Бюджетный процесс в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки

Короткий опис

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Веремеева, Ольга Владимировна

ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I.БЮДЖЕТНЫЙПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§1. Эволюционное развитие бюджетного процесса в России.
§2. Правовое регулирование стадий бюджетного процессаРоссийскойФедерации.
§3. Порядок внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете.
ГЛАВА II. БЮДЖЕТНЫЙПРОЦЕССВ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ
§1. Правовые основы современного бюджетного процессаСоединенныхШтатов Америки.
§2. Порядок составления, внесения, рассмотрения, принятия иисполненияфедерального бюджета в СоединенныхШтатахАмерики.
§3. Проблемы и перспективы совершенствования бюджетного процесса РоссийскойФедерации: на основе сравнительно-правового анализа с опытом Соединенных ШтатовАмерики.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Бюджетный процесс в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки"

Актуальность темы исследования. В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление финансами имеет первостепенное значение для обеспечения финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. В последние годы многими странами приложены серьезные усилия по модернизации управления финансами. Новые подходы предусматривают усиление внимания к средне- и долгосрочному бюджетному планированию, повышению ответственности за результаты использования средствналогоплательщиков. В Российской Федерации этот процесс переведен на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат (далее -БОР).
Принятие в 1998 году БюджетногокодексаРоссийской Федерации1 означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Многие вопросы, влияющие на ход бюджетного процесса Российской Федерации, получили стабильное регулирование именно в нормах данногокодифицированногоакта, тогда как ранее, напротив, многие вопросы относились наусмотрениезаконодателя в рамках ежегодно формируемого правового акта о бюджете (например, распределение налоговых поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации).
Значительные изменения были внесены в БюджетныйкодексРоссийской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст.3823.законодательныхактов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ). По сути, им была создана правовая основа для новой организации бюджетного процесса Российской Федерации, повышения эффективности формирования и расходования бюджетных средств, улучшения управления государственными финансами, но главное -для осуществления среднесрочного бюджетного планирования.
Серьезные изменения были внесены в нормы, регламентирующие составление проекта федерального бюджета,исполнениефедерального бюджета. Урегулирован порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях. Одним из ключевых аспектов реформирования бюджетного процесса стала модернизация сложившихся ранее подходов к планированию расходов - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Однако, несмотря на привнесенные положительные моменты, справедливости ради нужно сказать, что в ряде случаев Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ не только не приблизил, но существенно отдалил российскую бюджетную систему от института программно-целевого бюджетного планирования (речь идет, в частности, о заложенных им предпосылках раздельного регулирования БюджетнымкодексомРоссийской Федерации целевых и ведомственных программ, а также о значительном сужении круга целевых программ,подпадающихпод действие бюджетного процесса Российской Федерации).
Проведенный нами анализ практики правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации позволяет констатировать ряд недостатков в частизаконодательногообеспечения внедрения механизмов
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117.
БОР. Это и слабая увязка между программным и функциональным разрезом расходов при формировании проекта федерального бюджета, и отсутствие соответствующих законодательных норм, которые бы позволяли утверждать федеральным законом о федеральном бюджете бюджетные ассигнования консолидировано в едином разрезе государственных программ, и слабая институционализация в БюджетномкодексеРоссийской Федерации самих понятий «программно-целевой акт», «программно-целевое планирование», что, конечно же, не способствует их интеграции в правовую конструкцию современного бюджетного процесса Российской Федерации.
Вообще детальностьрегламентациивопросов составления проекта бюджета в Бюджетном кодексе Российской Федерации весьма низка, что неоднократно отмечалось в специальной литературе3. Фактически в Бюджетном кодексе Российской Федерации сформулированы лишь: требования к составу и содержанию документов и материалов, используемых при составлении проекта бюджета; базовые требования к содержанию самого проекта бюджета;полномочияорганов государственной власти и местногосамоуправленияпо составлению проекта бюджета. В то же время непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействия всехуполномоченныхорганов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации до сих пор не определены. Как пишет C.B.Степашин, по смыслу Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3) «один федеральный органисполнительнойвласти - Министерство финансов России -разрабатывает стратегию федерального бюджета на среднесрочную перспективу, исполняет федеральный бюджет и осуществляет контроль за егоисполнением»4.
3ПаульА.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / Под общ. ред. М.В.Карасевой. СПб.: Питер, 2003. С. 91;Комментарийк Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) / Под ред. М.В.Романовского, О.В. Врублевской. М., 2001. С. 41.
4 Более подробно об этом см.:СтепашинC.B. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки //Журнал российского права. 2007. № 3. Электронный ресурс.СПС«КонсультантПлюс».
В целях поиска более эффективных путей правовой регламентации бюджетного процесса Российской Федерации, повышения результативности деятельности всех его участников (субъектов) представляется обоснованным обращение к зарубежному опыту регулирования бюджетного процесса, прежде всего, в тех странах, которые задачу повышения эффективности бюджетных расходов решают давно. Особый интерес вызывает продемонстрировшая свою эффективность практика бюджетного планирования в Соединенных Штатах Америки, где методы БОР получили внедрение впервые в мировой практике и последовательно развивались на протяжении последних десятилетий. Сопоставимость государственного и бюджетного устройств, бюджетных процессов, а также иных условий бюджетной деятельности Соединенных Штатов Америки и Российской Федерации позволили провести сравнительный анализ правового регулирования деятельности по составлению, внесению, рассмотрению и принятию (утверждению) проектов федеральных бюджетов в этих странах.
Вышеизложенное обуславливает актуальность обращения к исследованию вопросов современного правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации в сравнительном аспекте с правовым регулированием бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки.
Степень разработанности темы. Научная разработка вопросов бюджетного процесса началась еще в начале XX века. Проблемы бюджетныхправоотношенийанализировались С.Ю. Витте, С.И.Иловайским, Е.Ф. Канкриным, С.А. Кистяковским, В.А. Лебедевым, И.Х.Озеровым, Н.М. Цытовичем, JI.H, Яснопольским.
В советский период изучением бюджетных отношений занимались Д.А.Аллахвердян, В.В. Бесчеревных, М.И. Боголепов, М.Г.Бронский, JI.K. Воронова, A.M. Гурвич, В.П.Дьяченко, M.J1. Коган, С.А. Котляревский, H.A.Куфакова, Ф.А. Менькова, М.И. Пискотин, К.Н.Плотников, Е.А. Ровинский, С.Д. Цыпкин.
В современной российской науке наиболее обстоятельно методологические основы изучения бюджетных отношений разработаны в с / 7 трудах Н.И.Химичевой, Е.Ю. Грачевой , О.Н.Горбуновой, A.A. Васильева8, О.В.Болтиновой9, Н.М. Артемова10, М.В. Карасевой", Ю.А.Крохиной12, А.Д. Селюкова13, И.В. Хаменушко14. Большинствоюристоврассматривают бюджетные отношения в рамках финансового права, составной частью которого является бюджетное право - его подотраслью15. Этого же мнения придерживается и Е.Ю.Грачева, когда пишет «о специфике совокупности норм, регулирующих однородную область отношений, составляющих предмет определенной отрасли права»16.
Однако современное состояние бюджетного права в части полного научного осмысления всех правовых аспектов внедрения механизмов БОР в бюджетной сфере на всех стадиях бюджетного процесса Российской Федерации нельзя констатировать как до конца теоретически разработанное. Основная часть опубликованных работ, посвященных тематике БОР, касается исследования вопросов бюджетного планирования на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации и лишь фрагментарно затрагивает тематику внедрения БОР в бюджетный процесс Российской
5 Финансовое право / Под ред.ХимичевойН.И. М.: Изд-во БЕК, 1999.
6ГрачеваЕ.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: Дис. . докт.юрид. наук. М., 2000.
7ГорбуноваО.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Дисс. .докт. юрид. наук. М., 1996.
8ВасильевA.A. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2003; Васильев A.A. Косвенные механизмы финансирования науки // Законодательство и экономика. 2003. № 2.
9БолтиноваО.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Дис. . докт. юрид. наук. М., 2008.
10АртемовН.М. Валютное регулирование в Российской Федерации: Дисс. . докт. юрид. наук. М., 2002.КарасеваМ.В. Бюджетное и налоговое право России. М. 2003.
12КрохинаЮ.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред.ХимичевойН.И. М., 2001.
13СелюковА.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. М., 2003.
14ХаменушкоИ.В. Дискуссионные вопросы умножения видов юридической ответственности // Финансовое право. 2010. № 2:ХаменушкоИ.В. Финансовый контроль над трансфертными ценами // Финансовое право. 2005. № 6.
15 Необходимость выделения в системе финансового права не только институтов, но и его подотраслей отмечалась еще М.И.Пискотиным. Он обосновал наличие бюджетного права как подотрасли финансового права. Более подробно об см.:ПискотинМ.И. Советское бюджетное право. М.: Юрид. лит., 1971. С. 50 - 56.
16ГрачеваЕ.Ю. Финансовый контроль - подотрасль финансового права// Финансовое право. 2002. № 2.
Федерации. Результаты трудов таких авторов, как A.C.Матненко17, И.И. Полын18, М.А. Пешин19, В.Ю.Чигирев20, JI.B. Калимуллин21, конечно же, представляют существенный научный интерес, однако, как нами уже отмечалось, не формируют целостного представления о внедрении механизмом БОР в бюджетный процесс Российской Федерации.
Современный бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки в сравнительном аспекте являлся предметом изучения в работах таких авторов, как С.Ю. Кашкин22, В.И.Лафитский23, Н.М. Травкина24, О.С. Рыбкина25, В.Ш.Цзян26, A.C. Ермоленко27, М.Р. Гочияева28. Немало работ, посвященных различным аспектам бюджетной деятельности, опубликовано в Соединенных Штатах Америки29. В частности, при подготовке второй главы диссертации
17МатненкоА.С. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности: Автореф. дисс. . докт. юрид. наук. Омск, 2009.
18ПолынИ.И. Проблемы правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2001.
19ПешинМ.А. Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации (региональный аспект): Дисс. . канд. юрид. наук. М. 2004.
20ЧигиревВ.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и его реализация в органах Федерального казначейства: Дисс. . канд. экон. наук. Саратов, 2007.
21КалимуллинЛ.В. Управление социально-экономической системой субъекта Российской Федерации на основе программно-целевого бюджетирования: теория, опыт, направления развития: Автореф. дисс. . канд. экон. наук. Саратов. 2007.
22КашкинС.Ю. Лафитский В.И. Штатина М.А. Разграничение функций поисполнениюбюджетов между органами федерации и субъектов федерации за рубежом // Законодательство и экономика. № 6. 2006.
23ЛафитскийВ.И. Основы конституционного строя Соединенных Штатов Америки. М.: Норма. 1998.
24ТравкинаН.М. Бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатах Америки:законодательныенормы и современные формы их реализации: Дисс. . докт. полит, наук. М. 2003.
25РыбкинаО.С. Сравнительный анализ информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Конгрессе Соединенных Штатов Америки: Дисс. . канд. полит, наук. Нижний Новгород. 2005.
26ЦзянВ.Ш. Правовы основы бюджетной реформы в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовой анализ: Дисс. . канд. юрид. наук. М. 2007.
27ЕрмоленкоА.С. Конституционно-правовые аспекты законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки: Дисс. . канд. юрид. наук. М. 2003.
28ГочияеваМ.Р. Правовое регулирование подготовки проекта федерального бюджета в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: Дисс. . канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2010.
29 См. например: Fallon. W.K. АМА Management Handbook. American Management Association. New York. 1983; Hoick. M. Annual Budgeting: Developing and Using An Annual Budget Effectively. Augsburg Publishing House. Minneapolis. MN // Planning Review. Bimonthly; Woelfel. C. J. Budgeting. Pricing & Cost Controls. Probus Publishing Co. Chicago. IL. 1987: Boskin. V. J. Consumption. Saving, and Fiscal Policy // American Economic Review. May. 1988: Kotlikoff. L. J. Consumption, Computation Mistakes, and Fiscal Policy // American Economic Review. May. 1988; Savage J. Balanced Budget and American Politics. Ithaca-London. 1988. использовались англоязычные труды американскихправоведаР.Кейта30, исследователей Е.Левина, Е.Корнуэлла31.
Наиболее комплексный подход к проблематике внедрения БОР в бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки обнаруживается в работе И.А.Косякова, но она, к сожалению, не является трудом монографического характера. Отдельно следует акцентировать внимание на работах Н.М. Травкиной33, А.И.Дейкина34, С.Л. Зарецкой35, которые отличаются солидной фактологической базой. В то же время и в них бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки освещается в большей степени с позиций исторических, политических и экономических наук.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки.
Предметом исследования являются материальные ипроцессуальныенормы, регулирующие отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки, а также материалыправоприменительнойпрактики.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка научно-практических и теоретических рекомендаций по совершенствованию в Российской Федерации законодательного регулирования бюджетного процесса Российской Федерации на основе сравнительного анализа с американским опытом правового регулирования федерального бюджетного процесса, в том числе в части внедрения в его правовую конструкцию механизмов БОР.
30 Keith, R. A Brief Introduction to the Federal Budget Process. CRS Repot for Congress № 95-912 GOV. Wash., 1996.
31 Levin E., Cornwell E. An introduction to American Government. N. Y. 1972.
32КосяковИ.А. Систематизация элементов методологий бюджетирования и выработка рекомендаций по проведению бюджетной реформы в Российской Федерации на основании опыта Соединенных Штатов Америки // Современный российский менеджмент: состояние, проблемы, развитие: Сборник статей IV международной конференции. Пенза, 2005.
33ТравкинаН.М. Бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатов Америки: законодательные нормы и современные формы их реализации: Дисс. . докт. полит, наук. М., 2003.
34ДейкинА.И., Корнев A.B. Особенности современной организации бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки и проблемы принятия экономических решений в России. М., 1997.
35 Зарецкая СЛ.,КапрановаЛ.Д. Бюджетный процесс в Соединенных Штатах Америки (Обзор). М. 1996.
В соответствии с поставленной целью в процессе диссертационного исследования решались следующие задачи:
- выявление закономерностей и тенденций эволюционного развития бюджетного процесса в России;
- рассмотрение особенностей современного правового регулирования стадий бюджетного процесса Российской Федерации;
- исследование особенностей, выявление проблем и анализ путей совершенствования правового регулирования порядка внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете в Российской Федерации;
- проведение анализа правового регулирования современного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки;
- определение особенностей правового регулирования порядка составления, внесения, рассмотрения, принятия иисполненияфедерального бюджета в Соединенных Штатах Америки;
- сравнение общего иособенногов правовом регулировании организации и осуществления бюджетного процесса Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки, в том числе в части внедрения механизмов и элементов БОР в бюджетный процесс Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки на всех стадиях его организации и осуществления.
Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют метод материалистической диалектики и сравнительно-правовой метод. В ходе работы применялись общенаучные, частные и специальные методы познания, в числе которых можно назвать логический, историко-гносеологический, системно-структурный, формально-юридический, метод статистического анализа.
Научная новизна исследования обусловлена комплексным, сравнительно-правовым подходом к теоретической и научно-практической разработке вопросов бюджетного процесса Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки и заключается в следующем:
- сформулированы рекомендации по совершенствованию правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации на основе более оптимальной интеграции в правовую конструкцию бюджетного процесса Российской Федерации механизмов БОР;
- предложензаконодательныймеханизм консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов и статуса проекта федерального закона о федеральном бюджете как единого документа, обеспечивающего финансирование расходных обязательств государства;
- обоснованы законодательные меры по реализации в бюджетном процессе Российской Федерации провозглашаемой главой государства в бюджетных посланиях бюджетной политики, что выступает одной из существенныхгарантийреализации в бюджетном процессе БОР;
- доказаны законодательные меры по повышению стабильности процедур составления проекта федерального бюджета путем закрепления их непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации;
- выдвинуты предложения позаконодательнойинституционализации единой системы информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В отечественной практике бюджетного процесса системообразующим фактором выступает принятие бюджета как документа, содержащего доходные и расходныестатьи, что, на наш взгляд, является правовойгарантиейюридической связи бюджета сучредительнойвластью народа - налогоплательщика. Отличительной чертой американской бюджетной практики выступает то, что бюджет Соединенных Штатов Америки не принимается в виде единого акта, санкционирующего в равной мере доходы и расходы государства. Конгресс Соединенных Штатов
Америки рассматривает бюджет в разрезе «дискреционно-обязательных расходов», при котором законодательно утверждаются толькодискреционныерасходы (при рассмотрении 13законопроектовоб ассигнованиях), в то время как ни обязательные расходы (2/3 всех государственных расходов), ни его налоговые составляющие, с правовой точки зрения, неподпадаютпод прямое действие бюджетного законодательного процесса. Как следствие, в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки не реализуется идея бюджета как документа, обеспечивающего юридическую связь государства с учредительной властью его народа -налогоплательщиками, ведь доходная часть бюджета содержится лишь в общем виде в совпадающей бюджетной резолюциипалатКонгресса, которая не имеет силы билля (закона) и не подписываетсяПрезидентомСоединенных Штатов Америки.
2. Сравнительный анализ концепций программно-целевого бюджетирования в Российской Федерацией и Соединенных Штатах Америки позволяет сформулировать рекомендации по переходу в нашей стране на бюджетирование, ориентированное на результат, по нескольким направлениям. В их числе: повышение квалификации финансовых аналитиков и сотрудников управляющего звена министерств, требований к информационному обеспечению бюджетирования, ориентированного на результат, но самое главное - это создание соответствующей законодательной базы. Одним из основных недостатков действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации является сохранение в ней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса Российской Федерации, сконцентрированной исключительно напроцессуальныхдействиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей программно-целевые отношения.
3. Анализ американского опыта программно-целевого бюджетирования показывает, что бюджет и иные программно-целевые документы рассматриваются как единое целое. Разработка и исполнение программ, определяющих задачи и цели органов власти на определенную перспективу, и разработка и исполнение бюджета взаимно интегрируются и представляют собой единыйпроцессуальныйдокумент. В нашей же стране избран
36 несколько инои подход , в соответствии с которым отдельно утвержденные (актами Правительства Российской Федерации) государственные программы должны представляться в составе сопроводительных материалов к проекту федерального бюджета. Более того, в Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья205) введено положение о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как «перечень и объемы финансирования целевых программ», что выступает своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования»). Полагаем, такой подход к регулированию программно-целевого акта не способствует консолидации его правового положения с бюджетом как документом, принимаемым в форме федерального закона. Закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации статуса расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами (а не только долгосрочными целевыми) позволило бы создать законодательные предпосылки для интеграции программно-целевого акта в бюджетный процесс Российской Федерации.
4. Для перехода в нашей стране к программной структуре бюджета необходима увязка между программным и функциональным разрезом расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий, то в рамках реализации программно-целевого подхода виды и подвиды расходов должны стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Полагаем, что утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных
36 См.: Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 28. Ст. 3720. ассигнований, консолидированных в едином разрезе государственных программ, создало бызаконодательнуюоснову для реализации программно-целевого подхода в федеральном бюджетном процессе Российской Федерации.
5. Четкость работы органов исполнительной власти на этапе составления проекта бюджета в Соединенных Штатах Америки делает данную сферу работы федерального правительства одной из самых успешных, что обусловлено подробной законодательнойрегламентацией«каждого шага» исполнительных органов в процессе разработки, составления проекта бюджета и представления его в Конгресс Соединенных Штатов Америки. Детальность регламентации Бюджетным кодексом Российской Федерации вопросов составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации весьма низка. Закрепляются лишь основы этой стадии бюджетного процесса. Четкая последовательность работ и взаимодействия в бюджетном процессе уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены. Учитывая значимость процедуры по составлению проекта федерального бюджета для стабильности всего бюджетного процесса Российской Федерации, представляется целесообразным предусмотреть данную процедуру непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации путем восстановления статьи 184 в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».
6. В совокупности с более высоким уровнем организованности структур исполнительной власти, обусловленным прямым президентским управлением процессом составления проекта федерального бюджета Соединенных Штатов Америки, детальноезаконодательноерегулирование позволяет Президенту Соединенных Штатов Америки играть ведущую роль в бюджетном процессе, обеспечивающую закрепление в бюджетных документах провозглашаемой им в бюджетных посланиях бюджетной политики, что выступает одной из существенных гарантий реализации программно-целевых подходов в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки. В бюджетном процессе Российской ФедерацииПрезидентРоссийской Федерации принимает опосредованное участие. Прямое президентское управление стадией составления проекта федерального бюджета, в отличие от американского, не присуще российскому бюджетному процессу. Более того, отсутствует законодательный механизм реализации в бюджетном процессе Российской Федерации тех приоритетов бюджетной политики, которые определяются бюджетными посланиями главы государства. На наш взгляд, требуется не только механическое приведениеподзаконныхактов Правительства Российской Федерации, регламентирующих порядок составления проекта федерального бюджета, в соответствие с нормой пункта 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, но и разработка специальных законодательных норм, создающих механизм обязательнойимплементациибюджетных посланий главы государства вправотворческуюи правоприменительную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления -участников бюджетного процесса Российской Федерации.
7. Наличие единой информационно-аналитической службы в Конгрессе Соединенных Штатов Америки позволяет значительно усовершенствовать, сделать более профессиональным и независимым, законодательной процесс в целом и законодательный бюджетный процесс в частности. Для того, чтобы использовать этот опыт в российских условиях, прежде всего, необходимо создание соответствующей законодательной базы, поскольку ни один из существующих законодательных актов, регулирующих законодательный процесс Российской Федерации, не предусматривает возможность формирования единого независимого аналитического органа в рамках законодательной ветви власти. Именнозаконодательнаяинституционализация информационно-аналитической деятельности Федерального Собрания Российской Федерации способствовала бы достижению информационной независимости высшего законодательного ипредставительногооргана страны при принятии законодательных решений, в том числе относящихся к бюджетной сфере, и могла бы быть оформлена, например, в Федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации», принятие которого ожидается вот уже более десяти лет.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловлена комплексным характером диссертационного исследования: его результаты базируются на анализе отечественного и зарубежного опыта. Изучены труды по финансовому, бюджетному праву, общей теории государства и права, по другим юридическим наукам, а также многочисленные материалы правоприменительной практики.
Нормативная основа исследования. Проанализированы нормативные акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе федеральныеконституционныеи федеральные законы, регулирующие бюджетный процесс,указыПрезидента Российской Федерации ипостановленияПравительства Российской Федерации, судебная практика, а также правовые акты, послужившие законодательной базой для развития бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки. Новейшие литературные источники и последние редакции законодательных актов Соединенных Штатов Америки получены через сеть Интернет.
Эмпирическая основа исследования. Использовались данные правоприменительной практики, содержащиеся в официальных письмах руководителей органов власти Российской Федерации, направляемых ими в адрес Совета Федерации, а также содержащиеся в подготавливаемых комитетами Совета Федерации материалах по мониторингузаконотворческойпрактики. Использовались доклады Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2007, 2008, 2009 и 2010 годах.
Теоретическая и практическая значимость. Разработанные в ходе исследования теоретические положения и практические рекомендации могут способствовать совершенствованию законодательства и практики взаимоотношений органов власти в бюджетном процессе Российской Федерации. Результаты исследования могут быть также использованы в учебном процессе и в научных разработках обозначенной проблематики.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на заседании кафедры финансового права Московской государственной юридической академии им. О.Е.Кутафина.
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях и семинарах, в частности на Международной научно-практической конференции «Современная налоговая система: состояние и перспективы (национальный и международный опыт) (г.Москва, 2011 год), Второй международной научно-практической конференции «Модель менеджмента для экономики, основанной на знаниях» (г.Москва, 2010 год).
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные в диссертационном исследовании, нашли отражение в восьми научныхстатьяхобщим объемом 3 п.л.
Разработанные в ходе диссертационного исследованиязаконопроектныепредложения по совершенствованию организации и осуществления федерального бюджетного процесса Российской Федерации используются в работе профильных структурных подразделений Совета Федерации и Аппарата Совета Федерации.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Список літератури

Заключение диссертациипо теме "Административное право, финансовое право, информационное право", Веремеева, Ольга Владимировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В Соединенных Штатах Америки основа, «схема», бюджетного процесса фактически не отличается от той, которая действует в Российской Федерации:исполнительнаявласть составляет проект бюджета, азаконодательнаявласть рассматривает его и принимает соответствующий нормативно-правовой акт. Причем такая «схема» действует в большинстве стран мира. В то же время бюджетный процесс в Соединенных Штатах Америки отличается рядом функциональных и структурных особенностей, важных, на наш взгляд, с точки зрения основ его организации и осуществления. По сути, в рамкахзаконодательногобюджетного процесса Соединенных Штатов Америки существуют три параллельных и взаимосвязанных этапа.
Первый - это определение собственно бюджетно-финансовой политики. В рамках этого этапа на основе проекта бюджета, подготовленного и представленногоисполнительнойвластью, и с учетом прогнозов финансово-экономической конъюнктуры, предложенных специальным аналитическим органом Конгресса - Бюджетным управлением Конгресса (далее - БУК) - устанавливаются уровни доходов, расходов и дефицита. На втором этапе законодательного бюджетного процесса устанавливаются национальные приоритеты, то есть осуществляется «разбивка» средств по функциям правительственной деятельности согласно числу основных статей (их в американском бюджете насчитывается 21). Третий этап - этосанкционированиеили разрешение на осуществление той или иной программы (или вида деятельности), установление предельного объема средств, которые могут быть на нее израсходованы за время ее реализации. На этом этапе происходит утверждение федеральных программ (видов деятельности) и принимаются федеральные законы о налогах. Ответственность за принятие «разрешающего» закона лежит на парламентских комитетах. Решения парламентских комитетов по бюджету называются санкционирующими законами и принимаются на основе бюджетной резолюции - в рамках определенных бюджетной резолюцией средств на направления правительственной деятельности (правительственные программы).
Во многом указанные структурные особенности законодательного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки были предопределены бюджетной реформой 1974 года, основные положения которой сохраняют свое действие и по сей день. Ключевым элементом указанной реформы и современного бюджетного процесса в высшемзаконодательноморгане Соединенных Штатов Америки является ежегодно принимаемая бюджетная резолюция (совпадающая резолюцияСенатаи Палаты представителей), которая, по меткому определению Н.М.Травкиной, представляет собой «квинтэссенцию концепции федерального бюджета и бюджетных параметров, ежегодно разрабатываемых и утверждаемых американскимизаконодателями» . Бюджетная резолюция не имеет силы закона и, фактически, обязательна лишь для самойзаконодательнойветви власти. При этом только она содержит данные о планируемых доходах государства на будущий год: принимаемые ближе к началу финансового года акты об ассигнованиях распространяются лишь на расходныестатьибюджета.
Рассматривая данную ситуацию в совокупности с тем фактом, что расходная часть американского федерального бюджета распадается на обязательные идискреционныерасходы можно сделать вывод о том, что, ежегодно принимая бюджет, Конгресс, по сути, рассматривает его в разрезе «дискреционно-обязательных расходов», при котором законодательно утверждаются только дискреционные расходы (при рассмотрении 13законопроектовоб ассигнованиях), в то время как ни обязательные расходы, ни его налоговые составляющие, с правовой точки зрения, неподпадаютпод прямое действие бюджетного законодательного процесса.
233ТравкинаН.М. Бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатов Америки:законодательныенормы и современные формы их реализации: Дисс. .докт. полит, наук. М., 2006. С. 82
Проще говоря, результатом ежегодного законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки становятся 13дискреционныхзаконов об ассигнованиях, охватывающих примерно 1/3 годовых расходов государства. В результате действия процедурных моментов в законодательном бюджетном процессе, можно сказать, поставлена под сомнение «власть кошелька» Конгресса как органа,уполномоченногонацией одобрить сбор государством определенных сумм и основные направления их расходования. По мнению экспертов, отсутствием в бюджете законодательно утверждаемых доходов фактически разорвана связь между бюджетом и народнымсуверенитетом234. Из этого следует еще один не менее важный, с конституционно-правовой точки зрения, вывод: бюджет Соединенных Штатов Америки, хотя и вноситсяПрезидентомв форме «единого» документа, но Конгрессом не принимается в виде такового -санкционирующего в равной мере все доходы и расходы государства.
В отечественной бюджетной практике ситуация предстает прямо противоположной: системообразующим фактором выступает принятие бюджета как документа, содержащего доходные и расходные статьи, что, на наш взгляд, является конституционно-правовойгарантиейюридической связи бюджета сучредительнойвластью народа - налогоплательщика.
Сильной стороной современного законодательного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки является аналитическая и информационная деятельность, осуществляемая такими службами Конгресса Соединенных Штатов Америки, как БУК, Главное контрольно-финансовое управление при Конгрессе Соединенных Штатов Америки (далее - ГКФУ) и Исследовательская служба Конгресса. Само существование этих служб позволило резко сократить зависимость законодательной власти от исполнительной власти при рассмотрении и принятии бюджета. При этом основную роль в ходе бюджетного процесса играет БУК, деятельность
234ЕрмоленкоA.C. Конституционно-правовые аспекты законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки: Дисс. . канд.юрид. наук. M. 2003. С. 173. аналитиков и экспертов которого, прежде всего, сосредоточена на составлении прогностических оценок. В ходе функциональной эволюции «сотрудники управления разработали свой стиль работы, с применением огромного количества различных методик и технологий, позволяющих предоставлять в распоряжение профильных комитетов Конгресса
235 прогностическую информацию любого уровня сложности» .
Для повышения степени надежности прогностических оценок БУК привлекает ведущих американских экспертов по вопросам бюджетной политики, долгое время работавших как в исполнительной, так и в законодательной ветвях власти, и хорошо знакомых со всеми сторонами составления иисполненияфедерального бюджета, в том числе в федеральных министерствах и ведомствах. Эта практика работы БУК заслуживает самого пристального внимания и может быть использована в бюджетном процессе на федеральном уровне в нашей стране.
Анализируя опыт Соединенных Штатов Америки в сфере информационного обеспечения бюджетного процесса, можно сделать вывод, что БУК представляет собой организационный институт, по сути, обеспечивающий паритетное информационно-аналитическое взаимодействие в федеральном бюджетном процессе двух ветвей власти - исполнительной и законодательной, в равной мере отвечающих за проведение ответственной бюджетной политики. Несомненно, что данный опыт должен быть взят на вооружение в нашей стране.
СогласноКонституцииРоссийской Федерации законодательная и исполнительная ветви власти являются равноправными участниками бюджетного процесса, и каждая из ветвей власти является самостоятельной, предполагая тем самым независимость соответствующих органов государственной власти в рамках выполняемых ими функций (статья10 Конституции Российской Федерации). Одним из наиболее важных критериев,
235РыбкинаО.С. Сравнительный анализ информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Конгрессе Соединенных Штатов Америки: Дисс. . канд. полит, наук. Нижний Новгород. 2005. С. 186-187. определяющих самостоятельность и независимость российскихзаконодателейв процессе принятия законодательных решений, на наш взгляд, должно являться наличие независимого источника информации, предоставляющего законодательной власти объективную и всестороннюю информацию относительно всех параметров рассматриваемого проекта федерального бюджета и позволяющего тем самым принимать взвешенные решения на базе рассмотрения альтернативных вариантов и выбора наиболее оптимального из них.
Процесс институционализации независимой системы информационно-аналитического обеспечения законодательного бюджетного процесса в Российской Федерации возможен при наличии соответствующей правовой базы, поскольку ни один из существующихзаконодательныхактов, регулирующих бюджетный процесс в Российской Федерации, не предусматривает наличие независимого аналитического органа в рамках законодательной ветви власти, обладающего статусом, равным статусу участника бюджетного процесса. Отсутствие такого органа, вобязанностикоторого бы входила подготовка независимых экспертных данных по всем разделам рассматриваемого проекта федерального бюджета, ставит Федеральное Собрание Российской Федерации в полную зависимость от Правительства Российской Федерации, вынуждая опираться на информацию из источников, предоставляемых его министерствами, службами и агентствами. Создание единой и независимой информационно-аналитической системы в Федеральном Собрании Российской Федерации могло бы бытьюридическиоформлено, например, в федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации», принятие которого российскиезаконодателиожидают вот уже более десяти лет.
В свою очередь, апеллируя к опыту ГКФУ, которое за последние годы значительно расширило сферы своей деятельности в бюджетном процессе, регулярно предоставляя в распоряжение бюджетных комитетов Конгресса экспертные заключения о характере бюджетных проблем, полагаем, что в бюджетном процессе Российской Федерации также следовало бы более активно использовать экспертный потенциал СчетнойпалатыРоссийской Федерации и созданного при ней Государственного научно-исследовательского института системного анализа. Бюджетным комитетам Государственной Думы и Совета Федерации следовало бы на регулярной основе направлять аудиторам Счетной палаты Российской Федерации запросы о подготовке аналитических докладов о состоянии, проблемах и путях совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации, оценке его эффективности, методов и форм организации. Правовая основа такого взаимодействия могла бы быть установлена в федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации» с внесением необходимых изменений в статью 9 Федерального закона от 11 января 2005 года № 4-ФЗ «О СчетнойпалатеРоссийской Федерации» . Рассмотрение проекта федерального бюджета должно быть одним из наиболее приоритетных направлений деятельности высшего законодательного органа страны. В этом смысле также может быть полезен опыт Конгресса Соединенных Штатов Америки.
С начала 1969 финансового года в Соединенных Штатах Америки используется программно-целевой бюджет как главный финансовый план государства, сочетающий в себе все программы федерального правительства и его министерств, с учетом расходов и дефицитов за последние годы. Основное внимание в программно-целевом бюджете уделяется предстоящему финансовому году (понятие так называемого «базового бюджета»), для которого Конгресс должен одобрить бюджетные назначения. Однако, кроме предстоящего финансового года, бюджетные показатели охватывают и последующие четыре года, с целью отразить действие бюджетного решения в среднесрочной перспективе. Кроме того, документ включает данные поисполнениюбюджета предыдущего финансового года.
Категория «базового бюджета» (baseline), введенная в результате реформы 1974 года, предстает важнейшей характеристикой американского бюджетного процесса. Ее суть в том, что бюджетные аналитики федеральных органов власти при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год берут структуру последнего исполненного федерального бюджета и проецируют ее неизменной на последующие финансовые годы. Таким образом, при составлении среднесрочного проекта бюджетауполномоченныегосударственные органы исходят из уже принятых обязательств, и их деятельность направлена, в первую очередь, на их выполнение. Можно сказать, что «базовый бюджет» есть не что иное, как бюджет принятых обязательств, приоритетное выполнение которых создает преемственность бюджетной политики.
Конгресс Соединенных Штатов Америки не вводит в действие бюджет как таковой, он предоставляетполномочиярасходовать средства для определенных целей237, утверждая показатели бюджетныхполномочий, а на их основе - показатели бюджетных расходов. «Показатель бюджетных полномочий» является другой существенной категорией, заметно отличающей формат американских бюджетных документов от категориального аппарата, принятого в большинстве других развитых стран мира (в том числе и в нашей стране). Бюджетные полномочия представляют собой законодательно утверждаемый предел (лимит) финансовых возможностей федерального правительства принимать в течение финансового года обязательства по текущему или будущему расходованию средств из государственных (федеральных) фондов. По существу, в рамках бюджетного процесса в Конгрессе Соединенных Штатах Америки именно этот показатель является основным.
Получатели бюджетных средств самостоятельно определяют объем их расходования в течение установленного периода для достижения
237 Бюджетный процесс в развитых странах // Аналитический Вестник Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Серия: Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство. М. 2003. Электронный ресурс. Интранет-сайт Совета Федерации. поставленных целей. При этом остаток неизрасходованных бюджетных полномочий, как правило, не переходит в общий показатель бюджетных полномочий в следующем году или в последующие финансовые годы. В результате создаются объективные возможности для «виртуализации» бюджетного процесса, при которой федеральное правительство имеет простор для маневра финансовыми средствами при составлении графика распределения бюджетных полномочий по конкретным финансовым годам.
Другой существенной характеристикой процесса составления проекта федерального бюджета Соединенных Штатов Америки, связанной с реализацией программно-целевого бюджетирования, является прямое президентское управление данным процессом. Все государственные органы, вовлеченные в процесс составления проекта федерального бюджета, напрямую подчиняютсяПрезидентуСоединенных Штатов Америки, что позволяет главе государстваединоличноконтролировать весь процесс подготовки проекта бюджета, а, следовательно, обеспечивать реализацию провозглашаемой им государственной политики.
ПрезидентРоссийской Федерации, к сожалению, таким статусом не обладает. В сфере составления проекта федерального бюджета полномочияПрезидентаРоссийской Федерации ограничиваются подготовкой Бюджетных посланий. Такое «разграничение» полномочий между Правительством и Президентом Российской Федерации формально соответствует Конституции Российской Федерации, которая к функциям Президента относит определение основных направлений внутренней и внешней политики, а к функциям Правительства - подготовку проекта федерального бюджета (статьи 84, 114). Поэтому в литературе совершенно справедливо ставится вопрос о том, кто же должен нести ответственность за реализацию определяемых Президентом Российской Федерации основных направлений бюджетной политики, еслиадминистративнаясубординация между
Президентом и Правительством в этой части нормативно незакреплена238. Более того, несмотря на очевидную значимость Бюджетного послания Президента Российской Федерации для составления проекта бюджета (пункт 2 статьи 172 БюджетногокодексаРоссийской Федерации), при определении полномочий Министерства финансов Российской Федерации (как основного органа по формированию проекта федерального бюджета) данный документ даже не упоминается в правительственных актах, непосредственно
239 регулирующих порядок составления проекта федерального бюджета .
Нормативный механизм непосредственного внедрения вправотворческуюи правоприменительную деятельность государственных органов посланий Президента Российской Федерации (как об основных направлениях государственной политики, так и бюджетных) также отсутствует. В этой связи в ряду заслуживающих внимания практик американской бюджетной деятельности необходимо обратить внимание на такую функцию Экономического совета приПрезидентеСоединенных Штатов Америки, как анализ проводимой государственной политики на предмет соответствия целям, выдвинутым главой государства в Бюджетном послании. Аналог данной функции необходим и в России.
В определенной мере последовательная реализация бюджетной политики, определяемой в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, могла бы быть обеспечена путем последовательной реализации в бюджетном процессе принципа программно-целевого бюджетирования, получившего распространение в нашей стране как принцип (концепция) «бюджетирования, ориентированного на результат» (далее -БОР). В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в
238ГочияеваМ.Р. Правовое регулирование подготовки проекта федерального бюджета в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: Дисс. . канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2010. С. 193-194.
239 См., например: О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период:ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1010 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 4. Ст. 263; 2009. № 41. Ст. 4756.
Российской Федерации в 2004-2006 годах240 бюджетный процесс, основанный на идее БОР, должен заменить применявшуюся ранее модель бюджетного процесса, основанную на принципах сметного финансирования расходов бюджетополучателей. Экспертамипризнается, что концепция сметного финансирования, которая функционировала в постсоветской России, во многом определяла тот факт, что целый ряд задач социально-экономической политики, поставленных Президентом Российской Федерации, так и не был достигнут либо достигалсяненадлежащимобразом. «Предоставление бюджетных средств по установленным нормам ведет к нерациональным стимулам наращивания издержек, поскольку при экономии денежных средств в текущем году получателю непременно сократят бюджетные расходы на будущий год, вследствие чего отсутствуют мотивы к результативной деятельности»241.
Сравнительный анализ концепций программно-целевого бюджетирования в Российской Федерацией и Соединенных Штатах Америки позволяет сформулировать следующие рекомендации по окончательному переходу в нашей стране на БОР. В их числе: повышение квалификации финансовых аналитиков и сотрудников управляющего звена министерств, требований к информационному обеспечению БОР, но самое главное - это создание полноценной законодательной базы.
В Соединенных Штатах Америки имеет место доскональная законодательнаярегламентациядеятельности органов государственной власти в бюджетном процессе. Прописываются не только основные направления, в рамках которых действуют субъекты бюджетного процесса, но и более мелкие этапы работы над бюджетным документом, вплоть до календарных сроковсовершенияопределенных действий. Так, Свод законов Соединенных Штатов Америки (U.S. Code) включает четырнадцать разделов,
240 См.: О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180; 2004. № 52 (Ч. II). Ст. 5502.
241КалимуллинЛ.В. Управление социально-экономической системой субъекта Российской Федерации на основе программно-целевого бюджетирования: теория, опыт, направления развития: Автореф. дисс. . канд. экон. наук. Саратов, 2007. С. 15-16. посвященных порядку разработки и внесения проекта бюджета. Если оценивать в целом законодательство о президентском бюджете, то можно сказать, что порядок работы исполнительной власти на этапе составления проекта бюджетаурегулировандостаточно четко, и на практике это одна из самых успешных сфер работы федерального правительства. Главной предпосылкой к тому является именно такая подробная законодательная регламентация «каждого шага»исполнительныхорганов в процессе разработки, составления проекта бюджета и представления его в Конгресс. В совокупности с более высоким уровнем организованности структур исполнительной власти, построенных по большей части на принципе централизации, детальноезаконодательноерегулирование позволяет Президенту Соединенных Штатов Америки играть ведущую роль в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки.
Детальностьрегламентациивопросов составления проекта бюджета в БюджетномкодексеРоссийской Федерации весьма низка, что неоднократно отмечалось в специальной литературе242. Фактически в Бюджетном кодексе Российской Федерации сформулированы лишь: требования к составу и содержанию документов и материалов, используемых при составлении проекта бюджета; базовые требования к содержанию самого проекта бюджета; полномочия органов государственной власти и местногосамоуправленияпо составлению проекта бюджета. В то же время непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействияуполномоченныхорганов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены. Лишь применительно к федеральному бюджету встатье184 Бюджетного кодекса Российской Федерации дано сравнительно более точное описание ключевых процедур составления его проекта (в частности,урегулированынекоторые сроки, конкретизированы
242ПаульА.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / Под общ. ред. М.В.Карасевой. СПб.: Питер. 2003. С. 91;Комментарийк Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) / Под ред. М.В.Романовского, О.В. Врублевской. М., 2001. С. 41. последовательность и содержание основных работ). Однако данное регулирование также нельзя назвать исчерпывающим: полномочия по установлению конкретного порядка и сроков составления проекта федерального бюджетазакрепленыза Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации), которое, реализуя данноеполномочие, ежегодно определяет процедуры
243 составления проекта федерального бюджета , как правило, корректирующиеся по сравнению с вариантом предыдущего периода.
На наш взгляд, учитывая значимость процедуры по составлению проекта федерального бюджета для стабильности всего бюджетного процесса Российской Федерации, представляется целесообразным установление данной процедуры непосредственно в Бюджетном кодексе путем восстановления статьи 184 в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в БюджетныйкодексРоссийской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3) 244. В целом же, требуется более четкого законодательное регулирование круга бюджетных полномочий и ответственности в бюджетном процессе всех участников бюджетного процесса245.
Закрепивв качестве одного из принципов бюджетной системы России принцип эффективного и результативного использования бюджетных
243 О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год и проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2005 года и перспективного финансового плана до 2005 года: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 марта 2002 года № 186 // Собрание законодательства 2002. № 14. Ст. 1318; О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1010 // Собрание законодательства 2008. № 4. Ст. 263.
244 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117.
245 Более подробно об этом см.:СтепашинC.B. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки //Журнал российского права. 2007. № 3. Электронный ресурс.СПС«КонсультантПлюс». средств (в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации),законодательввел в сферу бюджетно-правового регулирования такую категорию, как «результативность бюджетных расходов», определяющую концептуальную взаимосвязь между бюджетом и программно-целевыми актами. Но, создав предпосылки для формирования в России системы программно-целевого бюджетного планирования, Бюджетный кодекс Российской Федерации в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, к сожалению, пока что не обеспечил для этого достаточные условия. Одним из основных недостатков указанной редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации является сохранение в ней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса, сконцентрированной исключительно напроцессуальныхдействиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей программно-целевые отношения. Именно таким образом регулируется БюджетнымкодексомРоссийской Федерации порядок внесения, рассмотрения и принятия федерального бюджета.
Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, который был призван максимально развить в Бюджетном кодексе Российской Федерации нормы, направленные на обеспечение реализации реформы бюджетного процесса в части перехода на БОР, не только существенно не приблизил, но в ряде случаев отдалил российскую бюджетную систему от программно-целевого бюджетного планирования. Игнорируя обозначенную впостановленииПравительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»246 задачу консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов, Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ закладывает предпосылки раздельного регулирования в отношении целевых и ведомственных программ (статьи 179 и 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ). Более того, круг целевых программ, на которые распространяются нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и которые, таким образом, интегрируются в бюджетный процесс, сужен до предела: только долгосрочные целевые программы (подпрограммы) отражаются в бюджетах с присвоением им кодов целевых статей и (или) видов расходов (статья 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации), только по ним проводится ежегодная оценка эффективности (статья 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации), и отчеты о реализации вносятся впредставительныйорган одновременно с проектом бюджета (статья 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Следует отметить, что до вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ (то есть до 1 января 2009 года), в соответствии с ранее действовавшей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее -Государственная Дума) представлялся перечень всех федеральных целевых программ и по всем федеральным целевым программам представлялась отчетная информация.
При таком подходе, реализованном в Федеральном законе от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3, значительное количество действующих и разрабатываемых целевых программ (краткосрочных и среднесрочных) выпадает из сферы действия Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе программы, разрабатываемые для развития приоритетных национальных проектов на среднесрочный период (с 2009 по 2012 года)247.
Сущность бюджета как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения задач и функций государства и местного самоуправления, предопределяет использование в бюджетной деятельности программно-целевого метода, который обеспечивает связь бюджета с внешними, конечными результатами бюджетного финансирования. Именно в этих результатах проявляется выполнение
247 См.: п. 3 ПеречняпорученийПрезидента Российской Федерации от 17 марта 2008 года № Пр-427 по результатам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 28 февраля 2008 года.публичныхзадач и функций, финансируемых из бюджета. Придание расходным обязательствам, обусловленным программно-целевыми актами -государственными и муниципальными целевыми программами, - статуса бюджетных обязательств является моментом исполнения бюджетного программно-целевого акта. В этой связи не вполне соответствуют смыслу института расходного обязательства требования законодательства (статья 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации) о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как «перечень и объемы финансирования целевых программ», выступающего своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования»). Для исправления сложившейся ситуации экспертами предлагается конституировать в Бюджетном кодексе Российской Федерации понятие «бюджетный программно-целевой акт», как термин, объединяющий все возможные формы программно-целевого бюджетного планирования, закрепив статус расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами, с присвоением им уникальных кодов
У л о классификации расходов бюджетов . Поэтому, на наш взгляд, принципиальное значение для окончательного перехода к программно-целевому принципу бюджетирования имеет законодательное урегулирование внедрения названного принципа на всех стадиях бюджетного процесса, в том числе путеминкорпорациисоответствующих норм из подзаконных актов249.
Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р250, предусмотрено, что с 2012 года в составе сопроводительных
248МатненкоA.C. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности: Автореф. . дисс. докт. юрид. наук. Омск, 2009. С. 36.
249 См., например: О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1010 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 4. Ст. 263; 2009. № 41. Ст. 4756.
250 Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 28. Ст. 3720. материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете будут представляться в Государственную Думу утвержденные государственные программы, а также отчеты об их реализации. Но для этого, прежде всего, необходимы соответствующие изменения в статью 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, несмотря на то, что Правительством Российской Федерации утвержден перечень государственных программ, порядок их разработки, реализации и оценки эффективности, но сами государственные программы пока не утверждены. Это, во-первых. Во-вторых, «программно-целевое представление проекта федерального бюджета» не означает «программно-целевое формирование проекта федерального бюджета». Как мы видим, в американской практике сам бюджет предстает в виде сгруппированных программ, тогда как в нашей стране отдельно утвержденные государственные программы будут представляться в составе сопроводительных материалов к проекту федерального бюджета.
На наш взгляд, для перехода к программной структуре бюджета необходима увязка между программным и функциональным разрезом расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий, то в рамках реализации программно-целевого подхода виды и подвиды расходов должны стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований.
Так, в американском бюджетном процессе еще на стадии подготовки бюджетных заявок Министр финансов, директор АБУ и генеральный ревизор (руководитель Главного контрольно-финансового управления)обязаныследить, чтобы при обработке бюджетной информации и составлении проекта федерального бюджета использовалась стандартная классификация по таким категориям, как доходы, расходы, программы и функции, причем не только на федеральном уровне, но и на уровне штатов и муниципалитетов.
Поэтому мы полагаем, что при подготовке очередных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации нужно рассмотреть в качестве одного из возможных вариантов утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований консолидировано в едином разрезе государственных программ. Это создало бы