Демьяненко Маргарита Сергеевна. Формирование бюджетов муниципальных образований в условиях реализации реформы местного самоуправления

Короткий опис

Демьяненко Маргарита Сергеевна. Формирование бюджетов муниципальных образований в условиях реализации реформы местного самоуправления : диссертация... кандидата экономических наук : 08.00.10 Орел, 2007 256 с. РГБ ОД, 61:07-8/3674

Содержание к диссертации

Введение
1. Теоретические основы формирования бюджетов муниципальных образований 9
1.1. Государственное регулирование финансовой деятельности на уровне местного самоуправления 9
1.2. Бюджетно-финансовые аспекты деятельности муниципалитетов за рубежом 26
1.3. Основные направления преобразования местного уровня отечественной финансовой системы 48
2. Анализ тенденций формирования местных бюджетов в условиях реформирования 71
2.1. Оценка деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем изучения общественного мнения населения 71
2.2. Анализ формирования областного бюджета Белгородской области 89
2.3. Особенности формирования, состав и структура местных бюджетов 104
3. Совершенствование методов повышения уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований 114
3.1. Бюджетная модель формирования налоговых доходов местного бюджета 114
3.2. Формирование бюджетов сельских поселений 129
3.3. Совершенствование механизма управления муниципальной собственностью 147
Заключение 167
Список используемой литературы 174
Приложения 187

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Становление гражданского общества на современном этапе невозможно без развития демократических институтов, важнейшим из которых является местное самоуправление.
Международные правовые акты, в частности Европейская Хартия местного самоуправления, определяют местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею. В статье 130 Конституции РФ раскрывается основная цель местного самоуправления, как обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. В качестве целей местного самоуправления предусматривается также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Роль местного самоуправления в осуществлении народовластия в России, его правовые, территориальные и экономические основы установлены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По мере реализации данного федерального закона все более значимой становится задача его финансового обеспечения.
В процессе реформирования на уровень местного самоуправления были переданы полномочия для реализации, в которых необходимы значительные финансовые средства. Одновременно с этим, на законодательном уровне не был достаточно четко решен вопрос укрепления финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. В период 2005-2006 гг. произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в два раза превышают их доходы. Это и обуславливает актуальность избранной темы и определяет основные направления диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы.Научные исследования различных аспектов становления финансовых основ местного самоуправления
4 нашли отражение в работах таких отечественных и зарубежных ученых, как A.M. Александров, Д.А. Аллахвердян, СВ. Андреев, А.М.Бабич, В.Т. Баринов, Д.А. Бутаков, Э. Виталь Дюран, А.Г. Воронин, А.Г. Грязнова, Р.Л. Дернберг, Е.Н. Егорова, A.M. Иванов, А.А. Лавров, А.Н. Левин, А.В. Макаров, Я.М. Музыченко, Л.Н. Павлова, Ю.А. Петров, СЕ. Прокофьев, Г.Б. Поляк, О.С Пчелинцев, В.М. Родионова, Г.Р. Сигнатулина, М.А. Смирнов, В.Н. Сумароков, Н.Г. Сычев, И.Л. Тимонина, В.Н. Твердохлебов, В.Д. Фетисов, И.Н. Яковлев и др.
Существенный вклад в разработку теоретических основ межбюджетных отношений внесли следующие авторы: А.Г. Игудин, В.Б. Христенко, А.Г. Силуанов, И. Трунин, К.Х. Третнер, А.Г. Бирюков и другие. Проблемы использования объектов государственной и муниципальной собственности рассматривали в своих работах такие ученые, как И.В. Подпорина, А.Н. Широков, СН. Юркова, Н.И. Ларина, М.И. Яндиев.
Труды упомянутых авторов представляют большой интерес и являются весомым вкладом в решении вопросов становления финансовых основ местного самоуправления. Однако современный период реализации реформы местного самоуправления, в части решения проблемы укрепления финансовой самостоятельности муниципалитетов, требует нахождения путей решения проблем, связанных с формированием сбалансированных бюджетов муниципальных образований на районном и поселенческом уровне бюджетной системы. Существует противоречие: с одной стороны - за местным уровнем власти законодательно закреплен существенный объем расходных обязательств, с другой стороны, недостаточный перечень доходных источников местных бюджетов. Снятие этого противоречия и является научной проблемой данного исследования.
Цель и задачи исследования.Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений и методических рекомендаций по формированию бюджетов муниципальных образований в условиях реализации реформы местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
уточнить экономическое содержание местных финансов на основе теоретического анализа научно-экономической и правовой литературы;
раскрыть особенности механизма государственного регулирования финансовой деятельности на уровне местного самоуправления;
классифицировать муниципальные образования по административному признаку и производственному потенциалу;
конкретизировать перечень вопросов местного значения на уровне поселений с целью оптимизации структуры расходной части бюджетов муниципальных образований, в соответствии с предложенной классификацией;
обосновать необходимость увеличения налоговой составляющей местных бюджетов;
изучить общественное мнение населения муниципального образования на предмет эффективности деятельности органов местного самоуправления;
разработать направления по увеличению неналоговой составляющей доходов местных бюджетов.
Объектом исследованияявляются финансовые ресурсы муниципальных образований РФ. Наибольшее внимание в работе уделено их формированию и использованию на территориях Белгородской и Курской областей.
Предметом исследованиявыступают финансово-бюджетные отношения на уровне муниципальных образований, складывающиеся в ходе формирования бюджетов муниципальных образований соответствующего уровня в период реализации реформы местного самоуправления.
Теоретическую основу диссертациисоставили научные труды ведущих отечественных и зарубежных авторов и практических работников в области муниципальных финансов. В работе использованы законодательные акты РФ, правовые документы по бюджету и налогам регионального уровня, а также материалы научных конференций и периодические издания.
Методологическая основа исследования.Научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в настоящей работе, получены на основе методов логического, статистического, системного и экономического анализа и
прогнозирования, экономико-математического моделирования. Статистические данные обработаны с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.
Информационной основой работыявляются официальные статистические данные, материалы органов местного самоуправления на территории Белгородской области, материал, полученный в ходе опроса (анкетирования) жителей муниципального района, ресурсы сети Интернет.
Научная новизна диссертационного исследованиязаключается в развитии теоретических положений и разработке методических рекомендаций по совершенствованию местной бюджетной системы, выраженных в необходимости введения новой классификации муниципальных образований, способствующей четкому разграничению доходных и расходных полномочий органов местного самоуправления, что позволит на практике реализовать принцип сбалансированности в процессе формирования местных бюджетов.
К числу основных результатов, определяющих научную новизну, следует отнести следующие положения:
уточнено содержание дефиниции «местные финансы», как совокупности экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, направленных на решение вопросов местного значения (п. 1.1 паспорта ВАК специальности 08.00.10);
разработана классификация муниципальных образований, способствующая сбалансированности бюджетов при помощи детализации источников налоговых доходов (п. 1.5 паспорта ВАК специальности 08.00.10);
расширена классификация налогов в разрезе классификационного признака разделения налоговых платежей по уровню управления, выделены местные налоги районного и поселенческого статуса (п.2.3 паспорта ВАК специальности 08.00.10);
разработана модель формирования сбалансированных местных бюджетов на основе предложенной классификации муниципальных образований (п.2.5 паспорта ВАК специальности 08.00.10);
предложена систематизация мероприятий по повышению эффективности управления муниципальной собственностью (п.2.5 паспорта ВАК специальности 08.00.10);
предложена методика расчета арендной платы за пользование земельным участком (п.2.7 паспорта ВАК специальности 08.00.10).
Практическая значимость работысостоит в том, что основные теоретические выводы и методические положения могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления по укреплению финансовой базы муниципальных образований. Разработанные автором предложения и рекомендации могут способствовать системному решению проблем в сфере управления муниципальной собственностью и повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в период реализации реформы местного самоуправления. Практическое значение имеют следующие разработки: рекомендации по разграничению вопросов местного значения на уровне поселений помогут местному самоуправлению уменьшить дефицит, при формировании экспериментальных бюджетов сельских поселений, за счет сокращения расходных статей; методика расчета арендной платы за пользование земельными участками позволит повысить эффективность использования объектов муниципальной собственности, что расширит возможность увеличения неналоговой составляющей доходов местных бюджетов.
Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве ориентиров для совершенствования нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения субъекта федерации и органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования.Основные положения и результаты исследования докладывались, осуждались и получили положительную оценку на Международной научной конференции «Образование, наука, производство и управление в 21 веке» (Старый Оскол, 2004); Международной научно -практической конференции «Роль муниципальных финансов в решении
социально - экономических задач» Самара (2005-2006 гг.); Международной научно - практической конференции «Развитие экономики в трансформационный период: глобальный и национальный аспекты» ( Запорожье 2005); Региональной научно - практической конференции «Образование, наука, производство и управление» (Старый Оскол, 2005); Региональной научно - практической конференции «Молодые ученые производству» (Старый Оскол, 2006); Международной научной конференции «Образование, наука, производство и управление» (Старый Оскол, 2006); Всероссийской научно - практической конференции «Информационные системы и модели в научных исследованиях, промышленности и экологии» (Тула, 2006); Всероссийской научно -практической конференции «Муниципальный менеджмент и управление местным развитием» (Самара, 2006). Разработанные методические положения, подходы и рекомендации нашли практическое применение в администрации городского поселения «Город Старый Оскол» (справка о внедрении от 17.01.2007 г.) и администрации Касторенского района Курской области (справка о внедрении от 08.05.2007 г.). Материалы исследований используются также в учебном процессе Старооскольского технологического института (филиала) ГОУ ВПО «Московский государственный институт стали и сплавов (технологический университет)» при подготовке и проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплинам: «Государственные муниципальные финансы», «Налогово-бюджетная система», «Региональная экономика и управление», «Финансовое право» (акт о внедрении).
Публикации.Основные положения диссертационной работы отражены в 11 научных работах, общим объемом 3,96 п.л., с личным вкладом автора 2,94 п.л.
Структура и содержание диссертационной работыобусловлены ее целью и задачами, поставленными и решенными в процессе исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных источников, включающего 139 наименования и приложений. Текст диссертации изложен на 173 страницах, содержит 33 рисунка, 33 таблицы, 15 формул, 22 приложения.

Государственное регулирование финансовой деятельности на уровне местного самоуправления

Во многих развитых странах с рыночной экономикой в XX веке повысилась роль государства в экономической и финансовой сфере. В Российской Федерации развитие рыночных отношений, принятие Конституции 1993 года, становление демократического государства повлекли за собой изменения в финансовой системе.
Развитие рыночных отношений обуславливает стремительное развитие финансово-правовых механизмов управления обществом. Нет лучшего способа управлять государством, чем управлять при помощи денег, более эффективного средства управления, человечество пока не придумало [16].
В развитии местных финансов, как и других сфер организации и деятельности местного самоуправления, принимают участие органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ. В этих целях указанные органы:
- регулируют отношения между региональными и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами - в рамках федеральных целевых программ;
- участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ;
- распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ, региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованиями; осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;
- разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;
- оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в решении вопросов по формированию и исполнению местных бюджетов;
- контролируют соблюдение органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов РФ;
- передают органам местного самоуправления необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий ресурсы;
- компенсируют дополнительные расходы или недополученные доходы местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов РФ.
Финансы можно рассматривать в экономическом и материальном аспектах. С экономической точки зрения финансы - это экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, в целях реализации задач и функций государства и местного самоуправления.
В материальном аспекте финансы представляют собой денежные фонды государства, государственно-территориальных и муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций, используемые для материального обеспечения потребностей общества и развития производства [118].
Как историческая категория финансы появляются в момент расслоения общества на классы, а муниципальные финансы - одновременно с возникновением местного самоуправления. Причиной, порождающей появление финансов, является потребность государства или муниципального образования в ресурсах, обеспечивающих их деятельность [16].
Признание в России местного самоуправления и гарантированность самостоятельности его финансовой деятельности, позволяют выделить в системе публичных финансов особую категорию - финансы муниципальных образований, представляющие собой экономические отношения, связанные с аккумулированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, в целях выполнения функций и задач местного самоуправления, а также делегированных полномочий государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства, в процессе которых происходят распределение и перераспределение валового внутреннего продукта, и контроль за удовлетворением потребностей сообщества в границах муниципального образования. В Бюджетном кодексе проявилось стремление законодателя конкретизировать и повысить точность регулирования бюджетных правоотношений. Таким образом, Российская Федерация выступает как гарант их функционирования.
Большое внимание в кодексе уделено определению применяемых понятий и терминов таких как: «бюджет», «консолидированный бюджет», «государственный внебюджетный фонд», «бюджетная система Российской Федерации», «доходы бюджета, расходы бюджета», «дотации», «субвенции», «субсидии» и т.д. Одним из недостатков, по нашему мнению, является отсутствие в данном нормативном акте четкого определения местных финансов.
Понятие «местные финансы» было раскрыто только в одном нормативном акте - Федеральном Законе от 25.09.1997 года «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации» в статье 2, где отмечалось, что местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства [123].
Более развернутое определение было дано в статье 29 Закона Белгородской области от 05.05.1995 №14 «О местном самоуправлении Белгородской области» - финансовые ресурсы состоят из бюджетных и внебюджетных средств, финансовых ресурсов предприятий, находящихся в муниципальной собственности, получаемых кредитных ресурсов, валютных средств, а также иных источников в соответствии с законодательством (утратил силу с 01.01.2006 года). Такое определение позволяет относить к местным финансам не только денежные
средства муниципального образования, но и все иные средства, привлекаемые для решения местных задач. Этот подход вполне оправдан, так как при выполнении своих функций органы местного самоуправления кроме ведения собственной финансово-хозяйственной деятельности вправе координировать участие других юридических и физических лиц в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования и соответственно привлекать их средства. Например, развитие такой отрасли местного хозяйства, как транспортное обслуживание населения, может осуществляться не за счет создания муниципальных транспортных предприятий, а путем создания условий, способствующих организации пассажирских перевозок другими субъектами хозяйственной деятельности (частными предпринимателями, хозяйственными обществами).
При этом используются средства указанных организаций, но в то же время решается вопрос местного значения, отнесенный к компетенции органов местного самоуправления. Аналогичная ситуация может складываться и в других отраслях м