Максютов Марсель Флоритович. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц

Короткий опис

Максютов Марсель Флоритович. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.11 / Максютов Марсель Флоритович;[Место защиты: ФГКОУ ВОУниверситет прокуратуры Российской Федерации], 2018

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования.Надзорную деятельность прокуратуры за исполнением организациями с публичным участием законодательства о закупочной деятельности, исследуемую в настоящей диссертации, можно считать «лакмусовой бумагой» состояния законности в российской экономике в целом. Законность в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (далее также -корпоративные закупки) ощутимо влияет на законность в экономической сфере страны. Это можно объяснить как минимум с двух позиций.
Во-первых, указанные организации осуществляют закупки товаров,
работ, услуг в основном в целях исполнения социально значимых функций,
i переданных им для реализации государством и муниципальными
образованиями. Речь идет, в частности, об осуществлении таких публичных
функций Российской Федерации, как железнодорожные перевозки, почтовые
услуги, развитие высоких технологий, включая нанотехнологии и атомную
энергию, добыча углеводородного сырья, его переработка, транспортировка
іи реализация в стране и |за рубежом.
Во-вторых, объемы корпоративных закупок впечатляют. По данным
Единой информационной системы в сфере закупок, за период с 01.07.2012 по
31.12.2017 суммарный рбъем корпоративных закупок составил 109,2 трлн
руб.1 Годовой объем закупок товаров, работ, услуг отдельными видами
юридических лиц на протяжении пяти лет неуклонно увеличивался. Так, если
I за 2012 г. он составлял|1,6 трлн руб., то за 2017 г. - уже 27 трлн руб. Для
наглядности сопоставим приведенные объемы корпоративных закупок с
бюджетными расходами! государства за эти же годы. В 2012 г. общий объем
расходов федерального бюджета составил 12,9 трлн руб.2, в 2017 г. - 16,7
'URL:
2Об исполнении № 254-ФЗ (ст. 1). URL:
,
(дата обращения: 06.01.2018). федерального бюджета за 2012 год: федер. закон от 30 сент. 2013 г.
трлн руб.3 При этом если в 2012 г. сумма, на которую произведены корпоративные закупки, составляла лишь 12,4 % (или 1/8) от объема годовых расходов федерального бюджета, то в 2017 г. объем корпоративных закупок превысил общие расходы в 1,6 раза. Объем закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в России за 2017 г. в
корпоративных закупок за этот же период,
Анализ приведенных данных красноречиво демонстрирует динамику
роста расходов организаций с публичным участием, осваиваемых
посредством закупочной деятельности. Несмотря на то что эти расходы
напрямую не являются средствами бюджетов, в конечном итоге они
непосредственно затрагивают интересы государства и общества, поскольку
і
влияют на исполнение! социально значимых функций, следовательно, на
і
надзор за соблюдением законов, действующих
качество, полноту и Своевременность оказания данными организациями публичных услуг населению. Данное обстоятельство уже не может оставаться без вниманий органов российской прокуратуры, осуществляющих
Конституции Российской Федерации и исполнением на территории Российской Федерации, соблюдением прав и законных интересов человека и гражданина.
Президент Российской Федерации В.В. Путин, характеризуя экономическую ситуацию в стране, 1 декабря 2016 г. в Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации отметил, что «мы обеспечили макроэкономическую устойчивость, вот что очень важно, сохранили финансовые резервы. Однако хочу подчеркнуть: стабилизация не означает автоматического перехода к устойчивому подъему. Если мы не решим базовые проблемы российской экономики, не запустим в полную силу новые факторы роста, то на годы можем зависнуть возле нулевой отметки, и, значит, нам придется Постоянно ужиматься, экономить, откладывать на
30 федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов: федер. закон от 19 дек. 2016 Г. № 415-ФЗ. URL:, 21.12.2016.
потом свое развитие»4. Сказанное всецело относится и к экономике организаций с публичным участием. В силу названных выше причин роль прокурора, надзираю(его за исполнением законов, требует пересмотра и концентрации на обеспечении законности в сфере корпоративных закупок.
Другим обстоятельством, подчеркивающим актуальность настоящего исследования, является ухудшение состояния законности в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, в том числе порождаемое низкой [ эффективностью закупочной деятельности ввиду
отсутствия реальной конкурентной борьбы в области корпоративных закупок. На это справедливо обратила внимание председатель Счетной палаты Российской j Федерации Т.А.Голикова, отметившая, что «относительная экономия по итогам осуществления закупок по223-ФЗ5 около 0,5%,по 44-Ф|З - порядка 7 %; доля закупок у единственного поставщика по223-Фз!около 50 %, что в 2,5 раза больше чем в рамках Федерального закона №j 44-ФЗ; уровень конкуренции участников закупок: по223закону - 1,6 заявок ца 1 лот, в рамках 44-ФЗ6 он почти в 2 раза больше»7. Приведенная [информация подтверждается в Докладе Минэкономразвития Рорсии о результатах мониторинга применения Закона № 223-ФЗ в 2016 г., і в котором отмечено, что «только 5 % закупок осуществляется способами "конкурс", "аукцион". Закупки у единственного поставщика составляют [более 36 о/0, закупки с применением "иных способов" составляют более 59%с|т общего объема закупок в 2016 году. Объем закупок у единственного поставщика в 2016 году увеличился на 3,8 % по сравнению с 2015 годом. Отсутствий в Законе № 223-ФЗ требований к способам закупок
(дата обращения:
4URL: 18.06.2017).
1. Здесь и далее имеемся в виду Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, усліуг отдельными видами юридических лиц» // Рос. газ. 2011. 22 июл.j
2. Речь ведется о Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок Товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗІРФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
7URL:(дата обращения: 28.11.2016).
привело к тому, что заказчиками применяется уже более 4 480 способов определения поставщика, которые в том числе маскируют закупки у единственного поставщика»8. Из выступления руководителя ФАС России И. Артемьева на Правительственном часе вообще следует, что «проводимые госкорпорациями закупки «в 95%случаев являются имитацией торгов»9.
Приведенные недостатки правового регулирования и организации закупок товаров, рабзт, услуг отдельными видами юридических лиц подтверждаются статистическими сведениями о выявляемых прокурорами и органами контроля нарушениях законов.
Органами прокуратуры отмечается рост числа выявляемых по итогам прокурорских проверок! нарушений. Так, в 2013 г. прокурорами в Российской
Федерации выявлено и
пресечено 87 389 нарушений законов о публичных
закупках, в 2014 г. - 116 368, в 2015 г. - 131 934, в 2016 г. - 149 335 и в 2017 г. - 143 159 нарушений законов10. Соискателем проанализированы выявляемые прокурорами нарушения, которые допускаются отдельными видами юридических лиц в принимаемых ими положениях о закупках товаров, работ, услуг и і процессе осуществления таких закупок.
Тенденция роста Имеется и в контрольно-надзорных органах. Так, по информации ФАС России, в 2016 г. в центральный аппарат антимонопольного органа поступило 825 жалоб (153 в 2015 г.), из которых признаны обоснованными 364 (136), по результатам рассмотрения выдано 571 предписание (38).Цаквидно из приведенных данных, в 2016 г. жалоб о нарушении Закона № 223-ФЗ поступило в 5,4 раза больше, а предписаний об их устранении внесено ужев15 раз больше11.
8URL:j
6128(дата
обращения: 18.06.2017). j
9URL:(дата обращения: 01.12.2016).
10. Статистические данные приведены по отчетам о работе прокурора по форме «ОН».!
11. Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 18 июля 2011 г. №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических
7 Подавляющее большинство (63 % от общего числа) нарушений закона были связаны с предъявлением к участникам закупки требований о предоставлении документов, не предусмотренных документацией о закупке, 21 % - с нарушениями заказчиками порядка проведения закупочных процедур. По итогам j2016 г. в реестре недобросовестных поставщиков содержатся сведения сі 529 юридических лицах, 349 из которых внесены непосредственно в 2016 г.12
Актуальность рассматриваемого в настоящей диссертации направления
і
прокурорского надзора! за исполнением законов в сфере корпоративных закупок подтверждаемся также усеченностью контрольно-надзорных полномочий антимонопольных органов, поскольку основания проведения проверок исполнения j Закона № 223-ФЗ определены исключительно доводами поступающих к ним жалоб. В этой связи значительная роль в укреплении законности| в сфере корпоративных закупок отводится органам российской прокуратуры, наделенным более широким перечнем оснований для организации надзорных проверок, в том числе с привлечением антимонопольных органов.
Справедливо отмечено, что «последние годы характеризуются усилением роли прокуратуры в правовом обеспечении экономических
преобразований, формировании цивилизованных рыночных отношений, защите добросовестногр предпринимательства и свободы экономической деятельности, которая Является основополагающим принципом рыночной экономики, непременным условием ее роста и развития»13.
і
лиц»за !2016 г.//URL:
(дата
обращения: 18.06.2017).!
12. Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 18 июля 2011 г. №223-Ф3«Оаакупкахтоваров,работ, услуг отдельными видами юридических лиц»заа2016 г.//URL:(дата обращения: 18.06.2017).;
13.