АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ РЕАЛІЗАЦІЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ

Короткий опис

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

На правах рукопису

ЛАЗОР Олег Ярославович
УДК 35:574:32(477):342

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ
ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
У СФЕРІ РЕАЛІЗАЦІЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ

25.00.02 механізми державного управління

Дисертація на здобуття наукового ступеня
доктора наук з державного управління

Науковий консультант:
ЛЕСЕЧКО Мирон Дмитрович,
доктор економічних наук, професор

КИЇВ 2004

ЗМІСТ

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ

8

ВСТуп

10

розділ 1

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ АСПЕКТИ ДЕРЖАВНОЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ

20

1.1.

Генезис понятійно-категоріального апарату

20

1.2.

Наукові засади формування методології державної екологічної політики

41

1.3.

Реалізація управлінського процесу в досліджуваній сфері

63

Висновки до першого розділу

78

розділ 2

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ РОЗРОБКИ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ

81

2.1.

Еколого-правовий статус людини і громадянина в Україні

81

2.2.

Сутність правової охорони навколишнього природного середовища

84

2.3.

Нормативно-правове регулювання як інструмент реалізації екологічної політики

90

2.3.1.

Правове регулювання охорони і використання лісів та іншої рослинності як основних ресурсів довкілля

101

2.3.2.

Становлення природно-заповідної справи, як пріоритетного напряму екологічної політики України та його нормативно-правове забезпечення

124

2.3.3.

Управління у сфері поводження з відходами як одна з основних еколого-економічних проблем суспільства

146

2.4.

Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

155

2.4.1.

Адміністративна відповідальність за порушення природоохоронного законодавства

157

2.4.2.

Кримінальна відповідальність за екологічні злочини

181

Висновки до другого розділу

183

розділ 3

ФОРМУВАННЯ ІНСТИТУЦІЙНОЇ СИСТЕМИ ТА МЕХАНІЗМ ЇЇ ФУНКЦІОНУВАННЯ У СФЕРІ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ

187

3.1.

Органи державного управління загальної компетенції

187

3.2.

Інституції державної виконавчої влади спеціальної компетенції

207

3.2.1.

Адміністративно-правові основи організації та діяльності Міністерства екології та природних ресурсів України

207

3.2.2.

Державні управління екології та природних ресурсів областей, міст Київ та Севастополь як суб’єкти реалізації екологічної політики на регіональному рівні

215

3.2.3.

Роль державних екологічних інспекцій в управлінському процесі

224

3.3.

Реалізація екологічної політики на рівні місцевого самоврядування

238

3.3.1.

Повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

238

3.3.2.

Особливості формування екологічної політики міст

246

3.3.3.

Взаємодія суб’єктів територіальної громади у вирішенні екологічних конфліктів

254

3.4.

Громадський контроль за діяльністю органів влади у галузі екології та природних ресурсів

266

3.4.1.

Роль громадських організацій у сфері захисту довкілля

266

3.4.2.

Участь громадськості у процесі прийняття владних рішень важливий правовий засіб контролю за реалізацією екологічної політики

270

Висновки до третього розділу

277

розділ 4

АДМІНІСТРАТИВНО-КОНТРОЛЬНІ МЕТОДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ РЕАЛІЗАЦІЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ

282

4.1.

Екологічна експертиза: теоретико-методологічні аспекти та нормативно-правове забезпечення її реалізації

282

4.1.1.

Методологія здійснення екологічної експертизи

282

4.1.2.

Процедура проведення екологічної експертизи

300

4.1.3.

Значення екологічної експертизи в управлінні ризиком

315

4.2.

Інспекційний екологічний контроль один із методів державного управління у сфері реалізації екологічної політики

327

Висновки до четвертого розділу

341

розділ 5

ШЛЯХИ ОПТИМІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ РОЗРОБКИ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ В УМОВАХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ

345

5.1.

Особливості державного управління у досліджуваній сфері в умовах адміністративної реформи

345

5.2.

Удосконалення фінансово-економічних важелів реалізації екологічної політики

351

5.3.

Використання еколого-економічних інструментів як один із шляхів підвищення ефективності державного управління у сфері розробки та реалізації екологічної політики

363

5.3.1.

Оцінка впливів на довкілля як спосіб удосконалення інструментів екологічної політики

372

5.3.2.

Впровадження сучасних еколого-економічних інструментів у досліджуваній сфері

377

5.4.

Проблеми міжнародної співпраці та шляхи їх вирішення в умовах глобалізації

393

5.4.1.

Екологічна політика: європейський вибір

393

5.4.2.

Співпраця конвенційного типу як одна з важливих форм міжнародного співробітництва

405

Висновки до п’ятого розділу

430

ВИСНОВКИ

433

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

448

ДОДАТКИ

472

ВСТУП

Актуальність теми. Становлення України як індустріально розвиненої держави з ринковою економікою збіглося у часі з глобальним процесом пере­хо­ду до сталого розвитку і зміною екологічної парадигми. Виокремлення еколо­гіч­ного напряму державної політики сприяло формуванню суперечливого харак­те­ру інституційних компетенцій, що зумовлює необхідність визначення чітких механізмів державного управління у сфері реалізації екологічної політики на сучасному етапі. У реалізації екологічної політики України пріоритетні тенденції сталого розвитку ще невиразні, що потребує також вивчення і зарубіжного досвіду.
Державному управлінню у сфері природокористування та охорони навко­лишнього природного середовища вчені, зокрема юристи, економісти, геогра­фи, завжди надавали великої уваги. Дослідженню екологічних аспектів у дер­жавному управлінні, адміністративно-правовій охороні навколишнього при­род­ного середовища присвячено праці В.Ф.Погорілка, В.Л.Мунтяна, М.М.Брін­чука, В.Д.Бакуменка, В.А.Красілова, М.І. Хилька, М.М.Єрофєєва, С.М.Кравченко, В.В.Костицького, Н.М.Красіліча, О.Г.Мордві­­нова, Б.Г.Розовського, Ю.С.Шемшу­ченка та інших [227, 146, 9, 10, 40, 220, 83, 84, 81, 145, 226, 225-227]. Досить грунтовно досліджували взаємозв’язки між соціально-економічним розвитком та екологічним правом такі відомі екологи-правники, як: В.І.Андрейцев, Г.І.Балюк, С.Б.Гавриш, А.П.Гетьман, М.М.Кисельов, М.О.Краснова, М.І.Малишко, В.К.Попов, Г.П.Сєров та інші [5-7, 67, 40, 193, 154, 177, 198, 229-233, 13, 14, 20, 55]. Багато дослідників зай­малися питаннями правового забез­пе­чення раціонального використання при­родних ресурсів. До них належать такі вче­ні, як: Г.А.Аксеньонок, В.В.Греч­ко, Л.А.Заславська, Я.В.Коваль, О.С.Колбасов, М.І.Крас­­нов, Є.М.Кутін, В.Л.Мунтян, Г.Н.Полянська, Н.І.Титова, В.А.Чичварін та інші [146, 141, 192, 202, 229-233, 217]. Структуру природокористування, розміщення продуктивних сил дослі­джували В.А.Анучін, С.Д.Валентей, С.А.Генсірук, М.А.Голубець, Б.М.Данилишин, С.І.До­рогунцов, А.Б.Ка­­чин­ський, Ю.П.Лебединський, О.М.Маринич, Ю.П.Михай­лов, В.С.Пре­обра­женський, І.М.Потравний, М.Ф.Реймерс, І.М.Синякевич, Ю.І.Стадницький, С.М.Стой­ко, Ю.Ю.Туниця та інші [17, 217, 34, 35, 181- 183, 203-205, 209, 206, 24, 72, 138, 139]. Необхідно зауважити, що загалом, ці дослідження були проведені в умовах стабільного економічного розвитку. Дослідження проблем державного управління у галузі екології та природних ресурсів у перехідний період перебувають на початковому етапі розвитку (додаток А).
Основою запропонованої роботи є комплексний підхід до вирішення проб­лем державного управління у сфері реалізації екологічної політики. Дослідження структуровані за суб’єктом управління (органами влади), технологією управління (механізмами регулювання) та об’єктом управління (процесами природо­користування та охорони навколишнього природного середовища).
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконувалась відповідно до тематики дослідження Національної академії державного управління при Президентові України, зокрема у межах комплек­с­ного наукового проекту Державне управління та місцеве самоврядування” (ДРОК № 0201U004833), а також науково-дослідними темами кафедри екології та ландшафтної архітектури Українського державного лісотехнічного університету, в розробці яких здобувач брав безпосередню участь.
Мета і завдання дослідження полягають в науково-теоретичному обґрунту­ван­ні адміністративно-правових засад державного управління у сфері реалізації екологічної політики та визначенні напрямів їх розвитку на сучас­ному етапі з використанням отриманих наукових результатів.
Для досягнення вказаної мети необхідне вирішення таких наукових завдань:
· розкрити сутність основних складових понятійно-категоріального апарату екологічної політики та управлінського процесу;

· провести аналіз трансформаційних змін в українській практиці еколого-правового регулювання;
· обґрунтувати основні засади адміністративно-правового регулювання основ­них ресурсів довкілля;
· дослідити компетенції вітчизняних інституцій державного управління та місцевого самоврядування в досліджуваній сфері та механізми їх впливу на процеси використання, охорону і відтворення природних ресурсів;
· удосконалити застосування адміністративно-контрольних методів держав­ного управління у сфері реалізації екологічної політики;
· узагальнити досвід реалізації екологічної політики у промислово розвинутих країнах і визначити можливості його застосування в Україні;
· запропонувати ефективні заходи і важелі впливу держави на реалізацію визначених напрямів екологічної політики відповідно до вимог стратегічної мети забезпечення екологічної безпеки України.
Об’єкт дослідження процес формування екологічної політики та її реалізації на сучасному етапі.
Предмет дослідження адміністративно-правові засади державного управ­лін­ня у сфері реалізації екологічної політики.
Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що визначення теоре­ти­ко-методологічної основи державного управління у сфері реалізації екологічної політики, виокремлення й подальше розроблення адміністративно-правових засад її формування на основі сучасних наукових положень дасть змогу вдоско­на­лити існуючі та створити нові підходи, методи і механізми для прийняття управлінських рішень з метою покращання стану довкілля та соціально-економічного розвитку суспільства.
Методи дослідження. Під час дослідження використовувались загально­наукові та спеціальні методи, основними з яких є: абстрактно-логічний, дедуктивний, індуктивний, історичний, моделювання і прогнозування, методи системно-структурного, системного та функціонального аналізу, економіко-статистичні (групування, порівняння тощо).
Дослідження адміністративно-правових засад державного управління у сфері реалізації екологічної політики проведено методом системного аналізу. Для класифікації методів державного управління використано абстрактно-логіч­ний метод. Дедуктивний метод застосовано для визначення мети дер­жав­ного управління у сфері реалізації екологічної політики, визначення цілей і під­цілей. Визначення засобів та інструментів державного управління у досліджу­ваній галузі, об’єднання цілей проводились із застосуванням індук­тив­ного методу. Зародження та особливості правового регулювання природо­ко­ристування та охорони довкілля у світі та в Україні, генезис певних меха­ніз­мів державного управління в екологічній сфері розглянуто в історичному аспекті. Дослідження організації та технології управління у галузі екології та природних ресурсів проведено методом системно-структурного аналізу. Визна­чення компетенції органів влади та їх функцій у досліджуваній галузі про­ведено за допомогою функціонального методу. Економіко-статистичні методи засто­совані при групуванні даних проведеного державного інспекційного контролю, а також під час статистичних та динамічних порівнянь показників заповідності та лісового фонду.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішенні актуаль­ної наукової проблеми теорії державного управління дослідженні теоретико-методологічних та вдосконаленні адміністративно-правових засад функціону­вання системи державного управління у сфері реалізації екологічної політики в умовах ринкової трансформації. Внаслідок наукових досліджень були досягнуті результати, серед яких уперше:
· сформовано комплекс базових науково-теоретичних і концептуальних положень екологічної політики, основою якого є запропонований перехід у нау­ково-практичній діяльності від концепції абсолютної безпеки (нульового ри­зику) до концепції прийнятного (допустимого) ризику; визначено цілі, зав­дання, методи, принципи реалізації екологічної політики на сучасному етапі;
· досліджено сутність понятійно-категоріального апарату окремих складових екологічної політики (оточуюче середовище”, зовнішнє середовище”, навколишнє природне середовище”, навколишнє середовище”, довкілля”; державне управління та державне регулювання у досліджуваній сфері; оцінка впливу на навколишнє середовище (далі ОВНС) та оцінка впливу на довкіл­ля (далі ОВД), а також співвідношення між цими поняттями; дове­де­но неідентичність понять природне середовище” та довкілля”;
· обґрунтовано основні засади нормативно-правового забезпечення держав­но­го управління у сфері реалізації екологічної політики загалом та зокрема щодо охорони та використання лісів, як одного із головних ресурсів довкіл­ля; розвитку природно-заповідної справи як пріоритетного напряму еколо­гіч­ної політики та поводження з відходами як однієї з основних екологічних проблем урбанізованих територій;
· доведено невідповідність окремих програмних, нормативно-правових доку­мен­тів реальному стану природних ресурсів, що підтверджує недостатній управ­лінський вплив на екологічну ситуацію в державі;
· розкрито трансформаційні зміни механізму адміністративно-правового регу­лю­вання управлінського процесу у сфері реалізації екологічної політики;
· систематизовано за функціями управління повноваження інституцій ви­конав­чої влади спеціальної компетенції у сфері реалізації екологічної по­лі­тики, зокрема Міністерства екології та природних ресурсів України, його територіальних підрозділів, Державної екологічної інспекції;
· запропоновано нову модель механізму взаємодії інституцій виконавчої вла­ди спеціальної компетенції з метою підвищення ефективності державного управ­ління у сфері реалізації екологічної політики;
· доведено необхідність створення системи адміністративного управління екологічним ризиком, яка реалізувала б відповідну політику;
· розроблено модель вирішення екологічних конфліктів, де значна роль на­ле­жить проведенню незалежної екологічної експертизи та екологічного аудиту;
набули подальшого розвитку:
· концептуальні засади стратегії розвитку державного управління у сфері реалізації екологічної політики в умовах ринкових перетворень, зокрема основні адміністративно-контрольні методи екологічна експертиза та інспекційний екологічний контроль. Внаслідок цього для вдосконалення еколого-експертного процесу розроблені та запропоновані для вико­ристан­ня алгоритми здійснення кожного етапу екологічної експертизи;
· теоретико-методологічні засади процесу провадження у справах про адмі­ністративні правопорушення природоохоронного законодавства як найпо­ширенішого виду порушення у досліджуваній сфері та підстави притягнення до кримінальної відповідальності за вчинення екологічних злочинів, кіль­кість та небезпека поширення яких дедалі зростає;
удосконалено методичні підходи щодо модернізації адміністративно-контрольних, еколо­го-економічних і фінансових важелів реалізації еко­логічної політики та оцін­ки впливів на довкілля для підвищення ефективності реалізації прийнятих рішень органами влади.
Практичне значення одержаних результатів визначається тим, що розроблені теоретичні положення логічно доведені до рівня конкретних про­по­зицій, доцільних для впровадження в управлінську практику. Цінними є також науково обґрунтовані методичні підходи та рекомендації щодо вдосконалення вітчизняної системи державного управління у сфері реалізації екологічної політики і механізми їх застосування на сучасному етапі.
На сьогодні частину одержаних у роботі наукових результатів впро­ва­джено у науково-практичних розробках центральних органів влади України та органів місцевого самоврядування, у підготовці довідкових видань, в аналітичній і навчальній роботі. Зокрема вони використані у частині вдоско­на­лення нормативно-правового регулювання екологічної політики, процедури проведення державної екологічної експертизи, організації управлінського процесу у галузі екології та природних ресурсів під час підготовки проектів Закону України Про відходи”, Про екологічний аудит”, Про внесення змін до Закону України Про екологічну експертизу”, Про місцеве самоврядування в Україні”, проектів постанов Кабінету Міністрів України, зокрема проекту постанови Про програму використання відходів виробництва і споживання на період до 2005 року”. Використання цих та інших положень наукової роботи засвідчують відповідні довідки про впровадження, видані:
· Комітетом з питань екологічної політики, природокористування та лікві­дації наслідків Чорнобильської катастрофи Верховної Ради України від 5 черв­ня 2003 р. № 06-15/12-4935;
· Секретаріатом Кабінету Міністрів України від 3 квітня 2003 р.;
· Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 3 квітня 2003 р. № 02-3719/08;
· Міністерством екології та природних ресурсів України від 4 квітня 2003 р. № 2913/02-6;
· Українським державним лісотехнічним університетом від 3 червня 2003 р. № 08-11-383;
· Львівським регіональним інститутом державного управління Україн­ської Академії державного управління при Президентові України від 14 трав­ня 2003 р. № 380/01.
У дисертаційній роботі відповідні довідки про впровадження представлені у додатку Б.

Список літератури

ВИСНОВКИ

1. Система людина суспільство природа” починаючи з ХVІІІ ст. функціонує з надмірним перевантаженням людського чинника, що породжує дисгармонію і зумовлює глобальну екологічну кризу.
До первинних термінологічних понять в екологічній політиці належать: природа”, середовище”, природне середовище”, навколишнє середовище”, зовнішнє середовище”, довкілля”, екологія”, екологічна криза”, екологічна безпека” тощо. Поняття середовище” охоплює сукупність усіх чинників, що діють на організм, популяцію, біоценоз. Вважаємо, що оточуюче середовище” це не зовсім вдалий переклад російськомовного поняття окружающая среда”, а тому пропонуємо використовувати термін середовище оточення”, яке має два значення: середовище оточення людини та середовище природного оточення.
У сучасній науковій літературі та у нормативно-правових документах дедалі частіше використовується термін довкілля”, що містить абіотичні та біотичні складники оточення людини. За суттю цей термін є синонімом до навколишнього середовища”, однак дослідження показали, що зміст його в українському законодавстві та зарубіжному є відмінним.
Великий спектр значень має поняття екологія”: від біологічної науки до взаємодії людини з природним середовищем. На сьогодні існує понад 60 таких визначень. Найприйнятнішим тлумаченням сучасної екології є визначення її як:
· науки про узагальнені закономірності взаємодії природи та суспільства;
· сфери діяльності людини, спрямованої на формування такого середовища, яке б забезпечило прогресивне функціонування суспільства.
Сучасна екологія це міждисциплінарний комплекс знань. Існують та пропонуються різні назви сучасної екології, проте, остаточної немає. Пропонуємо термін системна екологія”, який охоплює всі екологічні дисципліни та напрями їх розвитку.
Існують певні співвідношення між комфортністю життя людей та споживанням природних ресурсів. В Україні поєднується невисока комфортність життя і значне споживання природних ресурсів.
2. Екологічна політика як комплекс засобів і заходів, спрямованих суспільством і державою на охорону та оздоровлення довкілля, ефективне поєднання природокористування і природоохорони та забезпечення нормальної життєдіяльності громадян, має два виміри нормативний (система правил і норм) і регуляційний (конкретні дії для охорони навколишнього середовища). Методологічною основою державної екологічної політики владних структур усіх рівнів є відповідні норми Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів. Метою екологічної політики в Україні на сучасному етапі має стати збалансування запитів людини, можливостей природи та технологій виробництва шляхом планомірного формування навколишнього середовища, якість якого забезпечила б можливість сталого розвитку суспільства. Основним суб’єктом реалізації екологічної політики повинна бути держава. Об’єктом екологічної політики є довкілля на рівні держави, тобто сукупність природних і природно-соціальних процесів, природні ресурси, здоров’я та життя людей. Формуючи екологічну політику важливо знати і дотримуватись головних екологічних законів. До основних форм управління екологічною політикою належать: регулювання, облік, контроль і нагляд, інституційна (організаційна) форма. Основні методи реалізації екологічної політики: економічні (податки, санкції, пільги), адміністративно-правові (закони, укази Президента, постанови уряду, накази міністерств тощо), освітньо-інформаційні (преса, радіо, телебачення). В реалізації екологічної політики пропонуємо виокремлювати такі рівні її здійснення: локальний, місцевий, регіональний, субнаціональний, національний, міждержавний, планетарний (глобальний).
На основі узагальнення вітчизняного та зарубіжного досвіду виокремлені основоположні принципи екологічної політики України в перехідний період:
· пріоритету екології над економікою, поступового та поетапного переходу до нових механізмів державного управління у сфері реалізації екологічної політики;
· відповідності механізму державного управління у сфері реалізації екологічної політики фактичному стану розвитку суспільства;
· узагальнення позитивного вітчизняного та зарубіжного досвіду з метою вирішення екологічних проблем;
· участі держави у фінансуванні екологічних програм;
· забезпечення сталого і невиснажливого природокористування;
· неперервного екологічного виховання, екологічної освіти та отримання екологічної інформації.
3. Природоохоронні правовідносини регулюються нормамами цивільного, кримінального, адміністративного, земельного, лісового, водного та інших галузей законодавства, які потребують вдосконалення (дод. Л).
Адміністративно-правові норми в галузі охорони навколишнього природного середовища це сукупність правових норм:
· з адміністративно-правовими санкціями, що стосуються правопорушень у галузі екології та природних ресурсів і приймаються або санкціонуються органами державної влади та управління;
· що регулюють діяльність органів державного управління в галузі екології та природних ресурсів;
· що приймаються або санкціонуються органами державного управління відповідно до їх компетенції, як виконавчо-розпорядчі.
При здійсненні правової охорони навколишнього природного середовища виокремлюють такі групи правових норм, які регулюють:
· охорону навколишнього природного середовища і природної рівноваги фізичних і біологічних явищ;
· раціональне використання природних ресурсів та охорону їх від виснаження;
· охорону окремих природних об’єктів від господарської та іншої діяльності;
· організацію охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки громадян.
За роки своєї незалежності Україна загалом сформувала основні засади екологічного законодавства. Створено окрему галузь екологічну, на основі якої здійснюється практична реалізація екологічної політики. Екологічне законодавство України включає такі основні блоки:
· конституційне регулювання;
· еколого-правове регулювання;
· міжнародне правове регулювання.
Сукупність чинних норм природоохоронного законодавства України можна лише умовно назвати системою, оскільки вона ще потребує досконалості, завершеності. Очікують розроблення та затвердження нові законопроекти: Про небезпечні відходи”, Про контроль за транспортними перевезеннями небезпечних відходів та їх видаленням”, Про екологічну (природно-техногенну) безпеку”, Про національний екологічний фонд” та інші. Доцільно створити загальний правовий акт про охорону довкілля, наприклад у формі Екологічного кодексу, який відповідатиме існуючій тенденції в розвитку законодавства і назрілим потребам державного управління природоохоронними відносинами.
Правове регулювання охорони і використання лісів та іншої рослинності в Україні має майже тисячолітню історію. Проте більшу частину цього часу територія теперішньої України була під гнітом інших держав, наслідки чого відчутні дотепер. Ліси України, окрім промислового використання, мають надзвичайно велике екологічне значення. Сучасний лісовий покрив значно змінений, як у світі, так і в Європі та Україні. Проведений аналіз динаміки стану лісового фонду України та Львівської області за останні десятиріччя засвідчує, що основні показники лісового фонду значного погіршились. Упродовж тривалого періоду лісистість держави змінюється, у регіональному розрізі цей показник також змінний. Її середнє значення постійно зростає майже на 1% за кожні 10 років. За існуючих темпів зростання середня лісистість могла б досягнути 1718% і наблизитись до визначених фахівцями оптимальних показників 1920%. Однак затверджена Кабінетом Міністрів України державна Програма Ліси України на 20022015 рр.” ставить за мету 16,1 %, тобто узаконює різке зниження темпів зростання лісистості.
Збереження територій та об’єктів природно-заповідного фонду має стати пріоритетним напрямом екологічної політики в Україні. Особливо велика робота в цьому напрямку повинна проводитись на сучасному етапі для виконання показника відсотку заповідності”, який на 2015 рік повинен досягнути 10,4%. Західні області репрезентовані в природно-заповідному фонді країни набагато краще, аніж решта територій України.
Частка національних витрат на екологічні потреби складає близько 0,5% ВВП за мінімально необхідних 37%. Із цих невеликих коштів на утримання природно-заповідного фонду припадає менше 3%. Тому необхідно негайно розробити реальні механізми фінансового забезпечення запроектованих заходів.
У результаті досліджень суті понять, які визначають управлінські процеси щодо відходів пропонуємо нове управління у сфері поводження з відходами”, яке охоплює весь діапазон дій щодо відходів. Проблема управління у сфері поводження з відходами є однією з найактуальніших еколого-економічних проблем суспільства. Вирішення піднятої проблеми потребує формування ефективної системи та визначення стратегії управління у сфері поводження з відходами, що є важливим елементом екологічної політики.
4. Екологічні правопорушення за ступенем екологічної небезпеки поділяють на: еколого-правові проступки, еколого-майнові делікти, еколого-адміністративні правопорушення та екологічні злочини. За ці порушення настають, відповідно, такі види юридичної відповідальності: дисциплінарна, адміністративна, кримінальна та майнова.
Сучасний Кодекс України про адміністративні правопорушення можна охарактеризувати як недосконалий, що стосується правопорушень у галузі екології та природних ресурсів: у ньому містяться тільки санкції за екологічні правопорушення, а правові норми, що регулюють порядок використання природних ресурсів, дотримання вимог екологічної безпеки тощо знаходяться в поресурсних кодексах, законах, постановах, наказах міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади. Розміри шкоди та майнові стягнення за екологічні правопорушення, вчинені підприємствами, організаціями, установами та громадянами затверджуються постановами Кабінету Міністрів України.
Правовою підставою притягнення до адміністративної відповідальності фізичних осіб є норми екологічного та спеціального адміністративного законодавства. Адміністративно-деліктне законодавство не передбачає порядку виклику свідка та його опитування, наслідків неявки свідка за викликом. Службові особи Державної екологічної інспекції не мають важелів впливу і допиту свідків. Тому необхідно в новому Кодексі про адміністративні проступки передбачити порядок здійснення згаданих вище процесуальних дій.
Для оперативності розгляду справ та вчасного застосування заходів примусу необхідно і надалі залишити спеціалізованим міжвідомчим інспекціям, до яких відноситься і Державна екологічна інспекція, право самостійного розгляду безспірних справ про адміністративні правопорушення.
В умовах формування в Україні правової, демократичної держави Державна екологічна інспекція повинна передати юрисдикційні повноваження для розгляду адміністративних справ до компетенції спеціалізованих адміністративних судів.
Новим Кримінальним кодексом України за природоохоронні правопорушення, що зафіксовані в розділі VІІІ (ст. 237253), передбачена кримінальна відповідальність фізичних осіб. Під екологічним злочином необхідно розуміти таке суспільно-небезпечне діяння, яке посягає на право громадян і суспільства на екологічну безпеку, безпечне для життя і здоров’я довкілля, встановлений порядок використання природних ресурсів.
5. Система державного управління у сфері реалізації екологічної політики охоплює органи:
· загального державного управління;
· спеціального державного управління;
· місцевого самоврядування;
· громадського управління.
Організаційний план системи виконавчої влади у сфері екологічної політики має два основних зрізи: адміністративно-територіальний (система будується відповідно до адміністративно-територіального поділу держави і як об’єкти управління до неї входять охорона навколишнього природного середовища, екологічна безпека та контроль за використанням природних ресурсів на рівні держави, області, району, окремого населеного пункту (міста, селища, села) і галузевий (характеризується функціонуванням інституцій спеціального державного управління).
Центральне місце у здійсненні загального керівництва у галузі екології та природних ресурсів належить Президентові України. Великий вплив Президент України має на державну виконавчу владу через регулювання компетенції цих органів, кадрові призначення, загальне керівництво Ради національної безпеки й оборони, до основних напрямів державної політики якої належить і екологічна безпека. Консультативно-дорадчим органом Ради національної безпеки і оборони є Комісія з питань ядерної політики та екологічної безпеки.
У справі організації забезпечення екологічної безпеки в Україні важливу роль виконує Кабінет Міністрів України, як вищий орган у системі виконавчої влади (ч.1 ст.113, ст. 116 Конституції України) та створені ним спеціалізовані функціональні структури. З метою оперативного вирішення питань, пов’язаних із запобіганням надзвичайних ситуацій, зокрема й екологічних, створена при Кабінеті Міністрів України Державна комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, головою якої є Перший віце-прем’єр-міністр України. У складі Кабінету Міністрів України для вирішення питань у сфері реалізації екологічної політики функціонує Відділ техногенної, екологічної, ядерної безпеки та природокористування.
Начальник державного управління екології та природних ресурсів області підзвітний і підконтрольний голові обласної державної адміністрації, хоча призначає та звільняє його Міністр екології та природних ресурсів України за поданням чи згодою відповідного голови облдержадміністрації.
Міністерство екології та природних ресурсів України є головним органом виконавчої влади, що забезпечує втілення у життя державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, захисту населення та довкілля від негативного впливу господарської діяльності шляхом регулювання екологічної безпеки.
Державне управління екології та природних ресурсів області є важливим органом спеціального державного управління найнижчої ланки, яке самостійно діє у визначеному правовому полі. Очолює таке управління начальник, який є вищою посадовою особою у сфері охорони навколишнього природного середовища області. Апарат управління можна умовно поділити на п’ять категорій: керівництво управління; керівники відділів; спеціалісти відділів; державні інспектори в районах; технічний та допоміжний персонал.
Державна екологічна інспекція Міністерства екології та природних ресурсів України це система органів виконавчої влади, що організовує і здійснює контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів та радіаційної безпеки. Керівництво Державною екологічною інспекцією України здійснює начальник, який за посадою має звання Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища України і призначається на посаду та звільняється з неї Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра екології та природних ресурсів. Така ж процедура призначення і звільнення стосується заступників начальника Держекоінспекції. Начальник Держекоінспекції має трьох заступників, зокрема одного першого. Призначення і звільнення заступників погоджуються з начальником Держекоінспекції. Головними державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища Чорного і Азовського морів є начальники інспекцій охорони Чорного і Азовського морів, а заступники начальників цих інспекцій заступниками головних державних інспекторів.
Головними державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища області, міст Київ та Севастополь є начальники управлінь екології та природних ресурсів цих областей і міст. Один із їхніх заступників начальник державної екологічної інспекції є заступником головного державного інспектора області (міста).
Державна екологічна інспекція у районах області представлена одним або кількома державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища, які належать до штатного розпису одного з відділів контролю обласного управління (на прикладі Державного управління екології та природних ресурсів у Львівській області).
Державна екологічна інспекція області підпорядкована начальнику державного управління екології та природних ресурсів, а відповідно підзвітна і підконтрольна місцевим державним адміністраціям, по своїй вертикалі керівництву Державної екологічної інспекції України. Таке підпорядкування значною мірою перешкоджає здійсненню ефективного державного контролю і призводить роботу районних і обласних державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища в багатьох випадках до стану кишенькової”. Вважаємо, що інспекційну і управлінську діяльність у галузі екології та природних ресурсів на рівні області потрібно роз’єднати це сприяло б здійсненню ефективного державного управління на місцевому рівні. З’єднати ці дві інституції потрібно тільки на центральному, міністерському рівні.
Законодавство наділяє органи місцевого самоврядування функціями керівництва, забезпечення, організації, контролю тощо. Основними заходами з реалізації державної екологічної політики є забезпечення раціонального використання природних ресурсів, формування повноцінного життєвого середовища у населених пунктах, захист від несприятливих природних явищ, запобігання виникненню техногенних аварій, забезпечення екологічних прав громадян тощо. Територіальна громада може здійснювати свої повноваження у сфері екологічної політики як безпосередньо, так і через обрані нею органи. Міські ради можуть створювати спеціальні підрозділи, які контролювали б виконання природоохоронного законодавства організаціями, установами та підприємствами у межах своєї території. Проведені дослідження вказують на неузгодженість дій органів влади різного рівня компетенцій у цій сфері, однак, питання захисту довкілля комплексна проблема і вона потребує координації зусиль всіх суб’єктів територіальної громади, їх активної участі у цій важливій справі.
Громадський контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюють громадські інспектори з охорони довкілля, які призначаються Головним державним інспектором України з охорони навколишнього природного середовища та головними державними інспекторами з ОНПС відповідних територій (п. 3.3 Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля, затвердженого наказом Мінекоресурсів України від 27 лютого 2002 р. № 88), хоча всі попередні положення, зокрема передостаннє, затверджене наказом колишнього Міністерства охорони навколишнього природного середовища і ядерної безпеки України від 5 липня 1999 р. стверджували, що таких інспекторів (тоді це були громадські інспектори з охорони навколишнього природного середовища) призначають і відповідні органи громадських природоохоронних формувань. Цей приклад вказує, що таке право від громадських природоохоронних організацій забрано і призначенням громадських інспекторів тепер займаються тільки відповідні особи державної екологічної інспекції. Тому організацію діяльності громадських інспекторів на сучасному етапі здійснює тільки Державна екологічна інспекція та її територіальні формування.
6. Державна екологічна експертиза та державний екологічний контроль основні адміністративно-контрольні методи державного управління у сфері реалізації екологічної політики.
Державна екологічна експертиза вид експертної науково-практичної діяльності уповноважених органів, реальний та перспективний метод управління державних органів та важливий засіб впливу громадськості на процес прийняття рішень. Перехід у науково-практичній діяльності від концепції абсолютної безпеки (нульового ризику) до концепції прийнятного ризику зародження нового напряму у здійсненні екологічної експертизи. Розуміння екологічної експертизи як процесу прийняття рішень зумовило виокремлення її нових функцій (регулятивну й управлінську) та цілей. Розроблені та запропоновані алгоритми кожного етапу здійснення екологічної експертизи дають можливість детальніше провести апробацію проектів, а також здійснювати нагляд за діяльністю апробованих об’єктів; сприятимуть оперативному управлінню еколого-експертним процесом та спрямовані на реформування діяльності еколого-експертних органів у системі Міністерства екології та природних ресурсів України. До здійснення екологічної експертизи необхідно залучати фахівців, аналітиків суміжних галузей з метою мінімізації непродуктивних витрат за досягнення бажаної мети.
Державний екологічний контроль діяльність державних органів влади, зміст якої полягає у контролі за дотриманням чинного екологічного законодавства, екологічних норм і стандартів всіма суб’єктами, незалежно від форм власності та підпорядкування; виконанням вимог з охорони природного середовища та природокористування, за станом відтворення та оздоровлення природного середовища, ресурсів тощо.
Суб’єкти державного екологічного контролю здійснюють свою діяльність на всіх рівнях. На загальнодержавному рівні: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, інші центральні органи виконавчої влади. Діяльність цих інституцій забезпечується за допомогою нормативно-правових приписів, тобто шляхом адміністративного впливу. Впровадження нормативно-правових актів здійснюється територіальними органами загального та спеціального державного управління регіонального та місцевого рівнів: державні екологічні інспекції областей, міст Київ та Севастополь, АРК, державні інспекції Чорного та Азовського морів, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування.
Методами державного екологічного контролю є: перевірка, обстеження, нагляд, моніторинг, інспектування, аудит, звітність. Упродовж 2001 р. в Україні здійснено державний контроль за дотриманням природоохоронного законодавства на 95 192 об’єктах.
7. Державне управління у сфері екологічної політики перебуває у стані системної кризи. Наявність якої підтверджують такі факти: високий рівень забруднення, частота екологічних аварій, значний рівень захворюваності людей, перекриття повноважень та дублювання в управлінській сфері, недосконалість законодавчої бази та колізії щодо практичного застосування його тощо. Однією з основних причин сучасного кризового стану в галузі екології та природних ресурсів України є відсутність чіткої стратегії реформування суспільних відносин, і як наслідок, непослідовність реформ у досліджуваній сфері.
Відсутній єдиний підхід до визначення поняття державної екологічної політики. Основним недоліком більшості визначень є те, що в них недостатньо висвітлена роль державної влади. Тому на наш погляд, державна екологічна політика це регулятивна сфера суспільства, в межах якого держава через систему інститутів здійснює діяльність, спрямовану на формування навколишнього середовища, якість якого забезпечила б можливість сталого розвитку. Забезпечення сталого екологічного розвитку є завданням екологічної політики, яке під силу державі як головному її суб’єкту.
Стратегія державної екологічної політики має бути спрямована на перехід від моделі, орієнтованої на ліквідацію наслідків екологічних порушень (до якої належить зараз Україна), до моделі, що базується на прогнозуванні та попередженні забруднень довкілля і покращенні його стану, характерної для більшості розвинених країн світу. Однак без синхронізації напрямів соціально-економічно-екологічних перетворень екологічна політика залишатиметься неефективною.
Проведення адміністративної реформи в Україні повинно завершитись створенням ефективної системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів громадян. Виконання завдань Концепції адміністративної реформи основна умова інтеграції України у Європейський Союз.
8. Фінансово-економічне регулювання це один із елементів механізму реалізації екологічної політики, що потребує вдосконалення. Необхідною умовою для сталого екологічного розвитку держави є впровадження та зміцнення нових фінансово-економічних важелів реалізації державної екологічної політики: створення Національного екологічного фонду; впорядкування та концентрація екологічних фондів з метою їх укрупнення та ефективного використання коштів; державна підтримка створення екологічних банків; реалізація державних екологічних програм у рахунок заборгованості перед різними фондами, країнами-інвесторами; запровадження, дієвий контроль і продаж квот за забруднення довкілля; впровадження екологічного лізингу, екологічного страхування, екологічного акцизного збору та податкових пільг, субсидій тощо.
Зміна методологічної основи ОВНС на ОВД потребує використання еколого-економічних інструментів. Відмінності між ОВД і ОВНС полягають в ідеології самої оцінки. Враховуючи те, що помилки у прийнятті рішень коштують суспільству дорого, особливо у випадку коли мова йде про аналіз ризику, то ефективна економіко-екологічна оцінка господарських рішень, проектів об’єктів, діяльність яких аналізується з точки зору їх впливу на довкілля, є необхідною. Застосування еколого-економічних підходів, методів, стандартів дозволить точніше оцінити вплив проекту, програми, рішення на добробут суспільства загалом, а також зробить більш фінансово привабливим природоохоронні проекти, уникаючи виснажливого, економічно неефективного використання природних ресурсів, яке несумісне з принципами сталого розвитку.
9. На порозі третього тисячоліття перед людством виникла низка глобальних екологічних проблем, вирішення яких вимагає об’єднання зусиль та зумовлює співпрацю значної кількості держав. Таким способом об’єднання є міжнародне співробітництво, основні напрями діяльності якого у сфері екологічної політики:
· збереження природних систем;
· раціональне використання природних ресурсів;
· створення системи екологічної відповідальності;
· надання достовірної інформації з питань навколишнього середовища;
· стимулювання та орієнтація держав на забезпечення умов світової безпеки та розвитку;
· створення системи глобального екологічного управління.
Екологічне законодавство ЄС це чітко регламентована за структурою та змістом система, що має значний вплив на європейські держави. На сучасному етапі сфера захисту довкілля регулюється у ЄС більш, як 300 законодавчими актами, які стосуються управління водними, атмосферними, земельними ресурсами, шумовими забрудненнями, відходами тощо. Країни, які обрали Європейський вибір (однією з яких є Україна), мають переглянути своє національне законодавство, правила та процедури щодо відповідності їх законодавству ЄС. Запропонований алгоритм приведення чинного законодавства держави до вимог ЄС. Політика формування сталого розвитку, ефективна робота по інтеграції українського екологічного законодавства до Європейського має відповідати стратегічній меті європейському вибору.
Співробітництво конвенційного типу є важливою формою міжнародної співпраці, що пропонує єдиний підхід до вирішення екологічних проблем на визначених територіях та об’єктах. Україна є активним учасником конвенційного типу співробітництва низки напрямів, започаткованих іншими країнами у сфері екологічної політики. Конвенційний тип співробітництва у досліджуваній сфері активізувався наприкінці ХХ ст. Упродовж 1991-2000 рр. прийнято 31 конвенцію, додатки, поправки тощо. Вдосконалення національного екологічного законодавства, прискорення процесу його гармонізації щодо законодавства Європейського Союзу дозволить збалансувати правову систему України з точки зору екологізації всіх сфер економіки держави і забезпечити їй сталий розвиток. Ратифікація міжнародних конвенцій у цій галузі важливий поступ у світове співтовариство.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Абалкина И. Л. Экологические конфликты и поиск решений через посредника // США Канада: ЭПК. 1999. № 8. С. 114 124.
2. Авер’янов В.Б. Теоретико-методологічні засади державного управління. // В кн. Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. д. ю. н., проф. Авер’янова В.Б. К.: Юрінком Інтер, 1998. 432 с.
3. Альгин А.П. Риск и его роль в обществ. жизни. М.: Мысль, 1989. 175 с.
4. Аналіз вигід і витрат: Проект посіб. / Секретаріат Ради Скарбниці Канади: Пер. з англ. С. Соколик. К.: Основи, 1999. 175 с.
5. Андрейцев В.И. Правовое обеспечение экологической экспертизы проектов. К.: Будивельнык, 1990 168 с.
6. Андрейцев В.І. Екологічне право: курс лекцій. К.: Вентурі, 1996. 208с.
7. Андрейцев В.І. Право екологічної безпеки: Навч. та наук.-практ. посіб. К: Знання-Прес, 2002. 332 с.
8.