Атабиев Аслан Хакимович. Государственная собственность: механизм обеспечения эффективного использования

Короткий опис

Атабиев Аслан Хакимович. Государственная собственность: механизм обеспечения эффективного использования : механизм обеспечения эффективного использования : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.01, 08.00.10 Москва, 2005 433 с. РГБ ОД, 71:05-8/260

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Концептуальные основы стратегии развития отношений государственной
собственности в России 15
1.1 Институт собственности в исторической перспективе 15
1.2 Развитие отношений государственной собственности в системе рыночной экономики 46
13 Актуальность проблемы государственной шести в России 71
Глава 2. Реформирование и трансформация отношений государственной собственности в условиях переходной экономики 101
2.1 Реформирование государственной собственности 101
2.2 Современные методы преобразования государственной собственности и особенности ее регулирования на современном этапе 123
2.3 Воздействие государственной собственности на систему экономического роста 151
Глава 3. Эффективность государственной собственности в экономике рыночной
ориентации 170
3.1 Проблемы эффективного управления государственной собственностью (определение субъектов собственности) 170
3.2 Управление имуществом: основные тенденции и возможности (методы управления объектами государственной собственности) 193
3.3 Факторы, влияющие на эффективность государства как собственника 215
3.4 Оценка эффективности функционирования государственной собственности... 230
Глава 4. Организационные основы формирования механизма обеспечения эффективности управления государственной собственностью 253
4.1 Механизм формирования и функционирования системы государственного финансового контроля в сфере государственного сектора экономики 253
4.2 Методическое обеспечение государственного финансового контроля 295
4.3 Методические основы оценки эффективности государственного финансового контроля 326
Глава 5. Состояние государственного финансового контроля в Российской Федерации и пути его развития 347
5.1 Оценка состояния государственного финансового контроля на современном этапе государственного строительства 347
5.2 Собственность и контроль в российской промышленности 361
5.3 Формирование единой системы государственного финансового 385
5.4 Пути реформирования и развития государственного финансового контроля... 405
Заключение 413
Библиография 418

Введение к работе

Актуальность темы исследования. За годы реформ в России произошли глубокие структурные изменения в экономике, охватывающие все составляющие ее аспекты, в том числе ее основу - собственность. Последняя, как известно, выступает как всеобщая связь всех сторон экономической системы. В процессе приватизации преодолена монополия государственной собственности, в результате чего на первый план вышли различные формы собственности и соответствующие им формы хозяйствования. Ведущее положение в экономике заняла частная собственность, но при этом сохраняется важная роль государственной собственности.
Ее природа меняется, что делает необходимым углубленное исследование нового содержания собственности, определение ее объективных основ в системе современной экономики России при переходе к рынку и места этой собственности в общей структуре форм собственности, а также выявление тех сфер, где государственная собственность должна быть преобладающей и господствующей. Следует определиться и во взаимодействии государственной собственности с другими формами собственности. Нуждаются в углубленной разработке также вопросы оценки экономической эффективности государственной формы собственности как таковой и в сравнении с другими формами собственности, особое значение при этом приобретают макроэкономические оценки эффективности механизма управления и контроля за ее использованием.
Преобразование отношений собственности, приватизация являются наиболее сложной сферой реформирования экономики. Проходящие здесь процессы затрагивают огромные имущественные комплексы и судьбы многих людей, оказывают долговременное влияние на весь характер последующего развития экономики, имеют важнейшее значение для безопасности страны. В каждом акте преобразования собственности тесно переплетаются
экономика, финансы, право и менеджмент, сталкиваются государственные, корпоративные и частные интересы. Вопросы приватизации постоянно находятся в поле зрения общественности и борьбы политических партий и движений. Новизна и масштабность проводимых в России преобразований, их ориентация на передачу основной части собственности узкой группе лиц сделали приватизацию одной из наиболее криминогенных сфер, на которую приходится наибольшее число процедурных, финансовых и законодательных нарушений, превращающих реформирование отношений собственности из инструмента повышения эффективности экономики в инструмент передела собственности и отмывания нелегальных капиталов.
Сложность и многоаспектность проблем преобразования собственности обуславливают и соответствующие проблемы контроля использования собственности. Обзор его организационно-функциональной структуры, складывающейся в России, свидетельствует о том, что она в принципе аналогична устоявшейся международной практике контроля.
Вместе с тем результативность контроля в управлении государственной собственностью с точки зрения стоящих перед ним целей и задач продолжает оставаться крайне низкой. В качестве факторов, определяющих такое состояние системы контроля, можно выделить следующие:
общая низкая эффективность использования и распоряжения собственностью, обусловленная несовершенством системы управления государственной собственностью в целом;
нерешенность многих принципиальных проблем функционирования собственно системы контроля управления государственной собственностью.
Анализ показывает, что на начальном этапе рыночных преобразований многие вопросы, связанные с развитием и совершенствованием системы государственного контроля, не получили необходимой политической поддерж-
ки, требуемого законодательного обеспечения и должного научного и методического обоснования. Сама система в целом была значительно ослаблена.
Между тем государственный финансовый контроль (далее ГФК) осуществляется во всех развитых странах. Финансовые аспекты деятельности государства в условиях рыночной экономики не только не упрощаются, а, наоборот, усложняются. Осознание этого особенно важно для России в связи с активным привлечением к удовлетворению общественных нужд коммерческих структур и инфраструктуры других финансово-кредитных учреждений для обслуживания государственных финансов. Рыночные отношения не только не отменяют, а наоборот предполагают принятие мер по предупреждению и устранению финансовых нарушений. В условиях рынка также необходимо систематически проводить ревизии или проверки финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, которые используют государственную собственность, расходуют бюджетные средства, пользуются налоговыми и таможенными льготами, уплачивают налоги и другие обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды.
Финансовый контроль государства обеспечивает неотъемлемую в экономике обратную связь, систематическую сверку планов и фактических результатов, что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений. Государственный финансовый контроль во многом помогает избежать ошибок, допущение которых финансово-экономической сфере обходится очень дорого.
Кроме того, хорошо поставленная система государственного финансового контроля способствует и большему достижению принципов социальной справедливости, без чего невозможно сформировать доверие людей к центральным и региональным властям.
В силу изложенных обстоятельств при исследовании механизма обеспечения эффективного использования государственной собственности автор особое внимание уделяет государственному финансовому контролю.
Состояние научной разработанности проблемы. Вопросы собственности, в том числе и государственной, давно являются предметом широких исследований зарубежных и отечественных специалистов. В общетеоретическом и методологическом аспектах представляют интерес разработки известных зарубежных ученых, среди которых работы А. Бизаге, Дж. Гэлбрейта, Р. Коуза, К. Маркса, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица. В их трудах проблемы собственности рассматриваются преимущественно применительно к рыночной экономике.
В работах отечественных экономистов обстоятельно исследуются вопросы развития государственной собственности как в условиях централизованной экономики, так и в условиях рыночных трансформаций при формировании смешанной экономики. В данном аспекте особо следует выделить труды Абалкина Л., Веселовского С, Виноградова В., Глазьева С, Гребенникова В., Гутмана Г., Злобина Б., Зотова В., Зяблюк Р., Иванченко В., Иноземцева В., Капелюшникова Р., Кошкина В., Куликова В., Львова Д., Радаева В., Радыгина А., Райзберга Б., Хавиной С, Шупыро В. и др. В их работах содержится глубокий анализ формирования и функционирования государственной собственности в современной российской экономике, важные аспекты управления различными структурными элементами государственной собственности. В то же время недостаточно исследований, содержащих системный комплексный анализ проблем государственной собственности, ее функционирования и взаимосвязи со всеми другими формами собственности в едином народнохозяйственном комплексе, что необходимо для формирования механизма управления государственной собственностью. В настоящей работе сделана попытка восполнить данный пробел.
Нельзя сказать, что вопросам государственного финансового контроля в отечественной и зарубежной научной литературе не уделялось внимания. Наибольший вклад в их исследование вносят работы Белобжецкого И., Белухи Н., Вознесенского О., Данилевского Ю., Черноморда П., Шохина С, По-госяна Н., Фридмена М., Липакса Э.А., Мерил Линга, Хайнца Л. и др.
Вместе с тем, ни уровень научного поиска, ни деятельность существующих в Российской Федерации органов государственного финансового контроля пока нельзя признать достаточно эффективными и совершенными. Именно поэтому имеется настоятельная необходимость в их углублении и улучшении, что и обусловило выбор темы настоящего исследования.
Цель диссертационного исследованиясостоит в исследовании качественного изменения государственной собственности в условиях экономической реформы и становления рыночной многоукладной экономики, структуры государственной собственности, ее положения в системе переходной экономики, в разработке механизма контроля за функционированием государственной собственности.
Реализация данной цели потребовала решения следующих задач:
исследовать новое содержание государственной собственности как структурного элемента переходной экономики, ее положение в экономической системе, объективные основы и границы;
рассмотреть методы преобразования государственной собственности и особенности ее регулирования на современном этапе;
обосновать методологические принципы и показатели оценки эффективности государственной собственности на макро- и микроуровнях;
разработать предложения по совершенствованию механизма функционирования, управления и контроля за государственной собственностью.
обобщить опыт функционирования высшего органа финансового контроля страны - Счетной палаты Российской Федерации и других органов,
предложив пути совершенствования финансового контроля в условиях перехода к рыночным отношениям.
Объектом исследованияявляется государственный сектор экономики и механизм обеспечения эффективного использования государственной собственности в условиях формирования рыночной экономики.
Предметом исследованиявыступают экономическое содержание государственной собственности и механизма управления и контроля за функционированием государственной собственностью.
Теоретической и методологической основой исследованияявляются труды отечественных и зарубежных ученых экономистов, концептуальные положения и методические рекомендации научно-практических конференций по вопросам функционирования государственной собственности и контроля за нею, законодательные акты Российской Федерации, постановления федеральных органов власти и управления, материалы Коллегии Счетной палаты, материалы парламентских слушаний в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В процессе исследования использован системный подход к раскрытию теоретических аспектов собственности и при разработке механизма контроля за государственной собственностью, методы диалектического, логического и сравнительного анализа.
В качестве информационной базы в диссертации использовались Законы Российской Федерации, Указы Президента российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, другие нормативные правовые акты и методические документы, концепции, экспертные заключения, материалы научных конференций и семинаров, а также научные разработки, связанные с темой данного исследования. Использованы также статистические материалы Федеральная служба государственной статистики России, материалы отраслевых и академических научно-исследовательских институтов, сведения, приводимые в периодической печати.
Научная новизнаполученных автором результатов исследования заключается в следующем.
Раскрыты новое качественное содержание государственной собственности как составного элемента рыночной многоукладной экономики, структура государственной собственности, объективные основы, критерии и масштабы государственной собственности. Показано, что государственная собственность предпочтительна прежде всего в тех отраслях, где сосредоточены передовые производства и технологии, определяющие прогресс и экономический рост во всем народном хозяйстве, современное инфраструктурное обеспечение, а также в сферах, выходящих на решение социальных вопросов жизни общества.
Доказано, что для рассмотрения реформирования государственной собственности, в том числе процессов приватизации, безусловным является то, что данный процесс развивается под воздействием социальных и политических сил, и тенденция развития такова, что приватизация стала в 80-90-е гг. одним из определяющих направлений экономической политики многих государств. При этом анализ 10-летнего опыта проведения приватизации в России показывает, что приватизация по-прежнему воспринимается в обществе как закрытый процесс передела собственности между государством и узким кругом крупных частных собственников. Этому способствует как чрезмерная политизация процесса приватизации, так и недостатки законодательства, которое допускало такие способы отчуждения государственного имущества, как инвестиционные конкурсы, залоговые аукционы и т.п.
Разработаны методологические подходы, критерии и показатели экономической эффективности государственной собственности на микро- и макроуровнях. Обоснованы необходимость учета мультипликационного эффекта государственной собственности и выделение отражающего его интеграционного показателя. Показано, что данный эффект связан прежде всего с тем, что государственная собственность создает условия для всех форм соб-
ственности, является источником стабильности экономики и воздействует таким образом на экономическую систему в целом.
Доказано, что в целях сохранения единого экономического пространства и экономического суверенитета Российской Федерации необходимо, чтобы под действенным финансовым контролем государства находились все звенья экономической сферы и направления рыночных преобразований. В то же время, проблема организации контроля государственных финансовых потоков приобретает особую важность в связи с тем, что последние, образуясь в результате хозяйственных трансакций с участием государства, пронизывают все сферы и направления хозяйственной деятельности на любом уровне. В связи с этим также возрастает роль и значение государственного контроля финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства.
Аргументировано, что финансовый контроль во взаимосвязи с учетом и экономическим анализом является основой государственной системы формирования информации об управлении государственными финансовыми потоками и финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов. От качества такой информационной системы во многом зависит правильность решений по проведению тех или иных хозяйственных операций с государственными материальными и нематериальными ресурсами, а также обоснованность экономического регулирования на всех уровнях государственного управления.
Конкретизирована сущность государственного финансового контроля, которая в авторском понимании означает не только сферу, вид или процесс деятельности органов государственного управления, методы и формы их исполнительно-распорядительного функционирования, как отмечается в научной литературе, но и функцию управления. Последняя представляет собой, по мнению автора, систему наблюдения и оценки обоснованности и
эффективности принятия управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений от установленных норм и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно информировать компетентные органы, способные принять действенные меры к улучшению положения дел.
Показано, что в Российской Федерации возможны два пути, или две программы, развития стандартизации государственного финансового контроля. По программе-минимум стандарты должны обратить внимание руководителей и специалистов ГФК на новые общие подходы к функционированию государственной контрольной системы, определить пути для ее развития и совершенствования, закрепить соответствующий понятийный аппарат. Программа-максимум должна предполагать проведение регламентации всей профессиональной деятельности государственных финансовых контролеров, практической унификации ГФК по предложенным стандартам.
Раскрыта ретроспектива отечественного государственного финансового контроля и выявлены новые тенденции его становления. В частности показано, что государственный финансовый контроль все более конкретизируется в сфере макроэкономических процессов, включая контроль за стоимостными пропорциями ВВП, денежной массы, формированием и использованием фондов денежных средств, поступающих в распоряжение общества; что происходит, в конечном счете, определенный позитивный сдвиг от последующего в сторону предварительного контроля и др.
Определено, что формирование структуры единой системы органов ГФК является весьма сложным процессом, требующим решения ряда аналитических и организационно-технических задач. В качестве важнейших направлений совершенствования организационной структуры системы органов ГФК в работе выделены следующие: создание четких механизмов взаимодействия Счетной палаты и контрольно-счетных органов законодательной власти субъектов Российской Федерации без потери их независимости друг
от друга; расширение сферы деятельности Главного контрольного управления Президента Российской Федерации в области оценки вопросов государственного управления и создание для этого соответствующих подразделений; формирование четкого механизма согласований в контрольной политике и эффективной информационно-коммуникационной системы между органами Федерального казначейства России, органами налогового (ФНС России) и банковского контроля (ЦБР); восстановление ведомственного контроля в форме организации специальных комиссий ведомственного контроля с административным подчинением руководителю органа исполнительной власти (в котором будет создана комиссия) и функциональным подчинением Счетной палате; введение в структуре аппаратов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должности Генерального контролера (с подчинением Генерального контролера непосредственно главе органа исполнительной власти либо руководителю его аппарата) и создание соот