Гаврильева, Туйара Николаевна. Управление бюджетными расходами в субъектах Российской Федерации : на примере Республики Саха (Якутия)

Короткий опис

Гаврильева, Туйара Николаевна. Управление бюджетными расходами в субъектах Российской Федерации : на примере Республики Саха (Якутия) : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Гаврильева Туйара Николаевна; [Место защиты: Ин-т экономики и организации пром. пр-ва СО РАН].- Якутск, 2009.- 389 с.: ил. РГБ ОД, 71 11-8/83

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Современная бюджетная реформа в России нацелена на внедрение новых принципов, механизмов и методологических подходов в организацию бюджетного процесса не только на уровне федерального бюджета, но и на уровне субнациональных и муниципальных бюджетов. В отличие от предыдущих этапов реформ, которые в основном предполагали внедрение унифицированных правил и механизмов, прежде всего в сфере межбюджетных отношений, основной тенденцией текущего этапа, начало которому было положено в 2004 г., является повышение эффективности бюджетных расходов, в том числе на основе внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат.
Следуя кодексу лучшей практики, в РФ стали внедряться апробированные в странах с развитой рыночной экономикой механизмы. И если на федеральном уровне они уже в основном используются в практике планирования и исполнения бюджетов субъектов бюджетного планирования, то на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления выделяется специфический комплекс проблем: недостаточная бюджетная обеспеченность, практически отсутствуют адекватные научно обоснованные методологические подходы в прогнозировании социально-экономической ситуации и т.д.
Внедрение современных подходов также затруднено несовершенными, до конца не формализованными межбюджетными отношениями. Несмотря на законодательное закрепление доходных и расходных обязательств, они не предусматривают существенной самостоятельности в реализации собственной бюджетной политики на уровне субнациональных и местных бюджетов. Одной из причин этого, является повсеместная несбалансированность этих уровней по доходам и расходам в условиях действующей модели межбюджетных отношений. Используемые методы выравнивания бюджетной обеспеченности, несмотря на то, что отвечают требованию транспарентности, не предусматривают снижения остроты проблемы межтерриториальной дифференциации.
В бюджетной системе РФ до сих пор не сформирована прозрачная и эффективная система управления бюджетными ресурсами и бюджетными услугами. Планирование расходных полномочий, особенно на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляется от фактически сложившегося уровня затрат и параметров бюджетной сети, которая была сформирована в условиях прежней плановой модели и за годы перехода к рынку не стала более эффективной. Таким образом, в бюджетном процессе фиксируется проблема неопределенности.
Текущий экономический кризис наглядно проявил остроту проблемы низкого качества управления бюджетными расходами. И если в период экономического роста в 1999-2008 гг., сопровождавшегося увеличением доходов, проблему оптимизации бюджетных расходов на основе внедрения новых методов бюджетного планирования можно было решать последовательно и поэтапно. То в условиях быстрого и резкого сокращения доходов, отказа от масштабных внешних заимствований и ожидаемого в краткосрочной перспективе исчерпания резервного фонда, бюджетная сбалансированность будет достигаться только за счет снижения расходов. Поскольку сохраняются высокие риски, то задача разработки и внедрения новых методов и механизмов управления бюджетными расходами, которые в перспективе могут стать платформой для ряда выводов о принципах формирования бюджетной системы РФ, в частности о перераспределении доходных и расходных полномочий в структуре консолидированного бюджета, в настоящее время приобретает особую актуальность.
Степень научной разработанности проблемы.Проблематика данного исследования находится на стыке ряда направлений экономической науки: теории общественных благ (экономики общественного сектора), теории бюджетного федерализма, а также проблем использования математических методов в исследовании экономических процессов. Этим направлениям посвящены работы многих российских и зарубежных ученых, внесших существенный вклад в их развитие. Классическими в теории общественных благ были признаны исследования А. Пигу, Сакса, Мацоллы, К. Викселя, Э. Линдаля, П. Самуэльсона, Ч. Тибу.
Вопросам формирования и использования средств бюджетов различных уровней в плановой модели экономики были посвящены работы Д.А. Аллахверданяна, Г.В. Базаровой, А.М. Бирмана, М.В. Васильевой, А.Г. Зверева, Е.В. Коломина, Д.С. Молякова, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.И. Филимонова, Я.Б. Хесина, Н.А. Ширкевич.
Следует отметить известнейшего российского специалиста Л.И. Якобсона, работы которого посвящены развитию теории общественных благ, исследованию современных процессов в сфере социальной и бюджетной политики России.
В диссертации отражены основные результаты исследований ведущих ученых, проводивших исследования в сфере развития бюджетного федерализма в России, реализации и совершенствования бюджетной политики, внедрения новых механизмов в систему бюджетного планирования, к их числу относятся: Е.М. Бухвальд, А.Г. Игудин, А.М. Лавров, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, О. Пчелинцев, М. Минченко, Б.М. Сабанти, Е. Сабуров, А.В. Улюкаев, Л.Л. Хоперская, В.Б. Христенко, С.Н. Хурсевич и другие.
Методологические основы финансов государства, субъектов РФ и органов местного самоуправления на современном этапе рассматривались также в работах Белова А.В., Мельниковой О.Д., Мартынова С.Н., Папело В.Н., Поляка Г.Б., Родионовой В.М., Рмановского М.В., Сомоева Р.Г., Яндиева М.И. и других. Вопросам бюджетной асимметрии, формирования современной модели бюджетной системы России были посвящены работы, таких исследователей, как: Баранова К.К., Бетин О.И., Богачева О., Пансков В.Г., Солянникова С.
Общие вопросы федеративных отношений и региональной политики, а также внедрения в систему бюджетного планирования математических методов являлись предметом исследований таких авторов, как: Валентей С.Д., Умнова И.А., Лыков Л.Н., Пыренков П.Б., Пчелинцев О.С., Минченко М.М., Селиверстов В.Е., Сибиряков С.А., Смирнягин Л.В., Суслов В.И., Суспицын С.А., Хурсевич С.Н., Шахрай С.А. и др.
Автор, ввиду своей специальности и навыкам, полученным в процессе образования, относит себя к исследователям новосибирской экономической школы, в которой на его взгляд выделяются несколько фундаментальных направлений исследований, но наиболее близкими для диссертанта являются исследования в сфере региональной экономики, бюджетной и инвестиционной политики, экономического моделирования. Поэтому в ходе своих исследований диссертант опирался на работы выдающихся ученых, представляющих новосибирскую экономическую школу: Аганбегяна А.Г., Гранберга А.Г., Кулешова В.В., Бандмана М.К., Баранова А.О., Евсеенко А.В., Клисторина В.И., Лавровского Б.Л., Лариной Н.А., Лычагина М.В., Малова В.Ю., Маршака В.Д., Маршаловой А.С., Новиковой Т.С., Новоселова А.С., Селиверстова В.Е., Суспицына С.А., Унтуры Г.А., Харитоновой В.Н., Шаланова Н.В.
Вопросам внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат, апробации новых методов бюджетного планирования в России посвящены работы как российских, так и зарубежных исследователей. Так в работах А.М. Лаврова раскрываются основные теоретические положения нового этапа реформирования бюджетной системы в России. В работах и докладах специалистов Центра фискальной политики, в частности, А.С. Ковалевской А.С., ООО «Бюджетные и финансовые технологии» (А.В. Лукьянова, Е.Н. Никитина) рассматриваются подходы к внедрению системы нормативно-подушевого финансирования на уровне субъектов РФ. Э.В. Пешиной было дано обоснование системы государственных минимальных стандартов, механизмов бюджетного регулирования социально-ориентированных расходов. В работах Н.Г. Типенко были представлены методологические подходы по расчету финансовых нормативов на услуги образования. В работе К.Х. Третнера обоснованы проблемы перехода на среднесрочное бюджетное планирование. В работе К. Морс, Р. Страйка, А. Пузанова представлены подходы к разработке муниципальных и субнациональных целевых программ на основе учета общественного мнения.
Отдавая должное всем вышеназванным ученым, следует отметить, что уровень разработанности проблематики управления бюджетными расходами на уровне субъектов РФ и муниципалитетов, в том числе применительно к условиям и задачам современного этапа реформирования бюджетной системы РФ, является недостаточным. Актуальность и недостаточная разработанность методологических положений, их высокая практическая значимость обусловили выбор объекта, предмета, цели и задач исследования.
Предметом исследованияявляются экономические отношения в сфере бюджетной политики субъектов Российской Федерации в части совершенствования системы планирования и исполнения бюджетных расходов.
Объектомисследования является бюджетная система субъекта Российской Федерации Республики Саха (Якутия) на современном этапе реформирования.
Цельюнастоящего диссертационного исследования является разработка методологических подходов и основных направлений политики управления бюджетными расходами, позволяющих формировать комплекс приоритетов и задач, механизмов и инструментов совершенствования системы планирования и исполнения бюджетных обязательств на уровне субъектов РФ.
Для достижения цели исследования были поставлены и решеныследующие задачи:

Провести научный анализ проблем организации бюджетной системы России, в частности межбюджетных отношений, и современных направлений ее реформирования, включающих переход на среднесрочное финансовое планирование, нормативно-подушевое финансирование и систему бюджетирования, ориентированного на результат.
Выявить общие черты, тенденции и проблемы в сфере развития и реформирования бюджетных систем субъектов РФ на современном этапе.
На основе анализа структуры и динамики показателей бюджетной системы РС (Я) обосновать с учетом региональных особенностей приоритетные направления реформирования бюджетной системы республики.
На основе сформулированных приоритетов и определенной в ходе анализа системы целей и задач обосновать Концепцию реформирования бюджетной системы Республики Саха (Якутия) и, как ее составляющую, политику управления бюджетными расходами.
Разработать новые методологические подходы по совершенствованию системы бюджетирования, применяемой в практике федеральных служб в отношении их территориальных подразделений в субъектах РФ.
Обосновать механизмы и направления совершенствования использования в бюджетном процессе субъектов РФ методов программно-целевого бюджетирования, в том числе алгоритм внедрения ведомственных целевых программ.
Обосновать необходимость формирования системы внутренней диагностики эффективности бюджетной политики в субъекте РФ, определить ее объекты, институты, разработать инструментарий и индикаторы мониторинга, а также систему принятия решений на основе полученных результатов.
Обосновать новую структуру финансовых нормативов и стандартов на оказание бюджетных услуг на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления, разработать механизмы оценки соответствия качества бюджетных услуг принятым стандартам.
Разработать комплекс методик по расчету финансовых нормативов на оказание бюджетных услуг на уровне субъекта РФ, включающие механизмы мягкой адаптации при переходе от затратного принципа финансирования к нормативно-подушевому финансированию. Разработать способ адаптации предлагаемых методов к условиям и требованиям, возникающим при переходе отраслей социальной сферы на отраслевые системы оплаты труда.
На основе анализа казначейской системы исполнения бюджета РС (Я) разработать предложения и рекомендации по ее совершенствованию, а также механизмы адаптации к новым условиям системы бюджетного планирования.
Разработать методически новые, нацеленные на стимулирование рынка услуг конкурентные механизмы распределения бюджетных ассигнований на осуществление расходных полномочий в сфере оказания государственных и муниципальных бюджетных услуг.
Разработать и предложить методы совершенствования организации системы межбюджетных отношений в субъекте РФ на основе уточнения расходных полномочий уровней бюджетной системы за счет формирования вертикальных и горизонтальных обменов бюджетными услугами между ними.

Область исследования. Содержание диссертации соответствует паспорту специальности ВАК 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» (п. 2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования»).
Методологической основой диссертационного исследованияявляется методология системных исследований, проблемного подхода к анализу вопросов реформирования бюджетных систем субъектов РФ. В работе использованы методы статистического, сопоставительного, количественного и качественного анализа. Результаты исследования заключаются в разработке новых моделей и методик на основе использования методов экономического моделирования.
Информационной базой исследованияявляются статистические материалы Госкомстата РФ, Комитета государственной статистики РС (Я), справочно-аналитические и методические материалы министерств и ведомств РФ, аналитические материалы Министерства экономического развития РС (Я), Министерства финансов РС (Я), консалтинговых и финансовых компаний, ведомственная статистика, материалы собственных исследований диссертанта. Значительная часть работы отведена анализу действующей нормативно-правовой базы РФ и РС (Я), а также других субъектов РФ.
Научная новизна полученных в диссертационном исследовании результатовзаключается в обосновании Концепции реформирования бюджетной системы РС (Я), и разработке ее составляющей - политики управления бюджетными расходами. Определена ее цель, разработана нормативно-правовая база и организационная основа. Обоснованы основные методологические направления политики управления бюджетными расходами, которые в дальнейшем раскрываются через систему результатов диссертационного исследования. Они включают:
- в целях повышения эффективности деятельности федеральных ведомств с развитой сетью в субъектах РФ обосновано применение новых методов бюджетирования, в том числе использование индексов бюджетных расходов, применяемых в методиках выравнивания разного уровня, в совокупности для определения стоимости бюджетных услуг данных ведомств. Также обоснована целесообразность использования современных информационных систем мониторинга в целях повышения эффективности бюджетных расходов не только собственно федеральных служб, но и органов государственной власти и муниципалитетов субъекта РФ смежной компетенции, что позволяет формировать согласованные целевые показатели деятельности на перспективу. Обоснована необходимость совершенствования системы компетенций, внедрения «протоколов ответственности» в систему бюджетных полномочий на основе более точного определения зон ответственности и направлений взаимодействия органов управления различного уровня в решении конкретных проблем и задач как предпосылки формирования вертикальных обменов бюджетными услугами между ними;
- обоснована необходимость и разработана система внутреннего мониторинга эффективности осуществляемой в субъекте РФ бюджетной политики, предусматривающей формирование системы независимого внешнего мониторинга субъектов бюджетного планирования с присоединением к ней блоков контроля уполномоченных (вышестоящих) органов управления и самоконтроля субъектов бюджетного планирования. Определены цели, задачи, объекты, институты, разработан инструментарий и индикаторы мониторинга. В отличие от стандартных форм мониторинга на уровне субъектов РФ, нацеленных на определение соответствия бюджетных параметров требованиям законодательства, представленная система мониторинга позволяет принимать решения о корректировке бюджетных расходов, формировать блок целевых показателей деятельности субъектов бюджетного планирования на среднесрочную перспективу, а также предусматривает формирование системы стимулов;
- разработанный диссертантом комплекс методик определения финансовых нормативов на оказание бюджетных услуг принципиально отличается от используемых в настоящее время подходов тем, что в нем исходным параметром для определения стоимости бюджетной услуги является единица контингента (потребителя бюджетной услуги). С учетом нормативных (натуральных) значений определяются количественные и качественные параметры на их оказание. Предложена новая структура формирования модельного стандарта бюджетной услуги и финансового норматива, включающего два вида постоянных и два вида переменных затрат. В отличие от стандартных подходов, данные методы предусматривают использование механизмов мягкой адаптации при переходе от затратного принципа финансирования к нормативно-подушевому финансированию. Разработаны рекомендации по их внедрению с учетом региональных особенностей в других субъектах РФ. Разработан способ адаптации предлагаемых методик расчета финансовых нормативов к условиям и требованиям, возникающим при переходе отраслей социальной сферы субъектов РФ на новые отраслевые системы оплаты труда. Обосновано, что при расчете расходов на оплату труда на одну единицу бюджетной услуги в их состав включаются все расходы данного вида, в том числе расходы на оплату труда вспомогательного и обслуживающего персонала, которые в ряде других методик выносятся в состав накладных расходов или материальных затрат на содержание социальной инфраструктуры;
- на основе анализа нормативно-правовой базы и ведомственной статистики выявлены недостатки действующей казначейской системы исполнения бюджета РС (Я) и разработаны направления ее совершенствования, включающие: систему организации, нормативно-правовую базу, уточнение реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования, разграничение функций с финансовыми службами муниципалитетов и федеральным казначейством. Представлены новые концептуальные схемы организации системы бюджетного планирования на уровне субъекта РФ при переходе на нормативно-подушевое финансирование и среднесрочное финансовое планирование;
- разработаны принципиально новые, формализованные методы формирования и финансового обеспечения выполнения заданий на оказание бюджетных услуг, которые в отличие от действующих формальных подходов предусматривают внедрение конкурентных механизмов распределения бюджетных ассигнований, нацелены на стимулирование локальных рынков бюджетных услуг. Этапы формирования заданий предусматривают проведение количественной и качественной оценки потребностей контингентов бюджетных услуг на основе долгосрочного демографического прогноза их динамики и социологических исследований соответственно. Это позволяет выявить локальные дефициты и избыточные мощности по предоставлению услуг, а, следовательно, и объемы и структуру заданий, которые распределяются среди организаций иной формы собственности, в том числе на основе вертикальных и горизонтальных обменов услугами с другими уровнями бюджетной системы, а также параметры оптимизации бюджетной сети на перспективу. Разработанные подходы к финансовому обеспечению заданий соответствуют требованиям среднесрочного финансового планирования и нормативно-подушевого финансирования;
- разработаны подходы к организации межбюджетных отношений в субъекте РФ, предусматривающие использование принципиального иного алгоритма планирования объемов расходных полномочий и распределения финансовой помощи в консолидированном бюджете субъекта РФ. В отличие от стандартных методов выравнивания они соответствует требованиям современной бюджетной реформы в части приоритетности прогнозирования объемов расходных обязательств на основе нормативно-подушевого финансирования, что обуславливает упрощение процедуры распределения финансовой помощи, отказ от таких категорий, как «индекс бюджетных расходов», «условный потребитель». Представлен новый подход к определению «отрицательных трансфертов». Обосновано внедрение в систему организации и планирования межбюджетных отношений на уровне субъекта РФ формирования вертикальных и горизонтальных обменов бюджетными услугами между уровнями управления. Эти предложения в комплексе позволяют достичь большей сбалансированности различных уровней бюджетной системы по расходам, что обуславливает в перспективе возможность пересмотра принципов формирования бюджетной системы, принятия решений о перераспределении доходных и расходных полномочий в структуре консолидированного бюджета РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования.Теоретическое значение диссертации заключается в развитии методологических подходов политики управления бюджетными расходами на субнациональном уровне. Основные результаты исследования заключаются в разработке универсальных методов, моделей и подходов, позволяющих на основе их адаптации к региональным особенностям формировать механизмы совершенствования системы планирования и исполнения бюджетных расходов в субъектах РФ в соответствии с требованиями современной бюджетной реформы.
В работе обобщен и представлен ряд результатов, полученных автором в ходе исследований, проведенных в рамках заказов министерств и муниципальных образований РС (Я). Некоторые из них уже внедрены в практику бюджетного планирования, в частности:
- «Методика распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований РС (Я)»;
- «Методика расчета дотаций поселениям из средств районных фондов финансовой поддержки поселений»;
- «Программа реформирования региональных финансов РС (Я) на 2003-2004 гг.»;
- «Методика расчета нормативов финансирования услуги на уровне первичной медико-санитарной помощи» и «Методика расчета нормативов финансирования услуги на уровне республиканских лечебно-профилактических учреждений» используются ТФОМС РС (Я) при формировании Программы государственных гарантий.