Белых Лариса Алексеевна. Административно-правовое регулирование охраны и использования животного мира в Российской Федерации

Короткий опис

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ»

На правах рукописи

Белых Лариса Алексеевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЖИВОТНОГО МИРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право;
информационное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: Заслуженный юрист

Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор В.В. Круглов
Екатеринбург - 2005
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение....................................................................................................................... 3
Глава 1. Охрана и использование животного мира - комплексный межотраслевой правовой институт 13
1.1. Понятие животного мира как объекта комплексного (межотрасле­вого) правового регулирования......................................................................... 13
1.2. Законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие от­ношения в области охраны и использования животного мира............... 37
Глава 2. Государственное управление в области охраны и использо­вания животного мира 62
2.1. Общая характеристика системы исполнительных органов государ­ственной власти в области охраны и использования животного мира. Ор­ганы общей компетенции 62
2.2. Органы специальной компетенции 84
Глава 3. Административно-правовое обеспечение права собственно­сти на животный мир, использования и охраны животного мира 98
3.1. Административно-правовое обеспечение права собственности на животный мир............................................................................................. 98
3.2. Административно-правовое обеспечение права пользования жи­вотным миром............................................................................................ 115
3.3. Административно-правовые средства охраны животного мира 135
Заключение.................................................................................................................... 162
Библиографический список..................................................................................... 166

Актуальность диссертационного исследования. Животный мир представляет собой неотъемлемую часть биосферы и обеспечивает ее нор­мальное функционирование. Он участвует в различных взаимосвязях в жи­вой природе, влияет на формирование растительного покрова и естественное плодородие почв, на биологические свойства воды. Животный мир выступает
♦
в качестве природного ресурса, используемого для получения пищевых про­дуктов, пушнины, технического и лекарственного сырья, необходимого для удовлетворения интересов экономики и нужд населения. Велико значение животного мира для научных, воспитательных и эстетических целей. Благо­получие животного мира влияет на всю экосистему, на состояние и результа­ты деятельности различных отраслей национальной экономики. Животный мир очень восприимчив к изменениям условий среды обитания, поэтому не­обходимо предпринимать меры по его охране. О том, как важно сохранить все виды организмов, говорится в Конвенции о биологическом разнообразии, принятой Конференцией Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992 г. В Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию отмечается, что охрана окружающей среды должна стать неотъемлемым компонентом процесса раз­вития, и не может рассматриваться вне его. Поэтому рациональное использо­вание природных ресурсов и охрана окружающей среды являются актуаль­ными проблемами современного мира.
В настоящее время проблема охраны животного мира приобретает все большее значение ввиду того, что на протяжении долгого времени человек А бездумно истреблял живую природу. В результате многие сотни видов жи­
вых организмов исчезли с лица земли. По подсчетам ученых, на нашей пла­нете ежегодно исчезает в среднем по одному виду или подвиду позвоночных, и при сохранении существующего уровня воздействия на природу, через де­сять лет исчезнет еще до 20% живых организмов, обитающих на нашей пла­нете.

До последнего времени экономика и окружающая среда рассматрива­лись как самостоятельные, изолированные друг от друга системы. Не учиты­валась связь производительных сил и природы, существовал миф о неисчер­паемости природных ресурсов, производство развивалось экстенсивным пу­тем с использованием ресурсоемких природозагрязняющих технологий.
Все это привело к нерациональному использованию животного мира и других природных ресурсов, причинению значительного ущерба окружаю­щей природной среде, что в конечном итоге отражается на жизни и здоровье людей.
Происходит неуклонное сокращение численности животных, особенно охотничьих. Одной из причин сокращения их численности является общее ухудшение социально-экономической обстановки, что способствует росту правонарушений в области охраны и использования животного мира.
Сократился объем многих необходимых мероприятий в области охра­ны и использования животного мира (биотехнических, по проведению авиа­учета и авиаохраны диких животных), фактически прекратились работы по расселению охотничьих животных и дичеразведению ввиду отсутствия де­нежных средств.
На этом фоне пристального внимания заслуживают административно­правовые меры по организации охраны и рационального использования жи­вотного мира и среды его обитания. Большое значение принадлежит органи­зационно-техническим, экономическим и другим средствам. Основная задача государства в сложившихся условиях - создание надежной системы рацио­нального использования животного мира в сочетании с эффективной его ох­раной.
Помимо организации охранных мероприятий значительное внимание должно уделяться формированию экономического механизма, способного соединить интересы охраны и пользования животным миром. Важная роль в организации охраны и рационального использования животного мира по­средством экономических, организационно-технических и иных мер принад- лежит государству, которое для этого наделяет необходимыми полномочия­ми специально создаваемые государственные органы. Надо отметить возрас­тающую роль правового регулирования отношений по поводу объектов жи­вотного мира. И в этом направлении уже сделаны значительные шаги. С при­нятием Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ (в ред. ФЗ от
11. 11. 2003 г. № 148-ФЗ) «О животном мире»[1], который служит правовой ос­новой для регулирования соответствующих отношений, законодательство о животном мире начало активно развиваться как на федеральном, так и на ре­гиональном уровнях. Однако нынешнее состояние животного мира в госу­дарстве требует еще более эффективного правотворчества в этой сфере.
В хозяйственной и судебной практике, в деятельности органов государ­ственной власти, местного самоуправления, а также в действиях граждан часто возникают вопросы, связанные с реализацией законодательства о жи­вотном мире. Показательным в этом плане является вопрос о критериях раз­граничения объектов животного мира на федеральном и региональном уров­нях.
Спорной является отраслевая принадлежность общественных отноше­ний, складывающихся в данной сфере. Нет единства взглядов ученых по раз­личным вопросам теории и практики (о понятии и классификации объектов животного мира, о правовом режиме диких животных, находящихся в со­стоянии естественной свободы, о системе органов государственного управ­ления в рассматриваемой сфере и др.). Поэтому многие вопросы правового регулирования отношений в области охраны и использования животного ми­ра остаются актуальными и по настоящее время.
Степень разработанности темы. Отдельные вопросы правового регу­лирования охраны и использования животного мира рассмотрены в научных

работах ряда советских и российских ученых[2]. Причем большинство из ука­занных работ написаны с позиции науки экологического (природоохранного) права. Хотя встречаются публикации, в которых данные вопросы исследуют­ся с позиции теории административного права, гражданского права др.
Часть указанных выше работ была подготовлена до принятия Закона о животном мире, в других научных трудах исследованы далеко не все вопро­сы данной темы. Кроме того, в последнее время произошли заметные изме­нения в законодательстве о животном мире, серьезно изменилась система федеральных и региональных государственных органов исполнительной вла­сти, занимающихся вопросами охраны и использования животного мира. Это, в свою очередь, не могло не повлиять на появление новых «белых пя­тен» в русле избранной темы исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основная цель на­стоящей диссертации состоит в комплексном анализе вопросов администра- тивно-правового регулирования охраны и использования животного мира в Российской Федерации и разработке предложений по его дальнейшему со­вершенствованию и развитию. В рамках этой цели решены следующие зада-
1) рассмотрено понятие животного мира как объекта административно­правовой охраны и использования, проанализированы признаки данного по­нятия, дана классификация объектов животного мира;
2) дана характеристика основных черт (признаков) правового режима животного мира как объекта правоотношений;
3) исследована система источников права, регулирующих отношения в области охраны и использования животного мира;
4) проведен анализ государственного управления в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его оби­тания в условиях административной реформы;
5) изучены административно-правовые средства обеспечения права собственности на животный мир, использования и охраны животного мира;
6) обоснованы предложения по совершенствованию законодательства о животном мире и практики его применения.
Объектом исследования являются правовые отношения, складываю­щиеся в процессе деятельности государственных органов исполнительной власти, местного самоуправления, юридических и физических лиц в сфере охраны и использования животного мира.
Предмет исследования - правовые нормы об охране и использовании животного мира, а также о государственном управлении в данной сфере.
Научно-информационная и теоретическая базы исследования. Тео­ретическую основу исследования составили научные работы по теории госу­дарства и права, конституционному, гражданскому, административному и экологическому праву. Это работы С.С Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бах­раха, К.С. Вельского, С.А. Боголюбова, М.И. Брагинского, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Р.Х. Габитова, Р.Х. Гиззатуллина, Г.А. Гаджиева, А.А. Го- личенкова, O.JT. Дубовик, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, О.С. Колбасо- ва, А.Н. Кокотова, С.С. Константиниди, М.И. Кукушкина, О.И. Крассова,
В.В. Круглова, М.Г. Масевич, В.П. Новоселова, Д.М. Овсянко, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, В.Д. Перевалова, Е.В. Росинского, М.Я. Саввина, Ю.Н. Ста- рилова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, С.Д. Хазанова и
В информационную базу исследования вошли Конституция РФ, меж­дународные акты, нормативные правовые акты федеральных органов госу­дарственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, материалы работы природоохранных и правоохранительных ор­ганов, судебная практика, статистические данные, опыт ряда зарубежных стран.
Методологическая основа исследования. Диссертация подготовлена с использованием общенаучных методов системного анализа и обобщения нормативных, научных и практических материалов, исторического метода, методов сравнительного правоведения, логического и технико-юридического и др.
Научная новизна диссертации и положения, выносимые на защиту.
Настоящая диссертация представляет собой первое в российской науке ад­министративного права монографическое исследование, в котором подверг­лись комплексному научному анализу основные вопросы правового регули­рования охраны и использования животного мира в Российской Федерации.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические выводы и практические предложения, выно­симые автором на защиту:
1. В диссертации уточнены признаки животного мира, проведена био­логическая и правовая классификация его объектов.
2. Обосновывается положение о том, что животный мир как объект правового регулирования представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих по поводу соответствующего правового объекта. Указанная совокупность общественных отношений регулируется нормами публичного (административного) и частного права, образуя комплексный (межотраслевой) правовой институт.

3. Исследован правовой режим животного мира, сделан вывод о его комплексном характере с преобладанием административно-правовых средств регулирования соответствующих общественных отношений. Правовыми средствами административно-правового режима являются: выдача лицензии; антимонопольные требования; методы и приемы административной деятель­ности государственных органов исполнительной власти; применение адми­нистративных санкций.
4. Законодательство об охране и использовании объектов животного мира является комплексным, гармонично сочетающим нормы публичного (административного) и частного (гражданского) права. Комплексный харак­тер носит и большинство нормативных правовых актов, регулирующих об­щественные отношения в области охраны и использования объектов живот­ного мира. Показательным в этом плане является Закон о животном мире. Основной критерий формирования законодательства об охране и использо­вании объектов животного мира - сфера правового регулирования, т.е. обще­ственные отношения в данной области.
5. Отстаивается позиция, согласно которой субъекты Российской Феде­рации должны иметь право на основе федерального Перечня объектов жи­вотного мира, отнесенных к объектам охоты, утверждать свои перечни, кото­рые бы учитывали их региональные особенности. В связи с этим предлагает­ся изменить редакцию абзаца второго статьи 41 Закона о животном мире.
6. Вопреки мнению отдельных ученых о том, что животные, находя­щиеся в состоянии естественной свободы, представляют собой, как правило, «ничейную вещь», диссертант считает, что дикие животные не являются «ничейной вещью», а имеют собственника в лице государства.
7. Доказывается, что природные ресурсы (за исключением земли), в том числе объекты животного мира, не могут быть отнесены ни к объектам гражданских прав, которые изъяты из оборота, ни к ограниченно оборото­способным объектам. Поэтому обращается внимание на юридически неточ­ное содержание п.З ст. 129 ГК РФ, согласно которому земля и другие при­родные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о зем­ле и других природных ресурсах.
Обосновывается неточность термина «оборотоспособность» по отно­шению к диким животным, принадлежащим к видам, занесенным в Красную книгу РФ (ст. 24 Закона о животном мире). Добывание указанных животных допускается в исключительных случаях, а содержание диких животных в не­воле и переход права пользования ими от одного лица к другому являются видами пользования объектами животного мира, а не видами оборотоспособ- ности имущества.
8. Утверждается и аргументируется, что государственное управление объектами животного мира, водными биологическими ресурсами и средой их обитания нуждается в дальнейшем совершенствовании, в связи с чем предла­гается создать Федеральное агентство по животному миру с подчинением его Миприроды России.
9. В диссертации раскрываются понятия «административно-правовое обеспечение» и

Список літератури

В результате проведенного исследования вопросов правового регули­рования охраны и использования животного мира можно сделать следующие выводы.
1. Исходя из определения понятия животного мира, данного в ст.1 За­кона о животном мире, в диссертации дается биологическая и правовая клас­сификация объектов животного мира. Биологическая классификация включа­ет деление диких животных на виды, роды, семейства, отряды, классы и ти­пы. Правовая классификация охватывает: а) животных особо охраняемых ви­дов, занесенных в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ; б) жи­вотных охотничьих видов; в) рыб и других водных животных, отнесенных к объектам рыболовства; г) животных других видов, которые не являются объ­ектами охоты и рыболовства. Кроме того, можно подразделить всех живот­ных на тех, кто имеет федеральное, региональное и местное значение.
2. Статья 41 Закона о животном мире устанавливает, что перечень объ­ектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, составляется специ­ально уполномоченным органом управления в данной сфере по согласова­нию с органами исполнительной власти субъектов РФ и утверждается Пра­вительством РФ. Однако в действительности имеются как федеральный пе­речень, так и региональные перечни. Из этого можно сделать вывод о необ­ходимости предусмотреть в ст.41 Закона о животном мире возможность ут­верждения органами исполнительной власти субъектов РФ региональных пе­речней объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.
3. Весьма важным является вопрос соотношения понятий «правовое ре­гулирование животного мира» и «правовой режим животного мира».
Правовое регулирование представляет собой целенаправленное воз­действие на общественные отношения с помощью правовых средств. Право­вое регулирование животного мира имеет в качестве своего предмета сле­дующие группы общественных отношений: а) по поводу животного мира как объекта собственности; б) по поводу животного мира как объекта пользова­ния; в) по поводу государственного управления животным миром; г) по по­воду охраны объектов животного мира.
Правовой режим - это порядок законодательного регулирования дея­тельности действии или поведении физических и юридических лиц в различ­ных сферах общественных отношений. Правовой режим по-своему индиви­дуализирует, развивает и обогащает механизм правового регулирования.
Правовой режим животного мира имеет комплексный характер с пре­обладанием административно-правовых средств регулирования.
4. К диким животным, находящимся в состоянии естественной свобо­ды, не могут применяться общие правила гражданского законодательства об имуществе (ст. 137 ГК РФ). В данной статье речь идет о том, что к сельско­хозяйственным и другим одомашненным животным, а также диким живот­ным, содержащимся в неволе, применяются общие правила об имуществе. Такие же правила должны применяться и к объектам животного мира, изъя­тым из среды их обитания, в установленном порядке. Что же касается диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы, то к ним общие правила об имуществе применяться не могут.
5. Объекты животного мира не могут быть отнесены ни к числу объек­тов гражданских прав, которые изъяты из оборота, ни к оборотоспособным объектам. Поэтому, юридически неточным является содержание ч.З ст. 129 ГК РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут отчуж­даться или переходить от одного лица к другому иными способами в той ме­ре, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ре­сурсах.
6. Неточным следует признать термин «оборотоспособность диких жи­вотных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ» (ст. 24 Закона о животном мире). Оборотоспособность в смысле ст. 129 ГК РФ оз­начает продажу, дарение, поставку, обмен имущества, переход его от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства. Что же касается указанных выше диких животных, то их добывание допускается в исключи­тельных случаях. Кроме того, содержание диких животных в неволе, а также переход права пользования ими от одного лица к другому являются видами пользования объектами животного мира, а не видами оборотоспособности имущества, предусмотренными ст. 129 ГК РФ.
7. Управление объектами животного мира, водными биологическими ресурсами и средой их обитания нуждается в дальнейшем совершенствова­нии. Так, на Минприроды России возложено осуществление функций по вы­работке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны объектов жи­вотного мира, не отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания. При этом, находясь в ведении Минприроды России, Росприроднадзор контроли­рует действия своего вышестоящего органа. Такая же ситуация имеет место с Минсельхозом России, в составе которого имеется Россельхознадзор, Рос- сельхоз, Росрыболовство.
В связи с изложенным необходимо создать Федеральное агентство по животному миру с подчинением его Минприроды России.
8. Отношения собственности на животный мир регулируются несколь­кими отраслями права: конституционным, гражданским, экологическим, а защита права собственности на животный мир осуществляется с помощью - административно-правовых, гражданско-правовых и уголовно-правовых норм.
9. В последнее время в области административно-правовой ответствен­ности за правонарушения в сфере охраны и использования животного мира произошел ряд изменений. В КоАП РФ введены административное приоста­новление деятельности, а также временный запрет деятельности. Тем самым, достигнуто необходимое взаимодействие между положениями Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Федеральным законом «О живот­ном мире», предусматривающими административную ответственность юри­дических лиц, с одной стороны, и КоАП РФ - с другой. Весьма положитель-
ным является и принятие Пленумом Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. постановления «О некоторых вопросах, возникающих у судов при примене­нии Кодекса Российской Федерации об административных правонарушени-

Нормативные правовые акты, судебная практика
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. М., 1993.
2. Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 г.)//Сборник действующих договоров, согла­шений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1991.
3. Венская конвенция об охране озонового слоя (Вена, 22 марта 1985 г.) Действующее международное право, Т. 3.
4. Рамочная Конвенция Организации Объединенных Наций об измене­нии климата (Нью-Йорк, 9 мая 1992 г.)//СЗ РФ. 1996. № 46. Ст. 5204.
5. Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.у/СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2254.
6. Декларация по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.)//Действующее международное право. Т. 3.
7. О взаимодействии в области экологии и охраны окружающей при­родной среды: Межправительственное Соглашение государств- участников СНГ от 8 февраля 1992 г//Использование и охрана при­родных ресурсов в России//Бюл. Минприроды РФ. 2001 №11-12.
8. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окру­жающей среды»//Российская газета.2002.12 января.
9. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном ми- ре»//СЗ РФ.1995.№17. Ст. 1462.
Ю.Федеральный закон от 14 марта 1995 г № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняе­мых природныхтерриториях»//СЗ РФ. 1995. №12. Ст. 1024.
11. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г № 26-ФЗ «О природных ле­чебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курор- тах»//СЗ РФ. 1995. №9. Ст. 713.
12.Закон РФ от 19 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»//СЗ РФ. 1992. № 16. Ст. 834.
13. Федеральный закон от 3 марта 1995 г№ 27 «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах»//СЗ РФ. 1995. № 10.
Н.Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. //СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.
15. Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. //СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.
16. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосфер­ного воздуха»//Российская газета. 1999.13 мая.
17.3емельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г//Российская газета. 2001. 30 октября.
18. Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 Г.//СЗ РФ.
1994. №32. Ст. 3301.
19. Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 Г.//СЗ РФ. 1996. №5. Ст. 410.