Боровикова Елена Владимировна. Развитие налогового и бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации

Короткий опис

Боровикова Елена Владимировна. Развитие налогового и бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации. : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Боровикова Елена Владимировна; [Место защиты: Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации].- Москва, 2009.- 341 с.: ил.

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ И
ПЛАНИРОВАНИЯ ФИНАНСОВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ 17
1.1. Развитие бюджетного федерализма и налоговой политики в России 17
1.2. Роль налогового и бюджетного планирования в налогово-бюджетном процессе.30
1.3. Становление и проблемы межбюджетных отношений современной экономике России 48
1.4. Принципы разграничения плановых доходных источников расходных
полномочий в бюджетных системах зарубежных стран. 67
ГЛАВА 2. ЭВОЛЮЦИЯ ФОРМ И МЕТОДОВ НАЛОГОВОГО И БЮДЖЕТНОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 81
2.1. Особенности методологии использования инструментария налогового и, бюджетного планирования в субъектах федерации и их трансформация- 81
2.2. Оценка качества налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации95
ГЛАВА 3. МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВОГО И БЮДЖЕТНОГО
ПОТЕНЦИАЛА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ПЛАНИРОВАНИЯ 110
3.1. Методические аспекты использования инструментария финансового менеджмента в бюджетном процессе субъектов федерации: 110
3.2. Налоговый.и бюджетный потенциал субъектов федерации: структура, принципиальные подходы к анализу и использованию 120
3.3. Оценка бюджетных рисков в ходе оптнмизацишналогово-бюджетного процесса. 148
ГЛАВА 4. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ ФИНАНСОВОГО СОСТОЯНИЯ ТЕРРИТОРИЙ И ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ ПЛАНОВОЙ НАЛОГОВОЙ И БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ 174
4.1. Оценка финансового состояния и эффективности управления налоговым и
бюджетным потенциалом территорий 174
4.2. Повышение эффективности исполнения плановых расходных полномочий на
основе бюджетирования, ориентированного на результат 195
ГЛАВА 5. МОДЕЛЬ НАЛОГОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ 221
5.1. Совершенствование планирования налогообложения в субъектах федерации 221
5.2. Планирование целевых начал и методологической базы налогового регулирования межбюджетных отношений в субъектах федерации 243
5.3. Планирование и применение механизма финансового стимулирования территорий 250
5.4. Формы и направления заёмно-инвестнционнойполитики органов власти субъектов федерации 257
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 286
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 292
ПРИЛОЖЕНИЯ 313

Введение к работе

дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного планирования в Российской Федерации, особенно на субфедеральном уровне и в муниципальных образованиях. Дело в том, что налоговое и бюджетное планирование представляют собой неотъемлемые элементы налогового и бюджетного процессов, при осуществлении которых принимаются необходимые политические, финансовые и социально-экономические решения. Более того, в условиях циклических проявлений финансовой нестабильности в экономике, подобных современному мировому экономическому кризису, усовершенствованный инструментарий оперативного и перспективного планирования призван решать задачи предвидения и предупреждения негативных последствий экономических потрясений, обеспечения финансовой устойчивости бюджетов-территорий.
Процессы становления и трансформации системы управления финансами и межбюджетными отношениями, начало которых было обусловлено установлением федеративного устройства государства, сопровождаются снижением бюджетной обеспеченности субъектов федерации и их муниципальных образований, наполняемости бюджетов за счет собственных налоговых доходов, замедлением темпов роста рынка государственных заимствований. Отсутствие необходимого методического инструментария реформирования бюджетного процесса на местном уровне также не способствует эффективности процедур по разработке финансовых планов.
Таким образом, приоритетным направлением бюджетной политики становится повышение объективности и достоверности планирования бюджетных показателей на основе комплексного подхода, синтезирующего в единую концепцию теоретические, методологические и методические разработки по организации бюджетного процесса в регионах и их муниципальных образованиях. Проблема обеспечения рационализации процессов налогового и бюджетного планирования в целях достижения опти-
мального для социально-экономического развития'и улучшения финансово-инвестиционных условий объема налоговых и иных поступлений в бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований приобретает особую актуальность и определяет выбор темы и направления диссертационного исследования.
Состояние изученности проблемы в научной литературе.Теоретические и практические аспекты становления и развития государственных финансов, механизмов бюджетного регулирования, территориального управления исследованы в трудах отечественных ученых Е. М. Бухвальда, М. П. Владимировой, О. В. Врублевской, В. П. Горегляда, А. Г. Гранберга, А. А.Грунина, Л. А. Дробозиной, А. Г. Игудина, А. Г. Куликова, В. Н. Лексина, СЕ. Лариной, Ю. И. Любимцева, И.И.Лютовой, И. Д. Мацкуля-ка, Б. Е. Пенькова, Г. Б. Поляка, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Е. Е. Румянцевой; А. 3. Селезнева, М. И. Ходоровича, В. Б. Христенко, Д. Г. Черника, А. Н. Швецова и ряда др. Существенный вклад в разработку концепции финансового и бюджетного планирования и налогообложения внесли труды И. М. Александрова, Н. В. Бондарчук, И. В. Горского, А. 3. Дадашева, А. Л. Коломиец, А. Д. Мельник, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, А. Б. Паскачева, Е. Б. Шуваловой, Р. А. Чванова, Т. Ф. Юткиной и др. Опыт построения и функционирования бюджетных систем в государствах с федеративным устройством, а также роль бюджетов различных уровней в развитии национальной экономики отражены в теоретико-методологических положениях зарубежных авторов Р. Берда, Р. Боудвей, С. Брю, Д. Брюммерхофф, Дж. Бьюкеннен, А. Вагнер, Дж. Литвак, У. Оутс, К. Третнер, К. Макконнелл и др. Проблемы налогового регулирования, управления финансами, осуществления хозяйственной деятельности в условиях неопределенности освещены в трудах Дж. М. Кейнса, А. Маршалла, У. Петти, А. Пигу, Й. А. Шумпетера.
Особенностью концептуальных разработок в области планирования и использования общественных финансов выступает то, что вопросам
взаимоотношений федерального центра с субъектами федерации уделено относительно достаточное внимание. К бюджетным вопросам на уровне субъектов федерации и муниципальных образований повышенный интерес сложился лишь в последнее время. Пока они, к сожалению, остаются наименее исследованными. Характерной чертой изучения данной области является также их фрагментарность, выражающаяся в рассмотрении одного или нескольких регулирующих механизмов: только налоговое планирование или межбюджетные отношения.
Значительно упорядочены и регламентированы инструменты планирования финансовых ресурсов при внесении изменений в действующие редакции законодательных актов, принятии Программ реформирования межбюджетных отношений на периоды до 2005 г. и 2009-2011 гг., Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, Бюджетной стратегии до 2023 г. Однако механизм практической реализации сформулированных направлений находится лишь на стадии подготовки.
Следовательно, единой комплексной концепции осуществления и развития процедур налогового и бюджетного планирования на современном этапе преобразования бюджетного процесса не выработано.
Указанная специфика теоретической и эмпирической базы позволяет сформулировать научную проблему, суть которой состоит в том, чтобы посредством выбора наиболее рациональных методов и инструментов организовать налоговое и бюджетное планирование, стимулирующее развитие налогового и бюджетного потенциала территорий и улучшение их финансового состояния.
Отсюда, основнаягипотеза исследования,которая заключается в объективной потребности разработки и реализации механизма развития налогового и бюджетного планирования финансовых ресурсов, соответствующего современному этапу реформирования налогообложения, бюджетного процесса, особенностям налогово-бюджетных отношений и
уровню социально-экономических изменений субъектов федерации и муниципальных образований.
Указанные обстоятельства предопределили цель и задачи диссертационной работы.
Цель исследованиясостоит в теоретико-методологической разработке и обосновании концепции развития налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях, обеспечивающей реализацию рекомендаций по достижению финансовой устойчивости, самостоятельности и сбалансированности соответствующих бюджетов.
Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих научных и практических задач:
сформулировать концептуальные положения роли и закономерностей развития налогового и бюджетного планирования в условиях трансформации инструментов и методов управления финансами в России;
обосновать уточненный подход к содержанию и соотношению категорий системы финансово-экономического планирования: налоговый, бюджетный и финансовый потенциалы, - позволяющий дифференцировать потенциальные возможности субъектов федерации и муниципальных образований в зависимости от приоритетов бюджетно-налоговой политики;
разработать методологические и методические положения осуществления процедур налогового и бюджетного планирования, адекватные требованиям сбалансированности, финансовой устойчивости и автономии бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований и предполагающих оценку бюджетных рисков;
раскрыть особенности методологического инструментария налогового и бюджетного планирования в условиях проявления финансовой нестабильности в экономике;
определить приоритетность и область применения методов налого-
вого планирования в бюджетном процессе и обобщить функционально-элементное взаимодействие моделей построения планов налоговых поступлений;
систематизировать бюджетные риски, идентифицировать факторы их возникновения и предложить программу оптимизации их влияния на результаты этапов налогового планирования и бюджетного процесса;
разработать методологию оценки финансового состояния субъектов федерации и муниципальных образований на основе показателей качества налогового и бюджетного планирования и управления региональными* и муниципальными финансами;
обосновать требования и методические подходы к организации и применению модели налогового регулирования и межбюджетных отношений в субъектах федерации;
предложить принципы реализации среднесрочного бюджетирования в административно-территориальных образованиях как инструмента повышения результативности бюджетных расходов в системе бюджетного планирования;
оценить эффективность проводимой инвестиционно-заёмной политики и сформировать рациональные направления финансовой политики субъектов федерации и муниципальных образований в сфере заимствований.
Объектом исследования являются налоговые системы и бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований, разрабатываемые и исполняемые посредством планово-аналитических и контрольных механизмов бюджетного процесса.
Предметом исследованияявляются финансово-экономические отношения в обществе по поводу планирования, использования и развития налогового и бюджетного потенциалов субъектов федерации и муниципальных образований в современных условиях преобразования бюджетного процесса и налоговой системы.
Область исследованиядиссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 2.3.Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной'экономике; п. 2.5.Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования; п. 2.8.Государственный долг и государственный кредит: проблемы управления, внутренними и внешними долгами государства; критерии эффективности государственного кредитования и заимствования; п. 2.9.Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования- современной российской налоговой системы.
Теоретическую и методологическую основу исследованиясоставляют положения теории налогообложения и налоговой политики, государственных и муниципальных финансов, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области бюджетного и налогового планирования, бюджетного федерализма, финансового и налогового анализа, финансового менеджмента, заемной политики и налогообложения на финансовых рынках.
Обоснованность и достоверность исследования достигается применением общенаучных методов анализа и синтеза, диалектического метода, метода структурной декомпозиции, а также балансового и нормативного методов. Использованы также приемы системного, функционального, факторного сравнения, динамического подхода, экспертной и рейтинговой оценки, математического моделирования, программно-целевого бюджетирования.
Информационно-эмпирической базой исследованияпослужили официальные статистические данные и материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Федеральной служ-
бы государственной статистики, Федеральной налоговой службы, исполнительных и представительных органов власти субъектов федерации и муниципальных образований, их официальных сайтов, данные специальной периодической печати, нормативно-правовые акты в области налогообложения и финансов.
Научная новизна диссертациизаключается в комплексной разработке концепции организации и осуществления налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях России, обеспечивающей рациональное и эффективное использование налогового и бюджетного потенциала территорий в рыночных условиях; в решении методологически крупной практической проблемы, имеющей большое народнохозяйственное значение для дальнейшего экономического подъёма страны и социального развития общества.
Основныенаучные результатыисследования, полученные лично соискателем, и ихнаучная новизнасостоят в следующем:
1. Сформулирована на концептуальном уровне периодизация этапов развития налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях в процессе становления и трансформации бюджетных и налоговых отношений в России. Выявлены транзитивный этап, этапы точечной трансформации и инновационный этап в развитии планирования; раскрыты принципиальные особенности методологии планирования в ходе различных этапов. Проведенная типология субъектов федерации и отдельных муниципальных образований по качеству планирования, показателю бюджетной автономии как важнейшего фактора устойчивости бюджета, показала преобладание регионов с критическим и неудовлетворительным качеством деятельности по планированию на текущем этапе.
2. Разработан уточненный подход к содержанию и структурно-иерархической взаимосвязи индикаторов потенциальных финансовых ресурсов субъектов федерации и муниципальных образований: налоговый,
бюджетный и финансовый потенциалы. Доказано, что с позиций мобилизации доходных источников в бюджетную систему, приоритетов налогового и бюджетного планирования важно различать: предельную и целевую величины потенциала, расчетный потенциал. Выявлены условия развития финансового потенциала территорий.
3. Обоснованы методологические принципы налогового и бюджетного планирования, которые разделены на две группы: общие принципы и принципы обеспечения устойчивости бюджета. Ко второй группе принципов отнесены: принцип соблюдения налоговой и бюджетной автономии; принцип оптимизации инструментов управления налоговым и бюджетным потенциалом; принцип гармонизации интересов участников бюджетного процесса; принцип моделирования долгосрочных условий и пропорций бюджетных ресурсов и их ликвидности; принцип инновационности бюджетного процесса; принцип индикативного характера оценки качества планирования. В качестве основополагающих элементов методологии планирования, направленной на развитие действующей системы бюджетного процесса, обозначены цель и задачи планирования, его стратегия и тактика, аппарат мониторинга исполнения финансовых планов.
4. Конкретизирован методологический инструментарий налогового и бюджетного планирования в условиях финансовой нестабильности в экономике, включающий содержание задач, тактики и стратегии планирования, систему мероприятий налоговой и бюджетной политики по обеспечению ликвидности и сбалансированности бюджетов. Структурирование процесса планирования представлено как: оценка исходного состояния и ожидаемых изменений в налоговом и бюджетном потенциалах территорий с учетом внешних бюджетных рисков; применение сценарного подхода в сочетании с методом моделирования финансового состояния территорий; выбор механизмов налогово-бюджетного регулирования экономических отношений в субъектах федерации и муниципальных образованиях. Это позволяет оптимизировать результаты распределения и использования ог-
раниченных бюджетных ресурсов.
5. Аргументировано комплексное и согласованное использование качественных и аналитических методов.и моделей налогового и бюджетного планирования, последовательность практической реализации которых обусловлена особенностями и потребностями этапов планирования доходных полномочий и расходных обязательств. Предложена схема взаимодействия методов планирования финансовых ресурсов, агрегированный метод оценки налогового потенциала, охарактеризовано его соответствие социально-экономическим условиям и задачам эффективности прогнозной деятельности.
6:Предложена классификация факторов бюджетных рисков, нагосно-ве чего разработана система идентифицированных бюджетных рисков, включающая влияние рисковых ситуаций на всех стадиях бюджетного процесса и бюджетного планирования. К условиям р