Комарова Анна Валерьевна. Роль казначейства в повышении эффективности государственного управления бюджетными средствами

Короткий опис

Комарова Анна Валерьевна. Роль казначейства в повышении эффективности государственного управления бюджетными средствами : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10, 08.00.05.- Ростов-на-Дону, 2006.- 246 с.: ил. РГБ ОД, 61 07-8/1306

Содержание к диссертации

Введение
1. Экономические основы эффективной организации управления бюджетными средствами и роль казначейства в этой организации 17
1.1. Основные критерии, условия и факторы эффективной организации управления бюджетными средствами 17
Экономический механизм управления бюджетными средствами и место в нем казначейства .41
2. Проблемы и тенденции формирования эффективного механизма управления бюджетными средствами через УФК 70
2.1. Исторические особенности формирования и развития казначейской системы исполнения и контроля государственных доходов и расходов 70
2.2. Анализ международной практики казначейского управления бюджетными средствами в современных условиях 85
2.1. Формирование российской казначейской системы исполнения бюджета 121
3. Пути совершенствования деятельности казначейства в обеспечении эффективной организации распределения и использования бюджетных средств 142
3.1. Роль казначейства в обеспечении эффективного распределения бюджетных средств 142
3.2.Роль казначейства в повышении эффективности контроля за использованием бюджетных средств 155
3.3.Создание единой системы бюджетного администрирования с целью эффективной организации государственного управления бюджетными средствами 163
Заключение 195
Список литературы 213
Приложения 1-3

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Недостаточная эффективность государственного управления обуславливает большое количество неудач при осуществлении преобразований в России, реализации стратегических программ развития и конституционно установленных приоритетов государственного развития. Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и качества реализации ими государственных функций и предоставления государственных услуг стало лейтмотивом всех крупных реформ государственного управления, осуществлявшихся за последние годы.
В «Программе социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу» №1814-р от 21.12.2000г. принята модель социально ориентированной рыночной экономики, которая строится на принципах конституционных гарантий личных прав и свобод граждан, свободы предпринимательства, социального партнерства [24]. Социальная ориентация рыночной экономики делает необходимым поиск новых методов и инструментов аккумуляции, структуризации и расходования федеральных и региональных средств в рамках изменяющейся структуры предпочтений населения.
Бюджетные ресурсы служат основой для осуществления социальных и экономических преобразований, поэтому особую актуальность приобретает повышение эффективности работы государственных органов управления бюджетными средствами, а именно развивающейся казначейской системы РФ.
Казначейство является тем органом государственной власти, который может преодолеть противоречия, возникающие в системе государственного управления финансами, обеспечив формирование ресурсов через одну структуру по единым правилам, что приведет к универсальности бюджетного процесса. Элементы планирования и прогнозирования, реализуемые через систему казначейства, дают возможность обеспечить увязку целей
макроэкономической политики с целями региональных и местных образований. Единство контроля дает возможность оценивать результаты использования бюджетных средств, во-первых, оперативно, во-вторых, определять конкретную эффективность при решении каждой задачи.
Казначейство также обладает потенциалом по осуществлению контроля за соблюдением установленной законодательными органами власти структурой формирования и использования бюджетных ресурсов, что приводит к более согласованной работе органов законодательной и исполнительной власти и государственному управлению, в большей степени ориентированному на интересы населения.
Эффективное использование потенциала казначейства дает возможность перейти к функциональному бюджету, в котором, наряду с традиционными статьями затрат, будут присутствовать важные задачи, финансирование и решение которых обеспечивает социально-экономический прогресс государства, повышает эффективность использования ограниченных ресурсов.
Оптимизация работы казначейства должна осуществляться в двух направлениях: поиск эффективного решения текущих проблем функционирования и построение эффективной стратегии развития казначейства при поддержании баланса между принципами бюджетного федерализма и единства функционирования бюджетной системы РФ.
Степень разработанности проблемы.Теоретико-методологические аспекты государственного управления финансами, касающиеся проблем эффективности функционирования государственных органов власти, рассматриваются в трудах Э. Аткинсона, Дж.Стиглица, П. Самуэльсона, Дж. Бьюкенена, В.Нисканена Г.Саймона, В.А. Козбаненко, А.Бака, К.Ридли, Г.Симона, Д. Брэдфорда, Р. Мальта, У. Оатса и др.
Проблемам формирования, распределения и контроля использования бюджетных средств, характеристике казначейской и банковской моделей управления бюджетом посвящены работы Т.Тер-Минассян, ШТаренте,
П.Мартинес-Мендес, Н.ГЛИвановой, Т.Д.Маковник, С.Е.Прокофьева, Г.Б.Поляка, В.В.Бессонова, В.Н.Натарова и др.
Перспективы и современные тенденции развития казначейской системы контроля и использования бюджетных средств отражены в исследованиях Т.Г.Нестеренко, В.Ф. Костюченко, М.Е. Чичилева, А.И. Бирюкова, А.Г. Грязновой, СИ. Лушина, Н.М. Сабитовой и др.
Процесс реформирования бюджетной системы России, необходимость создания адекватной ей рациональной многоуровневой казначейской системы вызывает живую дискуссию среди ученых-экономистов, привлекает внимание широкого круга специалистов как непосредственно занятых в системе Федерального казначейства, так и аналитиков в области права, управления, многих политологов. Однако специальных научных разработок, посвященных исследованию качественного повышения эффективности многообразных форм контроля использования бюджетных ресурсов, а также проблеме эффективности управления бюджетными средствами через казначейство, оценке предельной производительности ресурсов существует недостаточно.
Практическая значимость и научная актуальность комплексного изучения данной проблематики предопределили выбор темы настоящего исследования, определив его цели и этапные задачи.
Цель и задачи исследования.Целью диссертации является обоснование системы управления бюджетными средствами, позволяющей реализовать потенциальные возможности казначейства в обеспечении единства формирования, распределения, контроля и использования бюджетных средств в соответствии с приоритетными интересами населения в рамках установленной законодательными органами власти структуры доходных источников, а также приоритетов и ограничений использования бюджетных ресурсов, то есть в обеспечении эффективного государственного управления бюджетными средствами.
В соответствии с поставленной целью сформулированы следующие задачи, вытекающие из логики диссертационного исследования:
Разработать концептуальные основы повышения эффективности управления бюджетными средствами на основе реализации потенциальных возможностей казначейства в обеспечении единства управления бюджетными средствами;
Определить основные критерии, условия и функции эффективной организации управления бюджетными средствами;
Выявить исторические особенности, а также тенденции российской и международной практики казначейского управления бюджетными средствами;
Обосновать систему методов и инструментов, обеспечивающих совершенствование распределения и повышение эффективности контроля государственного управления бюджетными средствами;
Разработать методические подходы для оценки и управления эффективностью бюджетных расходов.
Объектом исследованияявляется целостный процесс управления бюджетными средствами и роль казначейства в этом процессе.
Предметом исследованияявляются финансово-экономические отношения, обеспечивающие процесс участия органов Федерального, казначейства РФ в управлении бюджетными ресурсами.
Теоретико-методологическая основа исследования.Концептуально проведенное исследование опирается на фундаментальные работы по теории экономических систем, теории экономики общественного сектора, теории государственного и муниципального управления, теории государственных и муниципальных финансов, теории общественного выбора, а также идей в области формирования экономического равновесия на финансовых рынках классиков научной мысли и современных отечественных ученых. Методологически автор стремился осуществлять свои исследования в русле системного подхода, используя программно-прогнозные и нормативные материалы, а также методические разработки федеральных и региональных органов власти.
Инструментарно-методический аппарат.В ходе исследования использовались как общенаучные, так и специальные методы экономического анализа: системно-функциональный и диалектический методы позволили определить роль казначейства в процессе обеспечения единства формирования, использования и контроля бюджетных средств, историко-логический метод применялся при выявлении тенденций развития роли и места казначейства РФ в федеральной и региональной бюджетной системе; компаративный метод показал возможность применения в современных российских условиях опыта зарубежных стран, использующих казначейскую систему исполнения бюджета; балансовый и экономико-математический методы послужили инструментарием для создания методики оценки эффективности использования бюджетных средств.
В диссертации применены методы графического отображения функциональных зависимостей и схематического представления взаимосвязей анализируемых явлений.
Информационно - эмпирическая базадиссертационного исследования представлена информационными, аналитическими и статистическими данными МВФ, Комитета Российской Федерации по статистике, статистическими данными Министерства финансов РФ, Федерального казначейства России, управления Федерального казначейства по Липецкой области.
Нормативно-правовую основудиссертационного исследования составляют Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ, Бюджетный Кодекс РФ, Налоговый Кодекс РФ, федеральные законодательные акты и другие официальные документы государственных органов РФ, региональные и ведомственные нормативные акты, регулирующие процесс исполнения бюджета региона, а также федеральные законодательные акты, регламентирующие процесс реформирования бюджетной системы региональных и местных финансов, а также межбюджетных отношений.
Рабочая гипотеза диссертационного исследованиясостоит в том, что потенциальные возможности казначейства в повышении эффективности воздействия на бюджетный процесс могут быть реализованы посредством применения системной концепции, нацеленной на обеспечение единства процесса текущего управления бюджетными средствами со стратегической ориентацией совершенствования распределения бюджетных ресурсов на обеспечение его более полного соответствия потребностям населения, а также на расширение форм и способов контроля использования бюджетных ресурсов, развитие элементов управления предельной производительностью этого использования в соответствии с системой критериев эффективности.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.
По специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».
1.Являясь универсальным инструментом кассового исполнения и текущего контроля использования бюджетных ресурсов, обладая на основе принципа единого счета возможностями обобщения разносторонней информации о бюджете, казначейство потенциально способно повысить эффективность государственного управления бюджетными ресурсами при помощи ограничения эгоизма частных и ведомственных интересов распорядителей и получателей бюджетных средств, достижения более полного соответствия бюджетных расходов утвержденному бюджету и изменяющейся структуре предпочтений населения.
Данные возможности могут быть использованы на основе разработки и применения системной концепции повышения эффективности государственного управления бюджетными средствами через органы Федерального казначейства.
2. Элементами системной концепции, обеспечивающей повышение эффективности использования бюджетных ресурсов, являются:
- определение новой миссии казначейства, как финансового института,
потенциально способного обеспечить унифицированную и
эффективную деятельность по управлению бюджетными ресурсами и в
рамках реализации общественных предпочтений;
формулировка системы конкретных экономических критериев эффективности использования бюджетных средств, а также условий реализации этих критериев;
разработка системы позитивных воздействий (функций) казначейства на экономическое развитие государства;
прогнозирование тенденций развития роли казначейства в управлении бюджетными средствами в российских условиях;
разработка модели двойного подчинения органов Федерального казначейства Министерству финансов в процессе текущего управления исполнением бюджета и органам представительной власти с целью обеспечения их информацией в процессе подготовки и усовершенствования бюджетных проектировок;
внедрение принципов бюджетного администрирования, позволяющих ускорить переход к высокой эффективности управления бюджетными ресурсами казначейством;
предложение системы методов, инструментов гибкого перераспределения бюджетных средств в соответствии с предельной производительностью их использования на отдельных направлениях бюджетной политики.
Поэтапный переход от унифицированной системы исполнения всех видов бюджета к внедрению методов управления предельной производительностью использования бюджетных средств, и, наконец, к гармоничному сочетанию текущего исполнения бюджета и стратегического управления
распределением и использованием бюджетных ресурсов позволяет осуществить эволюционную реализацию системной концепции.
3. Повышение эффективности воздействия казначейства на процесс управления бюджетными средствами может быть обеспечено посредством внедрения системы конкретных экономических критериев эффективности этого управления, нацеленных на эффективное перераспределение бюджетных ресурсов между рыночным и бюджетным секторами, распределение ресурсов в соответствии с реальной структурой потребностей населения и минимизацию издержек в процессе мобилизации бюджетных средств и организации их использования.
Система условий реализации критериев эффективности включает наличие эффективного государственного механизма быстрой реакции на результаты общественного выбора; механизма, отвечающего за мобилизацию бюджетных средств и перераспределение их между рыночным и общественным секторами в соответствии с реальными потребностями населения; механизма, отвечающего за реализацию принципов бюджетного федерализма.
4. Оценка эффективности государственного управления бюджетными ресурсами в настоящее время базируется на сопоставлении планируемого и фактического использования бюджетных ресурсов. Применение набора инструментов и методов предварительного и последующего контроля, методик прогнозирования и оценки предельной эффективности использования бюджетных средств при решении отдельных задач позволяет более оперативно и гибко перераспределять бюджетные средства, обеспечивая повышение эффективности их использования.
По специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)» 1.Повышение эффективности казначейского управления бюджетными ресурсами может быть основано на двустороннем процессе совершенствования текущего функционального единства использования бюджетных средств, в рамках подчиненности Федерального казначейства Министерству финансов, при одновременной реализации стратегической
направленности бюджетного процесса на осуществление предпочтений населения, в рамках подотчетности казначейства органам представительной власти, в вопросах исполнения и контроля соответствия бюджетных расходов бюджетному законодательству, а также оценки эффективности данных бюджетных расходов.
2. Последовательное повышение эффективности воздействий казначейства на бюджетный процесс возможно посредством расширения его функций в сфере среднесрочного и долгосрочного планирования, предварительного и последующего контроля использования бюджетных средств, анализа эффективности этого использования, подготовки предложений по совершенствованию распределения бюджетных ресурсов. Казначейство также может принимать участие в решении ряда ситуационных задач, которые со временем могут перейти в категорию постоянных функций казначейства, таких как участие в управлении государственным долгом, операции с государственными ценными бумагами.
3. Концепция бюджетного администрирования базируется на преодолении ведомственного и утверждении общегосударственного подхода к организации использования бюджетных ресурсов и реализуется посредством принятия специального законодательного акта, а также предполагает взаимное дополнение, эффективное комбинирование с реализацией синергетического эффекта и унификацию функций органов государственного управления и самоуправления в бюджетном процессе. В рамках общегосударственного бюджетного администрирования казначейству отводится роль стратегического инструмента, использование которого высшими органами исполнительной и представительной власти способно существенно усилить единство процессов функционирования, распределения и контроля бюджетных ресурсов в целях более полного удовлетворения потребностей населения.
Научная новизнадиссертационной работы состоит в выявлении потенциальных возможностей, а также в разработке направлений и методов
повышения эффективности управления казначейством бюджетными средствами на основе системной концепции, актуализирующей его роль в процессе совершенствования государственного управления бюджетными средствами.
Элементы научной новизны состоят в следующем:По специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».
1. Обоснована потенциальная возможность казначейства обеспечить повышение эффективности бюджетного процесса за счет ограничения эгоизма частных и ведомственных интересов распорядителей и получателей бюджетных средств, достижения более полного соответствия бюджетных расходов утвержденному бюджету, совершенствования способов распределения бюджетных ресурсов в соответствии с изменяющейся структурой предпочтений населения.
Этот потенциал может быть раскрыт и использован посредством применения системной концепции повышения эффективности государственного управления бюджетными ресурсами.
2. Разработана системная концепция повышения эффективности государственного управления бюджетными ресурсами, которая включает в себя следующее: выявление потенциала казначейства в повышении эффективности управления бюджетными средствами посредством ориентации его деятельности на специфические критерии эффективности и создание условий для их достижения, гармонизации и расширения состава его функций в рамках его двойного подчинения Министерству финансов и органам представительной власти, в обосновании и реализации его активной роли в управлении предельной производительностью использования бюджетных ресурсов.