Измоденов Андрей Константинович. Развитие внешнего аудита как направление оптимизации бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации

Короткий опис

Измоденов Андрей Константинович. Развитие внешнего аудита как направление оптимизации бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10.- Екатеринбург, 2007.- 195 с.: ил. РГБ ОД, 61 07-8/4088

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретические основы государственного финансового контроля
1.1. Государственный финансовый контроль в системе государственных финансов 12
1.2. Система государственного финансового контроля 29
1.3. Внешний аудит бюджетов в бюджетном процессе 46
Глава 2. Организация и функционирование субъектов внешнего аудита в бюджетной системе Российской Федерации
2.1. Контрольно-счетные органы в системе государственного финансового контроля 63
2.2. Особенности организации и функционирования региональных контрольно-счетных органов 76
2.3. Методическое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов при проведении внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации 92
Глава 3. Эффективность внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации
3.1. Эффективность деятельности региональных контрольно-счетных органов как основной фактор повышения эффективности внешнего аудита бюджета 109
3.2. Оценка эффективности деятельности органов бюджетного аудита субъекта Российской Федерации 125
Заключение 144
Библиография 151
Приложения 168

Введение к работе

Актуальность темы исследованияопределяется тем, что перспективы российских реформ сегодня связаны с построением эффективной системы государственного управления социально-экономическими процессами, адекватной изменениям, происходящим в сфере производства и распределения, обмена и потребления общественных ресурсов, перераспределению полномочий по управлению этими ресурсами и иным трансформационным процессам. Особую актуальность приобретают проблемы эффективного управления общественными финансами, поскольку это позволяет сохранить социальную ориентированность российского государства и частично нивелировать последствия неконтролируемой и хаотичной либерализации экономики и систем общественного управления.
Вслед за реформой политической системы и изменением доминирующей в общественном воспроизводстве формы собственности на первый план выходит реформирование системы государственных финансов, что в свою очередь, обуславливает необходимость совершенствования государственного финансового контроля (ГФК). В настоящее время наблюдается отсутствие единства в подходах к принципам формирования системы ГФК, а также к полномочиям и формам организации контрольных органов, методам их работы и оценке эффективности их деятельности.
Актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью целенаправленного воздействия на процессы формирования системы ГФК, которая, являясь реальным инструментом реализации контрольной функции финансов, призвана обеспечить законность и эффективность осуществления государственной финансовой политики. Особое место в этой системе занимают органы финансового контроля, создаваемые федеральными и региональными законодательными (представительными) органами (далее законодательные органы) государственной власти и представительными органами местного самоуправления (данные органы финансового контроля не имеют законодательно
4 определенного наименования, однако в специальной литературе их называют
контрольно-счетными органами (КСО), далее по тексту используется именно
этот термин).
Особенность КСО определяется их природой и состоит в том, что они создаются законодательными органами для реализации их контрольной функции, а также собственной компетенции в сфере ГФК. При этом необходимость выполнения законодательными органами государственной власти законодательной функции обуславливает проведение контрольно-счетными органами экспертизы принимаемых законопроектов, а представительной функции - контроля за расходованием общественных ресурсов при проведении контрольно-ревизионных мероприятий.
Современный этап трансформационных процессов характеризуется проведением масштабной бюджетной реформы, которая включает реформы межбюджетных отношений и бюджетного процесса, реструктуризацию сети бюджетных учреждений и требует более профессионального подхода к управлению государственными и муниципальными финансами. Данные процессы обуславливают необходимость осуществления аудита в государственном секторе экономики, в том числе проведения внешнего аудита бюджетов. Однако правовое, методологическое, организационное обеспечение данной деятельности остается до настоящего времени на крайне низком уровне.
Образованные в отсутствие общих подходов и представлений об оптимальной модели реализации своей основной функции - проведения внешнего аудита бюджетов - региональные и муниципальные КСО в настоящее время наделены различным объемом полномочий, перед ними ставятся разные задачи, они обладают разными возможностями и инструментами влияния на эффективность использования общественных ресурсов. Поэтому при реформировании бюджетного процесса актуальной является его оптимизация на основе совершенствования системы и процесса бюджетного аудита, повышения эффективности органов, его осуществляющих.
Степень изученности проблемы.Данное диссертационное исследование
5 базируется на теоретических и методологических разработках в области теории
финансов российских ученых: Александрова A.M., Аллахвердяна Д.А., Бирмана A.M., Вознесенского Э.А., Иваницкого В.П., Казака А.Ю., Родионовой В.М., Сабанти Б.М., Таксира К.И. и других.
Значительный вклад в создание теоретических основ финансового контроля, используемых при проведении настоящего исследования, внесли известные ученые Белобежцкий И.А., Бурцев В.В., Грачева Е.Ю., Данилевский Ю.А., Кочерин Е.А., Мельник М.В., Соменков А.Д., Хорина Л.Я., Шеремет А.Д. и другие.
В числе современных исследований, посвященных развитию теории ГФК, в том числе осуществляемого контрольно-счетными органами, необходимо отметить работы Агапцова С.А., Ворониной Л.И., Воронина Ю.М., Дахова И.Г., Двуреченских В.А., Жукова В.А., Коровникова А.В., Мешалкиной Р.Е., Опе-нышева СП., Панскова В.Г., Погосяна Н.Д., Рябухина С.Н., Саунина А.Н., Степашина СВ., Столярова Н.С, Суркова К.В., Чегринца Е.А., Чечеткина В.Д., Шахрая СМ., Шлейникова В.И., Шохина СО.
На научную позицию автора значительное влияние оказали работы в области теории управления, экономики и финансов, финансового контроля и аудита таких авторов, как Атаманчук Г.В., Крикунов А.В., Лушин СИ., Мясников В.В., Нестеренко Т.Г., Привезенцев В.А., Румянцев А.В., Суйц В.П., Тихомиров Ю.А., Улюкаев А.В., Чиркин В.Е., Шубина Л.В.
Объектом исследованияявляется бюджет субъекта Российской Федерации, представляющей часть бюджетной системы Российской Федерации.
Предметом исследованияпослужила совокупность финансово-экономических отношений, возникающая при проведении внешнего аудита бюджета контрольно-счетными органами субъекта Российской Федерации.
Целью диссертационной работыявляется развитие концептуальных и методических основ внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации как направление оптимизации бюджетного процесса.
Для реализации поставленной цели в ходе исследования решаются еле-
дующиезадачи:
1. развить концептуальные основы государственного финансового контроля на базе обобщения научных представленийоструктуре государственных финансов и о системе государственного финансового контроля;
2. раскрыть сущность и содержание внешнего аудита бюджетов и определить его роль в повышении эффективности бюджетных расходов в условиях проведения бюджетной реформы, а также место в системе государственного финансового контроля и в бюджетном процессе;
3. обосновать направления деятельности субъектов внешнего государственного финансового контроля и их место в системе государственного финансового контроля, исследовать формы организации региональных контрольно-счетных органов и проблемы их функционирования в качестве участников бюджетного процесса;
4. выявить возможность оптимизации бюджетного процесса путем повышения эффективности внешнего аудита бюджетов и определить методический инструментарий, необходимый для проведения бюджетного аудита и определения эффективности деятельности осуществляющих его органов.
Теоретической и методологической основойисследования стали концепции и научные взгляды ученых в области теории и практики управления государственными финансами, финансового контроля и аудита. В качестве общенаучного подхода принят междисциплинарный, позволяющий определить сущность финансово-экономических процессов и взаимоотношений возникающую при проведении контрольно-счетными органами внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации. В диссертации используется ряд других общенаучных подходов, среди которых приоритеты отданы эволюционному и системному.
При проведении исследования использован диалектический метод, позволивший сформулировать способы решения ряда задач по теории развития системы государственного финансового контроля и проведения внешнего аудита региональных бюджетов. В зависимости от поставленных задач в ходе ис-
7 следования были применены такие методы формирования научного знания как
логический и сравнительный анализ, анализ и синтез, системный подход и иные
методы.
Информационную базуисследования составили федеральные и региональные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере финансов и финансового контроля, статистические материалы, документы Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, заключения и иная документация Счетной палаты, образованной при Законодательном Собрании Свердловской области, а также сведения, содержащиеся в монографических исследованиях и результаты исследований, проведенных диссертантом.
Научная новизнаисследования заключается в развитии теоретических положений государственного финансового контроля и бюджетного аудита. Основные положения научной новизны заключаются в следующем:
1) уточнено содержание понятия «государственный финансовый кон троль», обоснован концептуальный подход к сущности бюджетного контроля, доказана необходимость выделения его в отдельную подсистему единой систе мы государственного финансового контроля;
2) предложено определение понятия «внешний аудит бюджета», характе ризующее его как системный процесс анализа и оценки качества управления бюджетными средствами, осуществляемый на всех стадиях бюджетного про цесса;
3. доказано, что существенную роль в совершенствовании системы управления средствами бюджета в субъекте Российской Федерации играет проведение внешнего аудита бюджета, субъектами которого являются контрольные органы, создаваемые законодательными органами государственной власти;
4. определена возможность оптимизации бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации посредством проведения внешнего аудита бюджета, предложены методические подходы к его проведению на всех стадиях бюджетного процесса.
В соответствии с целевой установкой и поставленными задачами в каче-
8 ствеосновных результатовдиссертационной работы можно выделить следующие:
1. определено понятие «система государственного финансового контроля» как совокупность элементов и способов их взаимодействия в процессе осуществления финансового контроля при управлении государственными финансами;
2. обоснована необходимость проведения внешнего аудита бюджетов, состоящего из аудита отчетности, аудита соответствия и аудита эффективности, как инструмента повышения эффективности бюджетных расходов в период проведения реформы бюджетного процесса;
3) выявлены особенности деятельности региональных контрольно- счетных органов в правовом, организационно-управленческом и функциональ ном аспектах, а также объективные и субъективные факторы, влияющие на эф фективность их деятельности;
4) выделены факторы, оказывающие влияние на эффективность внешнего аудита бюджета, разработана методика оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов при проведении внешнего аудита бюджета на всех стадиях бюджетного процесса
Достоверность результатов исследования обеспечивается использованием научных методов, адекватных целям и задачам исследования, использованием значительного количества научной и методической литературы. Достоверность результатов исследования подтверждается опытом их применения в процессе взаимодействия между Счетной палатой, созданной Законодательным Собранием Свердловской области, и палатами Законодательного Собрания Свердловской области, исполнительными органами государственной власти Свердловской области, органами местного самоуправления.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы:
- законодательными органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления в процессе деятельности по норма-
тивному регулированию и оптимизации бюджетного процесса, бюджетного
планирования и бюджетного контроля, по созданию контрольно-счетных органов и определению их правового статуса;
региональными контрольно-счетными органами в практической деятельности при проведении внешнего аудита бюджетов субъектов Российской Федерации;
высшими учебными заведениями при подготовке и переподготовке специалистов в области государственных финансов, государственного финансового контроля и бюджетного аудита.
Реализация результатовданного исследования осуществлялась при участии автора в подготовке нормативных правовых актов Свердловской области в сфере региональных финансов, бюджетного процесса и бюджетного контроля, в процессе работы над заключениями по итогам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и внутренними документами Счетной палаты, образованной при Законодательном Собрании Свердловской области, а также при участии в работе Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации и ее Уральского отделения. Внедрение результатов диссертационного исследования подтверждено соответствующими документами, прилагаемыми к диссертации.
Апробация работы.Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на конференциях и семинарах Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (г. Тюмень - 2003 год, г. Екатеринбург - 2004 год, г. Салехард - 2004 год, г. Красноярск - 2005 год, г. Москва - 2006 год), на научных конференциях и форумах, при проведении лекций и семинаров в высших учебных заведениях г. Екатеринбурга. Проблемы осуществления ГФК на региональном уровне нашли свое отражение в теоретической работе, представленной для участия в конкурсе за звание «Лучший финансовый контролер Российской Федерации», в 10 публикациях общим объемом 4,76 печатных листа.
Структура диссертационной работысложилась исходя из целей и задач
исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 16 таблиц и 14 рисунков, заключения, списка использованной литературы из 188 наименований и 8 приложений.
Во введенииобоснована актуальность темы исследования, проанализирована степень изученности проблемы, определены объект и предмет исследования, сформулированы его цель и задачи, выделены научная новизна и основные результаты работы, ее практическая значимость, предоставлена информация о реализации результатов и апробации работы.
Впервой главе«Теоретические основы государственного финансового контроля» отражены результаты исследования системы государственных финансов, а также государственного финансового контроля как функции государственного управления и инструмента реализации контрольной функции финансов, на основании которых дано определение ГФК. Исследованы различные подходы к систематизации ГФК в соответствии со структурой государственных финансов. На основе анализа классификации ГФК по предмету контроля определено место бюджетного контроля в бюджетной системе Российской Федерации и в системе ГФК. Рассмотрена необходимость проведения бюджетного аудита, раскрыта его сущность и содержание, дано определение внешнего аудита бюджетов.
Во второй главе«Организация и функционирование субъектов внешнего аудита в бюджетной системе Российской Федерации» исследованы контрольно-счетные органы, их компетенция и место в системе ГФК, проанализированы особенности организации и функционирования региональных КСО, созданных как в форме самостоятельных субъектов контрольной деятельности, так и в составе законодательных органов, выделено основное направление развития региональных КСО - проведение внешнего аудита бюджетов, раскрыто его содержание в условиях проведения бюджетной реформы на всех стадиях бюджетного процесса.
В третьей главе «Эффективность внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации» проанализированы факторы, обуславливающие эффек-
тивность внешнего аудита, рассмотрены критерии и показатели эффективности деятельности региональных КСО, а также выявлены объективные и субъективные факторы, влияющие на эффективность их деятельности, предложены методические основы определения эффективности региональных органов бюджетного аудита при проведении внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации на всех стадиях бюджетного процесса.
В заключенииизложены основные результаты исследования, сформулированы выводы и предложения.

Государственный финансовый контроль в системе государственных финансов