Бондарь Алексей Николаевич. Повышение эффективности местного бюджета в контексте реформирования бюджетного процесса и системы местного самоуправления

Короткий опис

Бондарь Алексей Николаевич. Повышение эффективности местного бюджета в контексте реформирования бюджетного процесса и системы местного самоуправления : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Бондарь Алексей Николаевич; [Место защиты: Майкоп. гос. технол. ин-т Респ. Адыгея].- Краснодар, 2009.- 165 с.: ил. РГБ ОД, 61 10-8/429

Содержание к диссертации

Введение
1. Основные этапы реформирования местных бюджетов и системы межбюджетных отношений в Российской Федерации 13
1.1 . Местные бюджеты в общей бюджетной системе государства 13
1.2. Принципы финансовых взаимоотношений бюджетов муниципальных образований с федеральным и региональными бюджетами в контексте реформирования системы межбюджетных отношений 27
1.3. Варианты регулирования системы взаимоотношений между бюджетами субъектами Российской Федерации и бюджетами муниципальных образований 54
2. Методические подходы к оценке эффективности местного бюджета 68
2.1. Понятие «эффективность бюджета» и методические подходы к оценке эффективности бюджетов муниципальных образований 68
2.2. Международный опыт бюджетных реформ и перспективы его использования в Российской Федерации 85
3. Меры по повышению эффективности местного бюджета в условиях реформирования бюджетного процесса и системы местного самоуправления 105
3.1. Методические подходы к использованию принципов среднесрочного планирования и бюджетирования ориентированного на результаты на муниципальном уровне 105
3.2. Система показателей экономической и социальной эффективности местного бюджета и критерии его оценки 122
3.3. Правовые и финансовые инструменты совершенствования бюджетного процесса на местном уровне 130
Заключение 142
Список использованных источников 149

Введение к работе

Актуальность темы.Формирование эффективной бюджетной системы является неотъемлемой частью процесса становления и развития рыночной экономики. Социально-экономические преобразования в России, произошедшие в начале 1990-х гг. обусловили коренное реформирование всей финансовой системы России и ее основного звена - бюджетной системы. При этом роль бюджетной системы в рыночной экономике, как одного из важнейших инструментов регулирования, в условиях сузившихся возможностей оказывать влияние на экономические процессы в стране административными способами, значительно возросла. Важнейшим направлением реформирования государственных финансов стало формирование трехуровневой бюджетной системы, включающей федеральный бюджет Российской Федерации, региональные и местные бюджеты.
Особое значение имеют бюджеты для органов местного самоуправления, одной из самых «молодых» ветвей власти в современной России. Начало деятельности системы местного самоуправления было положено еще в 1991 г., но лишь в 1995 г. был принят Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и еще спустя два года в 1997 Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления». В то же время законодательная база функционирования местных финансов окончательно не была сформирована. Так, согласно действовавшего Бюджетного Кодекса местные бюджеты как бы «выпадали» из общей системы государственных финансов и структуры организационных отношений. Это было подчеркнуто и в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., принятой в соответствии с постановлением Правительства в 2001 г., где четко сформулирована необходимость упорядочения бюджетного устройства субъектов Российской Федерации.
С принятием закона № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» наступил новый этап развития местных бюджетов. В соответствии с этим законом существенно изменились структура и функции местного самоуправления, принципы его территориального устройства, в результате чего формируются два уровня местных бюджетов; упорядочены межбюджетные отношения, жестко разграничены предметы ведения и полномочий бюджетов разных уровней. Несмотря на практически единодушное признание необходимости реформирования существующей системы, закон до сих пор является одним из самых дискутируемых. Не случайно еще на этапе его принятия было предложено беспрецедентное число поправок — 6 тысяч, а сам процесс реформирования оказался столь сложным, что 21.09.2005 г. Госдума приняла во втором и третьем чтениях поправки к закону, в соответствии с которыми региональные власти могут отложить введение муниципальной реформы до 2009 года, если посчитают, что местная власть не способна справиться со своими новыми полномочиями. Таким образом, срок окончательного вступления в силу закона № 131-ФЗ перенесен на три года.
Изменения в системе местного самоуправления тесно связаны с общей реформой бюджетного процесса, целью которой является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами. В контексте трансформации бюджетного процесса актуализируется и проблема повышения эффективности местных бюджетов.
Степень разработанности проблемы.Различные теоретические и прикладные аспекты комплексной научной проблемы разработки эффективных рыночных инструментов интенсивного развития местных бюджетов и критерии их эффективности изучались многими зарубежными и российскими исследователями.
Среди зарубежных экономистов фундаментальный вклад в развитие теории бюджетного регулирования и бюджетной эффективности внесли А.Вагнер,Ю Дж. М.Кейнс, С. Милль, У. Митчелл, Д. Рикардо, А. Смит и др. Изучению влияния бюджетного процесса на экономику посвятили свои работы Э. Аткинс, Р. Бодвей, А. Лаффер, А. Оукен, А. Пигу, П. Самуэльсон.
Решение проблем бюджетного процесса, реформирования местных бюджетов и местного самоуправления нашли отражение в работах таких российских ученых, как М.П. Афанасьев, A.M. Бабич, С.И. Берлин, И.В. Бакша, Л.И. Баранова, М.В. Васильева, В.В. Гамукин, А.Г. Грязнова, Л.А. Дробозина, Л.Л. Игонина, А.Г. Игудин, Г.Б. Поляк, Ю.А. Пудров, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, Н.М. Сабитова и др.
В то же время, часть вопросов оказывается как бы «в тени» основных проблем, в частности проблема эффективности местных бюджетов, тогда как именно исполнение бюджета и является основной целью бюджетной деятельности, индикатором «качества» местной власти, основным показателем действенности и приемлемости системы правового и финансового обеспечения местных бюджетов и местного самоуправления.
Актуальность проблемы, степень ее научной разработанности и практическая значимость вопросов повышения эффективности местных бюджетов и совершенствования их планирования и реализации определили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования.Целью исследования является разработка и обоснование методических подходов к оценке эффективности местных бюджетов в контексте происходящей в стране бюджетной реформы.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующихзадач:
рассмотреть роль местных бюджетов в общей бюджетной системе государства
проанализировать принципы финансовых взаимоотношений бюджетов муниципальных образований с федеральными и региональными бюджетами в контексте реформирования системы межбюджетных отношений;
выявить сущность понятия «эффективность бюджета» и исследовать методологические подходы к оценке эффективности местного бюджета;
исследовать зарубежный опыт повышения эффективности бюджетного процесса;
разработать комплекс критериев оценки эффективности местного бюджета, приемлемый для муниципальных образований в Российской Федерации;
— обосновать основные направления повышения эффективности регулирования межбюджетных отношений.
Объект и предмет исследования.Объектом исследования в данной работе выступает местный бюджет муниципального образования (Туапсинского района Краснодарского края). Предметом исследования выступают местные бюджеты, а также направления их реформирования, механизмы оценки и критерии эффективности бюджетного процесса на местном уровне. Область исследования по паспорту специальности ВАК 08.00.10: 2.3. Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике; 2.5. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования.
Теоретико-методологической основой исследованиявыступают фундаментальные концепции бюджетной эффективности, представленные в классических и современных исследованиях отечественных и зарубежных ученых, а также концепции бюджетного прогнозирования и планирования. Методологической основой диссертационной работы послужили подходы к исследованию межбюджетных отношений, механизмов бюджетного обеспечения финансовой базы реформирования местного самоуправления, разработанные в эволюционной и институциональной экономической теории, теории бюджетирования, теории эффективности.
Инструментарно-методический аппарат исследованиявключает принципы, обеспечивающие возможность применения эволюционного подхода, воспроизводственного и системного подходов к исследованию эффективности бюджетного процесса и межбюджетных отношений по отношению к муниципальному уровню. В работе использованы методы финансово-инвестиционного анализа, статистических исследований, ретроспективного, функционального и структурного анализа.
Информационной и нормативно-правовой базойобеспечения достоверности полученных в работе выводов и рекомендаций стали данные, содержащиеся в следующих источниках: труды российских и зарубежных ученых по проблемам эффективности местных бюджетов, бюджетного процесса межбюджетных отношений; законы, указы Президента и постановления Правительства РФ; материалы научных конференций; официальные данные федеральных, региональных и муниципальных органов статистики; сетевые электронные информационные ресурсы.
Рабочая гипотеза диссертационного исследованиязаключается в предположении о том, что оптимизация управления бюджетными средствами на местном уровне и повышение эффективности бюджетного процесса требует концептуальных разработок в понимании сущности и научно обоснованных методов оценки эффективности местного бюджета, в том числе определения наиболее значимых критериев эффективности и кардинального изменения подходов к процессу бюджетирования.
Основные положения работы, выносимые на защиту.1 .Особенности местных бюджетов обусловлены спецификой экономических и социально-политических условий конкретного муниципального образования, а также местом и ролью данного муниципального образования в системе межхозяйственных связей. Местные бюджеты в наибольшей степени приближены к потребностям конкретной территории и имеют ярко выраженную социальную направленность. Однако, расширение реальной финансовой самостоятельности местных бюджетов в оказании населению бюджетных социально значимых услуг мешает острая нехватка финансовых средств, высокий уровень дотационной зависимости и задолженности, низкая эффективность местных бюджетов. 2. Для обеспечения финансовой самостоятельности субъектов бюджетной системы отношения между ними должны строится с соблюдением принципов единства общегосударственных интересов и интересов населения как основы сбалансированности всех трех уровней бюджетной системы, сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, распределении доходов и расходов между бюджетами на объективной основе, определении бюджетной обеспеченности исходя из налогового потенциала муниципального образования на базе предоставления им налоговой инициативы.
Определенные федеральными и региональными органами законодательной и исполнительной власти и управления приоритеты и критерии повышения эффективности местных бюджетов в длительном процессе реформирования бюджетного процесса и системы местного самоуправления в Российской Федерации недостаточно конкретизированы и размыты, по причине чего являются малоэффективными. Для преодоления сложившейся тенденции возникла острая необходимость разработки новых принципов финансовых взаимоотношений бюджетов муниципальных образований и федеральным и региональными бюджетами в виде сочетания системы местных налогов с дотационными формами межбюджетного регулирования.
Стратегической целью современного этапа реформирования является повышение эффективности бюджетного процесса на всех уровнях бюджета, что ставит перед органами местного самоуправления принципиально новые задачи по переходу к бюджетированию по результатам, применению среднесрочного планирования местного бюджета, обеспечение постоянного и объективного мониторинга бюджетного процесса, при этом методическая база указанных механизмов пока находится в стадии формирования.
Создание новой системы показателей эффективности местного бюджета предполагает четкую дифференциацию понятий социальной эффективности (результативности) и экономической эффективности, при этом под прямым результатом следует понимать объем предоставляемых органами местного самоуправления бюджетных услуг (выпуск), а конечными (социальными ) результатами будут достижение определенных параметров социального развития (качества) жизни населения.
5. На современном этапе реформирования бюджетного процесса и системы местного самоуправления весьма фрагментарно учитывается более чем полувековой международный опыт повышения эффективности местных бюджетов. Основными способами такого повышения являются методы бюджетирования, ориентированного на результаты и среднесрочного планирования бюджета. Они в корне отличаются от доминирующего в России затратного метода формирования бюджета, несмотря на декларирование результативности бюджета как стратегической его цели.
6. Ежегодно принимаемые программы социально-экономического развития муниципальных образований постоянно сталкиваются с бюджетной необеспеченностью заявленных мероприятий. Для предотвращения таких ситуаций повышения эффективности местных бюджетов необходим новый подход к программно-целевому методу бюджетирования, когда каждая из целей программы должна быть сформулирована в виде количественно измеримых показателей, что позволит конкретизировать механизм оценки социально-экономической эффективности местных бюджетов.
Научная новизна диссертационного исследованиясостоит в новой интерпретации сущности эффективности местных бюджетов, классификации принципов финансовых взаимоотношений между субъектами всех уровней, использования зарубежного опыта регулирования бюджетного процесса для создания механизма повышения эффективности местных бюджетов в контексте реформирования бюджетного процесса и системы местного самоуправления.
Полученное в работе конкретное приращение научного знания представлено следующими основными элементами:
- сформулировано понятие «эффективность бюджета»: исходя из того, что в наиболее общем виде эффективность это оценочный показатель результативности деятельности, представляющий собой сопоставление результатов данной деятельности, эффективность бюджета, по мнению автора, есть уровень оптимизации консолидации и распределения финансовых ресурсов в зависимости и степень достижения конкретных общественно-значимых социальных и экономических целей. Подобный подход существенно расширяет господствующую точку зрения об эффективности бюджета, как «степени его исполнения» либо «экономичности» и «результативности расходов»;
обосновано положение о том, что для повышения эффективности бюджета необходимо, как изменить подходы к целеполаганию, так и разработать систему критериев, приемлемую для каждого из уровней бюджета и позволяющую с высокой степенью достоверности оценить эффективность всех этапов бюджетного процесса - от его планирования и формирования до реализации;
дана авторская оценка существующих методических подходов к оценке эффективности бюджета и доказано, что они либо дублируют подходы, принятые в классическом бюджетном анализе, либо отличаются абстрактностью и неопределенностью как критериального, так и методического подхода;
на базе обобщения международного опыта реформирования бюджетов с использованием методов БОР (бюджетирование ориентированное на результаты) и МТЕБ (среднесрочное планирование) и анализа отечественной практики бюджетного процесса, когда принципы БОР внедряются преимущественно на верхнем уровне бюджетной системы (отчасти на региональном), показано, что местные бюджеты по прежнему формируются по принципу сметы. Таким образом, воспроизводится классический российский подход «сверху» к общественным, социальным и экономическим реформам, тогда как повышение эффективности местного бюджета возможно только путем внедрения принципов ориентации на результат и среднесрочного планирования на местном уровне, для чего разработана авторская концептуальная схема;
обоснован авторский критериальный подход к оценке эффективности местного бюджета с учетом меняющихся требований к организации бюджетного процесса. Сформулированы два подхода к оценке эффективности: количественный (на основе оценки уровня социального эффекта) и рейтинговый (качественный) позволяющий сравнивать динамику социально-экономического развития муниципальных образований в рамках региона или страны;
разработан механизм использования методов бюджетирования по результатам и среднесрочного планирования на уровне местного бюджета и определен комплекс правовых и финансовых инструментов повышения эффективности местного бюджета в условиях реформирования местного самоуправления, включающий внесение поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, совершенствование контрольно-ревизионной системы, обеспечение прозрачности местного бюджета.
Теоретическая значимость исследованиязаключается в том, что полученные положения и выводы развивают и дополняют ряд существенных аспектов теории эффективности и бюджетного планирования, в разработке модернизированных подходов к экономическому содержанию муниципальных финансов, в развитии теории бюджета как финансовой категории, а также могут служить методологической основой для разработки концепции повышения эффективности местных бюджетов.
Отдельные результаты диссертационного исследования могут быть использованы в целях совершенствования структуры, содержания и методики преподавания дисциплин высшей школы «Государственный бюджет», «Финансы», «Муниципальные финансы», «Финансовый менеджмент».
Практическая значимостьработы состоит в том, что содержащиеся в ней основные выводы и рекомендации могут быть использованы при разработке системы повышения эффективности местных бюджетов, при подготовке законодательных и нормативных актов различного уровня в части формирования и исполнения местных бюджетов, регулирующих межбюджетные отношения и организацию бюджетного процесса на местном уровне, практической работе органов местного самоуправления.
Апробация и внедрение результатов исследования.Основные положения, выводы и практические рекомендации, полученные в ходе исследования, были апробированы в докладах, выступлениях соискателя на международных, всероссийских, региональных и вузовских научно-практических конференциях в городах Ростове-на-Дону, Сочи, Волгограде, Москве, Краснодаре в 2005-2009 годах.
Публикации результатов исследования.Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в 8 научных публикациях соискателя общим объемом п.л., в том числе в одной статье в научных журналах,
рекомендованных ВАК РФ.
Структура диссертационной работыопределена поставленной целью и последовательностью решения сформулированных задач и построена по проблемно-тематическому принципу. Диссертация состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.

Местные бюджеты в общей бюджетной системе государства

В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав государственный бюджет. Именно через государственный бюджет производиться направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных денежных средств [165, с. 56].
Бюджет любого государства включает одни и те же категории: налоги, займы, расходы и т.д., содержание которых не меняется при переходе от одной общественно-экономической формации к другой. Данное обстоятельство позволяет определить бюджет как экономическую категорию. По мнению М.В. Романовского «бюджет - это система императивных денежных отношений между государством и другими субъектами воспроизводства, по поводу перераспределения части общественного продукта, в процессе формирования и использования государственного фонда денежных средств» [140].
Л.А. Дробозина трактует бюджет как основной централизованный фонд денежных средств [166].
Раскрывается понятие бюджета и Бюджетным кодексом, в соответствии с которым бюджет есть «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» [7].
Сущность бюджета как экономической категории проявляется в его функциях: