МЕХАНІЗМИ ВЗАЄМОДІЇ ВИЩИХ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ В ПРОЦЕСІ РЕАЛІЗАЦІЇ УПРАВЛІНСЬКИХ ФУНКЦІЙ

Короткий опис

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
ЧОРНОМОРСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ПЕТРА МОГИЛИ

На правах рукопису

Сорока Світлана Вікторівна

УДК 328.1:061.1.477

МЕХАНІЗМИ ВЗАЄМОДІЇ ВИЩИХ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ В ПРОЦЕСІ РЕАЛІЗАЦІЇ УПРАВЛІНСЬКИХ ФУНКЦІЙ

25.00.02 – Механізми державного управління

ДИСЕРТАЦІЯ
на здобуття наукового ступеня
доктора наук з державного управління

Науковий консультант:
доктор наук з державного управління,
старший науковий співробітник,
Кальниш Юрій Григорович

Миколаїв-2013

ЗМІСТ

ВСТУП 4
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ МЕХАНІЗМІВ ВЗАЄМОДІЇ УРЯДУ ТА ПАРЛАМЕНТУ В ПРОЦЕСІ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКИХ ФУНКЦІЙ

17
1.1. Теоретико-методологічні аспекти взаємодії уряду і парламенту та стан наукової розробки проблеми
17
1.2. Сутність та моделі взаємодії уряду й парламенту в процесі реалізації законодавчої функції державного управління
50
1.3. Основні механізми парламентського контролю над урядом: теоретичний аспект
70
Висновки до 1 розділу 92
РОЗДІЛ 2. ІНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ВЗАЄМОДІЇ УРЯДУ І ПАРЛАМЕНТУ В ЗАКОНОДАВЧОМУ ПРОЦЕСІ КРАЇН ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

95
2.1. Роль уряду як суб’єкта законодавчої ініціативи в країнах Європейського Союзу
95
2.2. Механізми впливу уряду на перебіг законодавчого процесу в парламенті: особливості застосування та аналіз ефективності
116
2.3. Делеговане законодавство як форма участі уряду в законодавчому процесі
139
Висновки до 2 розділу 173
РОЗДІЛ 3. МЕХАНІЗМИ ВЗАЄМОДІЇ УРЯДУ ТА ПАРЛАМЕНТУ В ПРОЦЕСІ РЕАЛІЗАЦІЇ ПАРЛАМЕНТСЬКОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ УРЯДУ

176
3.1. Роль парламенту в процесі формування уряду в країнах Європейського Союзу
176
3.2. Особливості застосування механізму вотуму довіри парламенту за ініціативою уряду
186
3.3. Вотум недовіри як форма взаємодії уряду і парламенту в процесі виконання державно-управлінських функцій
203
Висновки до 3 розділу 231
РОЗДІЛ 4. МЕХАНІЗМИ ВЗАЄМОДІЇ УРЯДУ І ПАРЛАМЕНТУ ПІД ЧАС ВИКОНАННЯ КОНТРОЛЬНОЇ ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

234
4.1. Депутатські запити як форма парламентського контролю уряду в країнах Європейського Союзу
234
4.2. Парламентські слухання та дебати як інструменти інформаційно-корекційного контролю уряду
251
4.3. Роль постійних комітетів та тимчасових комісій у процесі парламентського контролю уряду в країнах ЄС
261
Висновки до 4 розділу 285
РОЗДІЛ 5. ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМІВ ВЗАЄМОДІЇ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ І ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З УРАХУВАННЯМ ДОСВІДУ КРАЇН ЄС

288
5.1. Еволюція взаємодії уряду і парламенту в процесі реалізації функцій державного управління в Україні на сучасному етапі
288
5.2. Оптимізація співпраці Кабінету Міністрів і Верховної Ради України в процесі реалізації законодавчої функції
304
5.3. Удосконалення механізму реалізації функції парламентського контролю уряду в Україні
329
Висновки до 5 розділу 360
ВИСНОВКИ 362
ДОДАТКИ 378
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 391

ВСТУП

Актуальність теми. В умовах проведення реформи системи державного управління в Україні, одним з головних завдань якої є розвиток спроможності уряду і парламенту до ефективних комунікацій та координації під час виконання своїх основних функцій, проблема взаємодії уряду та парламенту набуває все більшої актуальності. Процес парламентського контролю, підготовки стратегічних документів та законодавча діяльність часто ускладнюються саме через відсутність чітких механізмів узгодження різних позицій та інтересів під час взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади.
Характер взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади в процесі реалізації ними державно-управлінських функцій визначає характер системи державного управління. Говорити про демократичність державного управління можна лише в тому випадку, якщо система управління передбачає ефективний контроль уряду парламентом, а також можливість ефективного впровадження урядом власної політики за допомогою законів прийнятих парламентом. Демократична модель взаємодії гілок влади є необхідною умовою та критерієм перетворень, індикатором здатності системи державного управління до модернізації та розвитку, показником характеру владних відносин. Від ефективності процесу взаємодії уряду і парламенту в процесі реалізації державно-управлінських функцій залежить ефективність державного управління в країні. Налагодження конструктивної взаємодії уряду з парламентом є одним з пріоритетних напрямів державного управління, що гарантовано забезпечить розв’язання першочергових завдань соціально-економічного розвитку держави.
Потреба дослідження механізмів взаємодії уряду і парламенту в процесі реалізації державно-управлінських функцій в європейських країнах обумовлена низкою причин. По-перше, необхідністю удосконалити та оптимізувати систему урядово-парламентської взаємодії в Україні. Практика державного управління незалежної України засвідчила значні проблеми в цій сфері, а саме неможливість функціонування системи державного управління в ситуаціях коли відсутній консенсус між представниками уряду і парламенту. Необхідним є введення механізмів, які б виключали ризики поглиблення парламентсько-урядових криз та їх переростання у кризи державного управління. Взаємодія має відбуватися на таких засадах, щоб політичні зміни не мали значного впливу на дієвість та ефективність системи управління.
По-друге, це пов’язано з конституційними змінами, що відбувалися в Україні протягом 2004-2010 років, які засвідчили необхідність удосконалення правових положень про діяльність уряду та парламенту. Потреба модернізації Конституції України залишається актуальною. У зв’язку із цим Указом Президента України від 25 січня 2012 року була створена Конституційна Асамблея, яка будучи спеціальним допоміжним органом, має на меті підготовку законопроекту про внесення змін до Конституції України.
По-третє, існуючі в країнах Європейського Союзу механізми взаємодії уряду і парламенту позитивно впливають на систему державного управління, дають можливість стабільно розвиватися, здійснювати реформи та адекватно реагувати як на внутрішні, так і зовнішні соціально-політичні та економічні зміни. Необхідність вивчення цього досвіду та його врахування в українських реаліях обумовлено тим, що Україна проходить той шлях розвитку, який країни Європейського Союзу вже пройшли, а також намагається інтегруватися у Європейське Співтовариство.
Окремі проблеми механізмів взаємодії уряду і парламенту в процесі реалізації державно-управлінських функцій досліджені як зарубіжними, так і вітчизняними вченими. Аналізу співпраці уряду та парламенту в процесі реалізації законодавчої функції присвятили свої оригінальні праці М. Берек [385], О. В. Богачова [24-26], Е. Борхето та М. Гюліані, [391], Р. М. Веснін [42], С. Г. Дзибова [79], Г. Дорінг [416], В. Закревський [625], Р. Зубек [630], І. Н. Кирякова [132-137], Д. С. Ковриженко [139-141], Д. Н. Кордік [170-171], М. Кремінський [476], Д. А. Лагун [182], Л. Мартін [490-491], М. Новаковський [503], Г. Пайдала [513-514], У. Себерер [563], Ю. В. Тороп [339], В. Хеллер [451], М. Холенберг [447-448], Г. Хрістіан [397].
Актуальні проблеми реалізації функції контролю в державному управлінні та парламентського контролю уряду як його різновиду знайшли відображення в роботах Ю. Г. Барабаш [16-18], Т. Бергмана [386], Т. Вейчеха [615], С. Вітмор [610], В. М. Гаращука [51], В. Деласала [410], О. М. Держалюка [77], А. З. Завалунова [97], І. К. Залюбовської [114], С. В. Ківалова [138], О. В. Коврякової [142], Є. А. Кочерина [174], К. Лестон-Бандерас [480-481], І. П. Лопушинського [191-192], О. О. Майданник [194-198], Г. Маршала [489], Р. Мояка [495-496], В. Мюллера [499-500], Ф. Нортона [501-502], О. П. Полінця [251], М. Санчеса де Діоса [551], П. Сарнецького [552-556], К. Строма [582], О. І. Сушинського [328], С. Турпіна [600], Х. Ямамото [599]. У процесі розроблення теоретико-методологічних засад дослідження функцій державного управління в цілому або функцій окремих органів державної влади важливу роль відіграли наукові праці І. І. Бринзова та А. Ю. Чернобаєвої [31], М. А. Бучакової [34], А. В. Дуди [87], Ю. Г. Кальниша [125], В. Я. Малиновського [202], Н. Ф. Попова [254], В. В. Сиченка [290], Ю. А. Соколової [297], Х. В. Сушкової [330], А. А. Халецької [352].
Водночас, відзначаючи значний вклад вчених у розвиток науково-теоретичних розробок окремих аспектів урядово-парламентської взаємодії, а саме особливостей парламентського контролю виконавчої влади, участі уряду в реалізації законодавчої функції державного управління, слід звернути увагу на відсутність системних комплексних досліджень теоретико-методологічних засад та аналізу основних механізмів взаємодії уряду і парламенту в процесі реалізації державно-управлінських функцій, врахування досвіду країн Європейського союзу в цій сфері. Це зумовило вибір теми та структурно-логічну побудову дисертаційного дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в межах науково-дослідної роботи Інституту державного управління Чорноморського державного університету імені Петра Могили за темами «Розвиток системи державної служби в Україні на шляху до Європейського Союзу» (номер державної реєстрації – 0109U002111) та «Організація державного управління в умовах становлення та розвитку політичної системи України: політико-правові, історичні та регіональні аспекти» (номер державної реєстрації – 0109U000451). Особистий внесок автора в дослідження за темою полягає в обґрунтуванні теоретичних засад дослідження механізмів державного управління, розробці пропозицій щодо удосконалення механізмів взаємодії вищих органів державної влади.
Наукові результати, теоретичні положення й висновки були отримані в межах виконання протягом 2010-2012 років комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України «Державне управління та місцеве самоврядування» (номер державної реєстрації – 0199U002827). Роль автора як співвиконавця наукового проекту полягає в розробці теоретико-методологічних засад та дослідженні основних механізмів урядово-парламентської співпраці, визначенні її впливу на стабільність системи державного управління, виробленні рекомендацій щодо запобігання державно-управлінських криз.
Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є наукове обґрунтування теоретичних та методологічних засад, комплексне дослідження, а також розробка практичних рекомендацій щодо вдосконалення механізмів взаємодії уряду і парламенту в процесі реалізації функцій державного управління в Україні на основі досвіду країн Європейського Союзу.
Для досягнення мети дослідження було поставлено та вирішено такі завдання:
– узагальнити теоретико-методологічні засади дослідження механізмів взаємодії уряду та парламенту в процесі реалізації державно-управлінських функцій;
– виявити сутність та сформувати теоретичні моделі взаємодії уряду та парламенту в процесі реалізації законодавчої функції державного управління;
– систематизувати концептуально-теоретичні характеристики інституту парламентського контролю над урядом;
– охарактеризувати роль урядів як суб’єктів законодавчої ініціативи в країнах Європейського Союзу;
– визначити особливості застосування та здійснити аналіз ефективності механізмів впливу уряду на законодавчий процес у парламенті;
– уточнити роль інституту делегованого законодавства як форми участі уряду в законодавчому процесі країн ЄС;
– окреслити механізми взаємодії уряду і парламенту в процесі реалізації парламентської відповідальності уряду;
– оцінити основні інструменти здійснення парламентського інформаційно-корекційного контролю уряду та їх ефективність;
– обґрунтувати роль і місце парламентських комісій і комітетів у процесі урядово-парламентської взаємодії;
– внести науково обґрунтовані практичні рекомендації щодо удосконалення та оптимізації механізмів взаємодії Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України з урахуванням досвіду країн ЄС.
Об’єкт дослідження – система взаємодії вищих органів державної влади в європейських країнах.
Предмет дослідження – оптимізація механізмів урядово-парламентської взаємодії в процесі реалізації функцій державного управління в Україні з використанням спільного досвіду країн ЄС.
Методи дослідження. Для реалізації мети й завдань дослідження використовувався комплекс сучасних загальнонаукових принципів, підходів і спеціальних методів. Системний підхід дозволив розглянути взаємодію уряду і парламенту як систему, що складається із сукупності взаємозв’язаних елементів, має вхід (запит і ресурси), вихід (відповідь і результат), зв’язок із зовнішнім середовищем та зворотний зв’язок. За допомогою даного методу визначено основні механізми та принципи урядово-парламентської взаємодії, які забезпечують здійснення управління державою. Окремої уваги заслуговує застосування методу структурно-функціонального аналізу як форми реалізації системного підходу, який дозволив виокремити основні елементи взаємодії, з’ясувати особливості їхнього функціонування та зв’язків між ними. Автором застосовано принцип конкретно-історичного підходу, який ґрунтується на тому, що досвід завжди знаходиться у розвитку та пов’язаний з певними часовими межами, обумовлений суспільно-політичними факторами у державі. Розвиток різних країн в один і той же час неоднаковий, тому зарубіжний досвід може бути як застарілим, так і навпаки занадто прогресивним для певної держави. Науково-прикладний підхід допоміг автору визначити та науково обґрунтувати ідеї та уроки зарубіжного досвіду для української практики, трансформувати їх у відповідні варіанти практичної реалізації, враховуючи існуючу ситуацію у державі.
Порівняльні методи дали можливість співставити основні моделі співпраці уряду і парламенту в країнах Європейського Союзу та Україні і таким чином виявити їх специфіку, подібні та відмінні риси, переваги та недоліки. Порівняльно-аналітичний метод дозволив не лише описувати зарубіжний досвід, але й проводити науково-коректне співставлення зарубіжного досвіду з вітчизняним, обґрунтовувати отримані оцінки та висновки. За допомогою проблемного методу було здійснено проблемне структурування, визначено комплекс проблем, що заважають ефективному співробітництву гілок державної влади в процесі реалізації їхніх функцій, типологізувати їх, визначити можливі наслідки та шляхи їх розв’язання. Метод класифікації, який представляє собою упорядкування об’єктів за істотними ознаками по відповідним класам, дав можливість класифікувати європейські країни за існуючими моделями урядово-парламентської взаємодії в залежності від форм державного правління та особливостей здійснення державної влади. Нормативний метод дозволив визначити ефективність системи взаємодії гілок державної влади шляхом порівняння реального її стану з нормативно визначеним, а також виявлення характеру відхилень від норми. Залучення статистичного матеріалу для визначення ефективності механізмів співпраці уряду і парламенту та обґрунтування висновків та рекомендацій для її оптимізації зумовило необхідність використання статистичного методу та методу кількісного аналізу. Зазначені методи дали змогу проаналізувати проблему на основі кількісних та якісних показників.
Прогностичний метод використано з метою прогностичної діагностики механізмів взаємодії уряду і парламенту в Україні на основі вироблених на основі досвіду країн ЄС рекомендацій, формування прогнозів відносно майбутнього розвитку ситуації. Метод моделювання дозволив створити модель ефективної взаємодії уряду і парламенту в Україні ґрунтуючись на досвіді країн ЄС, з притаманними їй механізмами та елементами, одночасно виявляючи при цьому можливі ризики та загальні тенденції її розвитку у відповідних умовах. Метод впровадження застосовано для експериментальної перевірки ефективності отриманих оцінок, висновків та рекомендацій з використання адаптованого до українських умов зарубіжного досвіду, з отриманням заключних висновків.
Керуючись названими підходами, принципами та методами наукового дослідження, дисертант намагався викласти матеріал у послідовній і логічно завершеній формі, найбільш адекватно та об’єктивно відобразити досліджувану проблему. Поєднання зазначених принципів та методів дало можливість дисертанту уникнути суб’єктивних оцінок, залишатися на об’єктивно-науковій точці зору і забезпечило наукову достовірність результатів дослідження.
Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею у галузі державного управління, у якій автором отримано нові науково обґрунтовані результати, що розкривають роль і місце основних механізмів взаємодії уряду і парламенту в системі державного управління країн Європейського Союзу та України. Дисертація є першим комплексним дослідженням теоретико-методологічних засад взаємодії уряду і парламенту в процесі реалізації державно-управлінських функцій. Особистий внесок автора також полягає в розробці практичних рекомендацій, моделей і процедур для практичного використання з метою вдосконалення взаємодії гілок державної влади в Україні на основі досвіду країн Європейського Союзу.
Найважливіші теоретичні і практичні результати дисертаційного дослідження, які містять наукову новизну, полягають у наступному:
уперше:
– визначено роль та значення механізмів взаємодії Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України для стабільного функціонування системи державного управління в процесі запобігання можливим урядовим та парламентським кризам, а також під час їх подолання, що полягають у створенні системи дієвих комунікативних та координаційних зв’язків між цими органами державної влади, використанні механізмів взаємного впливу на діяльність один одного без втручання у сферу власних компетенцій;
– розроблено структурно-функціональну модель ефективної взаємодії Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України в процесі реалізації державно-управлінських функцій, ураховуючи досвід країн Європейського Союзу в цій сфері, у яку автор закладає необхідність посилення контролю парламенту над урядом за допомогою інституту парламентської відповідальності та засобів інформаційно-корекційного контролю, а також підвищення рівня впливу уряду на законодавчий процес шляхом активного використання права законодавчої ініціативи, експертизи законопроектів та участі в процесі прийняття законів;
– обґрунтовано поняття “парламентського інформаційно-корекційного контролю уряду” як особливої форми парламентського контролю, що дозволяє не лише отримувати інформацію про діяльність уряду, але й здійснювати її коректування за допомогою механізмів контролю та відповідальності;
удосконалено:
– методологічні підходи до оцінки ефективності взаємодії уряду і парламенту в процесі реалізації управлінських функцій, що полягають у можливості уряду реалізовувати власну програму діяльності за допомогою законів, які приймає парламент; у спроможності парламенту ефективно контролювати діяльність уряду за допомогою інституту парламентської відповідальності уряду та механізмів інформаційно-корекційного контролю; у здатності своєю спільною діяльністю задовольняти потреби та очікування суспільства;
– теоретико-методологічні засади контролю в державному управлінні та парламентського контролю уряду як однієї з його складових, що ґрунтуються на такому: по-перше, контроль дозволяє вивчити ступінь та глибину виконання ухвалених законів; по-друге, сприяє виявленню об’єктивних і суб’єктивних чинників, що впливають на застосування законів на практиці; по-третє, дозволяє визначити заходи, спрямовані на усунення виявлених недоліків у правозастосуванні; по-четверте, контрольно-аналітична робота є підставою для внесення змін і доповнень у відповідні закони; по-п’яте, інститут контролю сприяє підвищенню відповідальності державних органів і посадових осіб за дотримання вимог законодавства;
– концептуальні засади парламентської відповідальності уряду, яка реалізується за допомогою таких механізмів, як вотум довіри, резолюція недовіри, індивідуальний вотум недовіри, юридична парламентська відповідальність членів уряду, та визначено, що вони мають позитивний вплив на стабільність системи державного управління і значний антикризовий потенціал;
– практичні підходи до формування ефективної моделі взаємодії уряду і парламенту в законодавчому процесі шляхом обґрунтування необхідності підвищення ролі уряду під час реалізації права законодавчої ініціативи, прийняття законів шляхом участі у формуванні порядку денного та порядку голосування в парламенті, проведення урядової експертизи законопроектів, внесених до парламенту іншими суб’єктами законодавчої ініціативи, а також можливості реалізації урядом законодавчої функції під контролем парламенту за допомогою інституту делегованого законодавства;
– теоретико-методологічні та практичні аспекти застосування інституту делегованого законодавства як засобу оптимізації взаємодії уряду і парламенту та стабілізації системи державного управління в ситуаціях, що потребують негайного законодавчого регулювання, і ґрунтуються на визнанні даного інституту таким, що не виходить за межі класичної теорії розподілу влади, якщо не стає інструментом посилення ролі виконавчої гілки влади за рахунок ослаблення законодавчої; збереження законодавчої ролі парламенту й місця закону в системі нормативних правових актів гарантується існуванням дієвих форм контролю над виданням актів у порядку делегування законодавчих повноважень;
дістали подальшого розвитку:
– категоріально-понятійний апарат теорії державного управління через уточнення та конкретизацію понять “контроль у державному управлінні”, “парламентський контроль уряду”, “парламентська відповідальність уряду”, “вотум довіри”, “резолюція недовіри”, “делеговане законодавство”, які доцільно застосовувати в теоретико-прикладних дослідженнях з питань взаємодії органів державної влади та ефективності функціонування механізмів державного управління;
– концептуальні підходи до класифікації механізмів парламентського контролю уряду, що ґрунтуються на авторській концепції, яка включає механізми поточного інформаційно-корекційного контролю уряду та контролю в межах його парламентської відповідальності;
– практичні аспекти застосування механізму парламентських запитів до Кабінету Міністрів Україні, що полягають у необхідності таких дій: скорочення кількості адресатів, до яких можуть бути звернені депутатські запити; підвищення якості відповідей та передбачення санкцій за ненадання відповідей на депутатський запит; проведення обговорення та прийняття рішень за результатами депутатських запитів у комітетах та на засіданнях Верховної Ради України; забезпечення відкритості інформації про запити та відповіді на них для інших органів державної влади та громадськості;
– роль та значення інституту парламентської відповідальності уряду, який дозволяє парламенту ефективно здійснювати коригування урядової діяльності та змушує уряд зважати на парламентську позицію, у зв’язку із цим слід застосовувати поняття взаємної відповідальності уряду і парламенту, тому що дієвість парламентської відповідальності уряду можлива лише за умов, коли і парламент буде відповідальним у своїх рішеннях стосовно уряду та його діяльності; водночас даний інститут не повинен заважати нормальному функціонуванню системи державної влади, нівелювати статус органів державного управління;
– обґрунтування ролі конструктивного вотуму недовіри уряду в процесі подолання кризи управління, що дозволило визначити даний інститут інструментом подоланням урядової кризи, на відміну від деструктивного вотуму недовіри, який є лише етапом у цьому процесі й до того ж може призвести до переростання урядової кризи у кризу всієї системи державного управління.
Практичне значення одержаних результатів. Результати дисертаційного дослідження знайшли впровадження в діяльності органів державної влади України, у науково-прикладних дослідженнях, а також в аналітичній і навчальній практиці. Зокрема, окремі положення дисертації стосовно удосконалення механізмів взаємодії органів державної влади були використані в роботі Миколаївської обласної державної адміністрації (довідка про впровадження № 1820/21-05-61/6-12 від 4 жовтня 2012 року) та Миколаївської міської ради (довідка про впровадження № 2379/212/14/01 від 2 жовтня 2012 року). Теоретико-методологічні аспекти взаємодії уряду і парламенту були використані під час навчання та підвищення кваліфікації державних службовців у Миколаївському обласному центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій (акт про впровадження від 18 травня 2012 року).
Науково-практична реалізація отриманих автором результатів відбувалася під час реалізації програми Міністерства освіти і науки України “Реалізація навчальних та інформаційно-просвітницьких заходів щодо питань європейської і євроатлантичної інтеграції України в Миколаївській області”, яка проходила у 2 етапи: 1 жовтня - 31 грудня 2007 року, 1 червня - 31 грудня 2008 року (довідка про впровадження від 12 березня 2009 року).
Результати проведеної автором роботи також використовувалися в навчальному процесі Інституту державного управління Чорноморського державного університету імені Петра Могили при викладанні дисциплін з підготовки фахівців з державного управління (довідка про впровадження від 10.09.2012 р.), під час проведення занять для іноземних студентів в Університеті імені А.Міцкевича у м. Познань Республіки Польща (диплом про стажування від 26 червня 2009 року) та Тбіліському державному університеті (контракт з Інститутом відкритого суспільства Е 1379 від 24 травня 2011 року).
Особистий внесок здобувача. Теоретичні обґрунтування, практичні рекомендації, висновки, пропозиції та рекомендації, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, мету й завдання, методологічні підходи до їх вирішення, теоретичну цінність роботи та практичне значення одержаних результатів, отримані особисто здобувачем в ході дослідження. У дисертаційному дослідженні не використовувались матеріали кандидатської дисертації автора.
Апробація результатів дослідження. Основні положення та результати дисертації доповідались і обговорювались на 25 міжнародних, 8 всеукраїнських та регіональних конференціях, конгресах та семінарах, зокрема на таких: “Ольвійський форум: стратегії України в геополітичному просторі” (м. Ялта, м. Севастополь, 2007-2012), “Вивчення та впровадження в Україні іноземного досвіду удосконалення діяльності органів влади” (м. Полтава, 2009), “Європа ХХІ століття: інтеграція під час кризи” (м. Слубіци (Польща), 2009-2013), “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2010-2011), “Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України” (м. Дніпропетровськ, 2010-2012), “Центрально-Східна Європа у ХХІ столітті: самоусвідомлення, політика, суспільство” (м. Торунь (Польща), 2011), “Трансформація в Центральній та Східній Європі: передумови, розвиток чи наслідки?” (м. Краків (Польща), 2011), “Реформування системи державного управління та державної служби: теорія і практика” (м. Львів, 2011), “Інновації в державному управлінні: системна інтеграція освіти, науки, практики” (м. Київ, 2011).
Публікації. Основні положення дисертаційної роботи опубліковано в 41 науковій праці, у тому числі в авторській монографії, 21 статті в наукових фахових виданнях з державного управління, 5 статтях у зарубіжних фахових виданнях, 12 тезах конференцій та двох навчальних посібниках. Загальний обсяг публікацій автора за темою дослідження – 43,2 обл.-вид. арк.
Обсяг та структура роботи. Дисертація складається зі вступу, п’яти розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Загальний обсяг дисертації – 457 сторінок. Обсяг основного тексту становить 377 сторінок. Список використаних джерел на 67 сторінках включає 632 найменування, у тому числі 258 – іноземними мовами. Дисертація містить 11 таблиць, 5 рисунків та 7 додатків на 12 сторінках.

Список літератури

ВИСНОВКИ

У дисертації по-новому вирішено актуальну наукову проблему, що полягає в комплексному аналізі механізмів взаємодії уряду і парламенту в процесі виконання ними управлінських функцій в країнах Європейського Союзу та розробці науково-прикладних рекомендацій, що забезпечують теоретичне і практичне використання отриманих наукових результатів в державно-управлінській практиці України. За допомогою цих результатів гіпотеза підтверджена, мета дисертаційного дослідження досягнута, поставлені автором завдання виконані. Методологія дослідження була правильно обрана та адекватно застосована. На основі здійсненого дослідження зроблено наступні висновки і сформульовано пропозиції.
1. Дослідження механізмів взаємодії уряду і парламенту в зарубіжних країнах вимагало застосування особливих теоретико-методологічних підходів. Визначено, що характер взаємодії органів державної влади безпосередньо залежить від моделі державного управління, що існує в державі. Для України в цьому контексті найбільш корисним є досвід країн Європейського Союзу, що мають подібну форму державного правління – змішану (президентсько-парламентську або парламентсько-президентську). Водночас, в окремих аспектах взаємодії уряду і парламенту, автор вважає доцільним застосування практики інших країн Європейського Союзу, з метою підвищення ефективності державного управління та оптимізації взаємодії гілок державної влади в Україні.
Концептуально обґрунтовані основні підходи та методи вивчення, а також практичного використання зарубіжного досвіду державного управління:
– порівняльно-аналітичний метод, який дозволяє не лише описувати зарубіжний досвід, але й проводити науково-коректне співставлення зарубіжного досвіду з вітчизняним, обґрунтовувати отримані оцінки та висновки;
– науково-прикладний підхід допомагає визначити та науково обґрунтувати ідеї та уроки зарубіжного досвіду для української практики, трансформувати їх у відповідні варіанти практичної реалізації, враховуючи існуючу ситуацію в державі;
– метод впровадження, тобто експериментальної перевірки ефективності отриманих оцінок, висновків та рекомендацій з використання адаптованого до українських умов зарубіжного досвіду, з отриманням заключних висновків;
– принцип конкретно-історичного підходу ґрунтується на тому, що досвід завжди знаходиться в розвитку та пов’язаний з часовими межами, обумовлений суспільно-політичними факторами в державі. Розвиток різних країн в один і той же час неоднаковий, тому зарубіжний досвід може бути як застарілим, так і навпаки – занадто новим для певної держави;
– принцип суперечливості досвіду відображає його діалектичну неоднозначність, а також те, що в ньому з позиції існуючих реалій завжди є позитивні та негативні моменти. Досвід кожної країни поєднує у собі загальне та особливе, інтернаціональне та національне, типове та одиничне: саме особливе, національне та одиничне є попередженням для безпідставного копіювання зарубіжного досвіду. Водночас у світовій науці та практиці відбувається поширення загального та інтернаціонального, що підвищує необхідність і можливості використання зарубіжного досвіду, але з обов’язковим врахуванням національної специфіки.
Аналіз стану наукової розробки проблеми засвідчив, що тема механізмів взаємодії уряду і парламенту в процесі державного управління країн Європейського Союзу не була комплексно досліджена науковцями, лише окремі її аспекти отримали висвітлення в зарубіжній та вітчизняній науковій думці. В багатьох аспектах вивчення проблеми автор може спиратися на здобутки зарубіжних дослідників, особливо американських авторів та авторів з країн Європейського Союзу. Саме вони мали більше можливостей та умов для повного й достовірного дослідження проблеми. Українські вчені тільки почали ґрунтовні дослідження урядово-парламентської взаємодії і ця тема набуває все більшої актуальності серед фахівців в галузі державного управління.
2. Обґрунтовано сутність та моделі взаємодії уряду та парламенту в процесі реалізації законодавчої функції державного управління, основними механізмами якої є: 1) участь уряду в законодавчому процесі як суб’єкта законодавчої ініціативи; 2) вплив уряду на перебіг законодавчого процесу шляхом участі його представників у парламентських засіданнях, внесення поправок до законопроектів, впливу на формування порядку денного та на порядок голосування у парламенті; 3) урядова експертиза законопроектів, поданих іншими суб’єктами законодавчої ініціативи; 4) прийняття урядом актів, що мають силу закону, в порядку делегованого законодавства за дозволом парламенту.
У кожній окремій країні, залежно від форми правління та державних традицій, існують власні моделі взаємодії уряду і парламенту в процесі реалізації законодавчої функції. У країнах Європейського Союзу можна виокремити парламентську та змішану (президентсько-парламентську або парламентсько-президентську) моделі. За парламентської моделі взаємодії уряд спирається на парламентську більшість, тому має можливість суттєво впливати на діяльність парламенту, насамперед на здійснення законодавчих повноважень. Показовим є той факт, що більшість законопроектів, які є предметом парламентського розгляду, виходять саме від уряду. З іншого боку, спостерігається значна залежність виконавчої влади від законодавчої, тому що парламент формує або дає згоду на формування уряду, який є перед ним відповідальним. Така модель, за якої уряд і парламент є взаємозалежними один від одного, дозволяє парламентській більшості та уряду виступати єдиною командою. За умов стабільного функціонування забезпечується максимальний ступінь консенсуалізації між урядом і парламентом у процесі реалізації законодавчої функції. Змішана модель взаємодії уряду і парламенту передбачає подвійну відповідальність уряду – перед парламентом та президентом. Така модель ефективна за умови, якщо уряд, який спирається на парламентську більшість, і президент належать до однієї політичної сили. Посилення президентської влади за умов змішаної моделі може спричинити втрату законодавчим органом можливості самостійно приймати рішення.
3. Визначено, що контроль є важливим ресурсом державного управління, основною рисою якого є його маловитратність у поєднанні з високою ефективністю. Контроль є ресурсом саморозвитку системи, тому що він дозволяє удосконалювати її найбільш оптимальним шляхом, не порушуючи загальної структури. Значення парламентського контролю для функціонування системи державного управління величезне, що виявляється, зокрема, у такому: по-перше, він дозволяє вивчити ступінь та глибину виконання ухвалених законів; по-друге, сприяє виявленню об’єктивних і суб’єктивних чинників, що впливають на застосування законів на практиці; по-третє, парламентський контроль дозволяє визначити заходи, спрямовані на усунення виявлених недоліків у правозастосуванні; по-четверте, контрольно-аналітична робота є підставою для внесення змін і доповнень у відповідні закони; по-п’яте, інститут парламентського контролю сприяє підвищенню відповідальності державних органів і посадових осіб за дотримання вимог законодавства. Однак слід звернути особливу увагу на те, що в процесі здійснення парламентського контролю уряду не має відбуватися втручання парламенту до сфери влади, яка йому не належить, що перетворює уряд на неефективний орган державної влади. Недостатній контроль з боку парламенту може спричинити неефективне управління державою, корумпованість виконавчої влади, узурпацію влади виконавчими органами держави. Отже, оптимальним є такий парламентський контроль уряду, який, з одного боку, є надійною гарантією від перевищення урядом власних повноважень, а з іншого – не буде надмірно обмежувати його, дозволяючи належним чином проводити власну державну політику.
Автор класифікував механізми парламентського контролю уряду на такі, які реалізуються в процесі поточного контролю уряду, та механізми, пов’язані з інститутом парламентської відповідальності уряду, що дозволило їх докладно проаналізувати в окремих розділах дисертації.
4. Виявлено та концептуально обґрунтовано, що уряд є основним суб’єктом законодавчої ініціативи в країнах ЄС і саме його законопроекти найчастіше стають законами. У більшості країн за урядом закріплене виключне право вносити окремі категорії законопроектів до парламенту. Також з метою запобігання виникненню практики зловживання членами парламенту правом законодавчої ініціативи, у багатьох країнах ЄС до конституцій або регламентів включені положення, які запобігають надмірній законотворчій активності депутатів. Також практика засвідчує, що уряд має ширші можливості для підготовки більш якісних законопроектів, на відміну від інших суб’єктів законодавчої ініціативи завдяки власному статусу, володінню відповідними ресурсами тощо. З метою покращення законопроектної діяльності уряду значна увага має приділятися процесу планування та прогнозування, у зв’язку із чим ефективним є застосування методології “оцінювання результатів регулювання” (Ocena skutków regulacji – OSR), яка полягає в аналізі економічних та соціальних наслідків, пропонованих до прийняття або вже діючих правових актів. Зосередження законодавчих планів різних підрозділів уряду в єдиному документі дозволяє визначити основні сфери взаємодії між ними щодо конкретних законопроектів. Завдячуючи цьому замість декількох окремих законопроектів може бути вироблений єдиний спільний. Відповідне планування законодавчої діяльності уряду, що спирається на постлегіслаційні дослідження та аналіз проблем правового регулювання, є ефективним інструментом, що обмежує інфляцію права, його відомчість, а також стримує надходження значної кількості неякісних законопроектів.
5. У результаті дослідження виділені основні механізми впливу уряду на процес прийняття законів парламентом:
– розгляд урядових законопроектів у пріоритетному порядку, передбачений у деяких країнах ЄС, зокрема у Швеції, Франції, Іспанії, Великій Британії. Цікаво, що навіть у країнах, в яких уряд не має таких преференцій, урядові законопроекти теж приймаються найчастіше. Це пов’язано із тісним співробітництвом уряду і парламенту ще на стадії підготовки законопроектів, а також з тим, що законопроекти інших суб’єктів, якщо вони не підтримані урядом, мають мало шансів бути прийнятими проурядовою більшістю в парламенті;
– право уряду встановлювати категорію невідкладних законопроектів за підтримки парламенту;
– можливість впливати на зміст законопроектів, яка полягає у праві обмежувати внесення поправок до окремих категорій законопроектів без погодження уряду. Окреме місце в цьому контексті належить бюджету, розробка якого відбувається виключно урядом, а прийняття – за умов його активної участі;
– вплив на прийняття/неприйняття законопроектів парламентом через особливі процедури голосування, ініційовані урядом (вотум довіри, “блоковане голосування” тощо).
Доведено, що вплив уряду на процес прийняття законів дає змогу ефективно реалізовувати власну програму діяльності. Взаємодія, яка відбувається між урядом та парламентом у процесі виконання цими органами законодавчої функції, сприяє стабільності системи державного управління та запобіганню кризам.
6. Встановлено, що делеговане законодавство в країнах Європейського Союзу стало засобом оптимізації взаємодії уряду й парламенту та стабілізації системи державного управління в умовах ситуацій, що потребують негайного прийняття відповідних законодавчих актів. Делеговане законодавство стало традиційним методом законодавчої діяльності в окремих державах Європейського Союзу і свідчить про удосконалення системи демократичного врядування. Хоча слід наголосити, що в цьому контексті йдеться про стійкі, зрілі демократії європейського типу, а не про країни, які лише розбудовують демократію.
7. За допомогою системно-функціонального аналізу виявлено, що інститут парламентської відповідальності уряду дозволяє парламенту ефективно здійснювати коригування урядової діяльності, змушує уряд враховувати парламентську позицію. На думку автора, потрібно говорити про інститут взаємної відповідальності уряду і парламенту, тому що дієвість парламентської відповідальності уряду можлива лише за умов, коли і парламент буде відповідальним у своїх рішеннях стосовно уряду та його діяльності. Водночас даний інститут не повинен заважати нормальному функціонуванню системи державної влади, нівелювати статус органів державного управління. Основною тенденцією є те, що парламентська відповідальність уряду як форма контрольної діяльності парламенту в сучасних парламентських країнах використовується лише в надзвичайних ситуаціях. Взагалі роль даного інституту поступово зменшується і на перший план виходять інші, більш м’які методи парламентського контролю (запити, інтерпеляції, “години запитань” тощо).
Автор виокремлює такі механізми взаємодії уряду й парламенту в процесі реалізації парламентської відповідальності уряду:
– вотум довіри в процесі формування уряду;
– висловлення довіри/відмова в довірі уряду;
– вотум недовіри уряду та/або окремому його члену;
– процедура імпічменту або подібних до нього процедур для окремих членів уряду за здійснене правопорушення.
Інститут вотуму довіри є особливою процедурою, що покликана вирішити кризу управління, яка спричинена відсутністю ефективної взаємодії між урядом і парламентом у процесі реалізації державної політики. Досвід використання даного механізму в країнах ЄС засвідчив, що, незважаючи на певні проблеми застосування вотуму довіри, він є дієвим засобом стабілізації системи державного управління, бо дозволяє знайти вихід з політичної та управлінської кризи, що склалася в державі. І навіть якщо цей механізм може призвести до відставки уряду, це є теж цілком нормальним результатом, який вказує на необхідність зміни уряду, який не спроможний надалі функціонувати. Особливої уваги потребує вотум довіри, ініційований урядом стосовно окремого правового акта. Даний механізм не можна оцінювати однозначно, він має як позитивні, так і негативні сторони. З одного боку, він виключає кризу державних інституцій у ситуації браку стабільної більшості. З іншого, той факт, що закон вважається схваленим парламентом без проведення дебатів та голосування, свідчить про несамостійність законодавчого органу при виконанні своєї основної функції – законодавчої.
Як показав аналіз, конструктивний вотум недовіри безпосередньо є інструментом подоланням урядової кризи, на відміну від деструктивного вотуму недовіри, який є лише етапом у цьому процесі й до того ж може призвести до переростання урядової кризи у кризу всієї системи державного управління. Серед переваг конструктивного вотуму недовіри можна відзначити те, що під час його прийняття складається нова більшість у парламенті, яка є стійкою, тому що може не лише відправити у відставку уряд, а також спільними зусиллями сформувати новий дієздатний уряд. З іншого боку, процедура конструктивного вотуму недовіри може зберегти уряд, який вже втратив довіру парламенту, лише через те, що більшість не спроможна обрати нового голову уряду.
Ефективним механізмом парламентської відповідальності уряду є індивідуальний вотум недовіри, важливість якого полягає в такому: 1) можливість індивідуалізувати провину окремих членів уряду – відповідає лише та особа, яка не впоралася з посадовими обов’язками; 2) звільнення торкається відповідного члена уряду, а отже, немає необхідності відправляти у відставку весь уряд, дестабілізуючи таким чином систему державного управління. Індивідуальний вотум недовіри парламенту існує в більшості країн Європейського Союзу і є дієвим засобом посилення відповідальності членів уряду, а також стимулом для більш ефективного виконання власних повноважень. Практика розвинених демократичних країн засвідчила, що індивідуальний вотум недовіри апріорі дисциплінує членів уряду, часто лише загроза бути відправленим у відставку змушує їх зробити це самостійно.
8. Встановлено, що важливу роль у процесі парламентського інформаційно-корекційного контролю уряду у країнах Європейського Союзу відіграють депутатські запити та запитання. Як правило, у спеціальних офіційних документах закріплені вимоги, які висуваються до змісту запитів та відповідей на них, що сприяє підвищенню їх якості. Також слід відзначити відкритість проведення цих процедур для всіх державних органів та широкої громадськості. Це реалізовується шляхом публікації запитів та питань, відповідей на них в офіційних друкованих виданнях та на сайтах парламентів та урядів, транслювання усних питань та відповідей за допомогою ЗМІ та Інтернету тощо. Дієвий моніторинг ефективності запитів і запитань для парламентарів дає можливість з’ясувати проблеми застосування, усунути можливі недоліки та підвищити якість питань та відповідей. Взагалі у європейських країнах спостерігається тенденція до збільшення спеціальних засідань парламенту для усних запитань уряду, що сприяє більш тісній взаємодії та дієвому парламентському контролю уряду.
9. Доведено, що все більш зростаючу роль у процесі контролю над урядом відіграють комітети та комісії парламенту. Це відображається у збільшенні кількості комітетських слухань за участю представників уряду, експертиз та заслуховувань урядових звітів тощо. Часто парламенти мають низку постійних комітетів, тематично пов’язаних з урядовими департаментами. Парламентські комітети організовані таким чином, що фактично віддзеркалюють урядові підрозділи, і це дозволяє ефективно контролювати їх. Діяльність комітетів сприяє зростанню відкритості процесу державного управління, надає можливість притягати до відповідальності окремих членів уряду. Не менш важливою формою контролю над виконавчою гілкою влади є дебати в парламенті, які відбуваються за комітетськими звітами з контролю міністерств, урядовими звітами, а також за іншими питаннями урядової діяльності. Звіти парламентських комісій та комітетів – основний інформаційний ресурс для формулювання рекомендацій уряду.
Право створення парламентських слідчих комісій є найважливішим інструментом інформаційно-корекційного контролю уряду в країнах ЄС, який є більш ефективним на відміну від інших інструментів, якими диспонує парламент. І хоча, якщо говорити про вплив діяльності комісії на процес державного управління, то слід зазначити, що він є досить обмеженим, проте може призвести до організаційних змін у виконавчій владі, корегування її рішень та поведінки окремих посадових осіб. Із впевненістю можна стверджувати, що створення слідчих комісій на вимогу меншості в парламенті, як це відбувається в Німеччині та Португалії, робить даний інститут більш ефективним інструментом парламентського контролю. Водночас опозиція за таких умов не повинна зловживати таким правом, щоб не дестабілізувати діяльність органів державної влади й управління. Серед негативних тенденцій у діяльності слідчих комісій в окремих країнах ЄС слід відзначити такі. По-перше, домінування політичних та індивідуальних інтересів депутатів серед мотивів створення слідчих комісій, а також заполітизованість їх подальшої діяльності, що обмежує об’єктивність парламентського розслідування. По-друге, неподання звіту за результатами розслідування, але навіть за такої умови, слідчі комітети виконують важливу інформаційну роль, яка опосередковано, але позитивно відображається на якості контролю за урядом. По-третє, відсутність будь-яких політичних або правових наслідків за результатами їх роботи, що негативно впливає на розвиток даної форми парламентського контролю і фактично нівелює результати парламентського розслідування.
Водночас ефективність парламентських інформаційно-корекційних контрольних процедур не можна оцінювати однозначно. Як засвідчує практика, часті та безпідставні перевірки уряду негативно впливають на процес взаємодії гілок влади, можуть призвести до дискредитації уряду, урядової нестабільності та державно-управлінських криз. Тому слід застосовувати парламентський контроль лише в межах, що забезпечує функціонування системи стримувань та противаг законодавчої та виконавчої гілок державної влади.
10. Розроблені рекомендації з удосконалення механізмів взаємодії Кабінету Міністрів і Верховної Ради України з урахуванням досвіду країн ЄС, що полягають у такому (Додаток Ж):
• З метою ефективного впровадження урядової політики в життя обов’язковим заходом є прийняття програми діяльності Кабінету Міністрів України, а на її основі перспективного та орієнтовного планів законопроектних робіт, а також узгодження планів законопроектних робіт Верховної Ради та Кабінету Міністрів.
• Для того щоб уряд став активним суб’єктом законодавчої ініціативи, необхідність чого засвідчує практика країн ЄС, потрібно законодавчо закріпити можливість впливу уряду на порядок денний парламенту, що забезпечить розгляд саме тих законопроектів, які дозволяють ефективно впроваджувати урядову програму. У зв’язку із цим автор вважає необхідним у Законах України “Про Регламент Верховної Ради України” та “Про Кабінет Міністрів України” прописати норму про те, що формування порядку денного відбувається за погодженням уряду. Уряд може визначити для пріоритетного розгляду парламентом необхідні йому законопроекти або питання згідно з визначеною квотою (25 %) при формуванні порядку денного.
• Задля підвищення ролі уряду в законодавчому процесі слід надати йому такі механізми впливу: 1) можливість під час розгляду законопроекту припиняти обговорення і пропонувати голосувати за урядовий законопроект без врахування внесених поправок; 2) право пов’язувати голосування по законопроекту із парламентською відповідальністю уряду (вотум довіри). У контексті зазначеного слід рекомендувати обмеження права законодавчої ініціативи депутатів. І замість можливості ініціювати законопроект окремим депутатом наділити цим правом постійні комітети, фракції або щонайменше 15 депутатів Верховної Ради України.
• З метою підвищення ефективності законодавчого процесу необхідним є запровадження обов’язкового правового моніторингу урядом законопроектів інших суб’єктів законодавчої ініціативи, а також ефективності прийнятих законів. Якщо під час експертизи виявиться, що законопроект негативно впливає на показники державного бюджету й уряд заперечує проти його прийняття, він не повинен розглядатись парламентом. З метою нормативно-правового закріплення інституту правового моніторингу, автор вважає доцільним у Законах “Про нормативно-правові акти” та “Про закони і законодавчу діяльність в Україні”, які слід прийняти, передбачити розділи “Моніторинг нормативних правових актів” та “Моніторинг законопроектів та законів” відповідно. З метою найбільш досконалого й ефективного регулювання експертної діяльності доцільно ухвалити окремий Закон “Про експертизу законодавства”, що відповідатиме цілям і завданням розвитку інституту експертизи законодавства і дозволить забезпечити позитивну динаміку в підвищенні якісного рівня законодавчих актів, збалансованості українського законодавства в цілому. У вищезазначених законодавчих актах слід прописати конкретні механізми парламентського контролю за реалізацією урядом прийнятих законів. Водночас, з метою більш ефективного впливу уряду на законодавчий процес, у складі Кабінету Міністрів слід створити Департамент із законодавчих справ, який виконував би функції дорадчого органу у сфері становлення права, оцінки його стану та ефективності.
• Зважаючи на позитивний досвід застосування у країнах Європейського Союзу інституту делегованого законодавства, автор вважає можливим у перспективі запровадження практики прийняття урядом нормативних актів із силою закону за уповноваженням парламенту в Україні.
• У зв’язку із тим, що контрольні повноваження комітетів Верховної Ради України не використовуються на повну потужність і вони виконують переважно законодавчі функції, слід підвищити їх роль у процесі парламентського контролю уряду та окремих міністерств шляхом реструктуризації системи комітетів таким чином, щоб вони відповідали профілям міністерств. Тоді діяльність комітетів сприятиме зростанню відкритості процесу державного управління, надаватиме можливість притягати до відповідальності окремих членів уряду.
• З метою удосконалення механізму депутатських запитів слід внести такі зміни до Законів України “Про статус народного депутата України”, “Про комітети Верховної Ради України” та “Про Регламент Верховної Ради України”:
1) запровадити спеціальний час для розгляду запитів у Верховній Раді, передбачивши обов’язкове обговорення та прийняття рішення за колективними запитами. Індивідуальні запити слід розглядати в комітетах і приймати рішення та висновки за результатами цього розгляду. За умов підтримки абсолютної більшості членів комітету дозволити виносити рішення по них на парламентську сесію, таким чином, за найбільш важливими індивідуальними запитами буде можливість прийняти відповідне рішення Верховної Ради у вигляді постанови. Рішення за наслідками запиту має містити: по-перше, об’єктивну оцінку невирішених проблем та недоліків; по-друге, вказівку на необхідність у встановлені строки вирішити проблему й усунути відповідні недоліки; по-третє, обов’язок посадових осіб надати до чергової сесії звіт про виконання рішення; по-четверте, визначення органів та осіб, на яких покладено контроль за виконанням рішення по запиту;
2) збільшити кількість часу для усних запитань уряду до 2-3 годин на тиждень під час пленарної сесії з відвідуванням їх міністрами в порядку ротації залежно від тематики засідань;
3) висунути чіткі вимоги до формулювання запитів, звернень, запитань та відповідей на них. Запровадити дисциплінарну відповідальність посадових осіб за приховування інформації, надання неправдивої та неповної інформації. Періодично публікувати в засобах масової інформації докладні статистичні відомості про відповіді кожного міністра та Прем’єр-міністра України на поставлені перед ними запитання, що дозволить виявити найбільш безвідповідальних у цьому відношенні членів уряду, звернути на них увагу громадськості;
4) запровадити обов’язкову публікацію запитів, звернень та питань, відповідей на них та результатів вирішення проблем, що там порушуються, в офіційних друкованих виданнях, на сайті Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України;
5) здійснювати постійний моніторинг ефективності запитів, звернень та запитань для депутатів та оприлюднювати статистичні дані стосовно того, які проблеми вдалося вирішити за допомогою цих засобів контролю;
6) дозволити питання замінювати на конструктивну пропозицію (така процедура вже діє в окремих європейських країнах, зокрема з 1996 року в Австрії). Це надасть можливість депутатам не лише запитувати, а й пропонувати конструктивні рішення існуючих проблем, що дозволить оптимізувати взаємодію уряду й парламенту, підвищить взаємну відповідальність Верховної Ради та Кабінету Міністрів України.
Водночас автор не відкидає повністю ідею запровадження в Україні інституту інтерпеляції, який успішно функціонує в більшості європейських країн і є ефективним засобом парламентського контролю уряду. Однак, якщо вже запроваджувати інтерпеляцію, то з можливістю за її наслідками прийняти резолюцію недовіри уряду, це додасть прозорості процедурі парламентської відповідальності уряду в цілому.
• З метою удосконалення процедури парламентських слухань в Україні слід: по-перше, законодавчо розмежувати предмети комітетських та парламентських слухань таким чином, щоб збільшити кількість слухань у комітетах, а слухання в парламенті проводити лише за особливої потреби в цьому; по-друге, встановити чіткі вимоги до рекомендацій слухань, осіб, відповідальних за їх реалізацію та порядку моніторингу їх виконання.
• Існує декілька шляхів модифікації механізму формування уряду в Україні з урахуванням досвіду країн Європейського Союзу, але найбільш органічним для України є існуючий варіант призначення Прем’єр-міністра Президентом за згодою Верховної Ради, але при цьому слід ліквідувати розбіжності в питанні схвалення Програми діяльності уряду та можливості її виконання згідно зі ст. 114 Конституції України. При цьому слід взяти за зразок принцип негативного парламентаризму стосовно програми діяльності уряду – якщо у встановлений строк парламент не прийняв рішення щодо Програми, остання вважається схваленою.
• Обґрунтованим є запровадження інституту парламентського вотуму довіри за ініціативою уряду в українську практику. Особливо корисним він був би також у вигляді вотуму довіри у зв’язку із окремим правовим актом, як це, наприклад, закріплене в Конституції Франції.
• Автор рекомендує задля посилення відповідальності членів уряду перед парламентом запровадити індивідуальний вотум недовіри в українську практику. Контроль міністрів з боку не лише Прем’єр-міністра та Президента, а також і Верховної Ради змусив би їх більш сумлінно та відповідально виконувати свої обов’язки.
• Створити дієві медіаційні механізми між урядом і парламентом, які є необхідною умовою функціонування демократичного устрою. У цьому контексті слід повернути посаду Представника Кабінету Міністрів України у Верховній Раді України, введену у травні 2010 року (скасована у січні 2011 року), що, на думку автора, має оптимізувати взаємодію уряду та парламенту.
Багатоплановість проблеми механізмів взаємодії уряду і парламенту зумовлює необхідність подальшого опрацювання певних її аспектів. На наш погляд, перспективними напрямами наукової розробки можуть бути особливості процесу взаємодії уряду, парламенту та глави держави в країнах Європейського Союзу та України, роль і місце даних акторів у системі державного управління та аналіз ефективності їх державно-управлінських рішень.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Абзалова Л.Ф. Делегированное законодательство / Л.Ф. Абзалова // Государственная власть и местное самоуправление. – 2007. – № 1. – С. 16-19.
2. Абрамова А.И. Вопросы финансовой обеспеченности действия закона / А.И. Абрамова // Журнал российского права. – 2010. – № 161.– С. 58-65.
3. Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты / А.И. Абрамова // Журнал российского права. – 2006. – № 3. – С. 12-21.
4. Адарчева Л.С. О совершенствовании законодательной деятельности Государственной Думы / Л.С. Адарчева // Журнал российского права. – 2000. – № 3. – С. 42-47.
5. Аксенович О.А. О соотношении конституционализма и делегированного законодательства / О.А. Аксенович // Актуальные проблемы совершенствования законодательства, правоприменения и правовых теорий в России и за рубежом: Материалы Второй Международной научно-практической конференции (3 декабря 2009 г.) / Под общ. ред. доктора юридических наук, проф. В.Л. Кудрявцева. – Челябинск: ООО “Издательство РЕКПОЛ”, 2010. – С. 3-10.
6. Анохін О.М. Постійні комісії (комітети) Верховної Ради України: правові питання організації та діяльності: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 / Олександр Миколайович Анохін. – Харків, 1997. – 23 с.
7. Антощук Л.Д. Законотворчість: організація апарату парламентів. Світовий досвід / Лариса Дмитрівна Антощук. – К.: Заповіт, 2007. – 98 с.
8. Апаров А.М. Правове забезпечення фінансового контролю діяльності органів влади: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / Андрій Миколайович Апаров. – Запоріжжя, 2009. – 20 с.
9. Арефина С.И. Конституционные основы делегированного законодательства: автореферат дисс. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук: специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право / С.И. Арефина. – М., 2003. – 24 с.
10. Арзамасов Ю.Г. Концепция мониторинга нормативных правовых актов / Ю.Г. Арзамасов, Я.Е. Наконечный. – М.: Юрлитинформ, 2011. – 208 с.
11. Аринин А. Мировой опыт общественного контроля над деятельностью власти: уроки для России [Електронний ресурс] // А. Аринин. – Режим доступу: http://politobraz.ru/mirovoi-opyt-obshchestvennogo-kontrolya-nad-deyatelnostyu-vlasti-uroki-dlya-rossii-1.
12. Арутюнян А. Парламент, президент, премьер-министр: перспективы взаимоотношений / А. Арутюнян // Сравнительное конституционное обозрение. – 2005. – № 4 (53). – С. 78-80.
13. Бабенко К.А. Принцип поділу державної влади та сучасні проблеми його реалізації в Україні (конституційно-правовий аналіз): автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 / Констянтин Анатолійович Бабенко. – К., 2004. – 17 с.
14. Баглай М.В. Малая энциклопедия конституционного права / М.В. Баглай, В.А. Туманов. – М.: БЕК, 1998. – 506 с.
15. Балан С.В. Співвідношення політичної та конституційно-правової відповідальності у здійсненні державної влади: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. політ. наук: спец. 23.00.02 – політичні інститути та процеси / С.В. Балан. – К., 2007. – 20 с.
16. Барабаш Ю. Парламентська відповідальність Уряду в конституційній практиці країн ЄС та України / Ю. Барабаш // Право України. – 2007. – № 4. – С. 12-16.
17. Барабаш Ю.Г. Парламентський контроль в Україні: конституційно-правовий аспект / Ю.Г. Барабаш. – Харків: Легас, 2004. – 191 с.
18. Барабаш Ю.Г. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 / Ю.Г. Барабаш. – Харків, 2004. – 20 с.
19. Бариська Я.О. Канцлерська модель організації влади як особлива форма республіканського правління [Електронний ресурс] / Я.О. Бариська // Форум права. – 2010. – № 2. – С. 25-28. – Режим доступу до журналу: http://www.nbuv.gov.ua.
20. Бариська Я.О. Парламентська форма правління: поняття й ознаки / Я.О. Бариська, В.В. Лемак // Форум права. – 2009. – № 3. – С. 43-47.
21. Безруков А.В. Законодательная инициатива: проблемы реализации и взаимодействия законодателей / А.В. Безруков // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 10. – С. 15-19.
22. Бесчастний В.М. Конституційне (державне) право зарубіжних країн: [навч. посіб.] / Віктор Миколайович Бесчастний, Олександр Володимирович Філонов, Владислав Миколайович Субботін. – К.: Знання, 2008. – 467 с.
23. Билінін Я.В. Правове регулювання фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / Ярослав Володимирович Билінін. – К., 2007. – 18 с.
24. Богачова О.В. Законотворчий процес в Україні / О.В. Богачова, О.В. Зайчук, О.Л. Копиленко; В.О. Зайчук (ред.). – К.: Реферат, 2006. – 424 с.
25. Богачова О.В. Законотворчий процес в Україні: проблеми вдосконалення: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 / О.В. Богачова. – К., 2006. – 24 с.
26. Богачова О.В. Законотворчий процес зарубіжних країн / О.В. Богачова, О.В. Зайчук, О.Л. Копиленко; В.О. Зайчук (ред.). – К.: Реферат, 2006. – 656 с.
27. Богдановская И.Ю. Делегированное законодательство в странах “общего права”: сравнительно-правовые аспекты [Текст] / И.Ю. Богдановская // Право и политика. – 2006. – № 10. – С. 60-65.
28. Бокало Н. Проблеми і перспективи демократизації в країнах Центрально-Східної Європи (на прикладі Вишеградської четвірки) / Н. Бокало, С. Трохимчук. – Львів: Львівський нац. ун-т ім. І. Франка, 2000. – 68 с.
29. Борисов Н.А. Конституционные альтернативы Украины: назад в будущее? / Н.А. Борисов // Власть. – 2011. – № 2. – С. 64-69.
30. Борисов Н.А. Политические события на Украине – 2007: “Вечное возвращение”, политический кризис или путь к консолидации демократии? / Н.А. Борисов // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. – 2008. – № 1. – С. 202-216.
31. Брынзов И.И. Конституционные основы законодательной власти / И.И. Брынзов, А.Ю. Чернобаева // Публичное и частное право. – 2009. – № 2. – С. 102-113.
32. Булаков О.Н. Парламентское право России / О.Н. Булаков, Ю.Ю. Бойко, Е.В. Коврякова; под. ред. О.Н. Булакова. – М.: Эксмо, 2006. – 654 с.
33. Бульба О.Ю. Конституційно-правові аспекти реалізації принципу поділу влади в Україні: національна традиція та сучасність: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 / Оксана Юріївна Бульба. – К., 2008. – 20 с.
34. Бучакова М.А. Координация в управлении: теоретические подходы / М.А. Бучакова // Научный вестник Омской академии МВД России. – 2009. – № 2. –