Грінь Андрій Анатолійович Дискреційні повноваження органів вико­навчої влади України та їх реалізація

Короткий опис

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ
ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА імені В. М. КОРЕЦЬКОГО

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ
ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА імені В. М. КОРЕЦЬКОГО

Кваліфікаційна наукова
праця на правах рукопису

ГРІНЬ Андрій Анатолійович

УДК 342.98:35.076

ДИСЕРТАЦІЯ
ДИСКРЕЦІЙНІ ПОВНОВАЖЕННЯ ОРГАНІВ
ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ ТА ЇХ РЕАЛІЗАЦІЯ

12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право;
інформаційне право»

Подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук (доктора філософії)

Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей, результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело _______________________ А. А. Грінь

Науковий керівник: КИСІЛЬ Людмила Євгенівна, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник, доцент

Київ – 2019

ЗМІСТ

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ ……………………………….. 3

ВСТУП …………………………………………………………………… 4

РОЗДІЛ 1. Загальнотеоретична характеристика дискреційних повноважень органів виконавчої влади
1.1 Правові аспекти проблеми розсуду органів виконавчої влади (їх посадових осіб) при реалізації владних повноважень …………………
13
1.2 Поняття, ознаки та зміст дискреційних повноважень органів виконавчої влади …………………………………………………………
36
1.3 Принципи застосування дискреційних повноважень органами виконавчої влади України ……………………………………………….
66
Висновки до Розділу 1 …………………………………………………... 91

РОЗДІЛ 2. Правові аспекти реалізації дискреційних повноважень органами виконавчої влади України та напрями їх вдосконалення
2.1 Органи виконавчої влади України як суб’єкти реалізації дискреційних повноважень ……………………………………………...
94
2.2 Правові форми реалізації дискреційних повноважень органів виконавчої влади України ……………………………………………….
119
2.3 Гарантії реалізації дискреційних повноважень органів виконавчої влади ………………………………………………………………………
147
2.4 Міжнародний досвід правового регулювання дискреційних повноважень органів публічної адміністрації ………………………….
169
Висновки до Розділу 2 …………………………………………………... 196

ВИСНОВКИ …………………………………………………………….. 200

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ……………………………. 208

ДОДАТКИ ……………………………………………………………….. 244

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ

КСУ – Конституційний Суд України
ВАСУ – Вищий адміністративний суд України
ЄСПЛ – Європейський суд з прав людини
КАС України – Кодекс адміністративного судочинства України
КМУ – Кабінет Міністрів України
ЦОВВ – центральні органи виконавчої влади
МДА – місцеві органи виконавчої влади
ОВВ – органи виконавчої влади України
Рекомендація № R(80)2 – Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді заступників міністрів

ВСТУП

Обґрунтування вибору теми дослідження. В сучасних умовах проведення активних державно-правових перетворень, пошуку оптимальних моделей взаємодії держави і суспільства актуалізуються питання створення ефективної системи виконавчої влади, що враховує ідеї і вимоги Конституції України та ґрунтується на демократичних засадах європейського зразка.
Забезпечення прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності є тим напрямом, що буде сприяти оптимізації взаємовідносин між органами виконавчої влади і фізичними та юридичними особами та стане одним із стрижнів зміцнення правової держави і демократичного суспільства. Саме у різноманітних правових відносинах органи виконавчої влади та їх посадові особи реалізують визначені нормативно-правовими актами дискреційні повноваження, які надають можливість застосування ними адміністративного розсуду у правотворчій та правозастосовній сферах діяльності, фактично здійснюють владно-організуючий вплив на відповідні об’єкти управління.
Питання дискреційних повноважень органів публічної адміністрації не досліджені належним чином у теорії адміністративного права. Не узагальнена і не вивчена також практика їх реалізації. Разом з тим, дослідження цієї проблематики на сьогодні особливо витребувані. Це пов’язано, з однієї сторони, з процесами реформування адміністративного законодавства, децентралізацією виконавчої влади, що спричиняють розширення застосування сфери розсуду, а з іншої – з наслідками багатьох ілюзій та помилок, отриманих у спадок від радянської влади, які не могли не відобразитися на функціонуванні права в цілому, і на механізмі правотворчості та правозастосування суб’єктів владних повноважень зокрема.
Актуальність дослідження теоретичних і практичних проблем дискреційних повноважень та їх реалізації зростає з уваги на потребу не тільки наукового вивчення їх природи і ролі застосування адміністративного розсуду в діяльності органів виконавчої влади (їх посадових осіб), але й у позначенні місця цих явищ в арсеналі засобів управління і правового регулювання, створення умов для підвищення соціальної значимості адміністративного права, визначенні подальших кроків у вдосконаленні законодавства.
Проблема дискреційних повноважень носить комплексний міждисциплінарний характер, адже її окремі аспекти досліджувалися багатьма вченими, які належать до різних наукових напрямів і шкіл – філософами, представниками теорії держави і права, адміністративного права, інших галузевих юридичних наук тощо.
Теоретичні засади дисертаційного дослідження становлять праці вітчизняних вчених-адміністративістів зокрема, В. Б. Авер’янова, О. Ф. Андрійко, Н. О. Армаш, Ю. П. Битяка, Д. І. Голосніченка, П. В. Діхтієвського, С. Д. Дубенко, Л. Є. Кисіль, В. К. Колпакова, Є. Б. Кубка, О. В. Кузьменко, Д. М. Лук’янця, В. Я. Малиновського, В. П. Нагребельного, В. Ф. Опришка, А. А. Пухтецької, А. О. Селіванова, О. Л. Соколенко, В. П. Тимощука, М. М. Тищенка, Ф. Д. Фіночко, В. В. Цвєткова, Ю. С. Шемшученко та інших фахівців. Поряд з цим, окремим аспектам цієї теми (зокрема, проблемам адміністративного розсуду) присвячувалися праці, зокрема, М. І. Бойчук, О. С. Лагоди, Т. С. Мартьянової, С. А. Резанова, М. Б. Рісного, Г. Й. Ткач та ін.
Безперечно важливими як джерело осмислення теоретико-методологічних підходів до пізнання правових явищ є роботи відомих зарубіжних вчених, зокрема С. С. Алексєєва, В. Г. Антропова, О. О. Березина, Д. В. Бойка, В. М. Дубовицького, Ю. М. Козлова, О. П. Коренєва, В. В. Лазарєва, О. Є. Луньова, В. М. Манохіна, Л. А. Міцкевич, Г. М. Старилова, Т. Г. Слюсаревої, Ю. О. Тихомирова та інших дослідників.
Разом з тим, з достатньою підставою можна стверджувати, що наукові дослідження дискреційних повноважень, здійснювані через призму їх носіїв, принципів, форм, гарантій правомірності їх реалізації, з позиції адміністративного права не проводилися, що підтверджує актуальність обраної тематики.
Нормативно-правову базу дослідження складають Конституція України, міжнародні документи, закони та постанови Верховної Ради України, акти Президента України, акти Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади, рішення Конституційного Суду України, рішення судів загальної юрисдикції, рішення Європейського суду з прав людини, які стосуються дискреційних повноважень органів виконавчої влади, принципів їх здійснення, законодавство зарубіжних держав в частині адміністративно-правового регулювання дискреційних повноважень.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, грантами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до планових тем відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України «Адміністративно-правові проблеми оптимізації державного управління в Україні» (номер державної реєстрації 0111U006524), «Проблеми адміністративно-правового регулювання відносин органів публічної адміністрації з громадянами в Україні» (номер державної реєстрації 0113U007856).
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у комплексному аналізі правової природи дискреційних повноважень органів виконавчої влади України та їх реалізації у правотворчій та правозастосовній сферах діяльності з урахуванням позитивного зарубіжного досвіду.
Досягнення мети опосередковується виконанням таких завдань:
- охарактеризувати правову природу розсуду у процесі реалізації повноважень органами виконавчої влади (їх посадових осіб), розкрити його характерні ознаки;
- визначити поняття, ознаки і зміст дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб) та стан їх правового регулювання у законодавстві України;
- з’ясувати принципи реалізації дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб);
- охарактеризувати особливості правового статусу органів виконавчої влади (їх посадових осіб) як суб’єктів реалізації дискреційних повноважень;
- розкрити специфіку основних правових форм діяльності органів виконавчої влади (їх посадових осіб) у ході реалізації дискреційних повноважень;
- визначити систему гарантій, які забезпечують правомірність реалізації дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб);
- дослідити зарубіжний досвід правового регулювання дискреційних повноважень органів публічної адміністрації;
- сформулювати пропозиції щодо удосконалення вітчизняного законодавства в частині адміністративно-правового регулювання дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб).
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають в процесі функціонування органів виконавчої влади (їх посадових осіб).
Предметом дослідження є дискреційні повноваження органів виконавчої влади (їх посадових осіб) та їх реалізація.
Методи дослідження. Для досягнення поставленої мети і вирішення завдань, з урахуванням специфіки об’єкта і предмета дисертації, використано сукупність філософсько-світоглядних, загальнонаукових і спеціальних методів наукового пізнання. За методологічну основу взято положення діалектики, як загального способу пізнання процесів та явищ, а також сукупність загальнонаукових і спеціальних методів дослідження. Завдяки діалектичному методу вдалося дослідити правову природу та визначити сутність явища розсуду та поняття «дискреційні повноваження органів виконавчої влади (їх посадових осіб)», їх зміст та ознаки (підрозділи 1.1–1.2). Історико-правовий метод застосовувався для дослідження понять «дискреційні повноваження» та «адміністративний розсуд» у юридичній науці, гарантій правомірності їх реалізації, статусу органів виконавчої влади в Україні (підрозділи 1.1, 1.2, 2.3). Використовуючи метод системного аналізу та структурно-логічний метод, здійснено повне й об’єктивне дослідження системи органів виконавчої влади, організаційно-правовий механізм реалізації органами виконавчої влади дискреційних повноважень (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.4). Порівняльно-правовий метод використано під час аналізу вітчизняної практики та досвіду інших держав у сфері, пов’язаній із застосуванням дискреційних повноважень органів публічної адміністрації (підрозділи 1.2, 2.1, 2.4). Логічні методи (дедукція, індукція, аналогія, синтез) застосовано у процесі вирішення всіх задач дисертаційного дослідження (розділи 1, 2). Функціональний метод дозволив дослідити дискреційні повноваження органів виконавчої влади (їх посадових осіб) через з’ясування форм їх реалізації, як зовнішнього вираження та засобів здійснення їх функцій і завдань в публічно-правовій сфері (підрозділи 2.2, 2.3, 2.4). Метод узагальнення використано для формулювання прикінцевих положень проведеного дослідження.
Наукова новизна отриманих результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній юридичній науці адміністративного права досліджень теоретичних і практичних проблем адміністративно-правового регулювання дискреційних повноважень органів виконавчої влади та їх реалізації з урахуванням зарубіжного досвіду у зазначеній сфері.
Наукову новизну дисертації становлять такі основні положення:
уперше:
- запропоновано авторське визначення поняття «дискреційні повноваження» як сукупність прав і обов’язків, закріплених адміністративним законодавством, для виконання покладених на орган виконавчої влади чи його посадову особу функцій, що надають йому певний ступінь свободи розсуду оцінювати ситуації, здійснювати правомірний вибір між законними альтернативами та не передбачають обов’язків узгоджувати свої рішення з будь-яким іншим суб’єктом;
- визначено основні ознаки дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб): є сукупністю прав і обов’язків на здійснення правомірного вибору варіанту поведінки, де кожна альтернатива є законною; застосовуються лише у випадках, передбачених законом, і в межах закону; правомірний вибір варіанту поведінки здійснюється шляхом застосування адміністративного розсуду; не передбачають обов’язку узгоджувати свої рішення (дії) з будь-яким іншим суб’єктом;
- аргументовано, що змістом дискреційних повноважень органів виконавчої влади та їх посадових осіб є їх дискреційні права та обов’язки, а можливість застосування адміністративного розсуду є необхідною умовою ідентифікації цих повноважень;
- запропоновано принципи реалізації дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб) класифікувати на: фундаментальні (принципи верховенства права, законності); загальні (застосування із належною метою, рівності перед законом, об’єктивності та безсторонності (неупередженості), пропорційності, розумного часу, застосування вказівок); спеціальні (принцип розсудливості);
- визначено, що в системі органів виконавчої влади суб’єктами реалізації дискреційних повноважень виступають: орган виконавчої влади; структурні підрозділи органу виконавчої влади, які здійснюють владні управлінські функції; посадові особи органу виконавчої влади, які мають право (зобов’язані) застосовувати адміністративний розсуд при реалізації наданих повноважень;
- визначено правові гарантії реалізації дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб): нормативне закріплення їх компетенції; принципи застосування дискреційних повноважень; законодавчо визначена процедура підготовки та прийняття нормативних та індивідуальних актів, що враховують застосування адміністративного розсуду; контроль за реалізацією дискреційних повноважень;
- запропоновано доповнити Закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації», «Про державну службу», проект Закону України «Про адміністративну процедуру» визначенням поняття «дискреційні повноваження», принципами та гарантіями їх реалізації;
удосконалено:
- підходи до розуміння співвідношення поняття «дискреція», як заснованої на законі і обмеженої законом можливості суб’єкта владних повноважень застосовувати у межах компетенції правовий розсуд в порядку реалізації дискреційної влади, та поняття «адміністративний розсуд» як дискреції, що вказує на відповідну сферу діяльності органів виконавчої влади та є одним з засобів виконання покладених на них функцій і завдань;
- обґрунтування практичного значення принципів реалізації дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб);
набули подальшого розвитку:
- підходи до органічного розуміння змісту правових гарантій як системи засобів забезпечення реалізації дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб);
- положення щодо основних правових форм реалізації дискреційних повноважень (правотворчої та правозастосовної), у рамках яких відбувається прийняття нормативних, індивідуальних, конклюдентних актів (акти-дії), укладання адміністративних договорів;
- обґрунтування необхідності використання позитивного зарубіжного досвіду щодо адміністративно-правового регулювання дискреційних повноважень адміністративних органів та їх реалізації.
Практичне значення отриманих результатів визначається можливістю їх використання у:
- у науково-дослідній сфері – для подальшого наукового пошуку розв’язання теоретичних і практичних проблем, пов’язаних із реалізацією дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб) в Україні;
- у правотворчій діяльності – під час розробки, перегляду та вдосконалення положень чинного законодавства;
- у правозастосовній діяльності – для вдосконалення практики застосування органами виконавчої влади (їх посадовими особами) норм чинного законодавства шляхом реалізації дискреційних повноважень;
- у навчальному процесі – під час підготовки матеріалів для вивчення та викладання навчальних дисциплін адміністративно-правової спрямованості.
Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою роботою. Усі теоретичні положення і висновки, які викладені у дисертації і визначають наукову новизну дослідження, теоретичне і практичне значення його результатів, розроблені автором особисто. Наукові статті здобувача у фахових виданнях є одноосібними.
Апробація матеріалів дисертації. Основні положення, теоретичні та практичні висновки дисертації були обговорені та схвалені на засіданні відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права імені В. М. Корецького Національної академії наук України. Результати дослідження були представлені на: VІ Міжнародній науково-практичній конференції «Сучасні проблеми правової системи України» (м. Київ, 27 листопада 2014 р.; матеріали опубліковано); Всеукраїнській науково-практичній конференції «Тенденції та пріоритети реформування законодавства України» (м. Херсон, 12–13 грудня 2014 р.; матеріали опубліковано); Круглому столі в Інституті держави і права імені В. М. Корецького НАН України «Адміністративно-правове забезпечення прав людини органами публічної адміністрації в Україні» (м. Київ, 24 вересня 2015 р.; матеріали опубліковано); ХIІІ Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні питання реформування правової системи» (м. Луцьк, 24–25 червня 2016 р.; матеріали опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції «Сучасні тенденції в юридичній науці України та зарубіжних країн» (м. Запоріжжя, 23–24 вересня 2016 р.; матеріали опубліковано); ХIV Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні питання реформування правової системи»» (м. Луцьк, 16–17 червня 2017 р.; матеріали опубліковано); Всеукраїнському круглому столі в Інституті держави і права імені В. М. Корецького НАН України «Розвиток адміністративного законодавства в умовах реформаційних процесів в Україні» (м. Київ, 27 жовтня 2017 р.; матеріали опубліковано).
Публікації. Сформульовані в дослідженні положення, висновки та пропозиції викладені автором у 14 наукових публікаціях, 6 з яких опубліковані у фахових виданнях України з юридичних наук (3 з яких внесено до міжнародних наукометричних баз даних), 1 – у зарубіжному періодичному науковому виданні, яке внесено до міжнародних наукометричних баз даних, та 7 – у збірниках наукових праць, матеріалах та тезах конференцій.
Структура та обсяг дисертації зумовлена метою та завданнями дослідження і складається із переліку умовних позначень, вступу, двох розділів, які містять сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел, додатку. Загальний обсяг дисертації становить 246 сторінок, з яких 207 сторінок – основний текст, 36 сторінок – список використаних джерел (278 найменувань), 3 сторінки – додатки.

Список літератури

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає у комплексному дослідженні правової природи дискреційних повноважень органів виконавчої влади України (їх посадових осіб) та їх реалізації у правотворчій та правозастосовній сферах діяльності. Відповідно до завдань дослідження, сформульовано низку важливих висновків, зокрема:
1. Реалізація передбачених Конституцією України та законами України владних повноважень органами виконавчої влади (їх посадовими особами) неможлива без застосування розсуду або дискреції (сутність якого виражена через категорії «свобода» і «вибір»), що обумовлені об’єктивними і суб'єктивними причинами, існують поряд з принципом законності, виступають самостійним і важливим елементом державного управління (регулювання).
Розсуд має місце, коли приписи правових норм не встановлюють конкретного варіанту дій, але наділяють орган виконавчої влади певним ступенем свободи (можливістю) при здійсненні виконавчо-розпорядчої (управлінської) діяльності обирати найбільш ефективне, доцільне рішення чи вчиняти відповідні дії.
Розсуд, як певний процес і результат вибору органом виконавчої влади варіанту поведінки (рішення, дії чи бездіяльності), має суб’єктивний, інтелектуально-логіко-вольовий характер. У широкому розумінні він містить різні характеристики, які випливають із свободи волі суб’єкта, що його застосовує, тому може бути абсолютним і обмеженим, позитивним чи негативним.
Розсуд органів виконавчої влади (їх посадових осіб) – це адміністративний розсуд, який випливає з норм права прямо або опосередковано та надає їм можливість, оцінюючи фактичні обставини, здійснювати у межах компетенції (повноважень) мотивований правомірний вибір законних альтернатив, встановлених правовими нормами. Він виражається у прийнятті правових актів управління, вчиненні інших юридично значущих дій, оцінці фактичних обставин, визначенні прав і обов’язків, обсягу і характеру заходів, що встановлюються тощо, і обумовлений суб’єктивними якостями особи (правосвідомість, моральність, психологічні риси, досвід, рівень і якість знань, мотивація, ціннісна орієнтація, емоційний й інтелектуальний потенціал та інше), що має одиничний, конкретний, суб'єктивний, довільний, непередбачуваний, стихійний, невизначений і нестійкий характер.
2. Поняття «дискреційні повноваження» і «адміністративний розсуд» взаємопов’язані та є нерозривним об’єктивно-суб’єктивним опосередкуванням одного явища – дискреції, притаманного органам виконавчої влади та їх посадовим особам. Дискреційні повноваження є складовою частиною повноважень та обов’язковим структурним елементом компетенції органу виконавчої влади (посадової особи) щодо застосування адміністративного розсуду.
Запропоновано авторське визначення поняття дискреційні повноваження як сукупність прав і обов’язків, закріплених адміністративним законодавством, для реалізації покладених на орган виконавчої влади чи його посадову особу функцій, що надають йому певний ступінь свободи розсуду оцінювати ситуації, здійснювати правомірний вибір між законними альтернативами та не передбачають обов’язків узгоджувати свої рішення (дії) з будь-яким іншим суб’єктом.
Зміст дискреційних повноважень становлять дискреційні права і обов’язки. Право органу виконавчої влади (посадової особи) є дискреційним, коли передбачає певну ступінь свободи діяти за власним розсудом, обмеженим рамками адміністративно-правових норм, вихід за які є порушенням правових приписів. Це можливість самостійно, активно, ініціативно, творчо реалізовувати владні повноваження в адміністративних правовідносинах шляхом застосування адміністративного розсуду на основі і у межах встановлених, санкціонованих та ратифікованих державою норм. Дискреційний обов’язок органу виконавчої влади (посадової особи) – об’єктивно необхідна поведінка здійснити правомірний вибір між законними альтернативами без узгодження своїх рішень (дій) з будь-яким іншим суб’єктом.
Ознаками дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб) є наступні: це сукупність прав і обов’язків на здійснення правомірного вибору варіанту поведінки, де кожна альтернатива є законною; застосовуються лише у випадках, передбачених законом, і в межах закону; правомірний вибір варіанту поведінки здійснюється шляхом застосування адміністративного розсуду; не передбачають обов’язку узгоджувати свої рішення (дії) з будь-яким іншим суб’єктом.
3. У процесі практичної реалізації дискреційні повноваження перебувають під регулюючим впливом норм права, персоніфікуються у вигляді визначених нормами дискреційних прав і обов’язків органів виконавчої влади (їх посадових осіб) щодо застосування адміністративного розсуду при прийнятті юридично обов’язкових нормативних й індивідуальних правових актів, або при здійсненні конкретних дій і заходів.
При всій очевидній необхідності й важливості правового регулювання адміністративних правовідносин, здійснення дискреційних повноважень переважною мірою пов’язане з елементами творчості, що має як раціональний, так і емоційний характер (інтуїція, ризик та інші), який не може загалом піддаватися правовому регулюванню. У зв’язку з цим, акцентується увага на необхідності офіційного визначення поняття «дискреційні повноваження» та законодавчого встановлення меж таких повноважень (компетенція органу чи посадової особи, ціль закону, баланс публічних та приватних інтересів), за рамки яких не може виходити правовий акт , що ним видається, чи дія, що ним вчиняється.
4. У практичній реалізації дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб) найважливіша роль належить системі принципів їх застосування. Запропоновано принципи застосування дискреційних повноважень поділяти на фундаментальні, загальні та спеціальні.
Визначальне значення для інституту дискреційних повноважень мають фундаментальні принципи верховенства права і законності, що закріплені в Конституції України та конкретизуються і розвиваються у інших нормативно-правових актах, виступають головними стандартами у правотворчій та правозастосовній діяльності органів виконавчої влади (їх посадових осіб). Загальними є принципи, зазначені у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятій Комітетом Міністрів 11 березня 1980 р. на 316-й нараді заступників міністрів, а саме: основні принципи, що регулюють здійснення дискреційних повноважень; принципи процедури, які застосовуються до здійснення дискреційних повноважень; принципи щодо контролю за виконанням дискреційних повноважень. До спеціальних принципів реалізації дискреційних повноважень пропонується вважати принцип розсудливості.
Доведено необхідність внесення змін до Законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації», «Про державну службу» (ст. 2), які не містять легального визначення поняття «дискреційні повноваження», принципів та гарантій правомірності їх застосування.
5. Суб’єктами реалізації дискреційних повноважень в контексті обраного предмету дослідження виступають органи виконавчої влади України вищого, центрального та місцевого рівнів; їх посадові особи, у тому числі керівники (керівний склад), що представляють єдиноначальні органи виконавчої влади; структурні підрозділи органів виконавчої влади, які здійснюють владні управлінські функції.
Функціонально-структурний механізм системи органів виконавчої влади (їх посадових осіб), зміст їх правосуб’єктності у зв’язку з реалізацією організаційно-розпорядчих функцій із застосуванням адміністративного розсуду визначає і обсяг їх дискреційних повноважень. Компетенція та адміністративно-правовий статус в системі органів виконавчої влади обмежує певний ступінь самостійності цих суб’єктів в організаційному та функціональному відношеннях. Обсяг і зміст дискреційних прав та обов’язків характеризують правове становище органу виконавчої влади (посадової особи).
Доведено необхідність оптимізації правового статусу, компетенції, повноважень органів виконавчої влади на вищому, центральному і місцевому рівнях шляхом як формування, так і вдосконалення відповідного нормативного підґрунтя їх діяльності. При цьому, надані їм дискреційні повноваження не повинні визначатися підзаконними актами.
6. Формою реалізації дискреційних повноважень є зовнішньо виражена діяльність органу виконавчої влади (посадової особи), що здійснена в рамках його компетенції. Реалізація дискреційних повноважень органів виконавчої влади (посадових осіб) обумовлена правовим характером їх застосування, тобто здійснюється за наявності належних підстав та відповідних процедур, що призводить до конкретних правових наслідків. Основними ознаками правових форм є: юридична фіксація, правовий зміст, правові наслідки, процедурний характер забезпечення. Форми реалізації дискреційних повноважень визначають межі застосування органами виконавчої влади адміністративного розсуду.
До основних правових форм реалізації дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб) відноситься прийняття нормативних та індивідуальних правових актів, вчинення інших юридично значущих дій (конклюдентні акти-дії, бездіяльність), укладання адміністративних договорів.
Зміст нормативно-правових, індивідуальних, конклюдентних актів (акти-дії), адміністративних договорів визначає форми реалізації дискреційних повноважень, а вони, в свою чергу, впливають на зміст. Таким чином, форми містять умови не тільки для розвитку змісту, вони також можуть стримувати його розвиток, тобто, визначати його межі.
Форма реалізації дискреційних повноважень наповнена допустимим та найбільш доцільним і оптимальним варіантом рішення (дії), забезпечує якісне виконання завдань органу виконавчої влади з найменшою витратою сил, засобів і часу для здійснення покладених на них функцій.
7. Гарантіями правомірності реалізації дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб) є правові явища, спрямовані на забезпечення законності діяльності у правотворчій та правозастосовній сферах, захищаючи фізичних та юридичних осіб від дискреційної влади.
Запропоновано поділ гарантій правомірності реалізації дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб) на загальні і спеціальні. Загальні гарантії – політичні, економічні, ідеологічні передумови, правова культура і повага до права та інші – виступають важливими умовами реалізації дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб) у правовій державі.
Систему спеціальних гарантій становлять специфічні організаційно-правові засоби та прийоми, а також юридичні інститути, дія яких безпосередньо спрямована на досягнення законності реалізації дискреційних повноважень органів виконавчої влади. Нормативне закріплення компетенції органів виконавчої влади та їх посадових осіб, принципи застосування дискреційних повноважень, наявність чіткої, законодавчо визначеної процедури підготовки нормативних та індивідуальних актів, що враховують застосування адміністративного розсуду, контроль за реалізацією дискреційних повноважень – виступають необхідними засобами правового обмеження певного ступеню свободи розсуду органів виконавчої влади (їх посадових осіб). Їх сенс полягає не тільки у створенні юридико-технічних, матеріально-правових та процедурно-правових меж реалізації дискреційних повноважень, а також у найсуворішому, неухильному втіленні в життя правових норм, начал гуманістичного права – передусім, основних невід’ємних прав людини, а також пов’язаних із ними інших інститутів, що має забезпечувати неприпустимість правового свавілля у правотворчій та правозастосовній діяльності у ході застосування адміністративного розсуду органами виконавчої влади (посадовими особами).
8. Стандарти правового регулювання дискреційних повноважень у країнах ЄС містяться у актах міжнародного, регіонального, національного рівнів, які містять єдине їх розуміння через призму забезпечення дотримання прав людини.
Важливу контрольну функцію виконує Європейський суд з прав людини, який у своїх прецедентних рішеннях встановлює найважливіші критерії сучасного розуміння та використання принципу верховенства права, що пов’язані з неприпустимістю перевищення адміністративними органами меж дискреційних повноважень.
На національному рівні країн Європейського Союзу правове регулювання дискреційних повноважень їх адміністративних органів здійснюється правовими нормами, що містяться у національних законодавчих актах (закони, кодифіковані нормативно-правові акти).
Вагомий вплив на реалізацію дискреційних повноважень адміністративних органів правових держав має інститут омбудсмена, спрямований на забезпечення своєчасності, доступності та ефективності оскарження адміністративних актів.
Розв’язання проблеми дискреційних повноважень органів виконавчої влади (їх посадових осіб) є важливим для України. Тому проведення адміністративної реформи з урахуванням позитивного досвіду правових держав вимагає комплексного підходу до встановлення правового підґрунтя інституту дискреційних повноважень, насамперед, основних їх засад, принципів здійснення, гарантій правомірності, в яких мають знайти своє відображення сучасні європейські демократичні цінності.
9. Запропоновано доповнити Закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації» відповідними статтями «Визначення термінів», в яких, поряд з іншим, надати визначення поняття «дискреційні повноваження», принципів їх застосування, гарантій правомірності, а також доповнити означеними пропозиціями ст. 2 Закону України « Про державну службу». Частину першу статті 2 проекту Закону України «Про адміністративну процедуру» пропонується доповнити новим підпунктом та викласти її у такій редакції: «8) дискреційні повноваження – це сукупність прав і обов’язків, закріплених адміністративним законодавством, для виконання покладених на адміністративний орган чи його посадову особу функцій, що надають йому певний ступінь свободи розсуду оцінювати ситуації, здійснювати правомірний вибір між законними альтернативами та не передбачають обов’язків узгоджувати свої рішення (дії) з будь-яким іншим суб’єктом». Частину 3 статті 6 цього проекту пропонується викласти у такій редакції: «Здійснення дискреційних повноважень адміністративним органом вважається законним при дотриманні наступних умов: 1) дискреційні повноваження передбачені законом і здійснюються в межах закону; 2) правомірний вибір був здійснений адміністративним органом задля досягнення мети, для якої надаються дискреційні повноваження, і відповідає загальним принципам цього Закону; 3) правомірний вибір адміністративного органу не становить собою необґрунтований обхід попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом у однакових чи подібних справах».