Братанова, Александра Валерьевна. Совершенствование системы предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве

Короткий опис

Братанова, Александра Валерьевна. Совершенствование системы предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Братанова Александра Валерьевна; [Место защиты: Моск. гор. ун-т упр. Правительства Москвы].- Москва, 2013.- 172 с.: ил. РГБ ОД, 61 13-8/318

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1Развитие теоретических аспектов предварительного финансового контроля государственных программ12
1.1 Сущность и содержание предварительного финансового контроля как вида государственного финансового контроля в бюджетном процессе 12
1.2 Развитие программно-целевого подхода в бюджетном планировании в городе Москве 30
1.3 Формы и методы реализации предварительного финансового контроля государственных программ в зарубежных странах 36
Выводы 54
Глава 2Анализ системы предварительного финансового контроля государственных программ56
2.1 Анализ государственных программ в городе Москве как объекта предварительного финансового контроля 56
2.2 Анализ методов предварительного финансового контроля государственных программ регионов Российской Федерации 67
2.3 Исследование методов финансово-экономического анализа государственных программ в зарубежных странах как элемента системы предварительного финансового контроля 79
2.4 Анализ методических и правовых основ проведения публичных консультаций в зарубежных странах 87
Выводы 94
Глава 3Пути совершенствования предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве96
3.1 Совершенствование методики предварительной оценки государственных программ в городе Москве в рамках системы предварительного финансового контроля
3.2 Критерии и алгоритм выбора метода предварительного финансово-экономического анализа государственных программ 106
3.3 Принципы и порядок проведения публичных консультаций по проектам государственных программ города Москвы 117
Выводы 122
Заключение 125
Список использованных источников

Развитие программно-целевого подхода в бюджетном планировании в городе Москве
Формы и методы реализации предварительного финансового контроля государственных программ в зарубежных странах
Анализ методов предварительного финансового контроля государственных программ регионов Российской Федерации
Критерии и алгоритм выбора метода предварительного финансово-экономического анализа государственных программ

Введение к работе

Актуальность диссертационного исследования.Повышение эффективности бюджетных расходов и совершенствование системы управления ими приобретают первостепенное значение в условиях преодоления последствий мирового финансового кризиса, перехода на принципы бюджетирования, ориентированного на результат, в управлении бюджетными ресурсами в Российской Федерации. Реализация государственной политики и государственных функций программно-целевыми методами является одним из механизмов повышения эффективности бюджетных расходов, одной из актуальных задач бюджетной и административной реформ в Российской Федерации. Одним из первых регионов страны, совершивших переход к программному бюджету, является город Москва, в 2012 году бюджет которого сформирован по программному методу на 90%.
Дальнейшая реализация бюджетной реформы, развитие программно-целевого подхода в планировании бюджета и оценки регулирующего воздействия ставят новые задачи перед государственным финансовым контролем (ГФК), важнейшее значение среди которых приобретает его превентивная функция недопущение избыточных расходов, необходимость принятия решений на основании экономически обоснованных показателей.
Вместе с тем до настоящего времени в научной финансово-экономической литературе и действующем законодательстве не сформировано единого подхода к определению понятия и содержания предварительного финансового контроля (ПФК); в методическом развитии нуждаются механизмы осуществления ПФК. При этом примеры программно-целевого планирования в зарубежных странах подтверждают, что его эффективность во многом определяется качеством нормативно-методического обеспечения ПФК.
Степень разработанности проблемы.Среди трудов отечественных ученых, посвященных исследованию проблем ГФК, необходимо выделить работы Ю.М. Воронина, С.Ю. Глазьева, А.Г. Грязновой, А.З. Дадашева, В.А. Двуреченских, И.Д. Мацкуляка, С.Н. Рябухина, С.В. Степашина, Н.С. Столярова, С.М. Шахрая и др. Проблемы управления бюджетным процессом являются предметом исследований таких ученых, как А.М. Бабич, Е.Г. Багудина, В.В. Бурцев, Л.А. Дробозина, А.Л. Кудрин, С.Е. Ларина, Б.М. Сабанти, М.В. Романовский и др. Публикации по проблемам программно-целевого планирования в бюджетной системе, носят в большей степени прикладной характер, среди их авторов необходимо выделить М.П. Афанасьева, Дж.М. Ким, А.М. Лаврова, А.В. Минакова, Б.А. Райзберг, А.Г. Силуанова.
В тоже время вопросы ПФК в рамках перехода на программно-целевые методы бюджетного планирования требуют дополнительного научного изучения, которое обеспечило бы развитие и уточнение понятийного и методического аппаратов ПФК.
Новым направлением научной деятельности в рассматриваемой области являются проблемы методологии финансово-экономического анализа государственных программ в рамках оценки регулирующего воздействия. Значительный вклад в его развитие внесен прикладными исследованиями А.Н. Беляева, В.В. Колегова, Д.Б. Цыганкова. Вместе с тем в зарубежной практике сформированы устойчивые научные и методические основы предварительной финансово-экономической оценки и анализа государственных программ, положенные в основу деятельности органов государственной власти Европейского Союза, Австралийского Союза, Великобритании и других.
Таким образом, при сформированных в отечественной финансово-экономической литературе фундаментальных основах государственных финансов и контроля в недостаточной степени изучены вопросы методологии ПФК в современных условиях перехода к программно-целевому бюджетному планированию. Недостаточная разработанность указанных вопросов при их теоретической и практической значимости определили выбор цели, задач, предмета и объекта исследования.
Целью диссертационного исследованияявляется разработка теоретических подходов и методических рекомендаций по совершенствованию ПФК государственных программ в городе Москве.
Для достижения цели поставлены и решены следующиезадачи:
1. уточнить теоретическое понятие ПФК как вида ГФК и как финансово-экономической категории, рассмотреть его роль в бюджетном процессе, а также в системе регионального программно-целевого планирования;
2. провести анализ нормативно-методической базы ПФК государственных программ в регионах России, в том числе в городе Москве; исследовать зарубежный опыт организации и проведения предварительного финансово-экономического анализа государственных программ, определив его ключевые методы, их преимущества и недостатки;
3. разработать рекомендации по совершенствованию методики предварительной оценки государственных программ в городе Москве как элемента системы ПФК;
4. разработать алгоритм и критерии выбора метода предварительного финансово-экономического анализа государственных программ;
5. сформулировать принципы и элементы проведения публичных консультаций в рамках разработки и ПФК государственных программ в городе Москве.
Научная гипотезапредполагает, что развитие и усиление роли ПФК государственных программ будет способствовать повышению качества программно-целевого бюджетного планирования в городе Москве и оптимизации бюджетных расходов.
Предмет исследованиясоставляют подходы, методы и механизмы совершенствования системы ПФК государственных программ в городе Москве.
Объектом исследованияявляется система ПФК государственных программ города Москвы.
Методологической и теоретической базойисследования являются фундаментальные и прикладные работы отечественных и зарубежных ученых-экономистов в сфере теории ГФК и программно-целевого бюджетного планирования, региональной экономики, оценки регулирующего воздействия, законодательные акты Российской Федерации и ее субъектов, а также зарубежных стран, результаты контрольных мероприятий органов ГФК, отчеты о реализации государственных программ, материалы выступлений руководителей государственных органов города Москвы.
В ходе диссертационной работы применялись общенаучные методы исследования, включающие анализ, в том числе ретроспективный, сравнительный и системный анализ, сравнение, синтез, индукцию и частно-научные методы, включая анализ затрат и выгод, мультикритериальный анализ.
Научные результаты, выносимые на защиту:
1. Уточнено теоретическое понятие ПФК государственных программ, определена его стратегическая роль при переходе на программно-целевое бюджетное планирование, публичные консультации выделены как элемент разработки государственных программ.
2. Определены ключевые элементы государственных программ в городе Москве на основании анализа опыта их реализации, обосновано развитие ПФК как механизма повышения качества подготовки и результативности реализации государственных программ.
3. Предложена методика предварительной оценки государственных программ в городе Москве на основе анализа регионального опыта программно-целевого бюджетного планирования.
4. Предложены алгоритм и критерии выбора метода финансово-экономического анализа государственных программ в рамках ПФК, отражающие системный подход к методическому обеспечению ПФК государственных программ.
5. Сформулированы принципы и основные элементы проведения публичных консультаций по проектам государственных программ в рамках разработки и ПФК государственных программ в городе Москве.
Научная новизна результатов исследованиязаключается в уточнении теоретических и разработке методических положений по совершенствованию системы ПФК государственных программ. В работе предложено уточненное понятие ПФК государственных программ, отражающее как сущностные характеристики ПФК, так и специфику государственных программ как объекта контроля. Предложен системный подход к выбору метода финансово-экономического анализа государственных программ на основании критериев, отражающих характеристики объекта контроля (государственной программы) и ресурсные возможности субъекта контроля. Такой подход отличается от общепринятой практики методического обеспечения ГФК, предоставляя возможность адаптации метода к специфике государственных программ как объекта контроля. В исследовании разработаны принципы публичных консультаций по проектам государственных программ в городе Москве, системно не используемых в существующей практике программно-целевого бюджетного планирования.
Достоверность и апробация результатов исследования. Результаты представлены: на трех международных научно-практических конференциях, на русском и английском языках в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова (в 2010-2012 гг.), на пленарном заседании конференции Московского городского университета управления Правительства Москвы (в 2010 г.). Положения работы освещены и получили одобрение на научно-практических семинарах и коллоквиумах в Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики» (в 2010 г.), Российском экономическом университете им. Г.В. Плеханова (в 2010 и 2012 гг.).
Результаты исследования использованы:
- в рамках научно-исследовательской работы по формированию стандарта публичного обсуждения проекта нормативного правового акта, проведенной в интересах Министерства экономического развития России (в 2011 г.);
- при подготовке научно-методических материалов к обучающим семинарам для государственных гражданских служащих города Москвы Управлением координации деятельности Комплекса экономической политики и развития города Москвы, а также в ходе проведения семинаров (в 2012 г.);
- в учебном процессе Московского городского университета управления Правительства Москвы при подготовке магистров в лекционных курсах по дисциплине «Государственный и муниципальный финансовый контроль».
Теоретическая и практическая значимостьисследования заключается в развитии научных знаний в области ГФК, возможности применения разработанных научно-методических решений при проведении ПФК государственных программ в городе Москве, способствующего повышению качества бюджетного планирования и оптимизации бюджетных расходов. В учебном процессе результаты исследования могут быть использованы при подготовке бакалавров и магистров по направлению «Экономика».
Тема диссертации соответствует паспорту научной специальности08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации: п.2.8. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов».
По теме диссертации автором опубликовано10 работ общим объемом 7 п.л., включая три статьи в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов исследований.
Структура и объем работы.Диссертация содержит 172 страницы, состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников (144 наименования), 11 приложений. В работе представлено 22 таблицы и 18 рисунков. Структура работы соответствует задачам исследования и представлена следующим образом.

Развитие программно-целевого подхода в бюджетном планировании в городе Москве

Обратимся непосредственно к ключевому понятию исследования: рассмотрим предварительный финансовый контроль, как одну из форм финансового контроля. Именно предварительный финансовый контроль обеспечивает одну из важнейших функций финансового контроля — предотвращение нарушений и неблагоприятных явлений в развитии финансово-экономических систем. На особое значение превентивного качества финансового контроля указывают многие авторы [12,21]. Например, по словам СО. Шохина [12], эффективный контроль основан главным образом на прогнозируемых результатах, а не на фактических. На основе этих прогнозов осуществляются корректирующие действия, и это помогает привести фактические результаты к запланированным, избежать в будущем совершения ошибок.
Действующее законодательство не дает четкого определения предварительного финансового контроля. Ключевым нормативным правовым актом, регламентирующим осуществление предварительного финансового контроля как формы государственного финансового контроля является Бюджетный кодекс Российской Федерации [10] (далее - БК РФ). В соответствии с п.2. ст. 157 БК РФ органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Также функции предварительного контроля закреплены за законодательными органами власти (ст. 265 БК РФ).
При этом бюджетные полномочия высших органов ГФК в части предварительного финансового контроля регламентированы следующим образом «проводят экспертизы проектов соответствующих бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации» (п.1 ст.157, п. 12 ст.145 БКРФ).
Таким образом, бюджетное законодательство Российской Федерации не дает четкого определения предварительного финансового контроля, а также достаточного разграничения полномочий органов государственной власти в части осуществления предварительного финансового контроля. Вместе с тем понятия «предварительный контроль» и «экспертиза» фактически разделены.
В целях изучения содержания понятия «предварительный финансовый контроль» обратимся к научно-методической литературе.
Традиционно используемое определение предварительного контроля как формы контроля исходя из временного критерия (предварительный, текущий, последующий) является наиболее распространенным [11,14], однако оно не отражает всех существенных характеристик предварительного финансового контроля и является недостаточным для использования в данной работе. Это определяется, прежде всего, тем, что указанное трактование не отражает цели и свойств таких элементов как субъект и объект контроля, которые будут необходимы для анализа предварительного контроля государственных программ в следующей главе.
Ю.М. Воронин [14], комментируя определение предварительного контроля, данное в БК РФ, справедливо отмечает, что оно охватывает лишь контроль обсуждения и утверждения бюджетов в форме закона (решения), а также законов (решений) по иным бюджетно-финансовым вопросам, оставляя, таким образом, за рамками предварительного контроля процесс формирования указанных нормативных правовых актов.
На основании проведенного анализа автор выделяет следующие цели предварительного финансового контроля: - оценка проектов среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла, бюджетов на очередной финансовый год как важнейшего инструмента социально-экономической политики государства; - определение обоснованности и достоверности показателей, содержащихся в проектах бюджетов на очередной финансовый год, документах и материалах, представляемых одновременно с ними, объема и структуры ассигнований, выделяемых администраторам бюджетных средств; - определение соответствия показателей проектов законов о бюджетах, а также документов и материалов, представляемых одновременно с ними, действующему законодательству.
Однако данный перечень целей не является исчерпывающим. Так, например, предварительный финансового контроль, осуществляемый органами федерального казначейства в момент, предшествующий осуществлению финансовой операции по счету получателя бюджетных средств, не попадает в рамки ни одной из указанных целей. Кроме того, в указанных целях не реализована основная функция предварительного финансового контроля -предотвращение нарушений в работе бюджетной системы и отдельных ее элементов. В сущности, указанные цели предварительного финансового контроля охватывают как раз только процесс согласования, утверждения и исполнения, а не формирования проектов бюджетов.
Рассмотрим другие подходы к определению предварительного финансового контроля. С.Н. Рябухин [32] указывает на то, что предварительный контроль бюджетного процесса осуществляется на проектно-прогнозной стадии с целью возможной оценки реализуемости выработанн