Фадейкин Георгий Алексеевич. Финансовое регулирование деятельности субъектов муниципального сектора экономики (На примере города Новосибирска)

Короткий опис

Фадейкин Георгий Алексеевич. Финансовое регулирование деятельности субъектов муниципального сектора экономики (На примере города Новосибирска) : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Новосибирск, 2002 237 c. РГБ ОД, 61:03-8/2183-0

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретические основы и объективные предпосылки совершенствования системы финансового регулирования деятельности субъектов муниципального сектора экономики 14
1.1. Основные теоретические аспекты формирования рациональной структуры муниципального сектора экономики 14
1.2. Анализ теории и практики финансового регулирования деятельности субъектов муниципального сектора экономики 32
Глава 2. Организационно-методические основы разработки финансовой стратегии развития муниципального сектора экономики и его субъектов 44
2.1. Основные принципы, подходы, элементы, процедуры стратегического планирования и финансовые индикаторы развития муниципального сектора экономики 44
2.2. Финансовое планирование деятельности муниципальных унитарных предприятий и финансовая экспертиза решений об их приватизации 57
2.3. Финансовый контроль за исполнением программы развития муниципального сектора экономики 91
Глава 3. Практические аспекты реализации инструментария финансового регулирования деятельности субъектов муниципального предпринимательства (на примере г. Новосибирска) 108
3.1. Диагностика финансового состояния муниципального сектора экономики и его субъектов 108
3.2. Применение методических подходов к комплексной оценке бизнес-проектов, разрабатываемых в целях реализации целевых программ города и реализуемых субъектами муниципального сектора экономики 138
3.3. Практические рекомендации по совершенствованию финансовых и имущественных отношений, возникающих в сфере муниципального сектора экономики 145
Заключение 162
Библиографический список 168

Введение к работе

Актуальность темы исследования. К числу наиболее сложных и важных проблем, решение которых является условием радикального улучшения социально-экономической ситуации в стране, несомненно, относится проблема формирования и развития механизма финансового регулирования деятельности субъектов муниципального сектора экономики (МСЭ). Существует прямая зависимость между состоянием указанного сектора и состоянием местного бюджета, который формируется на основе целой системы взаимосвязанных важнейших экономических и финансовых документов: прогноза социально-экономического развития (СЭР), основных направлений бюджетной и налоговой политики, прогноза сводного финансового баланса и плана развития МСЭ на очередной финансовый год.
Практика показывает, что в настоящее время функционирование механизма финансового регулирования деятельности субъектов МСЭ не отвечает потребностям муниципальной экономики: нет достаточных источников для бюджетного инвестирования и финансирования муниципальных программ; не создана институциональная структура муниципальной экономики, адекватная рыночным механизмам; не используется должным образом программно-целевой подход при формировании плана развития МСЭ; не эффективно работают инструменты управления муниципальным имуществом (МИ); не введены в действие современные способы приватизации МИ, применение которых регламентируется новым Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Что касается нормативно-законодательного обеспечения функционирования органов местного самоуправления (МСУ) и развития их финансовых основ, то оно по-прежнему является противоречивым и не в полной мере отвечает требованиям эффективной организации управления муниципальными финансами. Ситуация с финансовыми основами управления СЭР в регионах России ныне не только не соответствует реализации особой «внегосударст-венной» управленческой роли МСУ, но и нередко прямо мешает ее осуществлению на местах. В этом направлении самые актуальные проблемы связаны сегодня, прежде всего, с уточнением «ниши» МСУ в системе управления финансами территорий различного ранга, с определением наиболее целесообразного круга функций и ответственности органов МСУ, а также финансовых и материальных ресурсов, обеспечивающих развитие МСЭ.
В теоретическом и методическом плане недостаточно проработаны проблемы воздействия рыночных отношений на функционирование механизмов финансового регулирования деятельности субъектов МСЭ, не определены даже принципиальные позиции в части структуры и границ МСЭ.
Объективно необходимым и крайне актуальным в этой ситуации представляется исследование теоретических и практических аспектов функционирования механизма финансового регулирования деятельности субъектов МСЭ и их влияния на улучшение состояния муниципальных финансов и совершенствование экономических отношений в сфере муниципальной собственности.
Степень разработанности проблемы. Сложность и многоплановость проблем финансового регулирования в сфере МСЭ обусловлена широким спектром вопросов, связанных с разработкой стратегии развития муниципального образования (города) и применением современных финансовых методов в ходе ее реализации; обоснованием структуры финансового механизма функционирования МСЭ; формированием системы финансовых индикаторов -стоимостных показателей, применяемых для характеристики финансового состояния муниципального образования и субъектов МСЭ; выявлением факторов, влияющих на повышение эффективности деятельности указанных субъектов; созданием программных документов, регулирующих деятельность субъектов МСЭ, и разработкой процедур и организационно-методического обеспечения финансового контроля и финансовой экспертизы в сфере МСЭ.
В настоящее время имеется немало публикаций и диссертационных работ по проблемам развития финансово-бюджетных основ на муниципальном уровне, реформирования местных бюджетов, совершенствования механизма управления муниципальной собственностью, стратегического планирования и устойчивого развития городов; проводятся дискуссии, вносятся различные практические рекомендации по усилению роли органов МСУ и расширению их финансовой самостоятельности, по модернизации экономических отно шений в сфере МСЭ, радикальному оздоровлению социально-экономической ситуации в регионах. Однако, остается немало нерешенных вопросов как теоретического, так и прикладного характера. Слабо исследованы вопросы, связанные с финансовым планированием и прогнозированием развития МСЭ, диагностикой финансового состояния МСЭ, финансовым контролем (аудитом) субъектов МСЭ с применением международных стандартов. Практически отсутствуют теоретические разработки в области применения системного подхода и его модификаций (системно-комплексного, программно-целевого и системно-нормативного подходов) к построению эффективного механизма финансового регулирования деятельности субъектов МСЭ.
По тематике диссертации не опубликовано ни одной монографии, не защищались кандидатские и докторские диссертации. Проблемы формирования оптимальной структуры МСЭ, ориентированного как на решение социальных проблем, так и на улучшение состояния муниципальных финансов, в экономической литературе практически не рассматривались. Данное диссертационное исследование учитывает новые направления и инструменты государственной политики РФ по управлению имуществом (федеральным, субфедеральным) в преломлении к новым нормативно-правовым актам, действующим в сфере управления и защиты собственности, приватизации и модернизации экономических отношений в сфере государственного сектора экономики (ГСЭ).
Общетеоретической основой исследования явились современные подходы к формированию механизма финансового регулирования в сфере ГСЭ и совершенствованию экономических отношений в области МСЭ. Заметный вклад в разработку теоретических и практических проблем управления муниципальной собственностью, регулирования деятельности субъектов государственного и муниципального секторов экономики, совершенствования финансовых отношений в сфере МСЭ внесли такие известные российские ученые как Л.И. Барабашев, П.И. Бурак, С.Г. Быков, В.П. Кокарев, Н.В. Лазарева, В. Лексин, А.А. Лютенко, В.В. Михайлов, Ю.В. Рожков, М.В. Романовский, Н.В. Фадейкина, В.Н. Федоткин и др. Среди зарубежных исследователей, посвятивших свои труды стратегическому планированию развития городов, проблемам формирования и функционирования муници пальной собственности в институционально-рыночной среде, известны имена Г. Беккера, Дж. Бьюкенена, Ф. Визера, Г. Гордона, Дж. Кейнса, А. Маршалла, М.Х. Мескона, М. Паркинсона, М. Пелинга и др.
Цель и задачи исследования. Главной целью диссертационной работы явилось исследование процессов функционирования механизма финансового регулирования деятельности субъектов МСЭ и разработка на их основе организационно-методического обеспечения процедур стратегического финансового планирования и программирования развития МСЭ, финансовой диагностики и контроля за состоянием субъектов указанного сектора в целях совершенствования финансовых и имущественных отношений в сфере МСЭ и улучшения состояния муниципальных финансов.
Для достижения данной цели решались следующие задачи:
- определение границ и структуры МСЭ, а также изучение отечественного и зарубежного опыта формирования и развития указанного сектора;
- анализ экономической роли и места муниципальной собственности в экономике города (на примере г. Новосибирска);
- исследование теоретических основ финансового регулирования деятельности субъектов МСЭ в условиях рыночных отношений, действующих основ организации МСУ и установленных законодательством норм в области гражданского, бюджетного и налогового права;
- разработка основных подходов, принципов и процедур формирования и реализации стратегического плана развития МСЭ с учетом финансовых возможностей местного и субфедерального бюджетов в рамках структуры целей стратегического плана устойчивого развития города (на примере г. Новосибирска);
- анализ использования методов прямого и косвенного воздействия органов МСУ на развитие МСЭ с целью учета эффектов от применения этих методов при разработке и реализации финансовых стратегий, планов, программ деятельности как отдельных субъектов МСЭ, так и сектора в целом;
- определение структуры финансового механизма деятельности субъектов МСЭ и выявление факторов, способствующих устойчивому развитию МСЭ и улучшению состояния муниципальных финансов;
- разработка практических рекомендаций по повышению эффективности использования МИ;
- изучение теории и практики приватизации МИ и обоснование рекомендаций по совершенствованию механизма его реализации с учетом применения норм нового Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» в приложении к целям и задачам муниципальной политики в области управления имуществом и модернизации финансовых отношений органов МСУ г. Новосибирска с хозяйствующими субъектами, функционирующими в сфере МСЭ;
- определение структуры и содержания Программы финансово-хозяйственной деятельности и бюджета муниципальных унитарных предприятий и формирование для мэрии г. Новосибирска комплекса мер по использованию указанных документов в практике внешнего и внутреннего регулирования их деятельности;
- формирование системы финансовых индикаторов развития МСЭ и его субъектов;
- разработка организационно-методических основ комплексной оценки бизнес-проектов коммерческих организаций - субъектов МСЭ, предназначенных для реализации муниципальных целевых программ.
Объект исследования - муниципальный сектор экономики г. Новосибирска.
Предмет исследования - механизм финансового регулирования деятельности субъектов муниципального сектора экономики, а также система финансовых отношений, возникающих между указанными субъектами и муниципальным бюджетом.
Теоретической и методологической базой исследования явились фундаментальные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области муниципальных финансов и финансов организаций; экономических отношений, связанных с использованием муниципального имущества; стратегического планирования и программирования развития территорий. В ходе исследования изучались теории, концепции, методологические подходы к финансовому регулированию деятельности коммерческих и некоммерческих муниципальных организаций, стратегическому планированию сложных социально-экономических систем и к разработке концепций устойчивого развития городов и муниципальных финансов.
В основе исследования лежит диалектический метод, предопределяющий изучение объективных экономических законов, закономерностей, явлений и процессов в их постоянном развитии и взаимосвязи. В процессе работы использовались такие методы научного познания как индукция, дедукция, анализ и синтез, систематизация и идентификация; методы эмпирического исследования (наблюдение, сравнение, эксперимент); методы, применяемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследований (абстрагирование, анализ и моделирование), а также методы теорий финансов, систем, управления (менеджмента) и принятия решений, финансового контроля и аудита.
Информационная база исследования. В ходе диссертационного исследования использовались статистические и фактические данные, характеризующие состояние муниципальной экономики, финансов, МИ и бюджета, субъектов МСЭ, данные бухгалтерских отчетов и отчетов руководителей МУП, муниципальных учреждений (МУ), АО и ООО - субъектов МСЭ Новосибирска и других городов Сибири, а также нормативно-правовые акты, регулирующие бюджетный процесс, деятельность органов государственной власти и МСУ, предприятий и организаций, относящихся к государственному и муниципальному секторам экономики, экономические отношения в сфере управления государственным и МИ, нормативные документы, регламентирующие формирование и реализацию стратегических планов устойчивого развития различных городов России.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе исследования методологических, методических и организационно-правовых основ управления муниципальными финансами, муниципальным имуществом и регулирования деятельности субъектов муниципального сектора экономики предложен комплекс мер, направленных на решение важной государственной задачи - формирования и развития системы финанс вого регулирования муниципального сектора экономики и обоснования его рациональной структуры в целях улучшения состояния муниципальных финансов. К числу наиболее значимых и новых научных результатов, выносимых автором на защиту, можно отнести следующие:
- на основе исследования сущности финансового регулирования деятельности коммерческих и некоммерческих организаций муниципального сектора в условиях рыночной экономики сформулирован механизм финансового регулирования деятельности субъектов указанного сектора, а также выявлены факторы динамических перемен экономической среды и предпринимательского климата, влияющие на устойчивое развитие муниципального сектора экономики;
- выявлены причины, усиливающие актуальность разработки стратегического плана развития муниципального сектора экономики и сформулированы основные подходы, принципы, элементы и процедуры его реализации с учетом финансовых возможностей органов местного самоуправления и других субъектов экономики в рамках структуры целей финансовой стратегии устойчивого развития города;
- на основе комплексного подхода определена система финансовых индикаторов, представляющая собой совокупность четырех агрегатов ключевых финансовых показателей, позволяющих в определенной степени предвидеть, в каком направлении следует ожидать развития муниципального сектора экономики и отдельных его структур;
- разработано организационно-методическое обеспечение для формирования Программы финансово-хозяйственной деятельности и бюджета муниципальных унитарных предприятий и осуществления финансового контроля за ее исполнением;
- обоснована необходимость формирования рациональной структуры муниципального сектора экономики и сформулированы основные принципы и меры, призванные обеспечить цели государственной и муниципальной политики в области приватизации, эффективного управления муниципальным имуществом и улучшения состояния местного бюджета;
- даны практические рекомендации по применению международных стандартов финансовой отчетности и аудита в целях совершенствования фи нансового контроля за деятельностью субъектов муниципального сектора экономики.
В диссертации содержатся также другие менее значимые научные результаты, полученные в ходе исследования и отражающие личный вклад диссертанта в исследование проблемы.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в развитии теоретических основ формирования и совершенствования механизма финансового регулирования деятельности субъектов муниципального сектора в условиях рыночной экономики, бюджетной и налоговой реформы, модернизации экономических отношений в муниципальной сфере. Главный результат исследования - разработка инструментария финансового регулирования субъектов МСЭ, представляющего собой совокупность финансовых методов, финансовых рычагов и стимулов, обеспечивающих подсистем (в том числе подсистемы финансового обеспечения деятельности субъектов), и методического обеспечения для применения указанных методов в новых условиях развития программы бюджетного федерализма и усиления роли органов МСУ.
Практическая значимость работы заключается в разработке конкретных мер, программных документов и методик по стратегическому финансовому планированию и развитию МСЭ, финансовому управлению его субъектами, независимому финансовому контролю за деятельностью субъектов МСЭ с применением международных стандартов финансовой отчетности и аудита.
Результаты исследования были использованы при реализации проектов по финансовой диагностике общественного сектора Новосибирской области, г. Новосибирска и др., в ходе осуществления аудиторских проверок субъектов государственного и муниципального секторов экономики, в которых автор лично принимал участие в течение 1999 - 2002 гг., а также при формировании учебно-методических пособий на кафедре финансов и кредита в Сибирском институте финансов и банковского дела (СИФБД) по дисциплинам: «Бюджетная система Российской Федерации», «Инвестиционное проектирование», «Финансовый контроль и аудит в сфере общественного сектора экономики» (спецкурс по выбору).
Основные результаты диссертационного исследования:
- определение сущности финансового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов в сфере МСЭ;
- разработка теоретических основ и практического инструментария для формирования и развития механизма финансового регулирования деятельности субъектов МСЭ в условиях реализации современной бюджетной и налоговой политики, реформирования имущественных отношений и модернизации экономических отношений в муниципальной сфере;
- создание организационно-методического обеспечения финансовой политики, стратегического плана развития МСЭ и выявление факторов, определяющих эффективность реализации финансовых отношений субъектов муниципальной экономики;
- обоснование необходимости формирования рациональной структуры МСЭ и разработка практических рекомендаций по повышению эффективности использования муниципального имущества, переданного в хозяйственное ведение (МУП) или оперативное управление (МУ), или в качестве долгосрочных финансовых вложений в АО (ООО), если последние являются субъектами МСЭ;
-разработка практических рекомендаций по реализации механизма приватизации муниципального имущества (или МУП) с учетом дифференцированного подхода, обеспечивающего эффективность управления муниципальным имуществом, поступление доходов в муниципальный бюджет от его использования, а также учитывающего роль МУП в СЭР города (муниципального образования);
- предложен практический инструментарий финансового планирования деятельности коммерческих субъектов МСЭ, финансового контроля (аудита) деятельности МУП в целях приватизации или подтверждения финансовой отчетности (с учетом проведения глубокого анализа финансово- хозяйственной деятельности) на основе применения международных стандартов финансовой отчетности и аудита.
Апробация работы. Отдельные результаты были оформлены в виде научных отчетов по заказам мэрии г. Новосибирска, Межрегиональной ассо циации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение» (МАСС), аудиторских фирм «Финансовая экспертиза» и «Экономические нововведения» по тематике данной диссертации, о чем свидетельствуют справки о внедрениях. В 1999- 2002 гг. результаты диссертационных исследований неоднократно докладывались и обсуждались на научно-практических семинарах МАСС, СИФБД, ИПАР. Практические разработки автора в области стратегического планирования и финансового управления в сфере МСЭ используются в учебном процессе СИФБД, о чем также свидетельствуют справки о внедрении. По теме исследования опубликовано 7 научных работ общим объемом 6,85 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка (159 наименований, в том числе 8 на иностранном языке) и семи приложений.

Основные теоретические аспекты формирования рациональной структуры муниципального сектора экономики

В отечественной и зарубежной практике для обозначения границ муниципального сектора экономики (МСЭ) используются разные критерии. В ряде стран к МСЭ относят организации, участие органов местного самоуправления (МСУ) в капитале которых составляет более 50 %, но нередко применяются и менее жесткие критерии. Подход автора работы к понятию МСЭ сформировался при применении метода «аналогия права». В результате использования понятия «государственный сектор экономики» (ГСЭ), сформулированного в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 09.09.99 г. № 1024), автор трактует МСЭ как совокупность экономических отношений, связанных с использованием муниципального имущества (МИ), закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями (МУП), муниципальными учреждениями (MY), и объектов муниципальной казны, а также имущественных прав органов МСУ, вытекающих из их участия в коммерческих организациях. Таким образом, в организационно-институциональном плане МСЭ представляет собой совокупность юридических лиц (МУП, МУ, акционер