ЦЕКАЛОВА НАТАЛІЯ ІГОРІВНА. МІГРАЦІЙНЕ ПРАВО У СИСТЕМІ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА УКРАЇНИ

Короткий опис

ЦЕКАЛОВА НАТАЛІЯ ІГОРІВНА. Назва дисертаційної роботи: "МІГРАЦІЙНЕ ПРАВО У СИСТЕМІ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА УКРАЇНИ"

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
Цекалова Наталія Ігорівна
МІГРАЦІЙНЕ ПРАВО У СИСТЕМІ
АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА УКРАЇНИ
Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Науковий керівник:
доктор юридичних наук,
професор
Мельник Роман Сергійович
Київ – 2016
2
ЗМІСТ
ВСТУП………………………………………………………………….......3
РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНОМЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ МІГРАЦІЙНОГО
ПРАВА……………………………………………………....................................13
1.1. Передумови формування галузевих утворень у системі
адміністративного права України……………………………………………....13
1.2. Поняття та межі правового регулювання міграційного права як
складового елементу системи адміністративного права
України…………………………………………………………………………...37
1.3. Система міграційного права…………………………………………63
1.4. Джерела міграційного права та їх система...................................….77
Висновки до розділу 1…………………………………………………...101
РОЗДІЛ 2. МІГРАЦІЙНО-ПРАВОВІ ВІДНОСИНИ ЯК ПРЕДМЕТ
РЕГУЛЮВАННЯ МІГРАЦІЙНОГО ПРАВА…………………………….............
110
2.1. Поняття та сутність міграційно-правових відносин……………...110
2.2. Суб’єктний склад міграційно-правових відносин………………...119
2.3. Права та обов’язки суб’єктів міграційно-правових відносин……139
2.4. Підстави виникнення, зміни та припинення міграційно-правових
відносин…………………………………………………………………………161
Висновки до розділу 2…………………………………………………...170
РОЗДІЛ 3. ЄВРОПЕЙСЬКА ІНТЕГРАЦІЯ ЯК ОСНОВА
СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТКУ МІГРАЦІЙНОГО ПРАВА…….....................
....................177
Висновки до розділу 3………………………………………………..….185
ВИСНОВКИ………………………………………………..…………….188
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ……………………...….....….199
3
ВСТУП
Актуальність теми дослідження. Однією із засад існування сучасної
демократичної держави є забезпечення прав і свобод людини та громадянина,
зокрема права вільного вибору місця проживання та свободи пересування,
реалізація яких подекуди супроводжується міграційними процесами.
Міграційні процеси, як в Україні, так і в усьому світі, – явище не нове.
У зв’язку з нестабільністю економічної або політичної ситуації в окремих
країнах інтенсивність міграційних потоків може збільшуватися.
Характеризуючи міграційні процеси сьогодні, варто зазначити, що вони
набувають, зазвичай, негативного характеру, адже мігрантами стають
переважно особи, що змушені залишати країни свого проживання через
збройні конфлікти або внаслідок обґрунтованих побоювань переслідування.
Викладене ставить на порядок денний питання про удосконалення правового
регулювання названих процесів, адже наразі мова йде не лише про реалізацію
окремого основоположного права людини, але і про забезпечення її безпеки і
добробуту.
Міграційні процеси, як відомо, викликають виникнення, зміну та
припинення відповідних суспільних відносин, на упорядкування яких і має
спрямовуватися правове регулювання. Наразі зазначене завдання
виконується за рахунок доволі великої кількості нормативних актів, які
хаотично розміщено у межах системи національного права, що, як наслідок,
ускладнює не тільки їх вивчення, але і користування ними.
Як перше наближення до цієї проблематики зазначимо, що норми
права, покликані регулювати міграційні відносини, мають бути об’єднані в
межах окремої галузі національного права – міграційного права.
Вивчення сучасної наукової літератури доводить, що питання
становлення та розвитку міграційного права поступово стають об’єктом
аналізу вітчизняних авторів. Проте ознайомлення з відповідними науковими
4
доробками свідчить, що українські вчені все ще не дійшли згоди ані щодо
місця міграційного права в системі вітчизняного права, ані щодо його
внутрішньої побудови та, відповідно, меж правового регулювання. Зазначені
питання є основоположними, а отже, без їх з’ясування подальший розвиток
міграційного права неможливий. Таким чином, надзвичайної наукової
актуальності та практичної значущості набуває проблематика, пов’язана зі
з’ясуванням юридичної природи міграційного права та встановленням його
місця у системі українського права.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.
Дисертаційне дослідження виконано відповідно до Основних наукових
напрямів та найважливіших проблем фундаментальних досліджень у галузі
гуманітарних наук на 2009–2013 роки, затверджених наказом Міністерства
освіти і науки України та Національної академії наук України від 26
листопада 2009 року № 1066/609, а також здійснено в рамках теми науководослідної роботи юридичного факультету Київського національного
університету імені Тараса Шевченка «Доктрина права в правовій системі
України: теоретичний та практичний аспекти» № 11 БФ 042-01 (державний
реєстраційний номер 0111 U008337), яка включена до тематичного плану
наукових досліджень юридичного факультету Київського національного
університету імені Тараса Шевченка. Дослідження спрямоване на реалізацію
окремих положень: Указу Президента України від 30 травня 2011 року №
622/2011 «Про Концепцію Державної міграційної політики», Плану заходів з
реалізації Концепції державної міграційної політики, затвердженого
розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2011 № 1058-р.
Тема дисертації затверджена рішенням вченої ради юридичного
факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка
(протокол № 3 від 26 листопада 2012 р.) й уточнена (протокол № 8 від 25
квітня 2016 р.).
Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб
5
на основі аналізу теоретичних засад, правового регулювання та практики
застосування суб’єктами публічного управління норм права довести
необхідність виділення у межах системи адміністративного права України
міграційного права, визначити його внутрішню побудову та межі правового
регулювання, а також розробити на цій підставі науково обґрунтовані
рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства України та
практики його застосування.
Для досягнення цієї мети поставлено такі дослідницькі задачі:
– охарактеризувати передумови формування галузевих утворень у
системі адміністративного права України;
– з’ясувати поняття та межі правового регулювання міграційного
права;
– визначити систему міграційного права;
– охарактеризувати джерела міграційного права та сформувати їх
систему;
– окреслити сутність міграційно-правових відносин;
– визначити суб’єктний склад міграційно-правових відносин;
– охарактеризувати права та обов’язки суб’єктів міграційно-правових
відносин;
– з’ясувати підстави виникнення, зміни та припинення міграційноправових відносин;
– розглянути правове регулювання міграційних процесів у
Європейському Союзі;
– виробити конкретні пропозиції теоретичного та практичного
характеру, спрямовані на удосконалення системи права України.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини у сфері публічного
регулювання міграційних процесів.
Предметом дослідження є міграційне право у системі
адміністративного права України.
6
Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить
сукупність методів і прийомів наукового пізнання як загальнонаукових
(діалектичний, історичний, логічний, системний аналіз тощо), так і
спеціальних (документального аналізу, порівняльно-правового тощо). Так,
діалектичний метод пізнання процесів, що відбуваються під час публічного
регулювання міграційних явищ, дозволив розглянути їх у розвитку та
взаємозв’язку, виявити усталені напрями і закономірності в цілому (підрозділ
1.1). За допомогою історико-правового методу здійснено аналіз особливостей
і передумов виникнення міграційного права в Україні (підрозділ 1.1).
Системно-структурний підхід дав змогу з’ясувати систему міграційного
права (підрозділи 1.2 – 1.4). Логіко-семантичний підхід було використано для
розроблення відповідних дефініцій та понятійного апарату (підрозділи 1.2,
2.1), зокрема з’ясування сутності термінів «міграція», «міграційне право»,
«предмет міграційного права», «міграційні правовідносини». Метод
групування та структурно-логічний метод допомогли розкрити особливості
міграційно-правових відносин, а також їх структуру (підрозділи 2.2 – 2.4).
Метод моделювання, аналізу та синтезу були використані під час
розроблення пропозицій, спрямованих на удосконалення законодавчих та
інших нормативних актів з питань міграції (підрозділ 1.4, розділ 3).
Науково-теоретичною основою дослідження стали праці українських
та зарубіжних учених-правників, зокрема: В. Б. Авер’янова, Д. М. Азмі,
Т. М. Балашової, Д. М. Бахраха, В. М. Бевзенка, К. С. Бельського,
А. І. Берлача, Ю. П. Битяка, М. Р. Вокуева, І. С. Гриценка,
П. В. Діхтієвського, О. М. Жеребцова, Н. М. Зинченко, В. О. Іонцева,
Р. С. Мельника, С. О. Мосьондза, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова,
А. Т. Комзюка, О. В. Кузьменко, Н. Б. Писеранко, Д. В. Приймаченка,
О. Ф. Скакун, Ю. М. Старілова, А. І. Супруновського, Т. Я. Хабрієвої,
О. І. Харитонової тощо.
Нормативну базу дослідження становлять, передусім, Конституція
7
України, закони та інші нормативно-правові акти України, міжнародні
договори, законодавство зарубіжних країни та міжнародних організацій.
Емпіричну основу дисертаційного дослідження становлять
статистичні матеріали та узагальнення судової практики національних та
міжнародних органів судової влади у спорах, пов’язаних із захистом прав і
законних інтересів мігрантів.
Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що
дисертація є першою спробою комплексно, з використанням сучасних
методів пізнання та врахуванням новітніх досягнень правової науки
окреслити перспективи формування та розвитку галузі міграційного права в
системі адміністративного права України. На підставі проведеного
дослідження обґрунтовано нові теоретичні та прикладні положення й
висновки, запропоновані здобувачем особисто. Найбільш значущі з них такі:
уперше:
– визначено місце міграційного права у системі Особливого
адміністративного права, що обумовлено науковим визнанням теорії поділу
права на приватне та публічне як основи формування системи національного
права, а також необхідністю нової систематики норм Особливого
адміністративного права, і, як наслідок, формуванням у його межах
відповідних галузевих утворень. З огляду на це міграційне право являє собою
галузь українського права, яка регулює відносини між особами, що мають
намір отримати правовий статус мігранта в Україні, та національною
публічною адміністрацією;
– сформульовано визначення предмета міграційного права як
сукупності суспільних відносин управлінського і неуправлінського
(сервісного) характеру, що виникають у процесі здійснення суб’єктом
публічної адміністрації на постійній або тимчасовій (делегованій) основі
публічного управління, пов’язаного з реалізацією міграційної політики;
– виділено структурні елементи (інститути), які утворюють систему
8
міграційного права: інститут принципів діяльності органів публічної
адміністрації, що реалізують міграційну політику; інститут основних прав і
обов’язків суб’єктів міграційних відносин; інститут процедури отримання
статусу біженця; інститут захисту прав і свобод категорій неповнолітніх
мігрантів; інститут збереження єдності сімей мігрантів; інститут свободи
пересування мігрантів; інститут міграційного обліку і контролю (зокрема,
паспортно-візового режиму, реєстрації громадян за місцем проживання та
місцем перебування, обліку іноземних громадян і т. д.); інститут
примусового видворення мігрантів; інститут примусового повернення
мігрантів; інститут відповідальності за порушення міграційного
законодавства;
– виділено системоутворюючі чинники, які впливають на формування
системи міграційного права. Першим таким чинником є стрімкий розвиток
суспільних, зокрема міграційних відносин в Україні та світі, що викликає
необхідність їх нормативного регулювання, яке і здійснюється через нові
(оновлені) норми та інститути міграційного права. Наступний чинник
пов’язаний зі зміною напряму суспільно-політичного розвитку України в бік
Європейського Союзу, що, у свою чергу, призвело до потреби в адаптації
діючого міграційного законодавства до європейських стандартів;
– з’ясовано характерні ознаки міграційних правовідносин та
визначено їх поняття, під яким запропоновано розуміти суспільні відносини,
врегульовані нормами міграційного права, які виникають у момент подачі
особою, що здійснила міграційне переміщення за територію країни своєї
громадянської належності, заяви про надання їй статусу мігранта до суб’єкта
публічної адміністрації, що займається питаннями міграції, і припиняються в
момент отримання нею правового статусу (мігранта) або прийняття рішення
про відмову в наданні такого статусу;
– розроблено основні вимоги, яким має відповідати сучасне
українське міграційне законодавство, а саме: правові норми повинні бути
9
зрозумілими як для мігрантів, так і для представників органів публічної
адміністрації, що здійснюють міграційну політику; процес легітимізації
мігранта не повинен бути перевантажений зайвими умовами та процедурами,
оскільки це ускладнює процедуру прийняття рішення, а в кінцевому
підсумку дає негативний ефект у вигляді зростання рівня нелегальної
імміграції та корупції; правила імміграційної політики не повинні часто
змінюватися; мають бути запроваджені правові норми, що допоможуть
прискорити процедуру інтеграції мігрантів в українське суспільство.
удосконалено:
– визначення категорії «міграція», під якою запропоновано розуміти
сукупність правових відносин, які виникають у зв’язку з фактом
переміщення особи за межі адміністративних кордонів територіальних
утворень з метою пошуку захисту у країні, в яку здійснюється відповідне
переміщення, і які (відносини) обумовлені державним регулюванням та
породжують виникнення у такої особи нового правового статусу. Міграція
включає у себе тільки зовнішньодержавний територіальний аспект, адже
виникнення нового правового статусу в процесі здійснення
внутрішньодержавного територіального переміщення виключається. В
останньому випадку можливо лише вести мову про розширення вже
існуючого правового (адміністративного) статусу особи, наділення її
додатковими правами і свободами, з огляду на її бажання уникнути
негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, проявів
насильства, масових порушень прав людини та надзвичайних ситуацій
природного чи техногенного характеру;
– розуміння системи права, зокрема зроблено висновок про те, що
система права утворюється лише з норм, інститутів та галузей права.
Відповідно, адміністративне право є особливим правовим утворенням,
специфіка якого визначається обсягом регулювання, яке здійснюється за
рахунок його норм. Відповідно адміністративне право є мегагалуззю
10
українського права, яка претендує на значення системного утворення,
здатного об’єднати у собі велику кількість інших галузей права;
– визначення категорії «джерело права», під якою запропоновано
розуміти усю сукупність можливих способів зовнішнього вираження
(формалізації) норм права;
– підходи до розуміння об’єктів міграційних правовідносин, якими є:
правовий режим отримання статусу мігранта (біженця або особи, яка
потребує додаткового або тимчасового захисту); правовий режим видворення
або примусового повернення іноземних громадян, яким, виходячи з
об’єктивних причин, правовий статус мігранта не був наданий; правовий
режим надання притулку на території держави;
– визначення функції та завдання органу виконавчої влади (публічної
адміністрації), де під першою розуміється регламентоване нормативноправовими актами коло основних сфер діяльності, в межах яких і
здійснюється його функціонування. Завдання ж органу виконавчої влади – це
наперед визначений і запланований до виконання обсяг роботи. Такий обсяг
роботи може мати загальний характер, тобто встановлюватися у положенні
про орган виконавчої влади і здійснюватись протягом усього терміну
діяльності органу, або мати спеціальний характер і встановлюватись у
наказах чи розпорядженнях на певний проміжок часу або для досягнення
певної мети.
дістали подальшого розвитку:
– висновок, що для визнання міграційного права самостійним
елементом системи адміністративного права наразі сформувалися усі
необхідні передумови, зокрема: 1) вітчизняне адміністративне право являє
собою надзвичайно складне та об’ємне правове утворення, що ускладнює чи
подекуди унеможливлює користування його нормами, які, як було відзначено
вище, мають принципове значення у демократичній, соціальній та правовій
державі. Виправлення такої ситуації можливо лише шляхом диференціації
11
норм адміністративного права; 2) історичний та зарубіжний розвиток
адміністративного права свідчить, що ідея диференціації його норм,
спрямована на виділення у його межах окремих галузевих утворень, не є
новою, що дозволяє нам повернутися до її подальшого опрацювання; 3)
наразі в системі адміністративного права вже виділено низку нових галузевих
утворень, що, відповідно, відкриває шлях і до вивчення міграційного права;
– положення, що міграційні відносини не мають постійного характеру,
що обумовлено наявністю чіткого моменту їх виникнення і моменту
припинення. Момент виникнення міграційних правових відносин
пов’язується з фактом подання заяви до органу виконавчої влади, що реалізує
державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або
тимчасового захисту, про надання особі, що здійснила міграційне
переміщення на територію України, правового статусу мігранта, а момент
припинення – з наданням особі згаданого правового статусу або з відмовою у
його наданні. Викладене, відповідно, яскраво свідчить про публічно-правову
(адміністративну) природу міграційних відносин;
– визначення категорії «міграційні правовідносини» як суспільних
відносин, урегульованих нормами міграційного публічного права, які
виникають у момент подачі особою, яка здійснила міграційне переміщення за
територію країни своєї громадянської належності, заяви про надання їй
статусу мігранта (чи особи, якій потрібен захист) до органу виконавчої
влади, що займається питаннями міграції, і припиняються в момент
отримання нею правового статусу (мігранта) або прийняття рішення про
відмову в наданні такого статусу;
– пропозиція щодо перегляду визначеної Законом України «Про
правовий статус іноземців та осіб без громадянства» процедури видворення
та затримання іноземця та особи без громадянства, яка не відповідає
європейським стандартам.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що
12
сформульовані у дисертації теоретичні положення, висновки й рекомендації є
актуальними та можуть бути використані у:
– науково-дослідній сфері – в ході подальших наукових досліджень
проблематики міграційного права;
– правотворчості – з метою визначення основних напрямків розвитку
та подальшого нормативного закріплення міграційних правовідносин (Акт
про впровадження (використання) результатів виконання науково-дослідної
роботи у Подільському районному суді міста Києва від 10.02.2016 р.);
– правозастосовній діяльності – для підвищення ефективності
діяльності суб’єктів публічної адміністрації, відповідальних за реалізацію
міграційної політики (Акт про впровадження (використання) результатів
виконання науково-дослідної роботи у Оболонському районному відділі
Головного управління ДМС у місті Києві від 12.04.2016 р.);
– навчальному процесі – під час підготовки лекцій, навчальних
посібників, а також підручників із дисциплін «Адміністративне право
України» та «Міграційне право» (Акт про впровадження результатів
дисертаційного дослідження у Київському національному університеті імені
Тараса Шевченка від 23.03.2016).
Апробація результатів дисертації. Положення і висновки
дисертаційного дослідження доповідалися й обговорювалися на міжнародних
та всеукраїнських науково-практичних конференціях: «Глобализация и
экономический кризис как вызовы развитию государства и права» (г. Москва,
23 – 24 ноября 2012 г.), «Развитие институциональной структуры правового
государства в современных условиях» (г. Санкт-Петербург, 23 февраля 2013
г.), «Сучасні правові системи світу: тенденції та фактори розвитку» (м.
Запоріжжя, 27 – 28 вересня 2013 р.).
Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено
у п’яти наукових статтях, з яких чотири опубліковано у фахових видання
України, одна – в іноземному науковому виданні, а також у тезах двох
13
доповідей на міжнародних науково-практичних конференціях.

Список літератури

ВИСНОВКИ
У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення
наукового завдання – визначення сутності, змісту та місця міграційного
права в системі адміністративного права. Відповідно до поставленої мети та
сформульованих задач на основі проведеного дослідження було зроблено
такі висновки.
Обґрунтовано позицію, що будь-яке розуміння системи права, в першу
чергу, залежить від чинників, які зумовлюють її існування, і, незважаючи на
те, що теоретичні доробки вітчизняних учених вказують на існування,
щонайменше, двох основних критеріїв розмежування права – предмета і
методу правового регулювання і додаткових – принципів, завдань і цілей,
цими критеріями таке розмежування не може бути обмежено. Суть останньої
тези полягає в тому, що право – це явище багатоаспектне і таке, що перебуває
в постійному динамічному розвитку. Такий його розвиток зумовлений
розвитком самого суспільства, а також відносин, що знаходять у ньому
прояв, а отже, дозволимо собі припустити, що в недалекому майбутньому
предмет і метод правового регулювання остаточно втратять роль
основоположних чинників систематики права.
Доведено, що предмет і метод правового регулювання як критерії
розмежування галузевих утворень наразі є «пережитком радянської епохи» і
здебільшого не спроможні забезпечити ідентифікацію юридичної природи
значної кількості правових норм. Вихід із такої ситуації може бути лише
один: визнання і подальше розроблення теорії поділу права на приватне і
публічне.
Історичний аналіз вітчизняної (радянської) доктрини адміністративного
194
права дозволяє дійти висновку, що названа галузь будувалася не навколо
захисту інтересів людини і громадянина, а навколо забезпечення
колективних інтересів, тобто інтересів цілого суспільства, а точніше кажучи,
держави, що, власне, і породжувало відповідні уявлення про його систему.
Зрозуміло, що за такого підходу в межах системи радянського
адміністративного права не могло бути місця для інститутів чи підгалузей
(галузей), які б сприяли утвердженню і забезпеченню реалізації прав і свобод
людини у сфері публічного (державного) управління.
На підставі проведеного аналізу дефініцій «міграція», «імміграція»,
«еміграція» та «міграційна політика» зроблено висновок, що сьогодні
держава виступає головним регулятором відносин у міграційній сфері. У
випадках коли таке регулювання дещо послаблюється, активізуються
процеси, пов’язані з неконтрольованою і незаконною міграцію, що неминуче
негативно впливає на розвиток будь-якого суспільства.
Обґрунтовано думку, що визначення об’єктивних зовнішніх меж
правового регулювання в міграційній сфері дозволяє з’ясувати юридичну
природу міграційних відносин. Така юридична природа встановлюється
шляхом аналізу цілої низки елементів міграційних правовідносин і, як
наслідок, характеристики їх основних ознак. Наприклад, їх публічного
характеру, специфічного суб’єктного складу учасників, спеціального об’єкта,
направленості на досягнення правового результату у вигляді зміни правового
статусу тощо.
Беручи до уваги сучасні наукові напрацювання з питань систематики
адміністративного права, можна говорити про можливість надання
міграційному праву статусу галузі Особливого адміністративного права. З
огляду на наведене міграційне право має увібрати в себе усі ті норми, які
визначають, з одного боку, правовий статус та організацію діяльності
суб’єктів публічної адміністрації, задіяних у реалізації міграційної політики
держави, а з іншого – порядок взаємодії між ними та суб’єктами, що
195
здійснюють міграційне переміщення на територію України з метою
отримання в ній захисту, притулку та, як результат, – нового правового
статусу.
Уточнено визначення предмета адміністративного права, який
утворюється сукупністю суспільних відносин управлінського і
неуправлінського (сервісного) характеру, що виникають у процесі здійснення
суб’єктом публічної адміністрації на постійній або тимчасовій (делегованій)
основі публічного управління.
Ми не поділяємо думки про необхідність багаторівневого
структурування системи права, оскільки це не несе в собі жодної практичної
користі, закладаючи лише «гарний ґрунт» для подекуди виключно
схоластичних розмов на наукову тематику. Очевидним є той факт, що
наукові висновки, теорії та концепції мають відповідати реальному життю,
реальним правовідносинам та потребам практики правозастосування,
впливаючи на них у напрямку пошуку найкращих практик реалізації права.
Цього, однак, не можна сказати про субінститути, підгалузі права тощо, адже
нині не існує жодного чіткого критерію, за яким можна провести
розмежування названих структурних елементів системи права. З огляду на
вказане зроблено висновок, що у межах системи права має бути виділена
мінімально необхідна кількість правових утворень, що, з одного боку,
дозволить уникнути зайвої плутанини під час її (системи) аналізу, а з іншого
– сприятиме чіткості розуміння її змісту.
Доведено, що норми міграційного права необхідно вважати первісним
елементом його системи. Оскільки міграційне право є галуззю Особливого
адміністративного права, то його норми, відповідно, являють собою один із
підвидів норм адміністративного права, а отже, характеризуються усіма
ознаками, властивими останнім. Однак це не виключає наявності у норм
міграційного права і власних особливостей, які зводяться до такого:
– по-перше, норми міграційного права є правилами поведінки
196
загальнообов’язкового характеру, які регулюють суспільні відносини, що
виникають між публічною адміністрацією та приватними особами
(мігрантами), що здійснили міграційне переміщення на територію України;
– по-друге, норми адміністративного міграційного права спрямовані на
забезпечення свободи пересування та реалізацію права особи на вільний
вибір місця проживання, закріплені в Загальній декларації прав людини та
Конституції України [100, 238];
– по-третє, вони є юридичною основою діяльності суб’єктів публічної
адміністрації, відповідальних за реалізацію державної міграційної політики;
– по-четверте, їх застосування здійснюється виключно органами
виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та суб’єктами
делегованих повноважень.
Доведено, що норми, які регламентують діяльність публічної
адміністрації, влучніше називати «процедурними», а не «процесуальними».
Цей висновок випливає із чинних нормативних актів, зокрема Кодексу
адміністративного судочинства України, в якому здійснено офіційне
тлумачення категорії «адміністративний процес», який, відповідно,
пов’язується виключно з діяльністю адміністративних судів. Це означає, що і
усі похідні від названої категорії поняття, як-то «адміністративнопроцесуальні норми» чи «адміністративно-процесуальні відносини»,
характеризують той або інший бік діяльності адміністративних судів,
пов’язаний із вирішенням адміністративних справ.
Обґрунтовано, що інститути міграційного права, як і його норми, також
можуть бути згруповані за певними класифікаційними критеріями. Так,
взявши за основу матеріальний і процедурний аспекти, можна вести мову про
наявність матеріальних та процедурних інститутів міграційного права. До
матеріальних інститутів міграційного права можна віднести: інститут
основних прав і обов’язків суб’єктів міграційних відносин; інститут
принципів діяльності органів публічної адміністрації, що здійснюють
197
міграційну політику. Процедурними інститутами є: інститут процедури
отримання статусу біженця та інститут визнання особи такою, яка потребує
додаткового або тимчасового захисту, чи інститут видворення.
Встановлено, що система міграційного права являє собою дворівневе
утворення, яке складається з норм та інститутів міграційно-правової
природи, які, у свою чергу, є елементами системи більш високого порядку –
систем Загального та Особливого адміністративного права. Система
міграційного права, як і будь-яка інша соціальна система, не є сталою. Вона
знаходиться в постійному русі, що обумовлює як виникнення, так і
зникнення в її структурі тих або інших норм та інститутів. Такі зміни
відбуваються під дією різноманітних соціально обумовлених чинників, адже
саме соціум є відповідальним за правотворення.
За результатами аналізу традиційних підходів до ієрархічної побудови
системи джерел адміністративного права ми не можемо погодитися з думкою
про можливість/допустимість розміщення міжнародних актів на останньому
щаблі ієрархічної системи джерел адміністративного права. Такий підхід
може існувати лише в країнах тоталітарної форми правління, які не визнають,
не приймають і повністю ігнорують міжнародні (європейські) правові
стандарти.
Обґрунтовано позицію, що система джерел міграційного права
формується в наступній послідовності: Конвенція про захист прав людини і
основоположних свобод та Протоколи до неї; Рішення Європейського суду з
прав людини; Конституція України; міжнародні договори, ратифіковані
Верховною Радою України; закони України; укази (розпорядження)
Президента України; постанови (розпорядження) Кабінету Міністрів
України; накази центральних органів державної влади.
Акцентовано увагу на тому, що на міграційне законодавство в
недалекому майбутньому очікують суттєві зміни, пов’язані зі скасуванням
чималої кількості норм, які не відповідають європейським стандартам, що,
198
безсумнівно, варто вітати. Важливим етапом нормативного регулювання в
даній сфері має стати прийняття Закону України «Про процедуру видворення
і примусового повернення іноземців та осіб без громадянства з території
України». Необхідність розроблення цього Закону викликана тим, що
сьогодні процедури дій посадових осіб територіальних органів Державної
міграційної служби України, органів охорони державного кордону та органів
Служби безпеки України під час прийняття рішень про примусове
повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без
громадянства, їх документування та здійснення заходів з безпосереднього
примусового повернення та примусового видворення за межі України
регулюються наказом Міністерства внутрішніх справ України «Про
затвердження Інструкції про примусове повернення і примусове видворення
з України іноземців та осіб без громадянства», який не є досконалим. Не
вирішує усіх проблем, пов’язаних із названими питаннями, і Закон України
«Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства». Відповідно новий
Закон міг би закріпити основні терміни та категорії, зокрема: «видворення»,
«примусове повернення», «незаконне перебування», «пункт тимчасового
тримання осіб, які виступають об’єктом процедур видворення/повернення»,
«затримання з метою забезпечення видворення», «гарантії періодичного
судового перегляду законності утримання під вартою з метою примусового
видворення». Окрема увага в Законі має бути приділена процедурним правам
і обов’язкам осіб, які застосовують і реалізують процедури
повернення/видворення (посадові особи Державної міграційної служби
України, органів охорони державного кордону та органів Служби безпеки
України), та правам і обов’язкам осіб, до яких такі процедури
застосовуються. Крім цього, в Законі необхідно закріпити обов’язки щодо
інформування про юридичні й фактичні підстави видворення та можливості
(умови та порядок) оскарження відповідного рішення; обов’язок участі
перекладача у справах про видворення; обов’язок застосування затримання з
199
метою забезпечення видворення як крайнього заходу лише у випадках, якщо
існує ризик втечі або особа свідомо ухиляється від повернення або процедури
видворення; обов’язок негайного інформування про підстави затримання;
обов’язок забезпечення належних умов утримання затриманих осіб;
обов’язок звільнення, якщо заходи щодо повернення припинені.
Зауважено, що система джерел міграційного права є доволі
розгалуженою, будучи представлена нормативними актами різної юридичної
сили та різного масштабу дії як національного, так і наднаціонального
характеру. Це є додатковим аргументом як на користь того, що міграційне
право є самодостатнім правовим утворенням, яке має зайняти самостійне
місце у системі національного права, так і на користь того, що диференціація
міграційного права є правильним і необхідним рішенням. В останньому
випадку мова йде про те, що кількість і обсяг нормативного регулювання
міграційних відносин сьогодні є настільки об’ємним, що його належне
вивчення може бути здійснено лише у відокремленому від інших галузевих
утворень порядку. Інакше кажучи, подальша диференціація українського
права є важливою запорукою його глибокого, всебічного і системного
розуміння як необхідної основи ефективного правотворення та
правозастосування.
Наголошено, що міграційні правовідносини характеризуються певними
ознаками й особливостями, що відрізняють їх від інших видів правовідносин.
У першу чергу, міграційні правовідносини є одним із різновидів суспільних
відносин. У той момент, коли такі відносини починають регулюватися
нормами права, вони набувають форму міграційних правовідносин. Для
міграційних правовідносин характерною є також наявність державного
впливу на волю їх учасників. Інакше кажучи, особливістю міграційних
правовідносин є наявність вольового компонента в діях їх учасників, які
свідомо беруть у них участь. Ще одна особливість міграційних
правовідносин пов’язана з наявністю численних і різноманітних зв’язків між
200
їх учасниками, які найбільш виражені у взаємообумовлених правах і
обов’язках останніх [8, с. 373]. Особливий суб’єктний склад, який є
характерним для публічних правовідносин у цілому, також можна віднести
до специфіки даного виду правовідносин.
Обґрунтовано думку, що, ведучи мову про міграційно-правові
відносини як різновид адміністративно-правових відносин, необхідно
відзначити, що поряд з ними в даній сфері можуть виникати міграційноправові відносини і приватно-правової природи, що обумовлює необхідність
проведення їх розмежування. Це питання набуває особливого значення в
контексті судового оскарження іммігрантами або особами, що претендують
на отримання цього статусу, того або іншого рішення (дії) суб’єкта владних
повноважень. Відповідно якщо таке (така) рішення (дія) прийнято
(реалізована) у межах публічних міграційно-правових відносин, то особа має
звертатися за захистом до адміністративного суду, в протилежному ж
випадку оскарження повинно відбуватися за правилами цивільного
судочинства.
З’ясовано, що принциповим для міграційного права та міграційноправових відносин є поділ усіх мігрантів на тих, які перебувають на території
Україні на законних підставах, та тих, які в’їхали на територію країни у
незаконний спосіб (нелегальні мігранти), оскільки від цього будуть залежати
процедури, в яких має (повинен) узяти участь мігрант. Інакше кажучи,
названі категорії мігрантів ставатимуть учасниками різних міграційноправових відносин, які, відповідно, регулюються різними інститутами
міграційного права.
Доведено, що правовий статус біженця необхідно розглядати через
призму його елементів, якими є: зальний правовий статус людини, правовий
статус іноземця чи особи без громадянства та спеціальний статус, що
надається біженцю на підставі національного і міжнародного законодавства.
Встановлено, що у процедурі визнання особи біженцем присутній чітко
201
виражений суб’єктивний елемент, пов’язаний із формуванням у потенційного
заявника внутрішнього переконання, що він (вона) може стати об’єктом
переслідування. Наразі мова йде про те, що особа на основі власних оцінних
характеристик і психічного стану надає оцінку ситуації, що склалася навколо
неї. Відтак, «побоювання переслідувань» – це таке оцінне судження, під
впливом якого особа вирішує покинути країну і стати біженцем. Тут
присутній і об’єктивний аспект, пов’язаний із наявністю фактичних доказів
обґрунтованого побоювання переслідування. Фактичні докази можуть бути
надані особою, яка шукає статусу біженця, та незалежно від неї – з різних
достовірних джерел інформації, наприклад із резолюцій Ради Безпеки ООН,
документів і повідомлень Міністерства закордонних справ України,
інформації, зібраної та проаналізованої Державною міграційною службою
України, Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців та ін.
[50].
З’ясовано, що наявність великої кількості класифікацій функцій органів
публічної адміністрації викликана до життя як існуванням різних підходів до
тлумачення самої категорії «функції», так і різним розумінням того, на кого
ці функції, власне, покладаються: чи то на виконавчу владу, чи то на
суб’єктів державного управління, або ж на публічну адміністрацію. З цього
приводу зазначено, що останній наведений термін є найбільш вдалим, адже
категорія «функції публічної адміністрації» дозволяє вести одночасно мову і
про функції органів державного управління, і про функції органів місцевого
самоврядування, і про функції, які виконуються суб’єктами делегованих
повноважень. Подібний підхід повною мірою відповідає і європейському
розумінню категорії «публічна адміністрація», до змісту якої, зазвичай,
включаються регіональні органи, місцеві та інші органи публічної влади,
«центральні уряди» та «публічна служба» [92, с. 74], а також органи, що
виконують делеговані публічною владою функції, однак структурно з нею не
пов’язані [93, с. 27].
202
З’ясовано, що мета діяльності органу публічної адміністрації
виявляється у наперед визначених функціях і чітко окресленому колі завдань,
які держава на нього покладає. Тобто мета – це очікувані наслідки діяльності
органу. У загальному вигляді цілі публічного управляння мають відображати
усі потреби та інтереси народу як єдиного носія влади. Вони можуть мати
загальний та специфічний характер і залежно від цього розроблятися на
короткостроковий чи довгостроковий період. Загальні цілі відображають
основні напрямки діяльності органу публічної адміністрації, тоді як
специфічні цілі є похідними від загальних. Цілям діяльності органу публічної
адміністрації притаманна і низка спеціальних ознак: по-перше, їх існування
має бути зумовлено суспільною значущістю; по-друге, вони мають бути
науково обґрунтованими; по-третє, вони мають бути системно
структурованими і послідовно сформульованими.
Доведено, що права та обов’язки суб’єктів публічної адміністрації, як
владних учасників міграційно-правових обов’язків, будуються з огляду на ті
цілі, функції та завдання, які покладаються на них у нормативному порядку.
Інакше кажучи, прав та обов’язків має бути рівно стільки, скільки цього
необхідно для досягнення цілей та реалізації завдань і функцій. Цей висновок
є принциповим, адже він виключає наділення представників держави
правами та обов’язками, так би мовити, із запасом, що може мати негативні
наслідки для взаємовідносин владних та невладних учасників міграційноправових відносин.
Зазначено, що учасники міграційно-правових відносин володіють
досить широким колом прав і обов’язків, які знайшли фіксацію у нормах
міграційного права. Разом з цим ми не можемо стверджувати, що їх перелік,
як і нормативне регулювання, є досконалим. Очевидним є те, що права та
обов’язки учасників міграційних правовідносин, які закріплено в
національних актах, не повною мірою відповідають європейським
стандартам. Зрозуміло, що Україна робить певні кроки в напрямку адаптації
203
вітчизняного міграційного законодавства до законодавства ЄС, проте
завершеною цю роботу вважати не можна. Головна проблема полягає в
неповному розумінні сутності та завдань міграційного права, що, як наслідок,
тягне за собою і неналежне закріплення правового статусу учасників
відповідних відносин. Способом вирішення цього питання є подальше
вивчення міграційного права як самостійного елементу системи
національного права, що дозволить і більш повно «зануритися» в
проблематику прав та обов’язків учасників міграційно-правових відносин.
Виділено основні напрямки міграційної політики ЄС, до яких
віднесено:
– запобігання нелегальній міграції;
– адміністративне співробітництво у сфері зовнішніх кордонів, віз,
надання притулку та міграції;
– правова політика щодо біженців;
– підтримка законної, або легальної міграції;
– політика у сфері надання притулку.
Встановлено, що сучасне міграційне законодавство України не можна
вважати сформованим, свідченням чого є відсутність у ньому основних норм
міграційного права, що визначають поняття мігранта, деталізують його
правовий статус та фіксують види мігрантів.