Карандасов, Станислав Ильич. Повышение эффективности бюджетных расходов на реализацию федеральных целевых программ

Короткий опис

Карандасов, Станислав Ильич. Повышение эффективности бюджетных расходов на реализацию федеральных целевых программ : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Карандасов Станислав Ильич; [Место защиты: Рос. ун-т дружбы народов].- Москва, 2012.- 173 с.: ил. РГБ ОД, 61 12-8/3382

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретические основы программно-целевого бюджетирования12
1.1. Программно-целевое бюджетирование: содержание и принципы реализации 12
1.2. Мировой опыт применения программно-целевого бюджетирования .24
1.3. Концептуальные подходы к оценке эффективности бюджетных расходов 40
Глава 2.Анализ эффективности расходов федерального бюджета, осуществляемых в форме федеральных целевых программ52
2.1. Инструментарий оценки эффективности и результативности бюджетных расходов на реализацию ФЦП 52
2.2. Особенности реализации федеральных целевых программ в Российской Федерации 71
2.3. Анализ действующих методик оценки эффективности бюджетных расходов на реализацию ФЦП 84
Глава 3.Пути повышения эффективности бюджетных расходов на реализацию федеральных целевых программ124
3.1. Совершенствование методики оценки эффективности и результативности федеральных целевых программ 124
3.2. Направления оптимизации механизма разработки и реализации федеральных целевых программ 138
Заключение 149
Библиографический список 154

Мировой опыт применения программно-целевого бюджетирования
Концептуальные подходы к оценке эффективности бюджетных расходов
Особенности реализации федеральных целевых программ в Российской Федерации
Направления оптимизации механизма разработки и реализации федеральных целевых программ

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Эффективность бюджетных расходов является необходимым условием обеспечения
конкурентоспособности и устойчивого роста экономики России. Удлинение горизонтов планирования, смещение приоритетов бюджетной политики в сторону среднесрочных и долгосрочных целей развития обуславливают повышение роли программно-целевых методов управления. Основным инструментом реализации принципов программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне выступают федеральные целевые программы, позволяющие увязать выделяемые из бюджета ресурсы и планируемые результаты в решении задач государственного, экономического и социального развития Российской Федерации. Благодаря формированию иерархии целей, задач и конкретных мероприятий, федеральные целевые программы призваны обеспечить прозрачность бюджетных расходов и возможность оценки эффективности и результативности деятельности главных распорядителей бюджетных средств.
Вместе с тем, применение программно-целевого метода в бюджетном процессе часто оказывается формальным: отсутствие измеримых целей и ожидаемых результатов федеральных целевых программ, низкая обоснованность финансирования и размытость ответственности за реализацию программных мероприятий затрудняют проектную и итоговую оценку эффективности бюджетных расходов государства. Как следствие, в бюджетном секторе сохраняются условия для неоправданного увеличения бюджетных расходов на программные мероприятия, отсутствует мотивация органов государственной власти к повышению эффективности использования бюджетных средств.
Проводимая в Российской Федерации в последние годы реформа бюджетного процесса была направлена на переход к формированию программного бюджета. К 2013 году основная часть федерального бюджета должна быть представлена в виде комплекса государственных целевых программ. Такой подход требует совершенствования действующей системы программно-целевого бюджетирования и уточнения инструментария оценки эффективности бюджетных расходов государства. Это обусловливает актуальность темы исследования, его цель и задачи.
Степень научной разработанности проблемы.Первые фундаментальные разработки в области исследования государственных финансов принадлежат классикам экономической теории А. Смиту, Ж. Сэю, Д. Рикардо, Дж. С. Миллю. Вопросы эффективности деятельности государства как экономического субъекта рассматривали представители различных экономических школ: С. Сисмонди, К. Маркс, В. Паретто, А. Пигу, Т. Веблен, Дж. Коммонс, У. Митчелл, Дж. Кейнс, Р. Харрод, А. Хансен, Д. Хикс, П. Самуэльсон, М. Фридмен, Р. Коуз, Д. Норт, Дж. Гэлбрейт, Д. Белл и др.
Оценка современного этапа научной разработанности проблем теории бюджета базируется на исследованиях, проводившихся Л.И. Абалкиным, СЮ.
Глазьевым, Р.С. Гринбергом, A.M. Лавровым, Г.Б. Клейнером, Р.Г. Коузом, Д.С. Львовым, Н.Я. Петраковым, Г.Б. Поляком, М.В. Романовским, Дж. Э. Стиглицем, У.Ф. Шарпом, Т.К. Шеллингом, X. Брюйном.
Проводимый в работе анализ основан на работах отечественных ученых, внесших существенный вклад в исследование вопросов бюджетной эффективности и инструментов программно-целевого бюджетирования: А.С. Бараховского, М.Д. Дуганова, Е.И. Ивановой, A.M. Лаврова, С.А. Овчинцевой, A.M. Октябрьского, И.В. Осиповой, Б.А. Райзберга, СР. Рустамовой, И.В. Стародубовской, О.С. Сухарева, В.Л. Тамбовцева, М.А. Федотовой, В.Ю. Чигирева.
Анализ опубликованных по теме диссертации работ свидетельствует о том, что методология программно-целевого бюджетирования еще не полностью сформирована. Нерешенными остаются вопросы, возникающие в процессе ее применения на практике, в частности вопросы измерения и оценки промежуточного и конечного результатов расходования бюджетных средств в форме целевых программ.
Цель и задачи диссертационного исследования.Цель исследования заключается в разработке и обосновании возможных путей повышения эффективности бюджетных расходов на реализацию федеральных целевых программ.
Для достижения вышеуказанной цели автором были поставлены следующиезадачи:
1. обобщить теоретические представления о функциях государства и о программно-целевом бюджетировании как инструменте повышения эффективности расходов бюджетов органов власти различных уровней;
2. структурировать отечественный и зарубежный опыт программно-целевого бюджетирования, выделить лучшую практику и существующие в данной сфере проблемы, выявить факторы дальнейшего развития программно-целевого бюджетирования в РФ;
3. исследовать применяемую в России методологию, а также сформированные на её основе методики оценки эффективности и результативности бюджетных расходов на реализацию федеральных целевых программ;
4. разработать предложения по совершенствованию методики оценки эффективности и результативности расходов федерального бюджета, реализуемых в форме целевых программ;
5. обосновать систему мер, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов, осуществляемых с применением программно-целевого метода.
Объектомдиссертационного исследования являются бюджетные расходы на реализацию федеральных целевых программ.
Предметомдиссертационного исследования являются финансово-экономические отношения, возникающие между участниками бюджетного процесса в ходе планирования, исполнения и контроля эффективности
бюджетных расходов, организованных в форме федеральных целевых программ.
Областьисследованиядиссертационной работы соответствует пунктам 2.3. «Теория, методология, методика финансового планирования на уровне государства и муниципальных образований»; 2.8. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов» паспорта научной специальности ВАК Министерства образования и науки РФ по специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.
Теоретико-методологическую основуисследования составили труды классиков экономики, а также монографии, научные работы и публикации отечественных и зарубежных ученых, материалы научных конференций и симпозиумов, статьи в научных изданиях и периодической печати, а также размещенные в сети Интернет, раскрывающие вопросы теории и практики программно-целевого бюджетирования, оценки эффективности бюджетных расходов.
Для решения поставленных задач в исследовании применялись общенаучные принципы и методы, в т.ч. методы системного, функционального, сравнительного, количественного и качественного анализа и их графического отображения, статистические исследования, методы экспертных оценок, а также другие общенаучные методы.
Информационную базу исследованиясоставили официальные данные министерств и ведомств: Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Федеральной службы статистики РФ, Счетной палаты РФ. Нормативная база диссертационного исследования состоит из Федеральных законов РФ, Указов и Постановлений Президента РФ, Правительства РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также правовых актов ряда стран, в том числе Франции, Германии, Новой Зеландии, США, Канады, Великобритании, Австралии, Швеции.
Научная новизна диссертационного исследованиясостоит в развитии теоретических положений и методических подходов к анализу бюджетных расходов, реализуемых в форме федеральных целевых программ и обосновании мер, направленных на повышение их эффективности.
Основные научные результаты получены лично автором,и их научная новизна состоит в следующем:
1) Систематизированы теоретические положения и подходы к применению программно-целевого бюджетирования в бюджетном процессе развитых стран. Выделены условия, выполнение которых необходимо для развития программно-целевого бюджетирования в России: формирование бюджета по целям и планируемым результатам; установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований; наличие системы учета, отражающей расходование средств по задачам; мониторинг и последующий внешний аудит бюджетных расходов и результатов; оценка деятельности распорядителей
бюджетных средств по достигнутым результатам; законодательное закрепление процедур оценки и отдельных критериев эффективности и результативности.
2. Предложены уточнения в понятийный аппарат, применяемый в процессе оценки целевых программ. В частности, предлагается уточнить формулировку понятия «оценка эффективности расходования бюджетных средств», содержащегося в п. е) ст. 10.1 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 N 594. Предлагается: использовать понятие «оценка результативности и эффективности расходования бюджетных средств»; при этом, под результативностью понимать «степень достижения поставленных в программе целей и задач», а под эффективностью - «экономичность и рациональность использования выделенных на реализацию программы ресурсов».
3. Обоснован подход к составлению рейтинга федеральных целевых программ (ФЦП), отражающего качество методик оценки эффективности ФЦП с учетом таких критериев как: соответствие методики официальным рекомендациям, наличие и проработанность математического аппарата, информативность показателей оценки эффективности. Составление рейтинга позволяет получить объективное представление о качестве ФЦП, а также создает условия для конкуренции между распорядителями бюджетных средств и стимулирования их к совершенствованию методик оценки.
4. Сформулированы и обоснованы элементы оценки результативности и эффективности бюджетных расходов на реализацию ФЦП: ключевые объекты, алгоритмы и специфические показатели. В качестве ключевых объектов предлагается рассматривать общую результативность программы, результативность отдельных мероприятий, коммерческую эффективность программы, эффективность использования бюджетных средств. Алгоритм оценки предполагает последовательное рассмотрение ключевых объектов оценки с использованием совокупности показателей, позволяющих оценить результативность и эффективность расходования бюджетных средств в форме ФЦП.
5. Разработана система мер, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов на реализацию федеральных целевых программ, в том числе: использование инструментария сквозной оценки формального соответствия целевых программ нормативным актам; расширение области применения аудита эффективности; создание системы мониторинга, введение института ответственности за неэффективное использование бюджетных средств в процессе реализации федеральных целевых программ. Данные меры призваны способствовать созданию необходимых стимулов к эффективной и результативной деятельности распорядителей бюджетных средств.
Теоретическая значимость исследованияобусловлена тем, что: доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений о развитии механизмов управления бюджетными расходами на основе инструментов
программно-целевого бюджетирования; применительно к проблематике диссертации эффективно, с получением обладающих новизной результатов, использован комплекс существующих базовых методов исследования, в том числе системного и сравнительного подходов, что позволило обосновать направления и условия раскрытия потенциала программно-целевого бюджетирования для достижения целей бюджетной реформы; изучены проблемы и противоречия существующей практики оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств, конкретизированы меры по повышению эффективности бюджетных расходов на реализацию федеральных целевых программ.
Практическая значимость исследованияопределяется возможностью использования полученных результатов в деятельности органов государственного управления при планировании и финансировании расходов федерального бюджета. Предложенные в настоящей работе решения могут быть положены в основу создания работоспособной системы оценки эффективности и результативности целевых программ. Отдельные положения диссертации можно использовать как теоретическую и методологическую базу для разработки нормативно-правовых документов по вопросам оценки эффективности деятельности органов государственной власти, ответственности за неэффективное использование бюджетных средств, а также взаимоотношений между субъектами бюджетной системы.
Основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по дисциплинам «Финансы и кредит», «Государственные и муниципальные финансы» а также в курсах по бюджетированию и проблемным вопросам российской бюджетной системы.
Апробация результатов диссертационного исследования.Основные теоретические положения и выводы исследования, его практические результаты обсуждались на заседаниях кафедры «Финансы и кредит» Российского университета дружбы народов, докладывались на международных научно-практических конференциях «Страны с переходной экономикой в условиях глобализации» (Москва, 2009г.), «Страны с развивающимися рынками в условиях глобализации» (Москва, 2010г.), «Страны с развивающимися рынками в условиях финансово-экономического кризиса» (Москва, 2011г.).
Различные аспекты исследуемой в работе проблемы нашли отражение в научных статьях автора, опубликованных в периодических научных изданиях и сборниках научных трудов. Всего по теме диссертационного исследования опубликовано 5 работ общим объемом 2,7 п.л., в том числе три работы объемом 1,4 п.л. в журналах из перечня рецензируемых научных журналов, определенного ВАК Министерства образования и науки России.
Структура и объем работыопределены логикой исследования, его целью и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка. Диссертация изложена на 153 страницах,

Мировой опыт применения программно-целевого бюджетирования

Вопрос об эффективности государства в той или иной форме поднимался с момента возникновения государства. По мере того, как государство перераспределяло все больший объем финансовых ресурсов в экономике, принимая на себя новые социальные обязательства, возрастала и важность вопроса о его эффективности.
Сегодня проблема повышения эффективности государства приобретает особую актуальность в связи с кризисными явлениями в мировой экономике. При принятии решений на государственном уровне должно учитываться то, что новая (кризисная и посткризисная) ситуация несёт в себе не только угрозы и сложности, но открывает новые возможности, которыми необходимо воспользоваться. Мировой экономический кризис, и связанное с ним сокращение платежеспособного спроса, значительно обостряет международную конкуренцию производителей. В этих условиях не только возможно, но и необходимо реализовывать существующий потенциал повышения эффективности использования ресурсов, снижения издержек, модернизации управления, обновления технологий, повышения качества продукции. Учитывая объем и важность задач, подлежащих решению государством, а также ограниченность его ресурсов (с тенденцией к дальнейшему сокращению), необходимо признать, что проблема государственных финансов выходит на первый план. Мы считаем, что указанные задачи не могут быть решены в рамках традиционной (сметной) модели бюджетирования, так как требуют от органов государственной власти скоординированных действий по мобилизации и использованию различных ресурсов, их целенаправленному использованию при полном понимании ожидаемого результата. в отечественной литературе, посвященной государственным финансам, для описания одного о того же феномена - принципиально иной системы организации бюджетирования, при которой расходуемые ресурсы связываются с ожидаемой отдачей, применяются два основных термина. Первый - «программно-целевое бюджетирование», является устоявшимся переводом для «performance budgeting». Данный термин адекватно отражает внешнюю сторону, форму рассматриваемого феномена. В то же время в иностранной литературе встречается понятие «results-oriented budget», выступающее в качестве синонима к «performance budgeting», что дает основание для широкого применения в отечественных публикациях второго термина - «бюджетирование, ориентированное на результат» (БОР). Данный термин более полно отражает внутреннюю компоненту, суть процесса трансформации государственных финансов, в связи с тем, что именно конечному результату государственной политики {outcome), а не промежуточным достижениям {output) предается определяющее значение. На наш взгляд, оба термина приемлемы для использования, тем более, что позволяют характеризовать рассматриваемое явление - как с формальной, так и с содержательной точек зрения. Поэтому, в зависимости от вкладываемого смысла в работе будут использованы оба термина.
Комплексность рассматриваемого явления, а также его значение для разных участников бюджетного процесса хорошо отражены в определении, данном Ф.С. Мошером: «Для политолога и юриста программно-целевое бюджетирование означает представление и анализ бюджетных заявок в такой форме, которая обеспечивает (обществу) наиболее эффективный выбор. Для чиновника это понятие означает, помимо выше названного, большую гибкость и свободу маневра, а также большую личную ответственность и большую требовательность к подчиненным. Для министерств и ведомств оно может означать большую самостоятельность, гибкость в принятии решений и большую ответственность за использование выделенных им фондов. Для бухгалтера программно-целевое бюджетирование ассоциируется с учетом по начислению, разделением счетов по текущим и капитальным операциям, с обособленным учетом оборотных средств и использованием других специфических технологий учета»1. Многогранность программно-целевого бюджетирования иллюстрируется еще и тем, что этот метод можно применять как для планирования расходов органов государственной власти и местного самоуправления, так и для планирования расходов отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств (министерств, ведомств, бюджетных учреждений, государственных предприятий и др.). В каждом конкретном случае возникают свои особенности