Мануйлов Антон Евгеньевич. Контроль гражданского общества за государственным аппаратом: теоретико-правовое исследование

Короткий опис

Мануйлов Антон Евгеньевич. Контроль гражданского общества за государственным аппаратом: теоретико-правовое исследование: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.01 / Мануйлов Антон Евгеньевич;[Место защиты: ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет»], 2018.- 221 с.

Введение к работе

Актуальность выбранной диссертантом темыобусловлена важностью проблемы становления правового государства в условиях развивающегося информационного общества, а также сложностью и многоаспектностыо вопросов взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата.
В силу ряда причин государственному аппарату присуще злоупотребление государственно-властными полномочиями, а также игнорирование общественных интересов. Для минимизации указанных и других возможных негативных проявлений государственной власти уженаранних стадиях развития государственности обществом был сформирован особый инструмент - контроль.
Контроль за государственным аппаратом может быть внутренним, в этом случае обладающие определенными контрольно-властными полномочиями государственные органы осуществляют контроль за другими элементами государственного аппарата. Данный вид контроля, безусловно, доказал свою эффективность и пользу для общества, однако можно констатировать, что существующие на сегодняшний день негативные проявления государственной власти, такие как коррупция, бюрократизмиволокита, свидетельствуют о необходимости осуществления внешнего контроля за государственным аппаратом, которым и является контроль со стороны гражданского общества. Стоит отметить, что с помощью осуществления контроля со стороны гражданского общества возможно выявлять действия и решения государственных органов, не соответствующие общественным интересам и которые, зачастую, незаметны «изнутри». Отсюда можно сделать вывод о том, что внешний контроль за государственным аппаратом выступает одним из инструментов повышения эффективности государственного управления.
Более того, со становлением государства, как институционального образования, общество делегировало ему многие полномочия, однако при этом сохранило за собой определенные инструменты взаимодействия с его аппаратом. На сегодняшний день можно констатировать, что стабильность государства и его эффективное функционирование зависят во многом от наличия современных, общедоступных инструментов взаимодействия общества с государственным аппаратом. Причем, речь идет именно об инструментах, являющихся разновидностями правовой формы взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата, поскольку неправовая форма направлена на дестабилизацию функционирования последнего, что противоречит общественным интересам. И одним из таких инструментов правовой формы взаимодействия является контроль.
Актуальность исследования обусловлена и тем, что на сегодняшний день Российская Федерация движется по пути построения правового государства, и на повестке дня достаточно остро стоит вопрос об эффективности инструментов взаимодействия между гражданским обществом и государственным аппаратом. Очевидно, что существующая система контроля за государственным аппаратом со стороны субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями, требует
теоретического переосмысления.
Исследования, проводимые по заявленной тематике, позволяют прийти к выводу о том, что в период с 2000-х годов по настоящее время проблема контроля за государственным аппаратом занимает значительное место в современной социогумапитаристике, в том числе и в правовой науке. Усилия представителей правовой науки были направлены на формирование таких понятий, как: «контроль общества за государством», «общественный контроль», а также на определение механизмов их реализации. Диссертантом проведен анализ имеющихся научных разработок по данной тематике для их
систематизации и приведения к общему знаменателю, что обуславливает актуальность настоящей работы.
Цель и задачи исследования.Цель исследования состоит в изучении и анализе правовой природы контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом.
Заявленная цель определяет круг задач, посредством которых она достигается:
- изучить основные научные подходы к определению гражданского общества, исследовать типы и формы его взаимодействия с государственным аппаратом;
исследовать понятие «контроль» с позиции теоретико-правовой науки;
проанализировать сущность контроля гражданского общества за государственным аппаратом, определить субъектов гражданского общества, осуществляющих контроль за государственным аппаратом, выделить особенности их правового статуса;
предложить и обосновать критерии классификации контроля гражданского общества за государственным аппаратом, исследовать и охарактеризовать каждый из его видов, форм и их нормативную правовую регламентацию;
определить стадии контроля гражданского общества за государственным аппаратом;
определить специфику контрольных правоотношений в сфере осуществления контроля гражданского общества за государственным аппаратом (на примере законодательства Российской Федерации);
- спрогнозировать перспективные направления развития контроля гражданского общества за государственным аппаратом в условиях информационного общества и предложить пути повышения его эффективности.
Степень научной разработанности темы исследования. В процессе работы над диссертационным исследованием автором были взяты за основу идеи российских и зарубежных ученых, затрагивающие рассматриваемый предмет диссертационного исследования. В частности, вопросы взаимодействия гражданского общества и государства являются предметом диссертационных исследований: Ялалова И.М. «Гражданское общество и современное российское государство: Политико-правовое исследование» (Уфа, 2002), Струся К.А. «Государство и гражданское общество: Проблемы правового взаимодействия в России» (Саратов, 2003), Гафарова И.М. «Аксиологические аспекты взаимодействия государства и институтов гражданского общества: теоретико-правовой анализ» (Краснодар, 2007), Фетюкова Ф.В. «Взаимодействие государства и гражданского общества: теоретико-правовое исследование» (Екатеринбург, 2016).
Для более содержательного исследования ряда понятий, таких как: «контроль», «надзор» и для их юридически корректного изложения в тексте исследования использовались научные труды целой плеяды советских и российских правоведов, таких как: Студеникина М.С. «Государственный контроль в сфере управления. Проблемы надведомственного контроля» (1974), Горшенев В.М., Шахов И.Б. «Контроль как правовая форма деятельности» (1987), Бланкенагель А. «Теория и практика конституционного контроля в ФРГ» (1989), Тарасов A.M. «Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние» (2002), Рохлин В.И. «Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение» (2003), Маштакова Е.А. «Место государственного контроля в деятельности правоохранительных органов и спецслужб» (2004), Лукьяиеико В.И. «Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля» (2004), Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. «Правовой мониторинг: концепция и организация» (2007), Акмалова А.А., Капицына Д.В. «Мониторинг как вид
'
.
правового контроля в системе государственного и муниципального управления» (2012).
Наиболее близки к теме рассматриваемого диссертационного исследования работы следующих авторов; в сфере исследования осуществления общественного контроля в советском государстве: Попова Е.П. «О понятии общественного контроля в советском государственном управлении» (1961), Полещу к А.С. «Общественный контроль в структуре советской власти» (2011); в сфере исследования взаимодействия государства и гражданского общества посредством осуществления контроля со стороны гражданского общества: Филатова И.И. «Общественный контроль как вектор формирования и развития гражданского общества» (2014), Нужнова С.Л. «Развитие гражданского общества посредством становления и функционирования института общественных советов при государственных органах» (2015), «Анализ принципов института общественного контроля как инструмента взаимодействия гражданского общества и государства» (2016); в сфере исследований, посвященных изучению государственного и общественного контроля: Боярский Е.А. «Концептуальные основы становления общественного и государственного финансового контроля в России» (2009), Садохина Н.Е. «Формы взаимодействия государственного и общественного контроля» (2012); в сфере исследований, посвященных изучению отдельных проявлений общественного контроля: Гриб В.В. «Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля» (2010), Баханов Е.В. «Общественный контроль как инструмент гуманизации системы исполнения наказаний» (2015), Гришина Т.А. «Общественный контроль как форма реализации прав и свобод человека и гражданина на примере работы общественной палаты Истринского муниципального района Московской области» (2016), Зубарев СМ. «Участие граждан в общественном контроле за деятельностью государственного аппарата; новые законодательные
гарантии» (2007), Бердникова Е.В. «Роль и место общественного контроля в механизме защиты прав человека и гражданина России» (2012), а также в трудах таких исследователей, как: Беляев В.П. «Общественный контроль в современной России» (2006), Румянцева В.Г. «Общественный контроль за деятельностью государства: к теории вопроса» (2009), Кулешова Н.Ы. «О современном состоянии общественного контроля в России» (2011), Семелева ЕЛО. «Сущность общественного контроля и его влияние на функционирование государства» (2011), Кучерена А.Г. «Понятие и сущность общественного (гражданского, демократического) контроля деятельности органов публичной власти» (2013), Плотников А.Л. «Общественный контроль в современной России: правовые и организационные проблемы» (2013), Селиванова Е.С. «К вопросу о различиях в понятиях «народный», «общественный», «гражданский» контроль в научном и прикладном дискурсах» (2013), Пищулин О.В., Чекмарев В.В. «Развитие экономической науки: социальный капитал, общественный контроль, экономическая безопасность» (2015).
Анализ данных работ предоставил автору значительный объем материала для понимания содержания осуществления контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом.
Также необходимо отметить, что обозначенная диссертантом проблема становилась предметом самостоятельных изучений в рамках диссертационных исследований на общетеоретическом уровне. Так, в работах Коломытцевой О.Н. «Контроль общества над государством» (Нижний Новгород, 2007) и Старчиковой В.В. «Общественный контроль в правовом государстве: теоретико-правовое исследование» (Москва, 2014) авторами предпринята попытка в рамках проводимых теоретико-правовых исследований определить содержание контроля не наделенных
государственно-властными полномочиями субъектов за государством и его
Однако следует констатировать, что при всей полноте и последовательности изложенных позиций в указанных работах прослеживается недостаточность теоретико-правового исследования всей системы отношений по осуществлению контроля со стороны не наделенных государственно-властными полномочиями субъектов за государственным аппаратом, и ее соотношения с такими фундаментальными понятиями, как: «общество», «государство», «государственный аппарат», «контроль».
Наконец, помощь диссертанту в осмыслении и правильном применении в рамках заявленного предмета диссертациоиного исследования таких фундаментальных для теоретико-правовой науки понятий, как «общество», «государство», «гражданское общество», «государственный аппарат», «правоотношение», оказали труды следующих отечественных правоведов: С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, М.И. Байтина, В.В. Гриба, А.В. Демина, О.Е. Кутафина, Е.И.Козловой, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Малько, В.Д. Перевалова, В.Н. Протасова, P.O. Халфиной, Ю.А. Тихомирова, И.Л. Честнова, В.В. Котова.
Объектом исследовании являются общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом.
Предмет диссертациоиного исследования образуют:
основные теоретические подходы к пониманию контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом как разновидности правовой формы взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата;
классификация видов и форм рассматриваемого контроля, регламентация правового статуса субъектов их осуществляющих;
правоотношения, возникающие при осуществлении контроля, специфика их реализации;
.
- перспективы развития контроля гражданского общества за государственным аппаратом в условиях развития информационного общества;
Методологическую основу диссертационного исследовании составилиобщие принципы научного познания, подходы и методы, традиционно используемые в методологических аппаратах социальных и гуманитарных паук, и получившие свое распространение в теоретико-правовых исследованиях.
Так, с помощью диалектического метода автором была рассмотрена проблема разнонаправленное интересов гражданского общества и государственного аппарата, что в дальнейшем позволило предложить два типа взаимодействия между гражданским обществом и государственным аппаратом.
Благодаря логическому методу были сформулированы определения таких понятий как: «контрольный параметр деятельности государственного аппарата», «форма контроля».
Используя метод «восхождения от абстрактного к конкретному», автор точнее определил соотношение и содержание понятий: «гражданское общество», «государство», «государственный аппарат», что в дальнейшем позволило более полно исследовать осуществление контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом.
Применив специально-юридический метод, автор предложил определения следующих понятий: «контроль гражданского общества за государственным аппаратом», «гражданский контроль», «партийный контроль», «профсоюзный контроль» и «общественный контроль».
Метод толкования правовых норм был активно использован автором при проведении анализа нормативных правовых актов, регулирующих осуществление контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом, что позволило диссертанту сделать ряд
принципиально важных для исследования выводов, в частности, при характеристике автором правового статуса субъектов рассматриваемого контрольного правоотношения.
В соответствии с методологической основой диссертация является теоретико-правовым исследованием, которое соответствует предметной области общей теории государства и права.
Нормативной и эмпирической основой исследованиявыступили нормативные правовые акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, кодексы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации), нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Кроме того, отдельное внимание диссертантом уделено анализу судебных актов, особую роль среди которых, применительно к предмету настоящего исследования, занимает Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 18.07.2012 №19-П. В ходе исследования автором также использовались данные статистических исследований, обращения граждан Российской Федерации в адрес органов государственной власти.
Научная новизна диссертационного исследования.Работа является комплексным теоретико-правовым исследованием контроля гражданского общества за государственным аппаратом. Концепция исследования строится на обосновании идеи осуществления контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом - как разновидности правовой формы взаимодействия между обществом и государством в обществах, обладающих признаками «гражданского общества». Во всех остальных случаях автором обосновывается мысль о том, что на практике контроль за государственным аппаратом со стороны не наделенных государственно -властными полномочиями субъектов зачастую подменяется мониторинговой деятельностью. При этом автор определяет содержание рассматриваемого
контроля, в том числе посредством выделения его разновидностей, форм и стадий осуществления.
В диссертации была проанализирована структура контрольного правоотношения, что позволило сделать вывод о специфике контрольного правоотношения в рассматриваемой сфере.
Учитывая процессы, связанные с активно развивающимся информационным обществом, автором были обозначены проблемы и спрогнозированы тенденции, связанные с осуществлением рассматриваемого контроля в современном обществе, а также обоснована необходимость совершенствования правового регулирования в сфере осуществления данного контроля применительно к Российской Федерации.
Основные положения, выиоснмыс на защиту:
1. Автором выявлены и обоснованы два типа взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата. Для публично-правового типа взаимодействия характерна прямая властная деятельность государственных органов, реализующих функции государства, в том числе путем правотворчества, применения права, осуществления контроля. Частноправовой тип взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата характеризуется тем, что субъекты гражданского общества, не обладая государственно-властными полномочиями, могут воздействовать на государственный аппарат путем участия в выборных процедурах, экспертизе нормативных правовых актов, осуществлении мониторинга и контроля.
2. Автором обосновано определение понятия «контроль гражданского общества за государственным аппаратом», как деятельности, осуществляемой субъектами гражданского общества в формах, установленных нормативными правовыми актами, по наблюдению, оценке и, в случае необходимости, корректировке деятельности, результатов деятельности государственного органа на предмет обеспечения её
соответствия заранее определенным параметрам с целью повышения эффективности такой деятельности.
3. Автор предлагает ввести в научный оборот термин «контрольный параметр деятельности государственного аппарата», который представляет собой совокупность целей, задач и показателей деятельности государственных органов, учреждений и должностных лиц, а также всего государственного аппарата в целом. Отсюда, контроль гражданского общества за государственным аппаратом является инструментом для проверки и оценки деятельности государственного аппарата и выступает в качестве обратной связи в силу того, что информация, которая поступает в вышестоящие государственные органы в результате проведения внутреннего контроля, осуществляемого другими государственными органами, может существенно искажаться в целях достижения формального соответствия какому-либо из параметров деятельности.
4. Диссертантом предложена классификация видов контроля гражданского общества за государственным аппаратом по следующим критериям:

Список літератури

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Вышеприведенное исследование позволило диссертанту прийти к следующим выводам и предложениям.
В частности, обзор основных подходов к понятию и признакам гражданского общества, позволил нам выделить следующие его признаки:
1) это сообщество граждан;
2) оно обеспечивает связь граждан и государства;
3) обеспечивает эту связь посредством права;
4) не входит в государство;
5) обладает собственной структурой;
6) основано на институте собственности;
7) связано с реализацией потребностей граждан;
8) взаимодействует с государством по принципу обратной связи.
В соответствии с выделенными признаками можно предложить следующее определение понятия гражданского общества - это сообщество граждан, обладающих собственностью и стремящихся к удовлетворению своих потребностей путем взаимодействия с государством в правовой форме и при помощи создания различных объединений, организаций и иных институтов, не входящих в государственный аппарат, но взаимодействующих с ним по принципу обратной связи.
Из этого определения, в свою очередь, следует возможность выделения в гражданском обществе отдельных субъектов, которые обладают следующими признаками:
1) это граждане или их объединения;
2) имеющие экономические интересы и иные потребности;
3) не входящие в государственный аппарат и, в силу этого, не обладающие государственно-властными полномочиями;
4) стремящиеся за счет взаимодействия с государством удовлетворить свои потребности;
5) осуществляющие такое взаимодействие в правовой форме.
Следовательно, субъекты гражданского общества - это граждане и их
объединения, не входящие в государственный аппарат и не обладающие государственно-властными полномочиями, удовлетворяющие в процессе взаимодействия с государством в правовой форме свои экономические и иные потребности.
На наш взгляд, государство стоит рассматривать в широком и узком смыслах. Так, в широком смысле - государство олицетворяет политически организованное общество, а в узком смысле - под государством понимается специально созданная постоянно действующая система иерархических государственных органов, т.е. государственный аппарат. Общество в этом случае представляет собой народ, проживающий на территории данного государства и подчиняющийся власти государства.
Таким образом, на наш взгляд, более корректно говорить о таком объекте контроля со стороны гражданского общества по отношению к государству, как государственный аппарат.
В каких-то случаях интересы гражданского общества могут превалировать над интересами государственного аппарата, в каких-то, наоборот, - интересы государственного аппарата будут превалировать над интересами гражданского общества.
В правовом регулировании два этих варианта взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата получили вполне очевидное выражение в сферах частно-правового и публично-правового регулирования, что позволяет выделить по критерию преобладания интереса два типа взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата - частноправовой и публично-правовой.
В частноправовой сфере установлено юридическое равенство и автономия всех субъектов. При этом значение правового статуса лиц не учитывается, что предопределяет их равное положение в содержании правоотношения.
Несколько по-иному характеризуется область публично-правовая, в которой важнейшее место занимают вопросы субординации и подчиненности.
В данной сфере сталкивается, с одной стороны, компетенция государственных органов и должностных лиц, с другой стороны, пассивная воля подвластных лиц, действующих сообразно предписаниям актов государственных органов и должностных лиц.
Таким образом, для публично-правового типа взаимодействия характерна прямая властная деятельность государственных органов, реализующих функции государства путем правотворчества, применения права и осуществления контроля.
Частноправовой тип взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата выглядит несколько сложнее, поскольку субъекты гражданского общества, не обладая государственно-властными полномочиями, могут воздействовать на государственный аппарат путем участия в выборных процедурах, экспертизе нормативно-правовых актов и осуществлении мониторинга и контроля.
В свою очередь, представляется возможным предложить следующие характеристики контроля как вида деятельности:
1) контроль, как осуществление определенной деятельности субъектов, носит волевой характер, т.е. в процессе осуществления контроля субъект, его осуществляющий, действует, опираясь на определенные правомочия, реализует при этом свой волевой императив, при этом субъект контроля вправе корректировать деятельность подконтрольного объекта;
2) сущность контрольной деятельности заключается в том, что субъекты контроля осуществляют наблюдение и оценку проверяемых объектов на предмет их соответствия заранее утвержденным параметрам и поставленными перед ними задачами, а также принимают меры по предотвращению отклонений, вызванных деятельностью подконтрольного объекта от заданных параметров;
3) одними из главных целей контроля являются: недопущение действий за пределами заданных параметров, обеспечение выполнения таких действий в соответствии со сложившимися в социальной среде социальными нормами, в случае совершения отклонений - принятие мер по их устранению, все это, в конечном итоге, приводит к повышению эффективности функционирования тех или иных явлений, процессов, которые в свою очередь, выступают объектами контроля, а применительно к правовой науке можно сделать вывод, что именно обеспечение режима законности и правопорядка являются фактором соблюдения нормального функционирования социальной среды, следовательно, одной из целью контроля может служить обеспечение законности и правопорядка в обществе и государстве.
Таким образом, на основании приведенных выше положений можно предложить следующее определение понятия «контроль» в теоретико¬правовом ракурсе: контроль - это деятельность, осуществляемая субъектами общественных отношений в формах, установленных нормативными правовыми актами по наблюдению, оценке и, в случае необходимости, корректировке деятельности подконтрольного объекта на предмет обеспечения её соответствия заранее определенным параметрам с целью повышения эффективности такой деятельности.
В различных сферах социальной деятельности контроль общества за государством специализируется, в результате чего можно выделить следующие его разновидности:
- по отношению к количеству участников контроля можно выделить гражданский и социально-групповой контроль (профсоюзный, партийный, общественный контроль, контроль профессиональных сообществ: СМИ, адвокатура, нотариат);
- по отношению к наличию государственно-властных полномочий у контролирующих субъектов представляется возможным выделить внутренний (парламентский контроль, судебный контроль, государственный надзор, ведомственный контроль), внешний (контроль граждан и общественных структур, не наделенных государственно-властными полномочиями) и смешанный контроль (контроль структур, создаваемых при государственных органах, но не наделенных государственно-властными полномочиями);
Исходя из этого, следует считать, что в область контроля гражданского общества за государственным аппаратом входят:
- гражданский и социально-групповой контроль;
- внешний и смешанный контроль;
Таким образом, контроль гражданского общества за государственным аппаратом можно определить как деятельность, осуществляемую субъектами гражданского общества в формах, установленных нормативно¬правовыми актами по наблюдению, оценке и, в случае необходимости, корректировке деятельности, результатов деятельности государственного аппарата на предмет обеспечения её соответствия заранее определенным параметрам с целью повышения эффективности такой деятельности.
На наш взгляд, применительно к настоящему исследованию, термин «параметр» означает совокупность целей, задач и показателей деятельности государственных органов и всего государственного аппарата в целом.
При таких обстоятельствах контроль гражданского общества за государственным аппаратом служит не только для проверки и оценки деятельности государственного аппарата. Здесь становится важным такой аспект взаимодействия, как обратная связь. Дело в том, что информация, которая поступает в вышестоящие государственные органы в результате проведения внутреннего контроля, может существенно искажаться в целях достижения формального соответствия какому-либо из параметров деятельности.