Глухова, Алла Геннадьевна. Результативность расходов на культуру бюджета субъекта Российской Федерации

Короткий опис

Глухова, Алла Геннадьевна. Результативность расходов на культуру бюджета субъекта Российской Федерации : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Глухова Алла Геннадьевна; [Место защиты: Сам. гос. эконом. ун-т].- Самара, 2010.- 154 с.: ил. РГБ ОД, 61 11-8/410

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретические основы расходов бюджетов10
1.1. Экономическая сущность расходов бюджетов и расходов на культуру 10
1.2. Основы бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации 24
Глава 2.Анализ планирования и финансирования расходов на культуру43
2.1. Порядок планирования расходов на культуру в Самарской области 43
2.2. Проблемы финансирования расходов на культуру в условиях БОР в субъекте РФ 66
Глава 3.Направления повышения результативности расходов бюджетов на культуру в бюджете субъекта Российской Федерации79
3.1. Совершенствование планирования расходов на культуру в бюджете субъекта РФ 79
3.2. Методика оценки результативности и эффективности расходов на культуру 92
Заключение 115
Библиографический список

Введение к работе

Актуальность темы.В течение последних лет в Российской Федерации идет планомерный процесс реформирования системы государственных и муниципальных финансов. Целью проводимых преобразований является повышение эффективности и качества управления общественными (государственными и муниципальными) финансами. Реформирование осуществляется в соответствии с задачами, поставленными Президентом Российской Федерации в бюджетных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации, и программами структурных реформ в сфере управления государственными и муниципальными финансами.
Одной из главных целей действующей бюджетной политики является дальнейшее реформирование бюджетного процесса, которое не может не затронуть социальной сферы в Российской Федерации, способствуя ее результативному функционированию. Повышение результативности бюджетных расходов на культуру непосредственно связано с осуществлением преобразований в бюджетном процессе.
В современном мире культура приобретает особую социальную значимость и рассматривается как фактор духовного здоровья населения, социальной стабильности, национальной безопасности, как фактор привлекательности территории для проживания и инвестирования. Обеспечить стабильное социально-экономическое развитие государства можно только за счет вклада культуры в человеческий капитал. Приращение этого капитала происходит в значительной мере в процессе реализации потенциаіа культуры.
Государственная политика в сфере культуры в Российской Федерации направлена на сохранение культурного наследия и развитие культурного многообразия, на повышение уровня вовлеченности граждан в культурную жизнь, на расширение культурных услуг для социально незащищенных слоев населения.
Современные проблемы результативности расходов бюджета и возможности их решения широко обсуждаются в экономической литературе. Изучение и систематизация трудов ведущих российских ученых-экономистов и специалистов-практиков в области государственных финансов показали необходимость более глубокого исследования процесса реформирования бюджетного процесса и создания эффективной системы бюджетных расходов. Требуют своего решения вопросы ориентированного на результат планирования расходов бюджетов на культуру, которое в силу исключительного многообразия (театры, музеи, библиотеки и т.д.) и состава учреждений культуры имеет свою специфику. Недостаточная теоретическая и практическая разработанность результативности расходов бюджетов на культуру предопределила выбор темы, цели, задач и основных направлений диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.Вопросам планирования, финансирования расходов бюджета и их результативности посвящены работы многих отечественных и зарубежных авторов.
Среди отечественных ученых, исследовавших данные проблемы, необходимо назвать таких, как: М.Ю. Андреева, А.И. Архипова, A.M. Бабич, СВ. Барулин, B.C. Васильев, П.И. Вахрин, О.В. Врублевская, Ф.Г. Габуния, М.Ю. Гараджа, A.M. Годнії, Л.Л. Дребезжа,СУ...ї^свойскнй, А.Ю. Казак, Т.М. Ковалева, А.С. Колесов, Г.М. Колпакова, А.М. Лавров, П.И. Лященко, И.Н. Мысляева, Т.И. Нестеренко, Л.Н. Павлова, Г.Б. Поляк, М.В. Романовский, В.И. Рукавишникова, Б.М. Сабанти, Н. М Сабитова, В.К. Сенчагов, А.Г. Силуанов, В.В. Соргин, М.И. Ткачук, В.Б. Христенко.
Теоретической разработкой вопросов планирования бюджета занимались зарубежные авторы: М. Амеллер, Д. Брюмерхоф, А. Вагнер, П. Годме, Г. Жез, Л. Косса, Ф. Мошер, Л. Штейн.
Однако некоторые вопросы по-прежнему являются дискуссионными. Это, в частности, вопросы результативности расходов, методики оценки результативности и эффективности расходов.
Цель и задачи исследования.Цель диссертационной работы - развитие теоретических основ и разработка практических рекомендаций по достижению результативности расходов бюджетов на культуру в субъекте Российской Федерации.
В соответствии с поставленной целью были сформулированы следующие задачи:
изучить основные теоретические положения сущности бюджетных расходов;
рассмотреть зарубежный опыт повышения результативности бюджетных расходов с точки зрения целесообразности применения его в России;
выявить сущность и особенности современного бюджетного планирования, ориентированного на результат;
- проанализировать состояние планирования и финансирования сферы культуры в Самарской области;
оценить роль бюджетной политики Российской Федерации в совершенствовании финансирования расходов на культуру в областном бюджете Самарской области;
разработать систему показателей и механизм оценки рез}/льтатив-ности бюджетных расходов на культуру.
Область исследования.Диссертационное исследование проведено по специальности 08.00.10 "Финансы, денежное обращение и кредит" Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) в рамках п. 2.3 "Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике", 2.5 "Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования".
Объект исследования.Объектом диссертационной работы являются расходы на культуру областного бюджета Самарской области, их планирование и финансирование.
Предмет исследования.Предметом диссертационной работы выступает совокупность экономических отношений, возникающих в процессе достижения результативности расходов на культуру в бюджете субъекта Российской Федерации.
Теоретическая и методологическая основы исследования.Теоретическую основу диссертационной работы составили труды отечественных и зарубежных исследователей в области государственных финансов, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати.
Для решения поставленных задач в ходе исследования были использованы такие общенаучные методы исследования, как анализ, синтез, сравнение, классификация.
Информационная 6a:ta исследования.При проведении диссертационного исследования использовались материалы законодательного, нормативного, инструктивного и методического характера в области государственных, региональных и муниципальных финансов. Эмпирическую базу составили данные государственной и ведомственной статистики.
Научная новизна диссертационного исследования.Научная новизна работы заключается в развитии теоретических основ и разработке методических рекомендаций по достижению результативности расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на культуру.
К элементам научной новизны относятся следующие:
дано определение расходов бюджета как экономических отношений, возникающих по поводу распределения денежных средств любого уровня бюджетной системы для финансового обеспечения функций законодательной и исполнительной власти;
предложена авторская классификация расходов бюджета, основанная на делении бюджетных расходов на действующиеипринимаемые, позволяющая оценить результативность расходов;
раскрыта сущность результативности расходов бюджетов, заключающаяся в соотношении результативности затрат на достижение целей, определяемых в бюджетной политике Российской Федерации, и получения наибольшего объема общественных благ в условиях ограниченных бюджетных ресурсов;
определено понятие расходов бюджетов на культуру как урегулированных нормами бюджетного законодательства экономических отношений по использованию бюджетных средств для достижения приоритетных социально значимых целей и задач в области культуры;
разработана методика оценки результативности бюджетных расходов на культуру, включающая в себя четыре блока показателей, пред-
ставленных в виде индикаторов: финансовых, кадровых, социальных и показателей качества услуг.
Теоретическая значимость.Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в развитии теоретических и методических основ в области планирования, финансирования и результативности расходов на культуру бюджета субъекта Российской Федерации.
Практическая значимость.Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке методических материалов для финансовых органов и других органов власти Российской Федерации по оценке результативности бюджетных расходов,атакже в их использовании в учебном процессе в высших учебных заведениях экономического профиля.
Апробация работы.Научно-теоретические и аналитические материалы используются в финансовой деятельности министерства культуры Самарской области и в учебном процессе на кафедре финансов и кредита Самарского государственного экономического университета при преподавании дисциплин "Финансы", "Финансы и кредит", "Бюджетная система Российской Федерации". Они были представлены и получили одобрение на научно-практических конференциях. По теме диссертационного исследования опубликовано 5 работ объемом 1,94 печ. л., среди которых две размещены в изданиях, определенных ВАК.
Структура диссертации.Диссертационнаїя работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

Основы бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации

Бюджет представляет собой частную по отношению к финансам категорию, следовательно, функциональное предназначение бюджета не может рассматриваться вне категории "финансы". Обобщая концептуальные подходы отечественных экономистов к содержанию и составу финансов, можно разделить их на "государственников", не признающих существования частных финансов и связывающих понятие финансов только с деятельностью государства и "негосударственников", признающих существование, наряду с государственным, частного финансового хозяйства. С учетом области исследования и в целях соблюдения корректности терминологии предлагается использовать как более точный термин "государственные финансы" для характеристики сущности и места в них бюджета.
М.В. Романовский определяет бюджет как систему императивных денежных отношений между государством и другими субъектами воспроизводства по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта в процессе использования денежных средств для удовлетворения наиболее важных на данном этапе развития потребностей общественного воспроизводства [131, с. 156].
В работе профессора Л.А. Дробозиной бюджет характеризуется как основной финансовый план государства, имеющий силу закона [99, с. 44].
Бюджет достаточно часто характеризуется как "форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов власти". Подобный подход нашел свое отражение в Бюджетном кодексе, где бюджет определяется как "форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления".
М.И. Ткачук определяет бюджет через такое понятие как "политический институт", указывая, что "бюджет обеспечивает воспроизводство существующих отношений, является важным фактором реализации демократической традиции" [59, с. 55]. Особую актуальность имеет определение А.Ю. Казака, который показывает многогранность понятия бюджет и выделяет такую его черту, как "важнейший финансовый регулятор (стабилизатор), инструмент государственной финансовой политики, который через систему налоговых ставок, объем, структуру и направление расходов обеспечивает целенаправленное воздействие на все социально-экономические процессы в обществе, формируя конечные показатели развития экономической системы" [132, с. 170]. Мы считаем, что данное определение не только раскрывает экономическую сущность бюджета, но и подчеркивает ее значимость в контексте общей государственной политики.
Через термин "отношения" определяет бюджет и И.Н. Мысляева: "бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием денежных средств, предназначенных для финансирования народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления" [93, с. 69]. Трактовка понятия "бюджет" с нашей точки зрения является наиболее точной. Однако в определении, приведенном И.Н. Мысляевой, перечень расходов представляется недостаточно полным.
В определении A.M. Бабича делается попытка синтезировать все перечисленные ранее понятия: "бюджет - это финансовый план государства, форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления" [41, с. 80]: Такой подход представляется не вполне верным, так как он является механическим объединением разнородных понятий. Иначе решен вопрос синтеза различных определений О.В. Соколовой, по мнению которой, экономическая сущность бюджета раскрывается через совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны. Она считает, что существуют три подхода к определению бюджета: во-первых, по своей экономической сущности бюджет представляет собой денежные отношения, возникающие у государства с физическими и юридическими лицами; во-вторых, эти отношения возникают по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием денежных средств, предназначенных для финансирования экономики, нужд обороны, государственного управления, социально-культурных мероприятий; в-третьих, бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории, так как он является экономической формой существования объективно обусловленных распределительных отношений [134, с. 39]. На наш взгляд, такой подход к определению бюджета является значимым, так как он в полной мере раскрывает его экономическую сущность.
Анализ теоретических подходов позволяет нам определить бюджет как регулируемую нормами права систему экономических отношений, связанную с формированием и использованием денежных средств, необходимых органам государственной и муниципальной власти для эффективного обеспечения и защиты интересов общества и граждан. Данное определение позволяет подчеркнуть несколько основных моментов, представляющихся принципиальными для раскрытия экономической сущности бюджета.
Во-первых, в приведенном определении подчеркнут нормативно-правовой статус, который имеет федеральный, региональный или местный бюджет. Нормативно-правовой характер составления и исполнения отличает бюджет территории от бюджета предприятия. Бюджетные отношения на государственном, муниципальном уровне становятся таковыми и могут функционировать только после принятия соответствующих законодательных актов, т.е. в форме правовых отношений, регламентирующих процессы образования и использования органами государственной (муниципальной) власти централизованных денежных доходов налоговыми, неналоговыми и другими способами. Лишь в такой правовой форме денежные отношения превращаются в бюджетные отношения, что является важнейшей сущностной характеристикой бюджета как категории государственных финансов.
Во-вторых, представляется важным сместить акцент в формулировании основной цели формирования и распределения денежных средств. В приведенных ранее трактовках понятия бюджета указано, что бюджет формируется для того, чтобы государство могло выполнять свои функции. Этот подход больше соответствует командно-административной экономике и теории государства, в которой интересы последнего могли быть поставлены выше интересов человека и гражданского общества.
С учетом предмета исследования представляется необходимым подробнее остановиться на понятии "расходы бюджета". Единого определения понятия "расходы бюджета" в отечественной финансовой науке не выработано.
"Расходы бюджета - денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления" [49, с. 620]. Это определение профессора М.В. Романовского достаточно точно характеризует материально-вещественную сторону расходов бюджета, оно близко по сути к определению расходов бюджета, данному в Бюджетном кодексе Российской Федерации: "Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления".

Порядок планирования расходов на культуру в Самарской области

Как было отмечено ранее, решение вышеперечисленных проблем способствует переходу от модели "управления затратами" к модели "управления результатами", на основе методов программно-целевого и среднесрочного планирования. Целесообразность данной модели определяется положительным зарубежным опытом.
В большинстве развитых зарубежных стран в последние десятилетия проводились комплексные бюджетные реформы, направленные на внедрение программно-целевого бюджетного планирования. Комплексность описываемого термина демонстрирует определение, данное Ф.С. Мошером: "Программно-целевое бюджетирование означает представление и анализ бюджетных заявок в такой форме, которая обеспечивает (обществу) наиболее эффективный выбор. Для чиновника это понятие означает, помимо выше названного, большую гибкость и свободу маневра, а также большую личную ответственность и требовательность к подчиненным. Для министерств и ведомств оно может означать большую самостоятельность, гибкость в принятии решений и большую ответственность за использование выделенных им фондов. Для бухгалтера программно-целевое Бюджетирование ассоциируется с учетом по начислению, разделением счетов по текущим и капитальным операциям, с обособленным учетом оборотных средств и использованием других специфических технологий учета" [91, с. 97].
Целесообразность концепции программно-целевого бюджетного планирования обусловлена еще и тем, что этот метод можно применять как для планирования расходов органов государственной власти и местного самоуправления, так и для планирования расходов отдельных распорядителей кредитов и бюджетополучателей - министерств, ведомств, бюджетных учреждений, государственных предприятий, а также "открытостью", способностью эволюционировать.
По нашему мнению, в самом общем виде программно-целевое бюджетное планирование можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей с этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью.
Первые реформы по внедрению бюджета, ориентированного на результат, были проведены в конце 40-х гг. XX в. в США. Помимо США аналогичную практику внедряли страны-члены Британского Содружества наций: Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Канада.