зумовлюється його приведенням у відповідність до міжнародного права та гармонізацією з правом Європейського Союзу. Цей процес почався ще до прийняття Україною на себе зобов’язань за Конвенцією про статус біженців 1951 року, та продовжується досі. Сучасний етап цього розвитку характеризується значним ступенем відповідності українського законодавства європейському, однак досі наявні суттєві недоліки в практиці правозастосування, що призводить до порушень прав шукачів притулку, які відображуються в справах Європейського суду з прав людини щодо України. Проте така невідповідність практики праву характерна для багатьох європейських країн, в яких досі триває процес приведення права і практики у відповідність до міжнародного права і права ЄС. В цілому, наша держава мало відрізняється від ряду країн Східної та Південної Європи в розвитку законодавства і практики щодо шукачів притулку. Подальший розвиток українського права притулку, очевидно, відповідатиме загальноєвропейським тенденціям і полягатиме в посиленні фактичних гарантій прав шукачів притулку.