Джамирзе Бэла Юнусовна. Меры административного принуждения, применяемые к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований

Короткий опис

Джамирзе Бэла Юнусовна. Меры административного принуждения, применяемые к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.14 / Джамирзе Бэла Юнусовна;[Место защиты: ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия»], 2018

Введение к работе
Актуальность темы исследования.Применение мер административного принуждения к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований является одним из наиболее проблемных направлений деятельности государственных органов исполнительной власти, а также судей, поскольку, с одной стороны, государством должна быть гарантирована установленная Конституцией Российской Федерации свобода экономической деятельности, а с другой такая свобода не должна причинять ущерб правам и свободам граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства и иным охраняемым законом благам. Реализация административно-принудительных мер в лицензионной сфере должна быть построена на соблюдении баланса интересов организаций как хозяйствующих субъектов и иных участников правоотношений, интересы которых могут быть затронуты в ходе осуществления лицензируемой деятельности.
Текущее состояние административно-деликтного законодательства и законодательства о лицензировании не способствует в полной мере достижению такого баланса, поскольку, несмотря на неоднократное реформирование законодательства в лицензионной сфере, оно до конца не было систематизировано и допускает в отдельных случаях нормативное установление мер административного принуждения, применяемых за нарушение лицензионных требований, на уровне подзаконных нормативных правовых актов. Это обусловлено наличием видов деятельности, осуществление лицензирования которых находится вне рамок Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ (ред. от 31 декабря 2017 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности»1(далее - Федеральный закон о лицензировании отдельных видов деятельности).
С отсутствием единых систематизированных правил в сфере лицензирования связано также наличие различных оснований, порядка и субъектов применения к юридическим лицам таких мер административного принуждения, как
СЗ РФ. 2011. № 19, ст. 2716; 2018. № 1. (Ч. I). Ст. 87.
4 приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии, которые в соответствии с вышеуказанным законом могут быть реализованы после назначения административного наказания, а по иному законодательству вне связи с осуществлением производства по делам об административных правонарушениях. Федеральным законодательством предусмотрены и различные субъекты применения аннулирования лицензии (отзыва лицензии), включая как органы как судебной, так и исполнительной власти, а также Банк России.
Актуальным является вопрос и о сущности мер административного принуждения в виде приостановления действия лицензии и е аннулирования. Позиция арбитражных судов, выраженная в многочисленных актах правосудия, состоит в том, что эти меры по своей природе имеют характер итоговых карательных санкций, что требует установления вины юридических лиц, допустивших нарушение лицензионных требований и условий. Вместе с тем в число административных наказаний они не входят, что обусловливает целесообразность поиска вариантов усовершенствования административно-деликтного законодательства с обращением, в том числе и к законодательному опыту государств ближнего зарубежья.
В перечисленных выше вопросах наглядно просматривается актуальность представленной темы исследования, ее своевременность и значимость в совершенствовании нормативно-правового регулирования, что диктуется наличием проблем в установлении и применении мер административного принуждения к юридическим лицам в связи с нарушениями ими лицензионных требований, и указывает на необходимость рассмотрения ее с различных точек зрения, не ограничиваясь научно-теоретической или только практической сторонами вопроса.
Степень научной разработанности проблемы.Вопросы, связанные с применением мер государственного принуждения, нашли отражение в исследованиях, проводимых в начале прошлого века, такими авторами, как, например, Андреевский И.Е.,Белявский Н.Н., Гессен В.М., Елистратов А.И., Ивановский В.В., и др.
В советский период проблемы административного принуждения освещались в работах Д.Н. Бахраха, И.А. Галагана, А.П. Клюшниченко, Д.В. Коваля, С.Н. Кожевникова,Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, О.Э. Лейста, Н.Г. Салище-вой, М.С. Студеникиной, И.Т. Тарасова,А.П. Шергина и др., которые основывались на результатах научных разработок, проводимых исследователями общей теории права, среди которых С.С. Алексеев, О.С. Йоффе, М.Д.Шаргород-ский, Л.С. Явич и многие другие.
В этом направлении работают и многие современные исследователи, среди которых, прежде всего, следует выделить А.Б. Агапова, А.П. Алхина, А.М. Волкова,Е.К. Глушко, А.С. Дугенца, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского,Ю.Н. Старилова,С.А. Старостина и др.
Общие и частные вопросы правоприменительной деятельности, связанные с применением различных мер административного принуждения, исследовались в работах Бельского К.С., Гречкиной О.В., Каплунова А.И., Кононова П.И., Конина Н.М., Майорова В.И., Макарейко Н.В., Максимова И.В., Манохина В.М., Мелехина А.В., Никифорова М.В., Осинцева Д.В., Рогачевой О.С., Склярова И.А., Соколова А.Ю., Умрихиной Е.И., Хадыкиной Е.В., Черновой О.А. и др.
Вместе с тем в исследованиях Мильшина Ю.Н., Рыльской М.А., Сидорова Э.Т., Спектор Е.И., Хуторецкого Р.Б. и ещ целого ряда учных, предметом исследования которых являются различные проблемы административного права, имеются попытки применения системного подхода к решению вопросов правового регулирования лицензирования как метода государственного управления. Так, Кнутов А.В. и Чаплинский А.В. в своей работе, проведя анализ системы лицензирования отдельных видов деятельности, осуществляемых в сфере экономики, как части общей системы административно-правовых режимов, посредством которых осуществляется регулирование экономики, выдвинули идею о том, что замена лицензирования иными административно-правовыми режимами как системообразующий фактор, способствует во многих случаях сохранению или даже увеличению объема административного давления.
Отдельным вопросам административно-правового регулирования в области экономики, в том числе лицензирования предпринимательской деятельности посвящены работы современных ученых, например, Гречкиной О.В., Курпаяниди К.И., Мельничука Г.В., Рубановой Н.А., Ястребова О.А. и др. Различные аспекты конкретных мер принуждения, применяемых в отношении юридических лиц, нарушающих требования и условия осуществления предпринимательской деятельности, рассматривались в исследованиях, например, Бру-нера Р.А., Левченко О.В., Парция Я.Е.
Однако в настоящее время отсутствует целостное исследование, посвя-щнное рассмотрению комплекса вопросов, связанных с применением мер административного принуждения в отношении юридических лиц, допускающих нарушения лицензионных требований. Поэтому образовалась необходимость в исследованиях с такой методологией, которая может способствовать расширению научных знаний в этой сфере и обеспечить системное исследование как лицензионной деятельности в целом, так и вопросов применения мер административного принуждения в отношении юридических лиц в сфере лицензирования в частности.
Объектом исследованияявляются общественные отношения, возникающие в процессе применения мер административного принуждения к юридическим лицам в сфере лицензирования.
Предмет исследованияпредставлен нормами административного права, посредством которых устанавливаются основания и порядок применения в отношении юридических лиц мер административного принуждения в связи с нарушениями лицензионных требований.
Цель и задачи диссертационного исследования.Целью представленного исследования предполагается разработка обоснованных результатами научного анализа практических предложений в сфере совершенствования нормативно-правового регулирования мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам, допускающим нарушения лицензионных требований.
7 Для реализации поставленной цели в диссертации определены следующие конкретныезадачи исследования:
охарактеризовать общественные отношения в сфере лицензирования как объект административно-правовой охраны;
рассмотреть понятие, содержание и виды мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам, допускающим нарушения лицензионных требований;
определить исторические предпосылки формирования системы лицензирования в Российской Федерации и мер административного принуждения, применяемых в отношении юридических лиц, допускающих нарушения лицензионных требований;
исследовать проблемы нормативно-правового регулирования и практического применения приостановления действия лицензии, выданной юридическому лицу;
- проанализировать нормативно-правовое регулирование и проблемыприменения аннулирования лицензии, выданной юридическому лицу;
- исследовать законодательные подходы к определению видовой принадлежности административно-принудительных мер, связанных с приостановлением действия или аннулированием лицензии, в государствах ближнего зарубежья;
- сформулировать предложения, направленные на усовершенствованиеотечественного законодательства, регламентирующего меры административного принуждения, применяемых к юридическим лицам, допускающим нарушения лицензионных требований.
Методологической основой диссертациив связи с многозначностью и динамизмом изучаемых в работе явлений для диссертанта стало использование различных методологических подходов, примененных на различных смысловых уровнях - формально-логическом, системно-структурном, технико-юридическом, конкретно-историческом, сравнительно-правовом и иных, характерных в том числе и для юридической науки, совокупное использование кото-
8 рых позволило прийти к решению задач, поставленных данным диссертационным исследованием.
Так, при выработке формулировок ряда дефиниций, затрагивающих сферу лицензирования и меры административного принуждения, применяемые в этой сфере, использовался формально-логический метод; проведен анализ действующих федеральных нормативных правовых актов в плане наличия возможности дальнейшего усовершенствования норм, регулирующих применение мер административного принуждения к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований.
Использование системно-структурного метода позволило определить в системе мер административного принуждения место приостановлению действия лицензии и аннулированию лицензии.
Конкретно-исторический метод был задействован для исследования нормативных правовых актов Российской империи и Союза ССР, регламентировавших лицензирование отдельных видов хозяйственной деятельности и меры административного принуждения, применяемые при их нарушении.
Благодаря сравнительно-правовому методу были выявлены современные тенденции развития законодательства государств ближнего зарубежья об административных правонарушениях, а также о лицензировании, что может способствовать заимствованию позитивного зарубежного опыта регламентации мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам в сфере лицензирования.
Теоретическая основа исследования.Рассмотрение проблем установления и применения мер административного принуждения к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований носит синтетический характер, характеризуется широким подходом к достижениям различных отраслей юридической науки, основное концептуальное ядро базируется на выводах общей теории государства и права, а также на использовании современных результатов теоретико-методологических исследований таких наук, как конституционное и административное право.
9Нормативная основа исследованияхарактеризуется многогранностью
и представлена как официальными документами (Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, нормативно-правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законами и подзаконными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации), регулирующими отдельные вопросы применения мер административного принуждения к юридическим лицам в сфере лицензирования, так и законодательными и иными нормативно-правовыми актами зарубежных государств бывших республик в составе Союза ССР по состоянию на 30 апреля 2018 г.
Эмпирическую базу исследованиясоставили материалы практики Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, отражающие проблемы установления и применения мер административного принуждения в процессе осуществления лицензируемой деятельности юридическими лицами; 163 решения арбитражных судов по вопросам проверки законности применения мер административного принуждения к юридическим лицам в сфере лицензирования.
Научная новизнаработы исходит из совокупности поставленных в ней задач, выявленных при рассмотрении сущностных особенностей в ходе проведения анализа содержания федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, посредством которых регулируются административно-правовые отношения в сфере лицензирования, комплексного исследования проблем установления и применения мер административного принуждения к юридическим лицам по поводу нарушения ими лицензионных требований и подготовки теоретических предложений, являющихся основой для совершенствования федерального законодательства.
На защиту вынесены следующие новые положения и положения, содержащие элементы новизны:
1) установлено, что меры административного принуждения, применяемые к юридическим лицам в сфере лицензирования, входят в структуруадминист-
10ративно-правовых средств регулирования экономики, которые представляют
собой сочетание организационно-правовых средств, образующих совокупность процедур и требований, предъявляемых юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям перед началом, в процессе или по результатам осуществления отдельных законодательно определнных видов предпринимательской или иной экономической деятельности;

сформулировано определение понятиямер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам в сфере лицензирования, под которыми понимаются установленные федеральным законодателем правоограни-чительные меры материального и организационного характера, реализуемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами судебной власти и отдельными имеющими функции лицензирования публично-властными субъектами (Банк России, Государственная корпорация «Роскосмос») в отношении юридических лиц в связи с нарушением ими лицензионных требований и условий либо необходимостью предупреждения нарушения ими законодательства о лицензировании;

с учтом объма нормативно-правового регулирования и степени систематизации законодательства выделены три этапа становления и развития законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности: а) начальный (по 1988 год); б) этап развития лицензионного законодательства (с 1988 г. по 1998 г.); в) современный этап (с 1998 г. по настоящее время);

обоснована необходимость усовершенствования механизма приостановления действия лицензии в качестве административно-восстановительной меры посредством введения е предварительного судебного санкционирования, в связи с чем предлагается исключить альтернативную подведомственность либо административную подведомственность по делам о неисполнении в установленный срок законного предписания органа или должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль) с установлением исключи-

11 тельной судебной подведомственности по соответствующим делам об административных правонарушениях;

установлена целесообразность модернизации системы административных наказаний посредством введения в не новой меры административной ответственности приостановления действия лицензии, а также разграничения ее с административным приостановлением деятельности, которое должно применяться вне связи с нарушением лицензионных требований, что требует одновременного изменения содержания института лицензирования с исключением из него правил, определяющих правовые условия применения приостановления действия лицензии. В целях совершенствования института административной ответственности сформулировано определение понятия приостановления действия лицензии как административного наказания: «Приостановление действия лицензии заключается во временном прекращении осуществления видов деятельности, указанных в лицензии, выданной юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю или гражданину, и применяется в случае нарушения лицензионных требований». Предельный срок приостановления действия лицензии должен быть аналогичен предельному сроку административного приостановления деятельности (до 90 суток);

сформулирована авторская позиция о необходимости установления аннулирования лицензии и иных мер, связанных с принудительным прекращением е действия (отзыв лицензии; исключение из реестра лицензий субъекта Российской Федерации сведений обо всех многоквартирных домах, в отношении которых лицензиат осуществляет деятельность по управлению), в качестве административного наказания, если лицо нарушает лицензионные требования, введения обобщнного варианта наименования такой меры в виделишения специального права, предоставленного юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, и наделением компетенцией по рассмотрению соответствующих дел исключительно судей;

7) аргументировано предложение об усовершенствовании материально-правовых норм, определяющих составы административных правонарушений в
12 сфере лицензирования, в связи с чем установлена целесообразность дополнения
федерального административно-деликтного законодательства новым составом, предполагающим назначение административного наказания за повторное осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), в виде лишения специального права, предоставленного юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю. Аналогичную меру предложено предусмотреть в качестве административного наказания за повторное осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), если специальное разрешение (лицензия) обязательно (обязательна);
8) обоснована целесообразность учта зарубежного опыта правового регулирования института административной ответственности при совершенствовании системы административных наказаний, что обусловит, во-первых, признание административно-карательной направленности приостановления действия и аннулирования специального разрешения (лицензии), которые в ряде государств ближнего зарубежья являются отдельными административными наказаниями (взысканиями), во-вторых, заимствование отдельных правил о сроках, на которые назначаются соответствующие меры. На основе законодательного опыта Республики Беларусь обосновано предложение о минимальной продолжительности лишения специального права, предоставленного юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, которая должна составлять шесть месяцев.
Теоретическая значимостьдиссертационного исследования заключается в том, что:
приведеныдоказательства положений, являющихся значимым вкладом и расширяющие научные представления о содержании мер административного принуждения, применяемых в отношении юридических лиц вследствие нарушений ими лицензионных требований;
проведеноисторико-правовое исследование нормативно-правового регулирования мер административного принуждения, применяемых вследствие нарушений лицензионных требований;
введеноавторское определение такого понятия, как «административно-правовые средства регулирования экономики» для использования в научном обороте;
обоснованыположения, характеризующие содержание административно-правовой защиты правоотношений в сфере лицензирования;
изложенывыводы, отражающие тенденции развития нормативно-правового регулирования мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам в государствах ближнего зарубежья;
представленахарактеристика мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам в сфере лицензирования должностными лицами государственных органов исполнительной власти и судьями.
Практическая значимостьпредставленной диссертационной работы исходит из актуальности и новизны проблем, поднятых в ее содержании, и решений, предлагаемых для их устранения.
Выводы и теоретические положения, выявленные и сформулированные в диссертационном исследовании, применимы для использования в дальнейших научных исследованиях, посвященных вопросам административного принуждения, применяемого к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований. Содержащиеся в работе предложения практического характера по совершенствованию российского законодательства в указанной сфере могут быть учтены в ходе нормотворческой деятельности, проводимой федеральным законодателем, в том числе и при подготовке изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон о лицензировании отдельных видов деятельности. В частности, представленный в приложении к диссертации проект внесения изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором содержатся предложения по введению нового административного нака-
14 зания в виде приостановления действия лицензии и расширению перечня субъектов (за счет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), на которых распространяется лишение специального права, может быть принят во внимание Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации для целей оптимизации законодательного регулирования административной ответственности за правонарушения в сфере лицензирования.
Авторские выводы и предложения можно использовать в педагогическом процессе в преподавании учебных дисциплин «Административное право», «Административная ответственность» и «Административно-процессуальное право» в профильных образовательных организациях высшего образования в качестве практического и научного материала, в учебной и учебно-методической литературе по административному праву.
Апробация результатов исследованияосуществлялась в следующих формах:
обсуждение и одобрение диссертации на кафедре административного и муниципального права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия»;
опубликование основных положений научных исследований по теме диссертации в сборниках научных трудов и периодических изданиях, в том числе в российских рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки РФ;
участие в научно-практических конференциях: второй ежегодной Международной научно-практической конференции «Публичная власть: реальность и перспективы» (г. Саратов, 1 ноября 2015 г.); IX Международной научно-практической конференции: «Тенденции развития современной юриспруденции» (г. Санкт-Петербург, 28 декабря 2015 г.); Международной научно-практической конференции «Новейшие достижения и успехи развития юриспруденции» (г. Краснодар, 25 июня 2016 г.); XV Международной научно-практической конференции «Современные тенденции развития науки и техно-
15 логий» (г. Белгород, 30 июня 2016 г.); Международной научно-практической
конференции «VII Саратовские правовые чтения (г. Саратов, 2930 сентября 2016 г.); Международной научно-практической конференции «О некоторых вопросах и проблемах современной юриспруденции» (г. Челябинск, 11 июля 2017 г.); Международной научно-практической конференции «III Саратовские административно-правовые чтения» (г. Саратов, 2829 сентября 2017 г.).
Структура диссертации.Сообразно задачам и логике исследования диссертация представлена введением, двумя главами, состоящими из шести параграфов, заключением и сопровождается списком использованных источников и литературы, включающим нормативно-правовые акты и использованную литературу.