Кашуро Ольга Александровна. Особенности административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта в Индии

Короткий опис

Кашуро Ольга Александровна. Особенности административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта в Индии: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.14 / Кашуро Ольга Александровна;[Место защиты: ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»], 2018

Актуальность и значение (для российской правовой науки) опыта Индии в административно-правовом обеспечении и реализации государственного управления в сфере спорта определяются следующими обстоятельствами:
совместное участие России и Индии в БРИКС с весьма положительными тенденциями и перспективами развития сотрудничества между ними в рамках этого союза (дополнено множеством двухсторонних соглашений) позволяет уже сейчас говорить о необходимости (в последующем эта необходимость будет становиться все более императивной) определенного согласования, сопряжения законодательства Индии и России в рассматриваемой области (в частности, в сферах проведения массовых спортивно-зрелищных мероприятий, создания и эксплуатации спортивной инфраструктуры, реализации вещания спортивных мероприятий, производства и оборота спортивной одежды и обуви, спортивных экипировки, снаряжения, оборудования и т.д.), в сфере превенции и пресечения незаконного распространения и употребления допинговых средств в спорте, массового насилия и иных правонарушений спортивных болельщиков, коррупции в спорте; а все это требует, по крайней мере, хорошего знания индийской модели (довольно своеобразной) административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта;
наличие выраженных пересечений интересов российского бизнеса и индийского бизнеса в сфере спортивной индустрии, активное расширение сотрудничества российских и индийских бизнес-компаний в сфере спорта, в организации и проведении массовых спортивно-зрелищных мероприятий; при этом рынки спортивной индустрии России и Индии продолжают стремительно расти (опережающими темпами по сравнению с мировым рынком), и это открывает новые коммерческие возможности в обеих странах, связанные с развитием спорта и проведением соревнований на национальном и международном уровне;
Индия, как и Россия, является федеративным государством, причем с огромной территорией и значительным по объему населением, а следовательно, позитивные элементы ее опыта, удачные подходы и наработки в рассматриваемой области могут быть весьма полезными в совершенствовании административно-правового обеспечения государственного управления спортом в России, в целеполагании, проектировании и программировании мер омологации (усовершенствования под конкретные жесткие требования и экспектативные параметры) системы органов государственного
управления в сфере спорта в России и процесса такого государственного управления, что неизбежно в свете неоднократно заявлявшейся позиции высшего руководства Российской Федерации.
Всё это предопределяет высокий интерес к опыту Индии в области административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта.
Степень научной исследованности темы диссертации.Тема особенностей правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта в Индии не известна российской науке. Особенности административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта (в общем плане или в привязке к опыту конкретных государств, исключая Индию) исследовались или затрагивались в той или иной степени такими российскими авторами, как С.В. Алексеев, С.В. Ботнев, М.С. Братановская, С.Н. Братановский, Н.А. Жабин, А.А. Исаев, Р.В. Казаков, И.В. Понкин, А.И. Редькина (Понкина), Д.И. Рогачев, А.А. Соловьев, О.А. Шевченко. Опыт конкретных зарубежных федеративных государств (кроме Индии) в части административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта исследовался С.В. Ботневым, Р.В. Казаковым, А.А.Соловьёвым, И.В. Понкиным и А.И. Редькиной (Понкиной). Но опыт Индии в этих работах не рассматривается.
Названнная тема является недостаточно исследованной даже в англоязычной литературе. Из зарубежных авторов, чьи работы на английском языке касались отдельных аспектов исследуемой нами темы, можно выделить следующих: А. Беотра, Д. Бёрдси, Т. Биннс, Д. Бэйтмэн, П. Джайн, Б. Дишпанде, Б. Маджумдар, В.К. Мальотра, П. Мэйер, Н. Наир, У.С. Нэйр, Ш. Стивен, Б. Стоддарт, К.К. Рамачандран, Б. Рой и др.
Таким образом, заявленная тема, потенциально обладающая весьма высоким научно-теоретическим и прикладным интересом, в российской научной литературе не исследована вообще, а в зарубежной исследована весьма фрагментарно. Крупных работ по этим темам даже в самой Индии очень немного. А существующие работы, касающиеся названной темы, не дают возможности сколь-нибудь системно осмыслить содержание и особенности административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта в Индии, увидеть соответствующий успешный опыт такого управления, имеющий ценность и применимость для российской практики.
Объектом диссертационного исследованиявыступили содержание и особенности административно-правового обеспечения государственного управления в сфере спорта в Индии, содержание и особенности
административно-правовых, государственных организационно-управленческих отношений, раскрывающие содержание, структуру, формы, модели и особенности государственного управления в области спорта в Индии, а также связанные с темой исследования административно-правовые научно-теоретические и научно-практические проблемы сложных и нетипичных форм, моделей и примеров децентрализации административно-правового обеспечения и реализации государственного управления.
Предметом диссертационного исследованияявились федеральное законодательство Индии и законодательство субъектов (штатов) Индии, федеральные и региональные официальные документы и материалы о государственном управлении в сфере спорта, соответствующая судебная и иная правоприменительная практика.
Цель диссертационной работызаключалась в осуществлении комплексного административно-правового исследования особенностей административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта в Индии, разработке авторской модели, позволяющей описать и объяснить особенности административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в этой стране, а также формулировании предложений об учете исследованного опыта в России.
Цель диссертации предопределила постановку и необходимость решения следующихисследовательских задач диссертации:
исследование структуры и особенностей современной системы административно-правового обеспечения государственного управления в сфере спорта в Индии, в целом административно-правового регулирования в сфере спорта в этом государстве;
административно-правовой анализ структурно-функциональных и других особенностей системы государственного управления в сфере спорта в Индии на федеральном и региональном уровнях;
исследование особенностей построения структуры и функционирования системы органов государственного управления в сфере спорта в Индии;
исследование особенностей государственного управления в основных сегментах сферы спорта в Индии;
выявление особенностей и формулирование основных признаков модели (моделей) государственного управления в сфере спорта в Индии;
исследование на примере индийского опыта государственного управления в сфере спорта сложных форм, моделей и примеров децентрализации государственного управления;
выявление основных проблем в правовом обеспечении и реализации государственного управления в сфере спорта в Индии;
исследование перспектив и тенденций совершенствования государственного управления в сфере спорта в Индии, выявление имеющих значение для учета в российской практике приоритетных направлений и механизмов развития административно-правового обеспечения и совершенствования государственного управления в сфере спорта в Индии, формулирование предложений по использованию опыта Индии для совершенствования административно-правового обеспечения государственного управления в области спорта в России.
Методологическую основу диссертационного исследования
составил комплекс общенаучных исследовательских методов. Основным исследовательским методом явился метод научного анализа (включая системный анализ и контент-анализ), именно этот метод обеспечил обобщение и обработку научного, нормативного и эмпирического материала, получение основных научных результатов исследования. Применение системного подхода и метода системного анализа предопределило единство, завершённость и комплексность исследования, органическое единство его концептуальной основы и системность результирующих выводов. Посредством метода научного синтеза были сформулированы некоторые авторские определения и описания моделей. Метод научного моделирования позволил создать авторские описания сложных моделей децентрализации государственного управления. Методы индукции (от частного к общему) и метод дедукции (от общего к частному) позволили выработать ряд вспомогательных теоретических построений. Были также задействованы частнонаучные научно-юридические исследовательские методы, в их числе: формально-юридический, сравнительно-правовой и другие методы. Формально-юридический исследовательский метод позволил адекватно интерпретировать содержание исследуемых актов и документов. Также применялся метод выдвижения и проверки научной гипотезы: была выдвинута, подверглась проверке и получила подтверждение авторская гипотеза о сложной нетипичной модели децентрализации государственного управления в сфере спорта в Индии. Логика исследования: анализ федерального и регионального законодательства Индии о государственном управлении в сфере спорта не позволил отнести реализованную в названной сфере индийскую модель к какой-либо ранее описанной типизированной теоретической модели, что повлекло необходимость обращения к теме сложных и нетипичных форм, моделей и примеров децентрализации государственного управления; это предопределило возможность не только разработки ряда авторских концептов в указанной сфере, но и дало
возможность адекватно назвать и интерпретировать индийскую модель государственного управления в сфере спорта.Нормативную основу диссертациисоставили:

Конституция Индии и другие акты федерального законодательства Индии;

законодательство штатов и союзных территорий Индии (Андхра-Прадеш, Бихар, Гуджарат, Западная Бенгалия, Керала, Мегхалая, Орисса, Раджастхан, Тамилнад, Уттар-Прадеш, Харьяна и др.);

законодательство Российской Федерации в аналогичной сфере (для выработки рекомендаций по итогам диссертации).

Эмпирическую основу диссертациисоставили:

официальные доклады и другие документы федеральных органов государственного управления Индии в сфере спорта;

официальные доклады, иные документы и материалы органов государственного управления спортом на уровне штатов и союзных территорий Индии (Андхра-Прадеш, Аруначал-Прадеш, Ассам, Бихар, Гоа, Гуджарат, Джамму и Кашмир, Джаркханд, Западная Бенгалия, Керала, Мадхья-Прадеш, Мегхалая, Мизорам, Нагаланд, Орисса (Одиша), Пенджаб, Раджастхан, Сикким, Тамилнад, Телингана, Трипура, Уттаракханд, Уттар-Прадеш, Харьяна, Химачал-Прадеш, Чхаттисгарх) и союзных территорий Индии (Андаманские и Никобарские острова, Пондичерри, Чандигарх, Национальный столичный округ Дели);

соответствующая теме исследования судебная практика судебных инстанций Индии (решения индийских судебных инстанций по делам «Индийская Олимпийская ассоциация против Индии», «Раджастханский электросетевой совет против Мохана Лала», «Аджай Хасия и др. против Халида Муджиба Сехраварди и др.», «Индийская Олимпийская ассоциация против Вереша Малика и др.», «Спортивный клуб Шанти и Анр против Индии и др.»,«Частная корпорация Звезды спорта Индии” против Прасара Бхарати и др.», зарубежных судебных инстанций (по делу «Реджина против Дисциплинарного комитета Жокей-клуба и Ага Хана» и др.));

материалы переписки с индийскими должностными лицами органов государственного управления в сфере спорта и индийскими спортивными юристами, в том числе результаты их анкетирования.

Был также исследован большой объем зарубежных (прежде всего индийских авторов) научных работ по теме настоящего исследования.
Научная новизна диссертацииопределяется особенностями объекта и предмета исследования, исследовательскими целью и задачами, примененной научно-исследовательской методологией. Впервые для российской науки, в принципе, в научном плане поднята тема особенностей правового обеспечения
и реализации государственного управления в сфере спорта в Индии, причем эта тема исследована во всем многообразии её аспектов, с анализом совокупностей существующих в этой области проблем. Кроме того, научная новизна определяется следующими научными результатами:
показаны структура и особенности системы законодательства Индии в сфере спорта, особенности административно-правового обеспечения государственного управления спортом в Индии;
представлена авторская классификация специфических (с особым, весьма специфическим статусом) объектов (территорий) государственного управления, где реализуются нетипичные формы, модели и примеры децентрализации государственного управления;
представлена авторская научная концепция описания реализованных в Индии модели государственного управления в сфере спорта и модели административно-правового обеспечения государственного управления в сфере спорта;
представлены, объяснены и описаны авторские концепты сложных моделей децентрализации государственного управления;
представлены авторские оценки возможных к использованию в России подходов, успешно зарекомендовавших себя в государственном управлении в сфере спорта в Индии; в частности, полагаем, будущее государственного управления спортом именно за поуровнево-консоциированной моделью, позволяющей реализовывать концепты так называемого проектно-ориентированного управления, а также за полисубъектной внутриуровневой моделью государственного управления.
На защиту выносятся следующие основные научные положения, обоснованно позиционируемые как обладающие научной новизной:
1.Особенности административно-правового обеспечения и реализации государственного управления спортом в Индии (в силу специфической модели децентрализации государственного управления):
на федеральном уровне: а) отсутствие на этом уровне полноценного (даже просто короткого рамочного) профильного федерального закона о спорте; б) функционирование следующих органов государственного управления в сфере спорта: Министерство по делам молодёжи и спорта Индии (в нем Департамент по делам молодежи и по делам спорта) и Управление спорта Индии (Sports Authority of India), с частично пересекающимися объёмами полномочий;
на региональном уровне (на уровне штатов и союзных территорий Индии): а) многообразие и существенное разнообразие подходов в регулировании спорта и в административно-правовом обеспечении государственного управления в сфере спорта на этом уровне (законы могут
как быть достаточно развитыми и развёрнутыми, так и отсутствовать); б) значительная гетерогенность в вопросе о наличии или отсутствии органа (органов) государственного управления на этом уровне, при этом в ряде субъектов федерации фиксируется наличие 23 органов государственного управления спортом со схожей компетенцией помимо органов исполнительной власти в сфере спорта (обычно это Министерство или Департамент по делам спорта и молодежи), таких органов (не во всех штатах), как советы по вопросам спорта штатов и/или специально учреждаемые правительствами штатов или администрациями союзных территорий автономные организации («Sports Authority»); анализ функционала и полномочий вышеуказанных органов управления спортом (прежде всего советов и автономных органов) выявляет широкую их полиморфность разнообразие их статуса, меры жёсткости их встроенности в систему органов государственной власти и соподчинённости (или, напротив, их автономности).
2.На основе исследованного опыта государственного управления в сфере спорта в Индии разработаны и предложены два авторских концепта: поуровнево-консоциированной (контаминационной) модели государственного управления и поуровнево-диссоциированной модели государственного управления, отражающие особенности двух сложных моделей децентрализации государственного управления.
Концепт поуровнево-консоциированной модели государственного управления управленческая парадигма, отражающая модель (включая совокупность управленческих подходов, стратегий и технологий) гетерогенной «вертикальной» децентрализации системы органов государственного управления и процесса государственного управления (преимущественно в крупных по территории федеративных государствах), характеризуемую следующими существенными признаками: 1) наличие существенной свободы в распределении, делегировании и сопряжении («слиянии») компетенций; 2) синергетическое сопряжение управленческих потенциалов различных уровней государственного управления через создание условий их интегральной комплементарности (взаимной дополняемости, достраиваемости друг друга до единого целого) с размыванием границ (в отличие от поуровнево-диссоциированной модели) по-уровневой распределённости государственно-управленческой (политической, административной, фискальной и др.) компетенции и связанной с нею ответственности в рамках публичного сектора по уровням государственной власти (федеральному и субъектовому уровням, нескольким местным уровням), а также с обеспечением солидарной или субсидиарной (а не бюрократическо-автономной) государственно-
управленческой компетенции по ряду сегментов предметно-объектной области государственного управления; 3) высокие (по субъектам федеративного государства) системно-субъектовая множественность, многомерность и полиморфизм (разнообразие форм) государственно-общественных и частных структур (субъектов управления), которым делегированы отдельные государственно-властные (государственно-управленческие) полномочия, с синергетическим сопряжением управленческих потенциалов таких структур с управленческими потенциалами различных уровней государственного управления через создание условий их комплементарности; 4) значительная казуальная (по-разовая, ситуативная, ситуационно-ориентированная) многосценарная детерминация и мобильность в оперативном изменении векторов и обеспечении вариативности отношений (в том числе иерархичности доминант ответственности) между уровнями государственного управления (и их элементами), оперативная адаптируемость этих отношений к быстро изменяющимся условиям предметно-объектной области государственного управления и окружающей среды, в том числе через управляемую компетентностную контаминацию (смеше ние); 5) активность задействования и полиморфность реординационных отношений, оперативность и многомерная вариативность в соответствующем перераспределении компетенций между вышеуказанными элементами системы управления (рационально перемещающиеся центры управления).
Поуровнево-консоциированная (контаминационная) модель государственного управления проще всего характеризуется в привязке к конкретным примерам через обращение к концепту проектно-ориентированного государственного управления.
Концепт поуровнево-диссоциированной модели государственного управления управленческая парадигма, отражающая модель (включая совокупность управленческих подходов, стратегий и технологий) гетерогенной «вертикальной» децентрализации системы органов государственного управления и процесса государственного управления (преимущественно в крупных по территории федеративных государствах), характеризуемую следующими существенными признаками: 1) выраженность уровней государственного управления и интерполирование компетенций органов государственного управления по этим уровням; 2) при наличии правовых возможностей делегировать отдельные властные полномочия (пакеты полномочий) с уровня на уровень, такая возможность все же достаточно затруднена; 3) выраженная и принципиально отстаиваемая самостоятельность уровней государственного управления в ущерб консоциативности.

По основанию наличия одного или более ведущих уполномоченных субъектов государственного управления в рамках одного уровня такого управления (центральный (федеральный) или региональный) обоснованно выделять следующие сложные нетипичные модели децентрализации государственного управления: 1) полисубъектная внутриуровневая модель государственного управления (с гетерогенностью правовых статусов и объёмов компетенций субъектов управления); 2) моносубъектная внутриуровневая модель государственного управления (орган управления со сложной правовой природой).

Выявлены и сформулированы следующие достоинства полисубъектной внутриуровневой модели децентрализации государственного управления (или иначе двух- или трехзвенной ее архитектуры) (повторимся, речь идет о привязке к одной и той же территории и при этом о существенно пересекающихся (в значительной степени совпадающих) компетенциях, то есть это тоже форма консоциированной модели): 1) создание специфических релевантных форм и условий явной конкурентности между органами управления, побуждающих таковые осуществлять свою деятельность более эффективно; 2) обеспечение взаимной сдержки в принятии дефектных решений (в том числе ошибок в государственном управлении); 3) существенное расширение аналитических и мониторинговых возможностей; 4) создание условий для комплементарности (взаимной дополняемости, достраиваемости) элементов двух- или трехзвенной архитектуры указанной модели за счет того, что в некоторых частях компетенции указанных органов государственного управления отличны (уникальны), а в прочих совпадают, и за счет этого обеспечивается более эффективная интеграция этих органов в единую систему государственного управления в определенной сфере общественных отношений; 5) возможности такой системы для «безболезненного» и малорискованного привлечения негосударственных субъектов (операторов) или субъектов со смешанным статусом выполнять функции органа управления (в качестве одного из элементов двух- или трехзвенной архитектуры).

В современной Индии реализована (в части отношений федерального и субъектового уровней) поуровнево-консоциированная модель децентрализации государственного управления и, одновременно, применительно как к субъектовому, так и федеральному уровню государственного управления в сфере спорта, реализована полисубъектная внутриуровневая модель децентрализации государственного управления (или иначе модель двух- или трехзвенной её архитектуры в привязке к одной и той же территории; или внутриуровнево-консоциированная модель) с гетерогенностью правовых статусов и объёмов компетенций

субъектов управления и с существенными пересечениями (в значительной степени совпадающих) компетенций этих субъектов. Описанные нами признаки этих выделяемых нами моделей всецело экстраполируются на индийский опыт государственного управления в сфере спорта. Соответственно, в современной Индии реализована гетерогенная регулятивно-распределённая система правового обеспечения государственного управления в сфере спорта.
6.В практике административно-правового обеспечения и реализации государственного управления спортом в России предложено использовать индийский опыт сложных моделей децентрализации государственного управления. Сформулирован ряд предложений относительно совершенствования законодательства РФ в сфере спорта:

предлагается вернуть (в новой редакции) в Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» статью 7 «Полномочия Российской Федерации в области физической культуры и спорта, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации», утратившую силу в конце 2014 г. (ФЗ от 31.12.2014 № 523-ФЗ) в целях закрепления возможностей взаимного делегирования полномочий между уровнями госуправления в сфере спорта, в предложенной диссертантом редакции (изложена в Заключении диссертации и во второй части автореферата);

предлагается исключить в пункте 6 Положения о Министерстве спорта Российской Федерации от 19 июня 2012 г. (ред. от 01.07.2016), положения, необоснованно ограничивающие контрольно-надзорные полномочия Министерства спорта Российской Федерации: «Министерство спорта Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Указанные ограничения полномочий Министерства не распространяются на полномочия Министра спорта Российской Федерации по решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Министерства и его структурных подразделений»;

внести в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ряд изменений, направленных на закрепление возможности применения поуровнево-консоциированной модели децентрализации государственного управления в сфере спорта.

Теоретическое значение диссертацииопределяется тем, что в ней сформулированы научные подходы к исследованию и объяснению сложных и нетипичных форм, моделей и примеров децентрализации государственного управления, представлена авторская концепция нескольких новых моделей, позволяющих описать такие примеры. На примере Индии получили существенное развитие системные научные представления о системе государственного управления в сфере спорта.
Практическая значимость диссертацииопределяется тем, что автором впервые для российской науки дано исчерпывающее подробное описание и объяснение правового регулирования спорта и административно-правового обеспечения государственного управления в Индии, с которой Россия находится в стратегическом партнерстве и активно развивает отношения в названной сфере, но до настоящего времени не имела практически никакой информации о том, как эти вопросы урегулированы в Индии. В авторских переводах введён в научный оборот большой объём федеральных и региональных нормативных правовых актов и документов Индии в рассматриваемой сфере.
Результаты диссертации могут быть использованы для преподавания административного права, теории государственного и муниципального управления, основ правового регулирования спорта. Некоторые наработки были использованы при подготовке в ИГСУ РАНХиГС (в соавторстве) рабочей программы дисциплины «Теория и механизмы современного государственного управления» направления магистерской подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление».
По итогам диссертации сформулирован ряд предложений относительно совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере спорта.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Научные результаты диссертации были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры государственного и муниципального управления факультета государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Основные научные результаты диссертации прошли апробацию в выступлениях диссертанта на 10 конференциях, включая следующие: V Межд. науч.-практич. конф. «Глобализация и публичное право» (26.10.2016, Москва, РУДН); конф. с межд. участием «Государственная политика и управление в области спорта» (0103.03.2017, г. Москва, НАНО ВО «Институт мировых цивилизаций»); VI ежегодн. всеросс.
науч.-практич. конф. «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (24.03.2017, г. Санкт-Петербург); XI Межд. науч.-практич. конф. «Правовое регулирование экономики в спорте» (06.04.2017, г. Москва, МГЮА); межд. науч.-теоретич. конф. IV Междунар. «Мальцевские чтения» (28.04.2017, г. Белгород); межд. конференц-сессия «Государственное управление и развитие России: выбор приоритетов» (18.05.2017, г. Москва, ИГСУ РАНХиГС); VII Всерос. науч.-практич. конф. с межд. участием «Актуальные проблемы правового регулирования спортивных правоотношений» (27.04.2017, г. Челябинск, УГУФК), III Межд. науч.-практич. конф. по актуальным проблемам межд. частного и гражд. права (19.10.2017, г. Москва, МГИМО).
Основные научные результаты диссертации отражены в 1 научной монографии автора (прошедшей обсуждения в журнальных рецензиях), в 21 научной статье диссертанта, в том числе в 8 статьях в изданиях перечня ВАК Минобрнауки России, статьях в ряде иностранных рецензируемых научных журналов и сборников, статьях в других научных изданиях, 1 учебно-методическом материале.