Артемьева Светлана Степановна. Развитие системы межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма (Теория, методология, практика)

Короткий опис

Артемьева Светлана Степановна. Развитие системы межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма (Теория, методология, практика) : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.10 : Саранск, 2002 427 c. РГБ ОД, 71:03-8/114-6

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 17
1.1. Категориальный и понятийный аппарат бюджетного федерализма и межбюджетных отношений 17
1.2. Становление и развитие системы межбюджетных отношений в России 32
1.2. Типологизация моделей межуровневых бюджетных отношений
в условиях федерализма 78
ГЛАВА 2. МЕТОДОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 94
2.1. Принципиальные положения концепции межбюджетных отношений в федеративном государстве 94
2.2. Методология формирования межбюджетных отношений центра и субъектов РФ в современных условиях 113
2.3. Реализация принципов бюджетного федерализма на уровне бюджетов муниципальных образований 138
ГЛАВА 3. АНАЛИЗ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ 161
3.1. Анализ реализации принципов бюджетного федерализма и оценка развития межбюджетных отношений в РФ 161
3.2. Исследование особенностей межбюджетных отношений в Республике Мордовия 178
3.3. Асимметричность развития российской модели бюджетного федерализма 207
ГЛАВА 4. ПРАКТИКА РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 223
4.1. Бюджетное выравнивание в системе межбюджетных отношений 223
4.2. Оценка механизма бюджетного выравнивания на современном этапе 249
4.3. Зарубежный опыт построения межбюджетных отношений 268
ГЛАВА 5. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 291
5.1. Направления модернизации российского бюджетного федерализма и системы межбюджетных отношений 291
5.2. Построение современной системы межбюджетных отношений в РФ '307
5.3. Совершенствование механизма выравнивания уровней бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований в системе межбюджетных отношений 324
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 338
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 357
ПРИЛОЖЕНИЯ 389

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Одним из важнейших институтов государства является бюджетная система. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества.
Формирование основ рыночной экономики в Российской Федерации потребовало проведения адекватной финансово-бюджетной политики. Это обусловило необходимость разработки эффективной системы бюджетного федерализма и решения многих проблем, таких как реализация принципов разделения полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами государственной власти, создание дееспособного меха-низма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами федерации и органами местного самоуправления. Любое федеративное государство сталкивается с проблемой разграничения полномочий (прав) и ответственности самой федерации и ее субъектов. Если эта проблема не получает своего решения, экономические преимущества федерации не только не реализуются, но и чаще всего выступают в итоге с «обратным знаком».
Федерализм как форма и способ организации государства получил широкое распространение в мире. С развитием федеративных отношений, появлением обосновывающих их теорий, изменялись модели организации федеративных государств. Сравнительный анализ этих моделей, их эволюции позволяет рассматривать современное федеративное государство сквозь призму происходящих в нем перемен. Это приобретает особую актуальность
для России, где происходят в настоящее время процессы реформирования принципов государственно-территориального устройства страны. Их суть состоит в развитии нового типа федеративных отношений, и соответствующих им межбюджетных отношений.
Качественные изменения в межбюджетных отношениях начали происходить с июля 1994 года, когда часть дотаций была заменена трансфертами, исчисляемыми по определенной методике. Они явились следствием процесса становления российской государственности на принципах федерализма. Вместе с тем, бюджетный федерализм в России в полной мере еще не реализован. Продолжается поиск путей совершенствования бюджетных взаимоотношений между органами власти разных уровней. Несмотря на предпринимаемые исследования по внесению соответствующих изменений в механизм межбюджетных отношений, острота противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по бюджетным вопросам не снижается. Так, не в полной мере закреплены и обоснованы полномочия, связанные с расходами для каждого уровня бюджетной системы. Кроме того, не уделяется должного внимания вопросу совершенствования различных форм финансовой поддержки из федерального бюджета, кроме трансфертов из ФФПР. Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ, нет заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Не сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах. Все это не способствует сокращению дотационное бюджетов субъектов, снижению встречных финансовых потоков.
Отдельные усовершенствования принятой модели бюджетного федерализма были связаны исключительно с финансовыми технологиями, без
учета общего процесса становления федерализма и местного самоуправления. Неудовлетворительно оценивается уровень правовой проработки принятой модели. Неопределенность многих исходных экономико-правовых положений российского федерализма стала одной из причин того, что в России так и не удалось пока сформировать и приступить к реализации целостной программы развития депрессивных территорий, преодоления финансово-бюджетной асимметрии и достижения выравнивания социально-экономического развития регионов. Все это свидетельствует о необходимости коренной и системной модернизации бюджетного федерализма.
Характеризуя бюджетный федерализм и межбюджетные отношения не просто как объективно существующую реальность, а как актуальную проблему, следует отметить, что Россия - не единственная страна, которая встречается с трудностями в этой области и ищет собственные пути их преодоления. За тысячелетия функционирования экономики в не унитарных государствах универсальных решений по этому поводу ни в одном федеративном государстве мира не найдено. В каждой стране пути разрешения проблемы формируются в процессе длительных эволюционных преобразований, на основе собственного исторического опыта и традиций, с учетом складывающихся политических, социальных и экономических реальностей.
Бюджетный федерализм активно воздействует на весь блок экономических и социальных отношений, выступает важным фактором экономического роста. От состояния межбюджетных отношений во многом зависит социально-экономическая ситуация в регионах и возможность решения назревших проблем стабилизации хозяйственной жизни. Таким образом, на федерализм, являющийся одним из базовых принципов государственного строительства в современной России, возлагаются функции сохранения единства страны, целостности ее территории при одновременном расширении прав и полномочий субъектов РФ; масштабной экономической децентрализации, которая является непременным условием развития рыночных
отношений, без нанесения ущерба для управляемости страной; становления местного самоуправления и т.д.
Для решения поставленных проблем прежде всего необходимо разработать и реализовать новую концепцию дальнейшего совершенствования российского бюджетного федерализма. В связи с этим возникает необходимость проведения анализа действующей системы межбюджетных отношений с целью выработки рекомендаций по их совершенствованию исходя из требований бюджетного федерализма.
Исследование проблем формирования межбюджетных отношений находится в центре внимания экономической науки. Чтобы правильно определить направления реформирования межбюджетных отношений, требуется прежде всего четко конкретизировать сущность такого понятия как «бюджетный федерализм», который в федеративном государстве предопределяет основные требования к механизму межбюджетных отношений; раскрыть принципы построения указанных отношений; сделать анализ их состояния, дать им оценку и определить перспективы развития.
В связи с этим необходимо как в научном, так и в практическом отношении разработать теоретические и методологические вопросы, обеспечивающие единый подход к решению совокупности проблем формирования бюджетного федерализма. Актуальность указанных проблем определила направление диссертационного исследования.
Состояние изученности проблемы.Изучение проблемы формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации и за рубежом проводится по многим направлениям, представленным различными отечественными и зарубежными научными школами.
В дореволюционный период большой вклад в разработку теоретических основ федеративной формы государственного устройства внесли русские ученые С. А. Корф, А. С. Ященко, А. П. Погребинский, Д. Л. Злато-польский и др. В настоящее время в области исследований проблем меж-
бюджетных отношений сложилась определенная специализация. В частности, можно выделить разработки правовых проблем российского федерализма, в которых находят отражение и отдельные аспекты межбюджетных отношений. Здесь особо выделяются работы таких ведущих в данной области специалистов, как Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, Л. Ф. Болтенкова, С. Е. Заславский, Л. М. Карапетян, Е. И. Козлова, Б. С. Крылов, О. Е. Кутафин, Н. А. Михалева, И. А. Побережная, Б. А. Страшун, Ю. А. Тихомиров, И. А. Умнова, В. Е. Чиркин, С. М. Шахрай и многие другие.
К отдельной категории можно отнести работы, посвященные изучению зарубежного опыта федеративных государств. Внимания заслуживают исследования Б. А. Богомолова, В. И. Васильева, И. В. Данилевича, Г. В. Казанской, Н. Ю. Козловой, С. А. Ливанского, Е. И. Павличука, Ю. А. Юдина и других. Вопросы экономических аспектов федеративных отношений и бюджетного федерализма нашли свое отражение в работах Е. М. Бухвальда, С. Д. Валентея, В. Н. Горегляда, А. М. Лаврова, Ю. М. Любимцева, И. В. Подпориной и некоторых других. Преимущественно политологическим аспектам федеративных отношений посвящены труды А. Н. Аринина, В. Ф. Грызлова, А. П. Кочеткова, В. Н. Лысенко, С. А. Маркова, В. Н. Рыжкова, А. П. Сычева, Р. С. Хакимова и других.
Указанные проблемы имеют не российский, а общемировой характер, поэтому они разрабатываются также и зарубежными авторами. Исследованию сущности федерализма посвящены работы таких авторов, как Ф. Эрма-кора, Е. Дойерляйн, Ф. Кински, К. Рейтер, П. Пернталер, У. Рефьюз, П.Самуэльсон и др.
Однако, несмотря на множество исследований бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, до сих пор отсутствуют комплексные научные разработки по этой тематике. Большинство исследований в данной области в настоящее время связано преимущественно с изучением юридической природы федеративных отношений, их конституционных основ. При
этом значительно меньшее внимание уделяется финансовой составляющей федерализма: остается немало нерешенных задач как теоретического, так и прикладного характера, продолжает сохраняться неоднозначная трактовка категориально-понятийного аппарата межбюджетных отношений, отсутствуют их системное изучение, нет единого определения сущности экономических основ бюджетного федерализма и принципов его построения. На законодательном уровне в 1998 г. правительством была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг., но она не смогла разрешить существующие противоречия. В настоящее время реализуется Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Однако в ней также не нашли полного отражения пути решения поставленных проблем. Слабо проработаны вопросы бюджетных взаимоотношений органов власти субъектов федерации и местного самоуправления, не в полной мере закреплены и обоснованы полномочия, связанные с расходами для каждого уровня бюджетной системы. Кроме того, не изучены должным образом вопросы совершенствования различных форм финансовой поддержки из федерального бюджета, кроме трансфертов из Фонда финансовой помощи регионам (ФФПР). Отсутствует комплексный подход к сглаживанию различий социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ, нет заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, не сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах.
В связи с этим необходимо как на научном, так и на практическом уровнях разработать теоретические и методологические вопросы формирования межбюджетных отношений, обеспечивающие единый подход к решению совокупности проблем их развития. Этим обосновывается актуальность настоящего исследования.
Объектом исследованияявляется процесс развития межбюджетных отношений на всех уровнях управления экономикой.
Предмет исследования- совокупность теоретических и методологических проблем формирования и развития системы межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма.
Цель и задачи исследования.Цель диссертационной работы заключается в разработке концептуальных, методологических и практических подходов к развитию современной системы межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели в процессе исследования решались следующие задачи:
изучить эволюцию научных взглядов на развитие бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и категориально-понятийный аппарат;
исследовать модели межуровневых бюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма;
обосновать концепцию и выработать принципиальные положения развития системы межбюджетных отношений в условиях российского бюджетного федерализма;
изучить методологические подходы к формированию и развитию межбюджетных отношений на основе оценки опыта их организации в России и зарубежных странах;
разработать методологию бюджетного выравнивания регионов и муниципальных образований в Российской Федерации;
исследовать процессы формирования, современного состояния и особенности развития межбюджетных отношений в РФ и Республике Мордовия, оценить механизм их функционирования;
определить стратегические ориентиры развития системы межбюджетных отношений в России и ее регионах;
- усовершенствовать механизм выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципальных образований в системе межбюджетных отношений.
Теоретической и методологической основой исследованияпослужили научные труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, посвященные актуальным проблемам бюджетного федерализма, концепции, программные документы в области межбюджетных отношений, материалы международных, всероссийских, региональных симпозиумов, конференций и семинаров. В работе использованы законодательные и другие нормативно-правовые документы Российской Федерации и Республики Мордовия.
При проведении исследования применялись методы сопоставления, монографический, группировок, сравнения, обобщения, конкретно-исторического, абстрактно-логического, экономико-статистического анализа и синтеза, функциональной классификации, ретроспективного анализа и др.
В качестве информационной базы в работе использованы материалы Госкомстата Российской Федерации, Госкомстата Республики Мордовия, Министерства экономики РМ, Министерства финансов РФ и Министерства финансов РМ, а также результаты специальных социально-экономических исследований, полученные автором при разработке программ, финансируемых правительством РФ и РМ, за период с 1995 по 2001 г.
Научная новизна исследованиязаключается в разработке концептуальных и методологических подходов к формированию и развитию системы межбюджетных отношений, комплекса практических рекомендаций по совершенствованию бюджетного федерализма. Конкретные результаты, обладающие научной новизной, заключаются в следующем:
- предложена авторская трактовка определения «бюджетный федерализм», отличающаяся от существующих принципиальным положением о сочетании интересов органов власти на всех уровнях бюджетной системы;
обоснована классификация этапов эволюции бюджетного федерализма в России, дающая возможность на основе учета специфики межбюджетных отношений определить стадии его развития;
- предложен авторский подход к построению современной системы межбюджетных отношений, позволяющий определить ее структуру в усло виях бюджетного федерализма;
выработана концепция развития межбюджетных отношений, основанная на программно-целевом подходе к предоставлению финансовой помощи регионам и обеспечивающая достижение компромисса интересов федеральных, региональных и местных органов власти в вопросах финансового обеспечения условий саморазвития;
аргументирована необходимость включения в существующую систему принципов построения межбюджетных отношений принципа «стимулирование органов власти субъектов и муниципальных образований за увеличение производственного и налогового потенциала территории», практическая реализация которого позволит укрепить их бюджетную самостоятельность;
выработан методологический подход к формированию и развитию системы межбюджетных отношений, предусматривающий меры по рационализации налоговой системы: четкое разграничение налоговых доходов по вертикали бюджетной системы, сокращение предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, расширение перечня местных налогов и сборов, что будет способствовать повышению бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
- разработана методика организации межбюджетных отношений в ре гионе и распределения бюджетных дотаций муниципальным образованиям, в основу которой положен принцип стимулирования органов местного са моуправления за выполнение установленных экономических показателей;
- разработан механизм выравнивания асимметрии бюджетной обеспеченности регионов, предполагающий разграничение ФФПР на дотационную и субвенционную части и использование показателя налоговых усилий с целью корректировки предоставляемой из субвенционной части суммы финансовой поддержки, что позволит увеличить налоговый потенциал субъектов федерации;
впервые разработана форма бюджетно-налогового паспорта региона, содержащая информацию о его бюджетной обеспеченности и позволяющая определять стратегические ориентиры развития системы межбюджетных отношений;
предложен механизм распределения бюджетных средств на основе использования социальных стандартов, предполагающий выделение в их структуре федеральной, региональной и муниципальной составляющей и ориентирующий на решение задачи сглаживания бюджетной асимметрии регионов.
Практическая значимость выполненного исследованиясостоит в том, что разработанные и аргументированные в нем теоретические положения, методологические подходы и практические выводы позволяют определить перспективы развития системы межбюджетн