Григорьянц Ирина Петровна. Особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

Короткий опис

Григорьянц Ирина Петровна. Особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10. - Москва, 2005. - 188 с. РГБ ОД,

Содержание к диссертации

Введение
Глава I. Региональные финансы и основные направления развития межбюджетных отношений 14
1.1. Основы теоретических положений региональных финансов 14
1.2. Теоретические положения формирования механизмов межбюджетного выравнивания 26
1.3. Международный опыт реализации основ бюджетного
федерализма 35
Глава II. Особенности эволюции межбюджетных отношений в Российской Федерации и проблемы бюджетного федерализма 46
2.1. Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации 46
2.2. Проблемы организации бюджетного федерализма в Российской Федерации 62
2.3. Содержание межбюджетного регулирования 77
2.4. Принципиальные положения развития межбюджетных отношений в Российской Федерации 88
Глава III. Механизмы межбюджетного выравнивания субъектов Российской Федерации 100
3.1. Развитие механизмов закрепления расходных полномочий за уровнями власти 100
3.2. Налоговое закрепление и субсидирование в системе бюджетных отношений между уровнями власти 107
3.3. Методическая база финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 1999-2006 годах 123
3.4. Перспективы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации 143
Заключение 159
Библиографический список 161
Приложения 179

Введение к работе

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2006 году" определена политика в области совершенствования межбюджетных отношений. В послании отмечено: "обеспечение стабильности закрепленных за уровнями публичной власти доходных источников и расходных полномочий должно стать важнейшим принципом бюджетной политики федеральных органов".
В этой связи оптимизация процессов закрепления налогов и расходных полномочий за различными уровнями власти должна осуществляться с учетом последних обобщений передовой зарубежной практики и отечественной научной мысли в области бюджетного федерализма. Теоретические исследования и практические формы развития государственного устройства должны базироваться на финансовой теории государства, которая является важнейшим элементом общественного строительства.
Актуальность темы исследованияобоснована тем, что перестройка взаимоотношений между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в результате реализации реформы межбюджетных отношений вызвала глубокие изменения во всех сферах жизни и деятельности субъектов Российской Федерации.
Действовавшая ранее система межбюджетных отношений не способствовала возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению эффективного управления финансами и проведению экономической политики, направленной на стратегию устойчивого развития регионов.
В то же время реформа межбюджетных отношений, направленная на разграничение расходных обязательств и закрепление налогов и сборов за соответствующими уровнями бюджетной системы, отмену "необеспеченных мандатов", не создала условия сбалансированности региональных и местных бюджетов и приобрела еще большую остроту и актуальность.
В процессе развития взаимоотношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов
5 Российской Федерации и органами местного самоуправления ряд функций федерального уровня переходил на уровень региона и наоборот. Примером тому может служить финансирование льгот отдельным категориям граждан, выплаты пособий гражданам, имеющим детей, программы развития регионов. В этой связи особенное значение и актуальность приобретают исследования научно обоснованных направлений бюджетной политики субъектов Российской Федерации.
Рациональное закрепление налогов и сборов, а также необходимое разделение расходных обязательств за соответствующими уровнями бюджетной системы, научное осмысление этих вопросов будут способствовать обеспечению сбалансированности бюджетов и источников формирования доходов.
Целесообразно решать эти проблемы путем преобразования и оптимизации процессов закрепления собственных доходов за различными уровнями власти, глубокого анализа природы межбюджетных отношений в процессе их развития в нашей стране с учетом последних обобщений передовой зарубежной практики и отечественной научной мысли в области бюджетного федерализма, что представляется крайне важным и необходимым. Особенную актуальность приобретает в нынешних условиях реформа местного самоуправления. Реализация завершающего этапа межбюджетной реформы потребует значительных финансовых ресурсов. Наряду с этим обстоятельством для ее проведения существуют и организационные проблемы, которые необходимо решать уже сегодня.
В связи с этим возникает острая необходимость совершенствования порядка выделения финансовой помощи из федерального бюджета и пересмотра распределения доходных источников и расходных полномочий между бюджетами разных уровней.
Актуальной остается и проблема дифференциации в социально-экономическом развитии регионов (см.приложение 1).
Для урегулирования ситуации предлагается введение на территории Российской Федерации конституционно определенного минимального единого уровня финансового обеспечения расходных обязательств для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (в области образования,
здравоохранения, культуры, социальной политики), что также является актуальным.
Межбюджетные отношения федерального центра и субъектов Российской Федерации всегда были в центре пристального внимания, как финансовой науки, так и практики формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета.
Теме межбюджетных отношений в России за последнее десятилетие прошлого века посвятили свои труды такие видные отечественные ученые, как Л.И.Абалкин, А.Г.Грязнова, А.Г.Игудин, В.Г.Пансков, И.В.Подпорина, Б.Г Поляк, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Л.И. Сергеев, Б.М.Сабанти, В.К.Сенчагов, Л.И.Якобсон1и другие. Работы этих авторов послужили основой для дальнейших исследований в области межбюджетных отношений.
За последние годы методическая база взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации меняется практически ежегодно. Эти изменения частично улучшают практику межбюджетных отношений. Но коренного изменения, которое удовлетворило бы все стороны (центр и субъекты Российской Федерации), до настоящего времени не отмечается.
Поэтому финансовая наука и практика продолжают поиски более совершенных, чем в настоящее время, путей бюджетных взаимоотношений федерального центра и субъектов Российской Федерации.
Работы таких авторов как: С.Ю.Глазьев, В.П.Горегляд, О.Г. Дмитриева, А.М.Лавров, А.Г.Силуанов, С.Г.Синельников-Мурылев, А.В. Улюкаев., В.Б.Христенко заслуживают особого внимания.
Должное внимание проблемам бюджетного федерализма и фискальной децентрализации уделяется зарубежными исследователями - Хэррис . Дж. Мэнвилл, Дж.Стиглиц, Э.Аткинсон, Р.Берд, С.Брю, Дж.Литвак, К. Макконнел, Дж.Стрик., Т.Тер-Миносян.
Действующие механизмы бюджетного выравнивания субъектов Российской Федерации не имеют достаточно полной теоретической основы механизмов формирования регионального распределения финансовых
1См. список использованной литературы
7 ресурсов. Имеющиеся практические положения межбюджетного выравнивания базируются на необходимости обеспечения примерно одинакового во всех субъектах Российской Федерации уровня бюджетных затрат на одного жителя. При этом теоретическая природа возникновения существенных различий социально-экономического положения между субъектами Российской Федерации обобщается недостаточно, и научные подходы зачастую заменяются поверхностными рассуждениями о естественном экономическом неравенстве потенциалов различных регионов. Это обусловило выбор темы, предмета и объекта научного исследования, структуры работы, последовательность изложения, а также комплекс предложений, выносимых на защиту.
Выражая глубокое уважение к позициям своих предшественников, считаем, что для реализации реформы межбюджетных отношений необходима равноправная стабилизация в отношениях между всеми уровнями бюджетов в Российской Федерации.
Целью исследованияявляются анализ особенностей межбюджетных отношений и проблем бюджетного федерализма в Российской Федерации, разработка методических приемов и практических рекомендаций по их реформированию и совершенствованию.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
систематизировать имеющиеся научные и практические знания в области межбюджетных отношений;
обосновать содержание подходов к понятиям теории региональных финансов в условиях реализации новой системы межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и федерального центра; выявить особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации путем анализа эволюции и изучения проблем бюджетного федерализма в России;
установить взаимоувязанное использование финансовых и правовых предпосылок для самостоятельного развития регионов;
разработать новую схему закрепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации, позволяющую
8 стимулировать сбор налогов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;
определить принципы распределения и закрепления расходных полномочий за уровнями власти;
на основе анализа особенностей развития межбюджетных отношений выдвинуть и обосновать предложения по дальнейшему совершенствованию механизма межбюджетных отношений.
Объектом исследованияявляются межбюджетные отношения в Российской Федерации.
Предметом исследованияявляется процесс развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследованиясоставили общие научные принципы познания экономических явлений; принципы макро-и микроэкономики, в том числе системный и конкретно-исторический подход и методы логического анализа.
В качестве материала для исследования использованы статистические данные, материалы министерств и ведомств, различные справочные издания, материалы круглых столов заседаний в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, специальная научная литература и нормативные правовые акты по раскрываемой тематике.
Научная новизнадиссертационного исследования состоит в следующем:
на основе обобщения теории и практики межбюджетных отношений в государствах с развитой экономикой, развития межбюджетных отношений в России за годы реформ в работе обоснованы стратегия и концептуальные подходы к дальнейшему развитию межбюджетных отношений в Российской Федерации;
путем анализа эволюции и изучения проблем бюджетного федерализма в России определены особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации в их проблемном аспекте;
уточнено и обосновано теоретическое содержание механизмов межбюджетного выравнивания субъектов Российской Федерации;
обоснованы принципы закрепления расходных полномочий за уровнями власти и осуществлена структуризация налоговых разграничений (включая долевое) между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
исходя из особенностей развития межбюджетных отношений в Российской Федерации дано определение бюджетного федерализма;
Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации должно строиться на принципах сокращения дотационное, минимизации встречных финансовых потоков, повышения заинтересованности субъектов Российской Федерации в увеличении собственной налоговой базы, преодоления несбалансированности бюджетной системы.
Основной особенностью межбюджетных отношений в Российской Федерации является индивидуальный путь развития, основанный на особой национальной системе бюджетного федерализма, общеэкономическими критериями которого являются единство и целостность России, выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации при стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы, прозрачность и демократизация межбюджетных отношений.
Бюджетный федерализм подразумевает реализацию оптимальной системы межбюджетных отношений. Эта система должна способствовать достижению социально-экономического и бюджетного выравнивания на основе повышения эффективности регулирования финансовыми ресурсами между уровнями бюджетной системы.
В системе межбюджетного регулирования наблюдается значительный вес перераспределяемых бюджетных ресурсов, которые составляют до 70% от общих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Такая большая сфера перераспределительных отношений вызывает рост противоречий между субъектами Российской Федерации и федеральным центром.
Возможность введения на всей территории Российской Федерации конституционно определенного минимального единого уровня финансового обеспечения расходных полномочий для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (в области образования, здравоохранения, культуры, социальной политики).
10Практическая значимостьрезультатов диссертационной работы заключается в том, что содержащиеся в ней выводы и рекомендации могут быть использованы федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления при решении задач совершенствования и развития межбюджетных отношений. Внедрение результатов работы позволит преодолеть горизонтальную и вертикальную несбалансированность бюджетной системы, повысить заинтересованность субъектов Российской Федерации в стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы, минимизировать встречные финансовые потоки, сократить дотационность субъектов Российской Федерации и дифференциацию в социально-экономическом их развитии.
Апробация работы и внедрение результатов исследования
Основные результаты диссертационной работы докладывались автором на международной конференции The 2nd INTERNATIONAL CONFERENCE "Information technologies and management 2004", Riga, Latvia, 2004;
на научно-практических конференциях "Бюджетная политика регионов, городов и коммун на Севере Европы" в 2002 и 2003 годах, проводимых в г. Петрозаводске (Республика Карелия).
Результаты диссертационной работы по теме "Особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации" использованы при составлении методик распределения средств Федерального Фонда поддержки регионов в 1997 - 1999 годах, при формировании Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 -2001 годы (утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации № 862 от 30 июля 1998 года), при подготовке нормативного правового акта в 2004 году о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений, в написании заключений Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам на проекты законов о федеральном бюджете на 2003, 2004, 2005 и 2006 годы и другие законопроекты, связанные с межбюджетной тематикой, расчеты использованы для совершенствования методики межбюджетного выравнивания в Калужской области; а также используются в учебном процессе Балтийского института экономики и финансов и Московского института экономики и управления в
промышленности. Результаты внедрения подтверждаются соответствующими актами.
Затягивающийся переходный период российской экономики, необходимость грамотного решения проблем бюджетного федерализма требуют скорейшего разрешения вопросов методического разграничения бюджетных ресурсов между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Этот механизм разграничения должен оптимально согласовывать как интересы центра, так и интересы субъектов Российской Федерации, между тем в 1999 году - 76, в 2000 году - 71, в 2001 году - 70, в 2002-2005 годах - 71 субъект Российской Федерации из 89 получали финансовую помощь из Федерального фонда поддержки регионов. Это говорит о том, что около 85% субъектов Российской Федерации были дотационными, что явно не соответствует здравому смыслу. Ведь почти половина дотационных субъектов Российской Федерации перечисляет в федеральный бюджет больше средств, чем получает из него в виде трансфертов. Такое состояние многих субъектов Российской Федерации является следствием многоканального движения денежных средств во взаимоотношениях центра и регионов. Совершенствование порядка движения денежных средств, сокращение встречных финансовых потоков должно сократить количество "дотационных" субъектов Российской Федерации.
До настоящего времени в системе межбюджетных отношений не решены проблемы наиболее рационального закрепления налогов и сборов за соответствующими уровнями бюджетной системы (федеральный центр, субъект Российской Федерации, муниципалитет). Действующая система закрепления налогов за федеральным центром, регионами и муниципалитетами (органами местного самоуправления) не в полной мере отвечает требованиям сбалансированности интересов по уровням государственного и муниципального регулирования. Научные подходы к закреплению и расщеплению налогов по уровням государственного регулирования не всегда находят отражение в реальной бюджетной практике. Зачастую федеральный центр оставляет за собой стабильную и емкую налогооблагаемую базу (НДС, таможенные платежи, большую часть акцизов и др.). Внесение изменений в налоговое законодательство также носит больше политический, чем
12 экономический характер при распределении налогов между уровнями бюджетной системы. Так, например, в связи с отменой с 1 января 2003 года налога на пользователей автодорог были введены некоторые изменения в распределение налоговых доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации. Другие изменения налогового законодательства: зачисление 100% акцизов на табачные изделия в федеральный бюджет, индексация ставок земельного налога и арендной платы за землю и передача федеральной части бюджетам регионов, изменение ставки налога на прибыль то в пользу бюджетов субъектов, то его централизация - носят абстрактный, не экспертно-расчетный характер.
В последние годы развития теории государственного устройства Российской Федерации большое внимание уделяется такому понятию как бюджетный федерализм. Это понятие не получило пока достаточно глубокого теоретического обоснования и обобщения как по существу самого определения, так и по содержанию. Многочисленные встречающиеся в литературных источниках определения бюджетного федерализма не в полной мере отражают сущность этой категории, которая, прежде всего, обобщается бюджетным устройством государства. Теория государственных финансов, содержание распределительной и перераспределительной функции финансов могут служить основополагающим элементом раскрытия сущности понятия бюджетного федерализма. Поэтому отсутствие достаточно убедительных и глубоких теоретических исследований проблемы бюджетного федерализма сдерживает построение более совершенной, чем сейчас, и рациональной организации бюджетного устройства России.
Рассматривая проблемы совершенствования межбюджетных отношений по вертикали и бюджетного выравнивания по горизонтали, целесообразно использовать з