Малыхина Татьяна Анатольевна. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел Российской Федерации

Короткий опис

Малыхина Татьяна Анатольевна. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел Российской Федерации: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.14 / Малыхина Татьяна Анатольевна;[Место защиты: ФГКОУ ВО «Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации»], 2018.- 236 с.

Введение к работе
Актуальность темы исследования.Одним из приоритетных направлений
административной реформы в Российской Федерации является укрепление
служебной дисциплины и законности в системе государственной службы, о чем
напомнил в своем выступлении на расширенном заседании коллегии МВД России
9 марта 2017 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин, сделав особый
акцент на необходимости укрепления служебной дисциплины среди личного
состава. И это не случайно. Именно при нарушении служебной дисциплины
возбуждается дисциплинарное производство, и виновные лица привлекаются
к дисциплинарной ответственности. Всё это негативным образом отражается на
эффективности функционирования системы государственной службы.
В этих целях в рамках проводимого реформирования в органах внутренних
дел (далее ОВД) реализовались различные меры, связанные с укреплением
дисциплины, в том числе совершенствовалась кадровая работа, повышался
профессиональный уровень сотрудников, создана обновленная модель отбора на
службу граждан, призванная снижать возможность проникновения в ряды
сотрудников лиц, имеющих склонность к делинквентному поведению, ужесточен
контроль за соблюдением сотрудниками дисциплины.
К сожалению, несмотря на принимаемые из года в год указанные меры,
в МВД России по-прежнему сохраняется высокий уровень нарушений служебной
дисциплины среди личного состава. Так, по информации Департамента
государственной службы и кадров МВД России за 20122016 гг., число
нарушителей служебной дисциплины среди сотрудников органов внутренних дел
Российской Федерации в 2012 г. составило 171,9 тыс. чел.; в 2013 г. 181 тыс.
чел. (возросло на 5,3 %), в 2014 г. 182,3 тыс. чел. (возросло на 0,7 %), в 2015 г.
193,4 тыс. чел. (возросло на 6,1 %), в 2016 г. 196,1 тыс. чел. (возросло на 1,4 %).
При этом многие сотрудники, не согласные с привлечением их к дисциплинарной
ответственности, используют свое право на обжалование принятого решения.
В среднем за год из числа предъявленных сотрудниками исков об отмене
наложенных дисциплинарных взысканий, в том числе связанных
с восстановлением на службе, судами общей юрисдикции удовлетворяется ок. 25 %, при этом следует учитывать высокую латентность и низкий удельный вес оспаривания в судебном порядке правовых актов о наложении дисциплинарных взысканий. Кроме того, анализ результатов судебно-исковой работы системы МВД России свидетельствует об увеличении количества удовлетворенных исковых требований рассматриваемой категории.
Как правило, основанием для признания приказов о наложении дисциплинарных взысканий незаконными является нарушение должностными лицами порядка привлечения к дисциплинарной ответственности.
Во многом это объясняется тем, что дисциплинарное производство в ОВДосуществляется в условиях неполноценного правового регулирования.
Нормативные правовые акты, регулирующие порядок осуществления
дисциплинарного производства, содержат, на наш взгляд, ряд пробелов,неточностей и расплывчатых положений, что затрудняет понимание отдельныхнорм права, допускает их неоднозначное, двоякое толкование, регламентациядействий должностных лиц по многим вопросам оставлена на их усмотрение. Этозачастую влечет за собой проявление субъективизма и злоупотребление правом состороны должностных лиц, наделённых дисциплинарными полномочиями,нарушение ими принципов законности, обоснованности и справедливости. Опроссотрудников ОВД по вопросам дисциплинарного производства показал, чтоподавляющее большинство респондентов сталкиваются с такими проявлениямисубъективизма со стороны руководителей, как применение к сотрудникам засовершение одного и того же дисциплинарного проступка разных видовнаказаний (74,7 %), непривлечение к дисциплинарной ответственностипри совершении проступка (78,8 %), необоснованное привлечение
к дисциплинарной ответственности (64,4 %).
Очевидно, что указанные негативные проявления в дисциплинарной
практике, в значительной степени связанные с несовершенством правового
регулирования дисциплинарного производства, искажают понимание сущности
дисциплинарного производства, а следовательно, негативным образом
отражаются на состоянии служебной дисциплины в ОВД и, соответственно, на результативности деятельности ОВД в целом.
Всё вышесказанное свидетельствует о том, что дисциплинарное производство в ОВД нуждается в теоретическом осмыслении, а также в выработке предложений по совершенствованию его правового регулирования.
Степень научной разработанности темы.К исследованию вопросов дисциплинарной ответственности государственных служащих обращались Ю. С. Адушкин, Н. Ю. Агафонова, Е. Г. Бабелюк, Ф. П. Васильев, О. В. Гречкина, М. Б. Добробаба, Е.В. Климкина, Л. М. Колодкин, А. М. Колосков, С. П. Матвеев,
A. Г. Николаев, Ю. Б. Носова, Д. М. Овсянко, Т. Л. Пономарёва, С. Е. Чаннов.
Вопросам служебной дисциплины, дисциплинарной ответственности в ОВДпосвящены диссертационные исследования В. С. Бялта («Дисциплинарнаяответственность сотрудников органов внутренних дел», 2011 г.),
И. Ю. Капустиной («Административно-правовые средства обеспечения
законности и дисциплины службы в органах внутренних дел», 2009 г.),
B. В. Касюлина («Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел»,2003 г.), Е. С. Кученина («Административно-правовое обеспечение служебнойдисциплины в органах внутренних дел», 2013 г.), А. В. Никифорова(«Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел»,1998 г.), А. Г. Николаева («Правовые и организационные основы деятельностиинспекций по личному составу МВД, ГУВД, УВД субъектов РоссийскойФедерации», 2004 г.), монографическое исследование А. Г. Николаева(«Дисциплинарное производство в органах внутренних дел», 2009 г.). Некоторыеаспекты порядка привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудниковОВД отражены в диссертационном исследовании Е. А. Шуруповой (2015 г.).
Следует отметить, что анализ дисциплинарного производства освящается
в научных трудах фрагментарно, как правило, или в рамках исследования
структуры административного процесса, или в ходе исследований, посвященных
в целом проблеме дисциплинарной ответственности. Работы названных ученых
заложили определенные теоретические основы для разработки выбранной темы,
однако имеющийся в науке административного права опыт в исследовании проблем дисциплинарной ответственности и порядка привлечения к ней не является достаточным для понимания всех аспектов дисциплинарного производства в ОВД. Отдельные аспекты дисциплинарного производства в ОВД до настоящего времени не являлись объектом самостоятельного исследования либо не нашли достаточной проработки.
Объект исследования общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления дисциплинарного производства в ОВД.
Предмет исследования нормы права, регулирующие деятельность по осуществлению дисциплинарного производства в ОВД, практика их применения, а также судебная практика. Кроме того, анализируются научные источники, посвященные вопросам дисциплинарной ответственности сотрудников и лиц, проходящих в ОВД федеральную государственную гражданскую службу.
Гипотезой исследованияявляется предположение, что подробное исследование дисциплинарного производства в ОВД позволит разработать положения, которые будут способствовать осмыслению данного вида деятельности. Помимо этого, будут предложены пути совершенствования правового регулирования деятельности ОВД по осуществлению дисциплинарного производства, что позволит оптимизировать исследуемое производство.
Цель и задачи исследования.Целью исследования является выработка научно обоснованных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование дисциплинарного производства в ОВД.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

изучить научные взгляды на понятие дисциплинарного производства и охарактеризовать дисциплинарное производство в качестве структурного элемента административного процесса, раскрыть сущность дисциплинарного производства в ОВД через его основные категории (цель, задачи, принципы), сформулировать понятие «дисциплинарное производство в ОВД»;

раскрыть содержание дисциплинарного производства в ОВД,

охарактеризовать стадии производства;

показать значение служебной проверки в дисциплинарном производстве в ОВД, разработать методические рекомендации по ее организации и проведению;

провести анализ нормативных правовых актов, регламентирующих дисциплинарное производство в ОВД, правоприменительных проблем, возникающих при осуществлении производства, предложить рекомендации по совершенствованию правового регулирования исследуемого вида деятельности;

выявить и классифицировать субъектов дисциплинарного производства в ОВД, на основе выявленных правоприменительных проблем и анализа нормативных правовых актов предложить пути совершенствования правового регулирования дисциплинарного производства в отношении отдельных категорий сотрудников с учетом их административно-правового статуса и условий прохождения службы в ОВД;

рассмотреть порядок осуществления дисциплинарного производства в отношении сотрудников ОВД, совершивших деяния, содержащие признаки административного правонарушения; выявить актуальные проблемы правового регулирования и правоприменительной практики в данной сфере.

Методологическуюосновусоставляют диалектический метод
и базирующаяся на нем совокупность общенаучных и частнонаучных методов
исследования. В диссертации использовались следующие методы: толкования
норм права (при изучении нормативно-правовых актов, являющихся источниками
дисциплинарного производства), сравнительно-правовой (при проведении
сравнительного анализа порядка привлечения к дисциплинарной ответственности
сотрудников ОВД и лиц, проходящих в ОВД федеральную государственную
гражданскую службу), системно-структурный (при изучении дисциплинарного
производства как комплексного института и процесса), статистический (при
изучении материалов дисциплинарных дел и результатов проведенного
социологического исследования), логический (при формулировании
теоретических и практических выводов), формально-юридический
(при разработке авторских определений), а также иные методы.
Применение данных методов позволило комплексно исследовать проблемудисциплинарного производства в ОВД, сделать научные выводы, а такжесформулировать рекомендации и предложения, направленные на
совершенствование его правового регулирования.
Теоретическую основуисследования составляют фундаментальныеположения в области теории права, административного права
и административного процесса, трудового права, а также материалы научных и практических конференций по различным вопросам дисциплинарного производства.
Общетеоретической основой исследования послужили труды ученых: С. С. Алексеева, А. В. Малько, Н. И. Матузова, А. В. Полякова, В. Н. Хропанюка.
Основную базу исследования составили труды ученых-административистов,внесших существенный вклад в исследование отдельных вопросов
дисциплинарного производства в административном процессе: А. П. Алехина,Д. Н. Бахраха, Н. В. Витрука, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова,
М. А. Лапиной, А. М. Кононова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, А. В. Мелехина,
A. Н. Миронова, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, Л. Л. Попова,
B. Д. Сорокина, О. В. Чекалиной.
Правовую базуисследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, а также ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы дисциплинарного производства. Кроме этого, при подготовке диссертации использовались судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.
Эмпирическуюбазуисследованиясоставляют материалы
дисциплинарной практики ОВД, аналитические и информационные материалы Департамента государственной службы и кадров МВД России и Договорно-правового департамента МВД России, касающиеся темы диссертационного исследования. Диссертантом изучены более 3000 материалов заключений
служебных проверок, проведенных в территориальных ОВД за период с 2012 по
2016 г., обобщены и проанализированы материалы судебной практики по 350делам, связанным с обжалованием сотрудниками ОВД и иными
государственными служащими дисциплинарных взысканий за 20122016 г.В период с апреля 2014 г. по сентябрь 2016 г. осуществлен сбор социологическихданных с помощью проведения анкетирования 430 сотрудников, проходящихслужбу в ОВД на руководящих должностях различного уровня.
Проанализировано более 200 материалов средств массовой информации, затрагивающих отдельные вопросы исследования.
В ходе исследования диссертантом использовался личный десятилетний опыт практической работы в правовых подразделениях ОВД, связанный с проведением правовой экспертизы заключений служебных проверок и проектов приказов о наложении дисциплинарных взысканий на сотрудников ОВД.
Научная новизнаисследования заключается в проведении с учетомсовременных условий комплексного исследования теоретических и практическихаспектов дисциплинарного производства в ОВД. Расширены научные познанияо значении института дисциплинарного производства в теории
административного права, о его месте в структуре административного процесса;сформулирована цель и выделены специальные принципы данного видадеятельности. Раскрыта сущность дисциплинарного производства в ОВД.Сформулировано авторское определение понятия «дисциплинарное производствов ОВД». Обоснована необходимость разграничения понятий «основаниедисциплинарного производства» и «основание дисциплинарной
ответственности», выявлены актуальные проблемы правоприменительной практики при осуществлении дисциплинарного производства в отношении сотрудника, совершившего административное правонарушение, за которое установлена дисциплинарная ответственность в соответствии с ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ. Разработаны и предложены рекомендации по совершенствованию правового регулирования в исследуемой области.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Дисциплинарное производство осуществляется в рамкахадминистративного права и является его неотъемлемой составляющей. Оно такжевыступает в роли процессуального механизма, способствующего реальномудостижению его целей посредством применения материальных норм права.В данном случае это дисциплинарная ответственность.
В современных условиях сущность дисциплинарного производства имеет ярко выраженную превентивную (гуманистическую) направленность в отличие от ранее доминирующей карательной направленности.

Предложено авторское определение понятия «дисциплинарное производство в ОВД». Под дисциплинарным производством в ОВД следует понимать особый вид административно-юрисдикционной деятельности специально уполномоченных должностных лиц, регулируемой материальными и процессуальными нормами, направленной на решение вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности субъекта, проходящего службу в ОВД, совершившего дисциплинарный проступок, осуществляемой в целях формирования позитивного поведения личного состава ОВД.

Содержание дисциплинарного производства в ОВД составляет комплекс взаимосвязанных между собой, последовательно совершаемых уполномоченными должностными лицами процессуальных действий, направленных на своевременное возбуждение, рассмотрение и разрешение дисциплинарного спора, а также на обеспечение своевременного исполнения решения, принятого в результате рассмотрения этого спора. Дисциплинарный спор является предметом дисциплинарного производства в ОВД и представляет собой спор о дисциплинарной ответственности, предметом которого, в свою очередь, является вопрос о правомерной дисциплинарной ответственности лица, проходящего службу в ОВД, совершившего дисциплинарный проступок.

Вывод автора о том, что служебная проверка в дисциплинарном

производстве, осуществляемом в ОВД, рассматривается в качестве основного
этапа стадии возбуждения производства и выяснения обстоятельств совершённого
проступка, поскольку задачи служебной проверки идентичны задачам этойстадии. Данный этап характеризуется юридическими полномочиями, при этомслужебная проверка не назначается, если руководителю (начальнику),обладающему дисциплинарными правами по наложению дисциплинарныхвзысканий, очевидны все обстоятельства совершённого сотрудником
дисциплинарного проступка; сотрудник, в отношении которого возбуждено дисциплинарное производство, не отрицает своей вины в нарушении служебной дисциплины; совершённый дисциплинарный проступок оценивается как малозначительный и не влечет за собой принятия решения о привлечении к дисциплинарной ответственности.
5. Утверждение автора о том, что стадия возбуждения дисциплинарногопроизводства включает в себя процессуальные действия, непосредственносвязанные только с принятием решения о возбуждении производстваи выяснением обстоятельств совершённого проступка, поэтому целесообразновыделять предварительную (условную) стадию, предшествующую стадиивозбуждения, заключающуюся в предварительной оценке поступившейинформации о совершении лицом дисциплинарного проступка илиадминистративного правонарушения, за которое установлена дисциплинарнаяответственность.
Доказывается, что административно-процессуальная деятельность порассмотрению и разрешению спора о законности и обоснованности принятогорешения по дисциплинарному делу не является завершающей стадиейдисциплинарного производства, а выступает самостоятельным видом
административно-юрисдикционного производства по жалобам.
6. Авторские классификации субъектов дисциплинарного производствав ОВД:
по обязательности участия в дисциплинарном производстве: 1) участие которых в дисциплинарном производстве является обязательным; 2) участие которых в дисциплинарном производстве не является обязательным;
от процедуры вступления в дисциплинарное производство: 1) вступающие по собственной инициативе; 2) вступающие по решению субъекта, наделённого дисциплинарными полномочиями; 3) вступающие по решению лиц, выясняющих обстоятельства дисциплинарного проступка; 4) вступающие в силу служебной обязанности;
исходя из участия на определенных стадиях дисциплинарного производства: 1) на всех стадиях; 2) на стадии возбуждения дисциплинарного производства и выяснения обстоятельств совершённого дисциплинарного проступка; 3) на стадии исполнения принятого решения.
7. Вывод автора о необходимости разграничения понятий «основаниедисциплинарного производства» и «основание дисциплинарнойответственности». Административное правонарушение, совершённоесотрудником как особым субъектом административной ответственности, являетсяодним из оснований дисциплинарного производства наряду с дисциплинарнымпроступком. Основанием же дисциплинарной ответственности сотрудника,совершившего административное правонарушение, по результатам такогопроизводства является только дисциплинарный проступок.
В связи с этим видится неточным содержание статьи 2.5. КоАП РФ, определяющей в качестве основания дисциплинарной ответственности особых субъектов отдельные виды административных правонарушений, в связи с чем предлагается скорректировать статью, предусмотрев в качестве основания дисциплинарной ответственности не административные правонарушения, а противоправные, виновные действия (бездействия), содержащие признаки административных правонарушений.
8. Сформулированные автором определения и различные юридические
конструкции предлагается внести в виде изменений и дополнений
в законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие
дисциплинарное производство в ОВД. Авторские предложения о внесении
дополнений в Дисциплинарный устав ОВД вошли в разработанный проект главы
6 Дисциплинарного устава ОВД. В частности, предлагается: закрепить перечень
принципов, стадий производства, поводов для возбуждения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих дисциплинарную ответственность, а также исключающих возможность производства; критерии малозначительности дисциплинарного проступка; установить, в каких случаях проведение служебной проверки является обязательным и когда служебная проверка не проводится; закрепить порядок уведомления сотрудника, в отношении которого ведется дисциплинарное производство, о возбуждении производства и о его результатах; установить обязанность уполномоченных должностных лиц принимать решение о привлечении сотрудника, в отношении которого прекращено дело об административном правонарушении по основанию, предусмотренному КоАП РФ и вина которого установлена поступившими материалами дела, к дисциплинарной ответственности и уведомлять о принятом решении орган, должностное лицо, вынесшее постановление о прекращении производства; установить особый порядок осуществления дисциплинарного производства в отношении сотрудника, совершившего дисциплинарный проступок в период прохождения службы в особых условиях.
9. Проект методических рекомендаций по проведению служебных
проверок в ОВД, содержащий поэтапный алгоритм действий участниковпроверки, а также комплекс сформулированных предложений для участниковпроверки, способствующих качественному проведению проверки; особенностипроведения проверки по отдельным категориям нарушений дисциплины(в отношении сотрудника, совершившего административное правонарушение, закоторое установлена дисциплинарная ответственность; в отношении сотрудника,замещающего руководящую должность, нарушившего обязанность по
поддержанию служебной дисциплины среди подчинённых; в отношении сотрудников, чьи решения, действия (бездействие) признаны незаконными в судебном порядке или в порядке осуществления прокурорского надзора).
Теоретическая и практическая значимость исследованиясостоит в том,
что его результаты могут быть использованы при совершенствовании правового
регулирования дисциплинарного производства в ОВД, а также в практической
деятельности ОВД. Положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, развивают и дополняют научные знания о дисциплинарном производстве, поэтому могут быть использованы при проведении дальнейших научных исследований в области административного права и административного процесса, а также в учебном процессе образовательных организаций системы МВД России.
Степень достоверности и апробация результатов исследования.
Достоверность результатов подтверждается эмпирической базой исследования,комплексной методикой исследования, позволяющей объективно и всестороннеисследовать деятельность ОВД по осуществлению дисциплинарного
производства.
Основные теоретические выводы, положения, предложения,
сформулированные в результате настоящего исследования, нашли отражениев публикациях и докладах автора на научно-практических конференциях:«Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделенийполиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественнойбезопасности» (Москва, 25.10.2013), «Актуальные вопросы совершенствованиядеятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественногопорядка и обеспечения общественной безопасности» (Москва, 11.12.2014),«Современная наука: тенденции развития (III Международная научно-практическая конференция)» (Краснодар, 26.11.2014), «IX Международнаянаучно-практическая конференция «Актуальные проблемы юридических наук:теория и практика» (Москва, 2930.04.2015), «Актуальные вопросы
совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (Москва, 19.10.2015), «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (Москва, 09.12.2016).
Результаты исследования внедрены в практическую деятельность МВД по
Удмуртской Республике, МВД по Республике Башкортостан, ГУ МВД России по
Нижегородской области, а также в образовательный процесс ФГБОУ ВО «Удмуртский государственный университет». По результатам диссертационного исследования подготовлено 13 научных работ, из них 6 в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации, 6 в других научных изданиях, 1 монография общим объемом 15,13 п. л.
Структура диссертацииобусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.