Кучерявцев Денис Александрович. Осуществление права законодательной инициативы в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование

Короткий опис

Кучерявцев Денис Александрович. Осуществление права законодательной инициативы в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.02 / Кучерявцев Денис Александрович;[Место защиты: ФГБОУ ВО Санкт-Петербургский государственный университет], 2017

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретические основы и материально-правовые аспекты осуществления права законодательной инициативы в Российской Федерации16
1. Юридическая природа и определение права законодательной инициативы 16
1.1. Юридическая природа права законодательной инициативы 17
1.2. Пределы осуществления права законодательной инициативы 29
1.3. Источники права, содержащие нормы о законодательной инициативе 37
1.4. Формы осуществления права законодательной инициативы 44
1.5. Определение права законодательной инициативы 62
2. Пределы усмотрения конституционного законодателя при установлении перечня субъектов права законодательной инициативы 63
3. Материально-правовое содержание права законодательной инициативы 119
Глава 2.Процессуальные аспекты осуществления права законодательной инициативы в Российской Федерации136
1. Содержание правоотношения законодательной инициативы 136
2. Условия реализации права законодательной инициативы 151
Заключение 183
Список использованной литературы 208

Юридическая природа права законодательной инициативы
Формы осуществления права законодательной инициативы
Содержание правоотношения законодательной инициативы
Условия реализации права законодательной инициативы

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования.Осуществление права законодательной инициативы управомоченными субъектами
представляет собой одно из трех волеизъявлений, на которых основывается законодательный процесс, наряду с волеизъявлением парламента принять закон и волеизъявлением уполномоченного должностного лица осуществить его промульгацию. Вместе с тем, как федеральное, так и региональное регулирование материально-правовых и процессуальных аспектов
осуществления права законодательной инициативы является во многом несовершенным. В частности, до сих пор отсутствует легальное определение права законодательной инициативы, единство законодательных подходов к формам осуществления этого права; материально-правовое содержание права законодательной инициативы разных субъектов зачастую подвергается произвольной дифференциации, а содержание правоотношения
законодательной инициативы представляется в усеченном виде. В результате, соответствующее правовое регулирование может быть охарактеризовано как неправомерное, противоречивое, снижающее гарантии реализации права законодательной инициативы. Все это негативно влияет на эффективность осуществления права законодательной инициативы и эффективность всего законодательного процесса.
Существенной причиной недостатков правового регулирования является отсутствие надлежащей теоретической проработки всего комплекса вопросов осуществления права законодательной инициативы. В этой связи научное исследование права законодательной инициативы и различных аспектов его осуществления приобретает особую актуальность.
Само по себе создание формально-определенного, четкого, ясного, непротиворечивого правового механизма осуществления права
законодательной инициативы актуально в свете развития России как правового государства. Кроме того, воплощение научно обоснованных предложений по совершенствованию правового регулирования осуществления права
законодательной инициативы создает условия для своевременного принятия качественных законов, что крайне значимо в ситуации динамичного развития России и серьезных преобразований в различных сферах общественной жизни, подлежащих законодательному регулированию.
Помимо прочего, актуальность исследования вопросов осуществления права законодательной инициативы в Российской Федерации обусловлена активным развитием законодательства субъектов Российской Федерации в этой сфере, что выражается в принятии региональных законов о нормативных актах, о законодательном процессе, о законодательной инициативе и т.п. При этом остается дискуссионным вопрос о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами по правовому регулированию регионального законодательного процесса, в том числе в части законодательной инициативы.
Формулирование научно обоснованных предложений по
совершенствованию правового регулирования осуществления права
законодательной инициативы приобретает актуальность еще и в связи с тем, что вопрос о соблюдении порядка принятия законов все чаще становится предметом рассмотрения в российских судах различных уровней и видов. А нарушения порядка реализации права законодательной инициативы могут явиться основанием для признания закона неконституционным (неуставным) по порядку принятия. Кроме того, законы субъектов Российской Федерации могут быть признаны не действующими в рамках нормоконтроля в судах общей юрисдикции в связи с нарушением установленного федеральным законом порядка их принятия, включая осуществление права законодательной инициативы.
Степеньнаучнойразработанноститемыдиссертационного
исследования.В отечественной юридической литературе проблемы
осуществления права законодательной инициативы рассматриваются как в рамках общих проблем парламентаризма, осуществления законодательной власти (например, в трудах С.А. Авакьяна, Н.Н. Карпова, Ю.К. Краснова, В.Е. Чиркина), так и в рамках специальных исследований данного вопроса (например, в работах А.И. Абрамовой, С.В. Бошно, А.С. Виноградова, Д.В. Замышляева, Д.Г. Лукина, Н.В. Родионовой, И.А. Скворцова-Савельева, В.В. Цветкова). Тем не менее, в научной литературе практически не исследуется юридическая природа права законодательной инициативы, и преимущественно рассматриваются лишь отдельные аспекты осуществления этого права в Российской Федерации. Как правило, авторы концентрируют свое внимание на вопросах осуществления права законодательной инициативы только на федеральном либо на региональном уровне, а также на вопросах осуществления данного права отдельными субъектами.
Объект исследования право законодательной инициативы, действия и общественные отношения, связанные с осуществлением данного права в Российской Федерации.
Предмет исследования теоретические и практические проблемы, закономерности, связанные с осуществлением права законодательной инициативы, нормативно-правовое регулирование осуществления данного права, акты судебных органов, затрагивающие вопросы осуществления права законодательной инициативы.
Цель диссертационного исследованиязаключается в представлении целостной научной концепции осуществления права законодательной инициативы в Российской Федерации, которая могла бы служить основой для совершенствования правового регулирования в этой сфере.
Для достижения указанной цели были поставлены следующиезадачи:
1. раскрыть базовые признаки права законодательной инициативы, определяющие его юридическую природу, а также на основе данных признаков и логики развития законодательного процесса раскрыть иные значимые признаки этого права, и исходя из всей совокупности признаков предложить доктринальное определение права законодательной инициативы;
2. выявить пределы усмотрения конституционного законодателя при установлении перечня субъектов права законодательной инициативы;
3. обозначить возможные различия в материально-правовом содержании права законодательной инициативы разных субъектов и предложить правовые основания для этой дифференциации;
4. раскрыть содержание правоотношения законодательной инициативы, представить модель его правового регулирования, которая предусматривает систему гарантий законной реализации права законодательной инициативы;
5. обосновать условия реализации права законодательной инициативы и их классификацию, сформулировать правовые требования к регулированию условий реализации права законодательной инициативы.
Методологическую основу диссертационного исследованиясоставили общенаучные, специальные и частнонаучные методы познания: исторический, конкретно-социологический, лингвистический, логический, статистический, структурно-функциональный, формально-юридический и сравнительно-
правовой, методы толкования правовых норм. В частности, применение исторического метода в сочетании со сравнительно-правовым позволило
проследить эволюцию подходов к различным аспектам осуществления права законодательной инициативы и выявить закономерности отражения их в современном законодательстве, в том числе в законодательстве некоторых бывших республик Советского Союза, подкрепить соответствующие выводы и рекомендации ссылками на историю отечественного правового регулирования и действующее правовое регулирование в зарубежных странах. В результате использования конкретно-социологического и статистического методов были выявлены практические проблемы, связанные с осуществлением права законодательной инициативы, получены конкретные фактические и
статистические данные, позволившие оценить реальное влияние правового регулирования на эффективность осуществления данного права и усилить аргументацию положений диссертации. Основываясь на структурно-функциональном методе, в диссертационном исследовании делаются выводы о роли и значении права законодательной инициативы в законодательном процессе, о назначении стадий этого процесса, обосновывается логика развития законодательного процесса.
Теоретическую основу диссертационного исследованиясоставили научные труды по конституционному праву, иным отраслям публичного права, по теории государства и права, посвященные различным аспектам народовластия, правотворчества, парламентаризма, законодательного процесса, а также вопросам теории основных прав, субъективных прав, компетенции, правоотношения.
В процессе исследования были проанализированы труды отечественных дореволюционных и советских (В.А. Григорьев, А.И. Елистратов,
Н.П. Колдаева, В.М. Корельский, Л.Т. Кривенко, А.Х. Махненко,
А. Рождественский, П.С. Элькинд и др.), а также современных ученых-юристов (А.И. Абрамова, С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, Ю.Г. Арзамасов, И.В. Бабичев, С.В. Бошно, М.В. Варлен, Р.Ф. Васильев, А.С. Виноградов, Р.Ю. Горлачев, Е.В. Гриценко, А.Г. Гузнов, А.А. Дворак, М.Б. Добробаба, И.А. Дубов, Д.В. Замышляев, А.Б. Зеленцов, Н.Н. Карпов, А.А. Кененов, И.П. Кененова, Т.К. Ковалева, А.Н. Кокотов, В.В. Комарова, Ж.К. Конярова, И.Н. Королева, Ю.К. Краснов, О.И. Краснова, В.В. Лазарев, С.А. Лихачев, Д.Г. Лукин, Е.Б. Лупарев, Т.Н. Мельникова, Т.В. Мокина, С.В. Нарутто, С.И. Некрасов, А.С. Пиголкин, А.Г. Путятина, Н.В. Родионова, Т.Э. Рождественская, Г.Д. Садовникова, В.К. Самигуллин, И.А. Скворцов-Савельев, В.М. Сырых,
Ю.А. Тихомиров, А.А. Троицкая, Ю.В. Филимонов, Г.Р. Хабибуллина,
В.В. Хевсаков, Е.А. Хохлова, В.В. Цветков, Т.В. Цгоев, В.И. Червонюк, В.Е. Чиркин и др.).
Были использованы достижения мировой правовой мысли, а также труды современных зарубежных ученых (С. Грабовская, Г. Еллинек, Д.А. Ковачев, Ж.Ж. Руссо, А. Фосскуле).
Эмпирическую основу диссертационного исследованиясоставили действующие и утратившие силу нормативные акты, а также акты органов судебной власти (Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации), законопроекты федерального и регионального уровня, фактические и статистические данные законодательной деятельности Государственной Думы и парламентов субъектов Российской Федерации. Нормативно-правовой основой исследования послужили, в частности, Конституция Российской Федерации, Конституция (Основной Закон) СССР 1977 года, Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России 1978 года, конституции зарубежных стран, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, российские законы федерального и регионального уровня, регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации, отечественное законодательство дореволюционного и советского периодов, законы, парламентские регламенты зарубежных государств.
Научная новизна диссертационного исследованиясостоит в представлении целостной научной концепции осуществления права
законодательной инициативы в Российской Федерации, включающей как материально-правовые, так и процессуальные аспекты. В диссертации:
впервые всесторонне анализируется юридическая природа права законодательной инициативы, а также предлагается доктринальное
определение этого права, основанное на его юридической природе и логике развития законодательного процесса;
обосновываются пределы усмотрения конституционного законодателя при установлении перечня субъектов права законодательной инициативы;
обозначаются возможные различия материально-правового содержания права законодательной инициативы разных субъектов и предлагаются правовые основания для этой дифференциации;
раскрывается содержание правоотношения законодательной инициативы, представляется модель его правового регулирования, которая предусматривает систему гарантий законной реализации права законодательной инициативы;
обосновываются универсальные и специальные условия реализации права законодательной инициативы, формулируются правовые требования, которые необходимо соблюдать при нормативном установлении условий реализации права законодательной инициативы.
Сформулированные на основе теоретических выводов предложения по совершенствованию правового регулирования осуществления права
законодательной инициативы имеют значение для регулирования как федерального, так и регионального законодательного процесса в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Независимо от субъекта осуществления право законодательной инициативы обладает целым рядом базовых признаков, определяющих его юридическую природу. Такими признаками являются осуществление права законодательной инициативы: на добровольных началах, нормативно установленными субъектами, в публичных интересах, в целях возбуждения законодательного процесса, во взаимодействии с парламентом в целом1. С субъективно-правовой стороны право законодательной инициативы имеет двойственную юридическую природу: полномочия властных субъектов и субъективного публичного права невластных субъектов.
Исходя из базовых признаков права законодательной инициативы, определяющих его юридическую природу независимо от субъекта осуществления, а также иных значимых признаков права законодательной инициативы (пределы и формы его осуществления, уровень правового регулирования и отраслевая принадлежность правовых норм, регулирующих его осуществление) предлагается следующее доктринальное определение этого права, которое может служить основой для закрепления в законодательстве легального определения права законодательной инициативы:
«право законодательной инициативы это урегулированная
конституционными нормами и в соответствии с ними иными нормами
1Для целей настоящего исследования, если особо не оговорено иное, под термином «парламент» понимается однопалатный законодательный орган государственной власти, либо та палата двухпалатного законодательного органа государственной власти, в которую субъектами права законодательной инициативы вносятся законопроекты.
конституционного права, принадлежащая нормативно установленному кругу субъектов правовая возможность внести законопроект в парламент, осуществляемая этими субъектами на добровольных началах, в публичных интересах, с целью возбудить законодательный процесс, и которой корреспондирует обязанность парламента принять законопроект к
рассмотрению».
2. Из принципов народовластия, разделения властей, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также из правового статуса соответствующих субъектов следует, что право законодательной инициативы обязательно должно предоставляться депутатам и высшим органам исполнительной власти, а в федеральном законодательном процессе также представителям регионального уровня власти. Право законодательной инициативы не должно предоставляться самому парламенту (в силу принципов разделения властей и единства системы государственной власти) и его органам (исходя из их задач и функций), а также народу государства и населению субъекта федерации в целом (в силу их решающей роли в системе народовластия).
При решении вопроса о предоставлении права законодательной инициативы иным субъектам необходимо руководствоваться следующими правовыми критериями: юридическая природа права законодательной инициативы; иерархичность организации системы публично-властных органов; порядок осуществления публично-властным органом его компетенции. Также необходимо соблюдать требования, вытекающие из принципов рациональности законодательного процесса и юридического равенства.
3. Дифференциация материально-правового содержания права