Методология, методика и организация императивного контроля

Короткий опис

Год:

2006

Автор научной работы:

Рожкова, Надежда Константиновна

Ученая cтепень:

доктор экономических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

08.00.12

Специальность:

Бухгалтерский учет, статистика

Количество cтраниц:

370

Оглавление диссертациидоктор экономических наук Рожкова, Надежда Константиновна

Введение
Глава 1.Методологияимперативного контроля
1.1. Генезис финансовогоконтроляв России
1.2. Концепцияимперативногоконтроля
1.3. Принципы, формы и виды императивного контроля
1.4. Оценка эффективности императивного контроля
Глава 2. Методическое обеспечение иорганизацияимператив- 94 ного контроля
2.1. Нормативно-правовое обеспечение императивного 94 контроля
2.2. Система методов императивного контроля
2.3. Анализ методик проведения контроля за деятельно- 124 стыо государственныхунитарныхпредприятий
Глава 3. Анализ практики контроля деятельности унитарных предприятий (на примере государственных унитарных предприятий Дальневосточного федерального округа)
3.1. Характеристика объекта и субъектов императивного 140 контроля
3.2. Организация контроля деятельности унитарных 157 предприятий государственными органами
3.3. Порядок проведения контроля деятельности унитар- 171 ных предприятий специализированными организациями
3.4. Особенности проведенияаудитаунитарных предприятий
Глава 4. Становление и формирование основ нормативного регулирования императивного контроля
4.1. Формирование правового пространства императивного контроля в рамках совершенствования финансового контроля
4.2. Стандартизация императивного контроля
Глава 5. Методические подходы к осуществлению императив- 235 ного контроля
5.1. Предварительный этап императивного контроля
5.2. Процедуры проведения императивного контроля 245 Заключение 259 Список используемых источников 267 Приложения

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Методология, методика и организация императивного контроля"

Актуальность темы
Преобразования экономических отношений междухозяйствующимисубъектами и государством в современных условияххозяйствованияпредопределяют необходимость качественного изменения всех функций, методов ирычаговуправления. В условиях рыночной экономики особое место принадлежит финансовому контролю как методу формирования достоверной информации о результатах деятельностихозяйствующихсубъектов, позволяющей оценить эффективность их деятельности, соблюдение установленных правил ведения хозяйства и выполненияобязательствперед государством и партнерами. Финансовый контроль призван защищать законные финансовые интересы страны и каждого гражданина, а также содействовать проведению принятой государственной финансовой политики.
Государственный финансовый контроль, являясь одной из важнейших функций государственного управления, должен обеспечить контроль поступленияналогови неналоговых доходов вбюджетывсех уровней, рациональное ицелевоеиспользование бюджетных средств при реализации федеральных, региональных и местных программ развития народного хозяйства и обеспечения современного стандарта уровня жизни населения страны. Особой задачей государственного финансового контроля является оценка использования государственного имущества, переданного вхозяйственноеведение унитарным предприятиям, находящегося в оперативном управлениибюджетныхучреждений и долевой собственностиакционерныхобществ.
Активизация инвестиционной деятельности государства приводит к росту государственного имущества, что предполагает организацию контроля за его использованием и оценку эффективности деятельности субъектов хозяйствования, в распоряжении которых оно находится. Этим определяется тот факт, что в нормативных документах, регламентирующих государственный финансовый контроль, все чаще подчеркивается необходимость контроля за использованием не только бюджетных средств, но и государственного имущества. При этом направленность финансового контроля связывается как с проверкойцелевогораспределения бюджетных средств, так и с эффективностью (результативностью, производительностью) их использования.
Особое значение при организации государственного финансового контроля имеет контроль забюджетнымисредствами, направленными в коммерческие организации в форме целевогофинансированияпри исполнении государственных заказов и государственной помощи, выделяемой наподдержкурегионообразую-щих и соцнальнозначнмых организаций. Важно, чтобы при разработке концепции государственного финансового контроля были учтены новые его объекты.
В условиях рыночной экономики существенное изменение претерпели субъекты финансового контроля: активно работает Счётная палата РФ и ее региональныеподразделения; изменился порядок работы контрольно-ревизионныхподразделенийорганов исполнительной власти; оформился рынокаудиторскихуслуг, оказываемых независимыми экспертами -аудиторами; возникли новые формы специального контроля.
Анализ деятельности контрольных органов свидетельствует, что развитие государственного финансового контроля в настоящее время идет в двух направлениях:
- расширение объектов контроля;
-интеграцияформ контроля на основепривлечениянезависимых экспертов - аудиторов.
Поскольку в современной России суммарное числополучателейсредств из бюджетов различных уровней, а также хозяйствующих субъектов, использующих в своей деятельности государственное имущество, составляет более 3,5 млн., необходим особый контроль (который назван нами императивным) за формированием и использованием государственнойсобственности, поскольку последняя создается на публичные средства и используется на публичные цели. Контроль за государственнойсобственностьюимеет несколько аспектов. С одной стороны, государство, являясь единственным субъектом публичной власти, устанавливающим нормыхозяйственногозаконодательства, формирует институциональные объекты, обеспечивающие решение различных задач, к числу которых относятся поддержание обороноспособности, развитие науки и культуры, здравоохранения и образования. С другой стороны, государство, являясь одним из субъектов рынка, объекты собственности которого функционируют вкоммерческомсекторе экономики, подчиняется установленным нормам и правилам, направленным на структурное развитие объектов государственной собственности путем формирования соответствующихконкурентныхструктур.
В этих условиях особое значение имеет государственный финансовый контроль за государственнымиунитарнымипредприятиями (ГУП), поскольку конкретное предназначение этих предприятий связано с решением задач обеспечения безопасности Российской Федерации, а также социальных и научных задач, касающихся непосредственно государственных интересов.
В отличие от государственных учрежденийунитарныепредприятия работают в коммерческом режиме и получают государственнуюсобственностьв хозяйственное ведение, что дает им право самостоятельно распоряжаться ею, включая совершение операций по отчуждению основных средств, кроме недвижимого имущества, т.е. широта правунитарныхпредприятий приближает их к режиму функционированиякоммерческихорганизаций. Это позволяет считать государственные унитарные предприятия особым объектом государственного финансового контроля, требующим специальных методов контроля за их деятельностью.
Актуальность этой проблемы усугубляется в связи с тем, что доходыбюджетаот деятельности таких предприятий не имеют тенденции к росту. Многие из них находятся на гранебанкротства. Другие пытаются провести реструктуризацию,перепрофилированиепроизводства, что требует серьезныхинвестиций. В этих условиях контроль за их деятельностью особенно необходим. Нормативная база контроля за предприятиями государственной формы собственности недостаточно разработана, эффективность контроля над государственным имуществом низкая.
Отсутствие специальных работ по методологии, методике и организации контроля над деятельностью хозяйствующих субъектов с государственной формой собственности ослабляет объективную оценку эффективности использования государственного имущества, порождаетнепроизводительныезатраты, снижает эффективность использование средств, выделяемых на социальные программы.
Официальная концепция становления контроля государственной собственности в России находится на стадии формирования. Методология и методика контроля па уровне хозяйствующих субъектов разработана не достаточно полно, в организации контроля деятельности предприятий государственной формы собственности есть много нерешенных вопросов.
К проверке предприятий с государственной формой собственности в России в настоящее время широко привлекаютсяаудиторскиефирмы. Однако организация и методика проведения аудиторских проверок таких предприятий имеет определенные особенности, что также должно найти отражение в нормативных документах, регламентирующих контроль их деятельности.
• Актуальность обоснования методологии и методики организации финансового контроля деятельности государственных унитарных предприятий возрастает в связи с принятием решений об ихприватизациии преобразовании в акционерные общества.
В настоящее время установлен порядок проведения обязательнойаудиторскойпроверки ГУП, разработаны специальные методики проведенияаудитабухгалтерской отчетности таких предприятий. В то же время задача повышения качества аудиторских проверок таких предприятий являетсяпервоочереднойпри условии расширяющейся независимости аудиторских организаций, все более широкого внедрения в практику аудита эффективности, укрепления системы внутреннего контроля.
Следовательно, в настоящее время достаточно серьезные изменения претерпевают как объект контроля, так и контрольные органы. В этой связи теоретическая и методологическая разработка проблемы организации контроля деятельности предприятий государственной формы собственности является актуальной задачей, имеющей важное научное и практическое значение.
Разработанность темы исследования
Проблема организации финансового контроля всегда была объектом пристального внимания отечественных и зарубежных исследователей. Она изучалась с разных сторон - при организации и оценке эффективности управления, с позиции оценки эффективности использования финансовых ресурсов, при разработке форм, методов и процедур финансового контроля.
В советские годы в условиях государственной формы собственности ицентрализованнойсистемы управления в работах A.A.Андреева, И.В. Барсукова,
A.M.Бирмана, В.Г. Васильева, Н.Р. Вейцмана, В.И.Видяпина, Э.А. Вознесенского, М.А. Карасик, H.A.Ширкевичи других была глубоко разработана методология и методика организации государственного финансового контроля. Многие положения этих научных исследований актуальны и в настоящее время.
Вопросы становления эффективной системы государственного финансового контроля вновь стали обсуждаться в научной литературе в конце 90-х годов прошлого века и начале XXI века. Разные аспекты государственного финансового контроля в условиях перехода к рыночным отношениям освещены в работах H.A.Белобжецкого, Ю.А. Данилевского, В.А. Жукова, Н.П.Ефимовой, Ю.М. Итки-на, A.B. Крикунова, Н.В.Лазарева, Т.Г. Нестеренко, С.П. Опенышева, В.Г.Панскова, В.М. Родионовой, А.Н. Саунина, C.B.Степашина, П.В. Черноморда,
B.И.Шлейникова, С.О. Шохина и других. Значительный вклад в разработкууправленческогоаспекта финансового контроля внес В.В. Бурцев. История развития финансового контроля подробно описана А.Г. Андреевым и Д.В. Никольским.
В условияхцентрализованногоуправления экономикой в СССР сложилась собственная научная школа и накоплен большой практический опыт методики контрольно-ревизионной работы. Необходимость развития методологии и организации контрольно-ревизионной работы в условиях рыночной экономики обоснована в исследованиях Н.Г.Белова, Н.Ф. Волкова, Ю.Л. Данилевского, И.М.Дмитриевой, М.В. Мельник, JI.H. Овсянникова и других авторов. Вопросы управления федеральной собственностью в условиях переходной экономики детально рассмотрены В.В.Бандуриными В.Ю. Кузнецовым.
Научные основы становления и развития независимой формы финансового контроля - аудита заложены в исследованиях зарубежных ученых: Р. Адамса, Э. Apenca, Дж.Лоббека, Ф. Дефлиза, Г.Р. Дженика, В.М. О'Рейми, М.В.Хирша, Дж. Робертсона.
Процесс зарождения, становления и развития аудита в России и его роли в системе финансового контроля исследован О.В.Голосовым, Е.М. Гуцайтом, П.И. Камышановым, М.В.Мельник, АЛО. Петровым, В.И. Подольским, A.A.Савиным, В.П. Суйцем, J1.B. Сотниковой, А.Д.Шереметоми другими.
В настоящее время широкое освещение получил зарубежный опыт организации финансового контроля, проанализирована общая организационно-методическая основа финансового контроля - Декларация руководящих принципов контроля, принятая международной организацией высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в г. Лима. Оценена эффективность организации финансового контроля, подробно описаны структура, задачи и функции финансового контроля различных уровней, система их координации и взаимосвязи. Введена воборотдефиниция «аудит эффективности» как один из наиболее перспективных и социально значимых видов контрольной деятельности, в результате которого проверяется не только законность ицелеваянаправленность, но и эффективность затрат финансовых ресурсов с позиции общегосударственных задач.
Более 10 лет назад образована Счётная палата России, как орган независимого финансового контроля, который работает в тесном контакте и на основе принципов международных организаций финансового контроля.
Достаточное внимание уделяется правовым аспектам финансового контроля, регламентам государственного финансового контроля, организационно-функциональным стандартам контрольной деятельности.
В экономической литературе формируются предложения по совершенствованию финансового контроля, включая вопросы изменения статуса органов государственного финансового контроля, их функций и прав, исключения дублирования контрольных функций и совершенствования внутренней организации контрольных мероприятий. В частности,БурцевВ.В. предложил направления развития государственного финансового контроля путем совершенствования его нормативной базы;ДанилевскийЮ.А., Овсянников JI.H. проанализировали этапы становления государственного финансового контроля и наметили основные направления его развития;ЕфимоваН.П. сформировала теорию и обобщила практику государственного финансового контроля. Результаты научных исследований таких ученых какЖуковВ.А., Опенышев С.П., Петров А.П.,СтепашинC.B., Столяров Н.С., Шохин С.О. легли в основу организации процедур, правил и стандартов контрольной деятельности государственные органов России.
Теоретико-методологические аспекты организации государственного финансового контроля дискутируются и активно ставятся, однако решение этих проблем затягивается. До сих пор не принят «Закон о государственном финансовом контроле» или Концепция его развития. Это объясняется недостаточной разработанностью теоретико-методологических вопросов и ряда новых направлений контроля, в частности организации финансового контроля деятельности предприятий с государственной формой собственности. Научные исследования по организации контроля деятельности таких предприятий носят несистемный характер, а контроль часто отождествляется с государственным финансовым контролем за бюджетными организациями или, наоборот, саудитомкоммерческих организаций.
Недостаточная разработанность теоретико-методологических аспектов и организации финансового контроля деятельности государственных унитарных предприятий определила актуальность, цели и задачи, структуру исследования.
Цель диссертационного исследования
Цель диссертации состоит в обосновании методологии, разработке методики и организации императивного контроля.
В рамках общей цели выделены следующиеподцелии задачи.
Подцель1 - обоснование теоретических положений императивного контроля, включающая следующие задачи:
- формирование концепции императивного контроля;
-на основе изучения роли и значения финансового контроля в рыночной экономике и анализа его генезиса разработка понятийного аппарата «императивного контроля»;
-позиционированиеимперативного контроля как особого вида государственного финансового контроля;
- определение объектов и субъектов императивного контроля.
Подцель 2 - разработка методологии императивного контроля, которая включает следующие задачи:
- обоснование принципов и критериев императивного контроля; -определение объектно-субъектных отношений в системе императивного контроля;
- выбор специфических методов императивного контроля; -разработка критериев оценки эффективности и качества императивного контроля.
Подцель 3 - разработка методики и организации контроля за деятельностью государственных унитарных предприятий, которая включает следующие задачи:
- анализ нормативно-правового обеспечения контроляГУПи его стандартизации;
- совершенствование конкретных правил контрольной деятельности с учетом задач и направлений контроля ГУП;
- разработка рекомендаций по методике аудита ГУП с учетом особенностей ихорганизационныхструктур и сегментов бизнеса;
- обоснование механизма оценки стоимости услуг аудита ГУП; -организация аудита ГУП, включаяпланирование, проведение аудита но существу и контроля за качеством аудиторских проверок. Объект и предмет исследования
Объектом исследования является императивный контроль. Предметом исследования выступает методология, методика и организация контроля за деятельностью государственных унитарных предприятий. Теоретическая и методологическая основа исследования Теоретической и методологической базой исследования является системный анализ регулирования финансового контроля на основе изучения законодательных актов, Указов Президента Российской Федерации, Постановлений правительства, нормативно-методических и инструктивных документов, трудов западных и российских ученых, общей и специальной литературы по управлению, контролю,аудиту, бухгалтерскому учету и анализу.
Исследование выстроено на конкретных приложениях методологии общенаучных методов познания к проблемам развития теории и методики контроля - системного анализа, дедукции и индукции, абстракции, систематизации и обобщения. В качестве специальных методов исследования применялся метод логического моделирования объектов исследования, структурных группировок, сравнения, факторного анализа, диагностики, экспертных оценок, тестирования, опросов, сценариев и другие современные эвристические методы экономического анализа.
При проведении исследования использовались официальные доступные для широкой общественности материалы Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ и ряда контрольных органов Дальневосточного федерального округа; опыт работы соискателя в аудиторскойфирмеООО АКФ «Дальрегиоаудит», Дальневосточной Палатеаудиторов, участие в проверках унитарных предприятий Дальневосточного федерального округа.
Исследование выполнено в рамках п. 2.1. «Методология и технология аудита», п. 2.4. «Методология разработки программ аудита и плана проверок» Паспорта специальностейВАК(экономические науки) по специальности 08.00.12 «Бухгалтерскийучет, статистика».
Научная новизна исследования состоит в разработке комплекса теоретико-методологических и методических положений императивного контроля, рассматриваемого как особый вид финансового контроля за использованием государственной собственности, находящейся вхозяйственномведении ГУП.
В процессе исследования получены следующие наиболее существенные научные результаты, которые выносятся на защиту:
1. Обоснованы теоретические позиции императивного контроля:
- более полно раскрыты определения «финансового контроля», «государственного финансового контроля», «системы финансового контроля», представленные в нормативных документах и научной литературе, показана взаимосвязь и отличия;
- систематизированы объекты и задачи финансового контроля, что позволяет выделить особый вид контроля над эффективностью использования государственного имущества - императивный;
-разработана концепция императивного контроля, которая содержит представление о системе и механизме контроля за использованием материально-вещественных и финансовых ресурсов предприятий с государственной формой собственности, адекватная рыночным условиям;
-определено понятие императивного контроля, который рассматривается как целенаправленная деятельность контрольных государственных органов и независимых экспертов по проверке функционирования предприятий государственной формы собственности, включая контроль за соответствием деятельности законодательству Российской Федерации, нормам и правилам, установленным государством; сохранностью государственной собственности ипредоставлениемдостоверной, прозрачной и полной финансовойотчетности, дающей представление о финансовых результатах, имущественном состоянии и эффективности деятельности предприятия.
2. Сформированы методологические основы императивного контроля:
-обосновано содержание императивного контроля как системы, представляющей собой целостную совокупность объективно и закономерно расположенных взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, каждый из которых специфически характеризует составляемое ими целое: формы и методы, объекты и субъекты императивного контроля;
-раскрыты формы субъектно-объектных отношений при императивном контроле;
-уточнено содержание принципов: «независимость», «объективность», «гласность» «компетентность», финансового контроля и предложено введение в практику императивного контроля дополнительных принципов (законность и системность);
-предложена трехуровневая группировка императивного контроля: государственный, ведомственный иаудиторский; первый уровень состоит избюджетного, налогового, таможенного и имущественного контроля; второй уровень включает в себя контроль со стороны банков и социальных фондов; третий уровень реализуется при проведении аудиторских проверок, которые осуществляются независимыми экспертами (аудиторами);
-обоснованы критерии оценки эффективности императивного контроля, включая тесное взаимодействие объекта и субъекта контроля, четкость взаимодействия функций контроля и их локализацию в высших органах управления, временную определенность принятия решений и матричнуюувязкуих с принципами.
3. Разработанинструментарийорганизации императивного контроля:
- с учетом сложившейся нормативной базы императивного контроля обосновано его правовое пространство и основные направления;
- уточнены стандарты, определяющие цель и основные принципы контроля; требования к профессиональному уровню работника контрольных органов, осуществляющего императивный контроль; планирование; систему доказательств и документации, используемых при проверке ГУП по существу; организации контроля качества;
-разработаны стандарты «Контроль эффективности использования имущества унитарных предприятий» и единый стандарт аудита «Особенности аудита государственных унитарных предприятий», как основа специального механизма императивного контроля;
- уточнен порядок проведения открытого конкурса по обязательному аудиту унитарных предприятий, в основу которого положено выполнение четырех условий: предлагаемая методика осуществления аудиторской проверки, общая и профессиональная характеристика аудиторской организации, квалификация и опыт специалистов, анализ финансового состояния аудиторскойфирмы;
- разработана методика формирования стоимости услуг на проведение аудиторской проверки унитарных предприятий, в качестве критерия оценки которых выбраны три группы показателей: масштаб производства, стоимость основных средств и финансовые показатели;
-предложена методика проведения аудита унитарных предприятий, которая, наряду с проверкой достоверности отчетности, включает оценку сохранности имущества организации, анализ эффективности его использования, оценку финансового состояния и организацию управленияунитарнымпредприятием;
-определены критерии оценки качества аудиторских заключений по проверке унитарных предприятий, и предложена балльная оценка каждой выполненной задачи по аудиту унитарных предприятий.
Практическая значимость работы состоит в том, что методологические и методические рекомендации ориентированы на широкое практическое использование и будут способствовать повышению качества аудиторских проверок и формированию достоверной, прозрачной информативной отчетности ГУП. Предлагаемая концепция императивного контроля отвечает современным условиям хозяйствования и наиболее полно удовлетворяет запросы каксобственников, так и работников, осуществляющих контроль.
Самостоятельное практическое значение имеют:
- рекомендации по разработке методикиконкурсногоотбора аудиторских организаций на проведение аудита унитарных предприятий;
- методика формирования стоимости аудиторских услуг;
- предложенная структура технического задания на проведение аудиторских проверок унитарных предприятий;
- методика проведения аудиторской проверки ГУП;
- критерии оценки качества аудиторских отчетов.
Результаты, полученные в ходе исследования, будут способствовать развитию теории и практики государственного финансового контроля с учетом традиций контрольной работы в России.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке и переподготовке кадров в рамках проведения занятий по дисциплинам «Государственный финансовый контроль», «Аудит», «Практический аудит»,
Внутрифирменныестандарты аудита».
Внедрение и апробация результатов проведённого исследования
Предложения, разработанные в диссертации, имеют практическое значение. Рекомендации по разработке методики конкурсного отбора аудиторских организаций на проведение аудита унитарных предприятий прошли экспериментальную проверку втерриториальномуправлении Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Дальневосточному федеральному округу. Методика формирования стоимости аудиторских услуг, сформулированная в работе, нашла применение в деятельности аудиторской фирмыОООАКФ «Дальрегиоаудит» (г. Хабаровск).
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе но дисциплинам «Аудит», «Практический аудит», «Ревизия и контроль», «Государственный финансовый контроль», «Внутрифирменные стандарты аудита», а также специальных курсах по аудиту и финансовому контролю студентам, магистрантам и слушателям Института государственной службы Финансовой академии при правительстве РФ.
Полученные теоретические и методологические результаты докладывались на международных и региональных форумах, конференциях, семинарах, в том числе на 1-м Международном форуме «Актуальные проблемы современной науки» (Самара, 2005), на Международной научно-практической конференции «Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика» (Санкт-Петербург, 2004), па Международной научно-практической конференции «Проблемы функционирования финансовой системы страны и пути их решения» (Ижевск, 2004), на Международной научно-практической конференции «Развитие взаимодействий в правовом и экономическом пространстве странАТР: формальный и неформальный аспект» (Хабаровск, 2003), на Международном форуме по проблемам пауки, техники и образования. (Москва, 2001), на региональной научно-практической конференции «Управленческийучет в условиях рыночной экономики» (Хабаровск, 2001), на региональной научно-практической конференции «Проблемыреформированиябухгалтерского учета, аудита и статистики» (Хабаровск, 2001), на региональной научно-практической конференции преподавателей и научных работников «Проблемыбухгалтерскогоучета, налогообложения, аудита и экономического анализа в условиях реформирования российской экономики» (Красноярск, 2001).
Публикации
Основные результаты исследования нашли отражение в печатных работах, в том числе в 4-х монографиях: «Аудит и анализ как методы системного контроля» (2001 г.), «Императивный аудит» (2001 г.), «Управление и императивный контроль: проблемы и решения» (2001 г.), «Теоретические и методологические аспекты организации императивного и превентивного контроля» (2005 г.), в научных статьях, опубликованных в ведущих экономических изданиях страны и региональных научных изданиях.
Общий объем публикаций, принадлежащих автору - 57,9 п.л.
Объем и структура работы
Цель и задачи исследования предопределили структуру работы. Структурно диссертационная работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы из 256 наименований, 25 приложений. Она изложена на 370 страницах, включает 36 таблиц, 37 рисунков.

Список літератури

Заключение диссертациипо теме "Бухгалтерский учет, статистика", Рожкова, Надежда Константиновна

заключение бывает:
• безусловно положительным;
• модифицированным.
Безусловно положительное заключение оформляется в случае максимально полнойувязкиобследованной документации с требованиями действующего законодательства. Оно отражает мнениеаудитора, не обнаружившего существенных признаков нарушений, о которых следует упомянуть в выводах о качествебухгалтерскойотчётности, её полноте и соответствии нормативным актам.
Модифицированноеаудиторскоезаключение составляется при одном из следующих условий: если не был получен достаточный объём информации или имеются разногласия с руководством предприятия по вопросам учётной политики. Оно может:
1) отражать мнение аудитора о высоком качестве представленной документации, но с оговорками по замеченным недостаткам;
2) отражать мнение аудитора о наличии существенных нарушений, не позволяющих дать положительную оценку бухгалтерской отчётности.
Нарушения признаются существенными в тех случаях, когда:
• показателиактивов, денежных обязательств и собственногокапиталав отчётности отличаются от данных, установленныхаудитором, более чем на 15 %;
• предоставленных сведений недостаточно для формирования выводов.
При очень малом объёме исследуемой информацииаудиторможет отказаться от выдачи заключения. Все утверждения аудитора, представленные в выводах, должны быть аргументированы.
При анализеаудиторскихзаключений, выданных предприятиям, являющихся объектами исследования, выявлено, что безусловно положительное аудиторское заключение выдано в 2004 г. 31 предприятию (53,4 %), в 2003 г., соответственно, 25 предприятий (43,1 %). Отрицательных заключений и отказа от его выдачи как в 2003 г., так и в 2004 г. не выявлено (таблица 30).
Проверка качества проведения обязательногоаудитапроводится специальной комиссией, создаваемой в установленном порядке федеральной службой имущественных связей на основе Методических указаний. [66]
Комиссия производит оценку соответствия содержания аудиторских заключений и отчётов на основе специальных тестов в форме ответов «да» либо «нет» на поставленные вопросы и подсчёт полученных ответов. Заключение и отчёт считаются подготовленными в соответствии с техническим заданием при наличии ответов «да» 90 и болеепроцентовиз общей совокупности.
Таблица - 30 Виды выданных аудиторских заключений организациям, являющихся объектами исследования
2003 г. 2004 г.
Видаудиторскогозаключения Количество предприятий Впроцентахк итогу Количество предприятий В процентах к итогу
Безусловно положительное 25 43,1 31 53,4
Модифицированное 33 56,9 27 46,6
• положительное с оговорками 33 56,9 27 46,6
• отрицательное 0 0 0 0
Отказ от выдачи заключения 0 0 0 0
Итого58 100 58 100
Думается, что требования считать критериями качества проведенного аудита заполнение таблиц, предусмотренных приложениями к техническому заданию, и соблюдение порядка изложения результатов по проверке указанных в техническом задании проблемных областей, не целесообразно, поскольку применение этих критериев приводит к субъективной оценке качества аудиторских проверок.
Необходимо представленныеаудиторамизаключения (отчёты) проверять на основе заранее разработанных единых требований. Поэтому, разработка эффективной методики оценки качества аудиторских отчётов безусловно необходима; этому вопросу будут посвящены следующие разделы работы.
Глава 4. Становление и формирование основ нормативного регулирования императивного контроля
4.1. Формирование правового пространства императивного контроля в рамках совершенствования финансового контроля
Повышение эффективности финансового контроля возможно в рамках единого правового и экономического пространства, при надлежащем правовом обеспечении его деятельности. Однако, как отмечено в предыдущих разделах работы, одна из основных составляющих системы контроля - его законодательная база -всё больше отстает от экономической реальности, задач государства в финансовой сфере.
В этих условиях требуется создание стройной системы финансового контроля, основанной на единых подходах и принципах организации, которая обеспечит единообразие контроля за государственными имуниципальнымисредствами во всей финансовой системе.
Чтобы система государственного финансового контроля (ГФК) действовала слаженно и эффективно, она должна включать следующие элементы:
• правовую, прежде всего, законодательную базу, соответствующую современному экономическому и государственному устройству Российской Федерации;
• органы государственного финансового контроля и органы государственной власти, наделенные отдельными контрольными функциями;
• узаконенные порядок и методы осуществления государственного финансового контроля.
Эти элементы, рассмотренные в главе 3, в настоящее время существуют, но имеют ряд значительных недоработок.
Вопросами государственного финансового контроля в России занимаются различные организации. Действующим законодательством определен круг организаций, осуществляющих отдельные функции государственного контроля: Счётная палату Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации в лице Федеральногоказначейства, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральная налоговая служба; Центральный банк Российской Федерации;' Федеральнаятаможеннаяслужба; контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также на иные органы, осуществляющие контроль поступления ирасходованиясредств федерального бюджета и федеральныхвнебюджетныхфондов. [44]
В настоящее время отсутствует координация деятельности контролирующих органов, не существует единой информационной и методологической базы, что, безусловно, снижает эффективность государственного финансового контроля, затрудняет достижение поставленных целей.
Сформированная в России система органов государственного финансового контроля, не имеет полной аналогии ни с одной страной. Например, вСШАкруп-нейщий контрольно-финансовый орган - главное контрольно-финансовое управление (ГКФУ), созданное еще в 1921 г., подчиняется законодателям. Оно имеет доступ практически ко всем финансовым документам министерств и ведомств. По поручению палат и комиссии конгресса или его отдельных членов ГКФУ может осуществлять оценкурезультативностигосударственных программ и деятельности федеральных ведомств; проводить специальные обследования и проверки обоснованности цен на продукцию, финансово-экономических аспектовконтрактовминистерства обороны.
Второй важнейший контрольный орган в США - административно-бюджетное управление (АБУ), которое входит в состав исполнительного управления президента. К числу ключевых функции АБУ относятся выработка рекомендаций президенту по вопросам финансовой и экономической политики, подготовка проектабюджета, контроль за его исполнением, оценка эффективностиорганизационныхи управленческих структур исполнительной власти, контроль за осуществлением федеральных программ, координация деятельности министерств и ведомств, подготовка рекомендаций по законопроектам, принимаемым конгрессом, исполнительных приказов и других нормативных актов президента, информирование президента о деятельности госучреждений, обзор законодательства, принимаемого в штатах и на местах и т.д.
Во Франции выявление и предотвращение бюджетно-финансовых злоупотреблений возложено на Счётную палату - одно из старейших государственных учреждений в стране. Она является судебной инстанцией, осуществляющей общий контроль за государственнымифинансами. Такого же рода контроль в коммунах, департаментах и регионах за местными государственными учреждениями осуществляется региональными Счётными палатами. Решения этих палат могут быть обжалованы в Счётную палату Франции, которая контролирует финансовую деятельность административных институтов, вскрывает их ошибки и упущения, наносящие ущерб государственнымфинансам. Палата проверяет, в частности, надлежащее использованиекредитов, фондов и ценностей, управление которыми поручено государственным службам и другим официальным юридическим лицам,
осуществляет также контроль за различными учреждениями в области социального обеспечения, счетами государственных предприятий и ихфилиалами, а также, в некоторых случаях, частных юридических лиц, пользующихся финансовой помощью государства.
Другими органами государственного контроля во Франции являются генеральная инспекция финансов и генеральная инспекция администрации. Её функциями является осуществление высшего контроля заперсоналом, службами, учреждениями и органами, находящимися в подчинении министерства внутренних дел или под контролем префектов, даже если они также попадают под контроль какого-либо другого государственного контролирующего органа.
В Великобритании функции контролирующего бюджетно-финансового органа, действующего от лица парламента, выполняет национальное контрольно-ревизионное управление (НКРУ). А в республике Корея высшим органом государственного контроля является ведомство финансового контроля и инспекций, подчиненное президенту республики. Основной обязанностью ведомства является контроль финансово-хозяйственной деятельности 25 министерств и ведомств республики и подчиненных им 4,5 тыс. организаций,финансируемыхиз государственного бюджета. [232]
Хотя действующее законодательство РФ относит к органам государственного финансового контроля целый ряд министерств и ведомств, однако, кроме Счётной палаты и Министерства финансов Российской Федерации, их нельзя относить к контролирующим органам, поскольку они, согласно действующему законодательству, в части контрольных функций могутобслуживать, главным образом, свои ведомственные интересы. [170]
Функции Счётной палаты и Министерства финансов России, как уже было указано, в определенной мере переплетаются. В настоящее время основные полномочия предварительного контроля закреплены за Счётной палатой, которая осуществляет экспертизу важных законопроектов финансового характера и подготовку заключений на очередной год.
Текущийгосударственный контроль осуществляется на уровне исполнения бюджета, и реализуется исключительноказначейскимиорганами, входящими в системуМинфинаРоссии.
Последующий контроль в настоящее время является сферой деятельности Счётной палаты, службы финансово-бюджетного надзора Минфина России,ревизионныхаппаратов главных распорядителей бюджетных средств иказначейскихорганов и Главного контрольного управления Президента РФ.
Думается, что функции Счётной палаты и Министерства финансов России необходимо четко разграничить. Такое разграничение целесообразно отразить в Единой концепции государственного финансового контроля. Однако проблема разработки такой концепции существует достаточно давно. Позиции Счётной палаты и Министерства Финансов России, касающиеся организации и ведения государственного финансового контроля значительно разнятся. Не один раз различные варианты проектов Концепции рассматривались и обсуждались на различных уровнях власти. Счётная палата иМинфинРоссии неоднократно предпринимали попытки совместить свои позиции. До настоящего времени выработка согласованного варианта Концепции является открытым вопросом, решение которого требует значительных усилий. В результате существует два подхода к его решению: один предлагается Счётной палатой, другой -МинфиномРоссии. [176]
' В течение 2000 - 2001 гг. созданная вМинфинеРоссии рабочая группа вела работу по обсуждению и согласованию проекта Концепции сзаинтересованнымиминистерствами и ведомствами. Как отметил Минфин России, в процессе подготовки проекта все замечания и предложения Счётной палаты были учтены. [125] Все они были связаны сЛимскойдекларацией, принятой 9-м Конгрессом Международной организации высших контрольных органов. [134]
Общеизвестно, что Декларация закрепляет положение о том, что независимый орган государственного финансового контроля - один из главных атрибутов демократического общества. Декларация не имеет обязательного характера, но её влияние на развитие органов финансового контроля нельзя недооценивать. Прежде всего, в этом документе указано, что для достижения рационального и эффективного управления государственными финансами необходимо наличие высшего органа финансового контроля, чья независимость должна быть закреплена в законодательном порядке.
По мнению Н.М.Предко, Счётная палата в нашей стране является такого рода единственным органом, осуществляющим непосредственный контроль за формированием и использованием государственных финансов и государственнойсобственностьюна федеральном уровне. [176]
Обосновывая свою точку зрения, Н.М.Предкоопирается на мировую практику. Многие государства, определяя в законодательном порядке основные положения о статусе, задачах и полномочиях органов, аналогичных Счётной палате, исходят из того, что они являются независимыми, высшими коллегиальными органами финансового контроля, осуществляющими внешний финансовый контроль
за своевременным, правильным,целевыми эффективным расходованием государственныхбюджетныхсредств.
В качестве доказательства Н.М. Предко приводит такие страны, как Япония и Германия, экономика которых характеризуетсядинамичнымразвитием на протяжении последних десятилетий. В немалой степени позитивные экономические результаты были достигнуты в силу рационального и постоянно контролируемого использования государственных средств специально уполномоченными органами.
Так, в Японии существует Контрольно-ревизионное управление. Его президент назначается Кабинетом министров, осуществляющим исполнительную власть в стране. Однако само Управление имеет независимый статус. [42]
В Германии Федеральная Счётная палата является верховным федеральным органом и как независимый орган финансового контроля подчиняется только закону. В рамках предусмотренных законом задач Федеральная Счётная палата оказывает помощь Бундестагу, Бундесрату и федеральному Правительству при принятии ими решений. [43]
В России Счётная палата - постоянно действующий орган парламентского финансового контроля, образуемый и подотчётный Федеральному Собранию. Хотя Счётная палата формально наделена широкими контрольными функциями и полномочиями по законодательству, в действительности реальный механизм реализации зачастую не действует.
В последнее время довольно часто высказывается мнение, что государственный финансовый контроль должна выполнять исключительно Счётная палата. Вряд ли с этим можно согласиться. Сейчас в России насчитывается более 150 тыс. главныхраспорядителей, распорядителей и получателей средств только федерального бюджета без учетаполучателейсредств территориальных бюджетов. Суммарное число получателей средств избюджетовразличных уровней, а такжехозяйствующихсубъектов, использующих в своей деятельности государственное имущество, составляет порядка 3,5 млн. Разумеется, Счётная палата не может контролировать каждогополучателябюджетных средств.
Такое огромное количествобюджетополучателей, распорядителей государственной собственности, их разные роли требуют консолидации усилий всех контрольных органов, в том числе и Минфина России. При этом функции и компетенция Счётной палаты должны концептуально отличаться от других органов финансового контроля. Она, как конституционный орган, призвана осуществлять государственный финансовый контроль, прежде всего, за исполнительной властью, находясь при этом вне её структуры.
Счётная палата не может быть высшим органом финансового контроля, поскольку органу парламентского финансовогобюджетногоконтроля, не могут подчиняться органы финансового контроля, входящие в систему органов исполнительной власти.
В связи с тем, что в соответствии с ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации Счётная палата является единственным в государстве контрольным органом, имеющим конституционный статус, именно она в дальнейшем должна осуществлять общую координацию деятельности органов, осуществляющих государственный финансовый контроль только вбюджетнойсфере.
Создание и успешное функционирование единой системы государственного финансового контроля требуют, чтобы Счётная палата стала высшим органом независимого бюджетного контроля застратегическойэффективностью формирования государственных ресурсов, использования бюджетных средств и распоряжения государственной собственностью.
Статус российской Счётной палаты как высшего органа независимого государственного бюджетного контроля должен быть закреплензаконодательно. Нуждается в совершенствовании федеральный закон о Счётной палате, прежде всего, в плане более полного обеспечения еёфактическойнезависимости как конституционного контрольного органа, расширения её возможностей по прямой защите финансовых интересов государства, созданиятерриториальныхподразделений.
Для придания системе государственного финансового контроляорганизационнойзавершенности, расширения возможностей в условиях современной России необходимо по линии исполнительной власти образование высшего федерального органа государственного финансового контроля, поскольку контрольно-ревизионный аппарат Минфина России остается ведомственным аппаратом, что закрепленоБюджетнымкодексом [3]
Чтобы обеспечить переход системы государственного финансового контроля из стадии становления в стадию полномасштабного функционирования, целесообразно предусмотреть в концепции и осуществить ряд мероприятий на практике.
В части правовой базы - принять федеральный закон о государственном финансовом контроле в Российской Федерации. Отсутствие закона фактически открывает возможности для произвола в осуществлении контроля, что недопустимо в правовом государстве.
В части органов государственного финансового контроля - реализовать предложения Минфина России по усилению государственного финансового кон-
троля в системе исполнительной власти, в частности, путем создания Комитета государственного финансового контроля Российской Федерации и организации эффективного ведомственного контроля.
. Наряду с этим, необходимо конкретизировать контрольные полномочия органов исполнительной власти, наделённых отдельными функциями государственного финансового контроля.
Необходимо также уточнить статус и полномочия Счётной палаты как независимого конституционного органа государственного бюджетного контроля, возможность установления контрольно-счётных органов в субъектах Российской Федерации и их полномочия.
В части порядка и методов осуществления государственного финансового контроля необходимо законодательно установить периодичность ревизий и проверок формирования и использования всех, а не только бюджетных, государственных средств. Определить, какие органы государственного финансового контроля, на каких объектах и в какие сроки проводят ревизии и проверки. Все эти предложения, безусловно, повысят эффективность государственного финансового контроля
Нормативное регулирование государственного финансового контроля, на наш взгляд, должно представлять собой многоуровневую систему, при этом количество уровней может быть различно. Так, В.В.Бурцевпредлагает четырехуровневую систему нормативно-правовых актов государственного финансового контроля:
•1 -й уровень - законы, положения, указы, приказы, распоряжения и постановления по вопросам государственного финансового контроля (ГФК);
•2-й уровень - профессиональные стандарты (правила) и этический кодекс
•3-й уровень - разъяснения к актам 1 и 2-го уровней, инструкции, методические рекомендации по их применению в конкретных сферах деятельности или видах организаций и др.;
•4-й уровень - внутренние документы (регламенты) органов ГФК. [82]
Думается, что система регулирования государственного финансового контроля должна включает 3 уровня (таблица 31).
Первый (верхний) уровень включает закон о государственном финансовом контроле, который должен относится к основным законодательным актам. Этот закон определит место контроля в финансовой системе России.
К документам второго уровня, регулирующим контрольную деятельность в
РФ, относятся федеральные правила (стандарты). В настоящее время такие стандарты отсутствуют. Федеральные стандарты определят общие вопросы регулирования контрольной деятельности, обязательные для исполнения субъектов государственного финансового контроля.
Таблица 31 - Предлагаемая система нормативного регулирования контрольной деятельности в РФ
Уровни регулирования Виды и наименования нормативных документов Область регулирования
1 уровень Федеральный закон о ГФК Определяет место, цель и задачи ГФК в финансово-экономической системе России
2 уровень Федеральные правила (стандарты) ГФК Определяют общие вопросы регулирования контрольной деятельности, обязательные для всех объектов, устанавливают нормы ГФК, обязательные для всех субъектов контроля
3 уровень Правила (стандарты) субъектов ГФК Регулирование специфических вопросов ГФК на уровне субъектов контроля
, Третий уровень включает стандарты субъектов ГФК, а также нормативные акты министерств и ведомств, устанавливающие правила организации контрольной деятельности и проведения контроля применительно к конкретным организациям и по отдельным вопросамналогообложения, финансов, бухгалтерского учёта, хозяйственного права.
Необходимость принятия Федерального закона «О государственном финансовом контроле в РФ» признается значительным кругом лиц. [82; 102; 107; 109] Этот закон должен, в целом, определить финансовый контроль как одну из важных функций государственного управления финансами, без приложения её к конкретным экономическим сферам иподразделениям. Законом должны быть установлены сферы (направления) проявления финансового контроля, система органов,'его осуществляющих, соотношение их компетенции, и закреплены основы методологии их контрольной деятельности и взаимодействия. [82]
Однако роль и значение вышеуказанного закона различнымиэкономистами
трактуется неоднозначно. Большинство авторов в качестве ГФК и соответственно закона о нем предлагают дефиницию «государственныйбюджетныйконтроль».
Так, по мнению А.Г.Фирсова, перед разработчиками законодательной базы государственного финансового контроля должна стоять задача отрегулировапия таких правоотношений, как контроль за федеральными финансовыми средствами, находящимися в распоряжении федеральных органов, а также передаваемыми из любых формах субъектам Федерации и органам местного самоуправления; контроль за финансовыми средствами субъектов Федерации, в том числе переданными органам местного самоуправления. [232]
Проект федерального закона «Об основах государственного финансового контроля», разработанный Научно-исследовательским финансовым институтом при Минфине РФ, регламентирует контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и соответствующих внебюджетных фондов, организациейденежногообращения и рынка ценныхбумаг, использованием кредитных ресурсов, предоставленных государством или под гарантии государства, состоянием государственного внутреннего и внешнегодолга, предоставлением от имени государства финансовыхльготи преимуществ и их использованием, финансовыми результатами, полученными от использования государственного имущества, деятельностьюкредитныхучреждений и иных организаций попривлечениюи использованию средств юридических и физических лиц. (Приложение О)
Однако, как отмечено выше, законодательное регулирование государственного бюджетного контроля закреплено вБюджетномкодексе РФ, который в главе 26 определил основы государственного имуниципальногобюджетного контроля. Несмотря на некоторые недостатки норм действующего Кодекса, в целом, механизм бюджетного контроля законодательно закреплен.
Механизм взаимодействия, координации и прямого финансового контроля органов государственной власти действующее федеральное законодательство практически не регламентирует. Необходимость и целесообразность закона о финансовом контроле очевидна.
Проект федерального закона «Об основах государственного финансового контроля», разработанный Научно-исследовательским финансовым институтом при Минфине РФ, выполнен на основаниизаказаДепартамента государственного финансового контроля от 5 февраля 2003 г. № 24/03. Цель данного законопроекта - определить правовые основы, понятие, органы, задачи и порядок осуществления ГФК в Российской Федерации.
В пояснительной записке к вышеуказанному законопроекту отмечено, что предлагаемый законопроект:
• представляет собой правовую реализацию положений Единой концепции ГФК в Российской Федерации;
• основан на нормах Конституции Российской Федерации и действующего законодательства, максимально приближен к реалиям государственного устройства Российской Федерации как федеративного правового государства и формирующейся рыночной экономики;
• соответствует положениям утвержденной Президентом Российской Федерации программыреформированиягосударственной службы, правительственного плана мероприятий по административной реформе. При подготовке документа использованы рекомендации Совета Безопасности Российской Федерации, опыт других стран;
• определяет понятие и принципы ГФК, ответственность за незаконное инецелевоерасходование государственных средств, содержание, объекты, органы и методы контроля, порядок и периодичность проведения контрольных мероприятий.
. В законопроекте, по мнению разработчиков, учтено реальное современное состояние государственного финансового контроля в Российской Федерации - наличие действующих органов контроля и актов, регламентирующих их функции, полномочия и взаимоотношения.
Нельзя не согласится с разработчиками проекта, что государственный финансовый контроль создается и действует как единая система. Только системно организованный контроль может способствовать повышению эффективности власти, влиять на результатыхозяйствованияв стране, укрепление государственных финансов и отношенийсобственности, обеспечение экономической безопасности государства.
Законопроект нацеливает деятельность органов ГФК на защиту финансовых интересов общества, государства и всех граждан, содействие эффективности расходования государственных средств, предупреждение и выявление фактов финансового мошенничества.
Проект предоставляет органам контроля возможность проверятьсвоевременностьи полноту формирования, сохранность,целевойхарактер и эффективность расходования любых без исключения государственных средств. Постоянным контролем должны быть также охвачены финансовые результаты использования государственного имущества; правильность и эффективность расходования
финансовых ресурсов, предоставленных государством или полученных под его гарантии.
Возможность существованиясекторови зон, закрытых для государственных ревизий и проверок, законопроектом исключается.
Поскольку в масштабе одного финансового года полная проверка правильности формирования и расходования всех использованных средств невозможна, законопроект устанавливает периодичность ревизий и проверок в зависимости ог важности, направления, размера поступления и расходования средств.
Законопроект устанавливает, что государственный финансовый контроль осуществляют специально создаваемые органы контроля Российской Федерации и субъектов Федерации. Это соответствует основам конституционного строя Российской Федерации иприоритетнымнаправлениям административной реформы в 2003 - 2004 гг. Вместе с тем, предусматривается возможность использовать для целей финансового контроляаудиторскиепроверки, что органично вписывается в конструкцию рыночной экономики.
Работники контрольных органов получают права, обеспечивающие выполнение возложенных на них обязанностей, иоплатутруда в соответствии со спецификой своей деятельности. Закрепляется обязательность конкретных мер но государственной защите и социальному обеспечению этих работников.
Предлагаемым актом упорядочиваются взаимоотношения органов государственного финансового контроля с органами власти, правоохранительными органами, средствами массовой информации.
Законопроект охватывает 35 статей, которые, по мнению авторов, являются исчерпывающими и полными.
Статьи 1 -7 раскрывают сущность государственного финансового контроля, его объект и принципы. В статьях 8-18 указаны органы, которые должны проводить государственный финансовый контроль, их задачи, права и функции. В статьи 19-29 решены практические вопросы проведения контроля, указаны его формы и периодичность, а также раскрыта сущность ревизии и проверок. Здесь же установлены права и обязанности юридических и физических лиц при осуществлении финансового контроля. Права и обязанности органов государственного финансового контроля и их работников установлены статьями 31 - 33.
В целом содержание законопроекта «очерчивает» круг деятельности государственного финансового контроля, обеспечивает устранение разобщенности и дублирования, которое сложилась к настоящему времени в деятельности контрольных органов финансовой сферы.
Можно согласится с разработчиками проекта, что государственный финансовый контроль - это проверка специально уполномоченными государственными контрольными органами соблюдения участниками финансовых,денежных, кредитных, валютных, таможенных и иныххозяйственныхопераций требований законодательства и нормативных правовых документов, регламентирующих эти операции. Безусловно, государственный финансовый контроль должен осуществляться в целях повышения эффективности власти, защиты финансовых интересов Российской Федерации и её граждан.
Однако этот проект, в первую очередь, нацелен на контроль за государственными средствами, поскольку объектом государственного финансового контроля выступают федеральные органы государственной власти (в том числе их аппараты), иные государственные органы, государственныевнебюджетныефонды, государственные предприятия, учреждения и организации, а также предприятия, учреждения и организации с государственным участием, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации,страховыекомпании, банки и иныекредитныеорганизации, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, органы военного управления и воинские формирования, а также на граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, если они получают, перечисляют, используют государственные средства или управляют ими, имеют предоставленные законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации или органами государственной власти налоговые,таможенныеили иные льготы ипреимущества.
Отличный от вышеприведенного проект закона о государственном финансовом контроля предложен В.В.Бурцевым, который отмечает, что «одним из важнейших вопросов формирования нормативной базы ГФК является разработка и принятие основополагающего нормативно-правового акта, который должен стать своего рода системообразующим звеном общей системы нормативно-правовых актов финансового контроля. Им мог бы быть закон о системе ГФК. Его принятие ознаменовало бы собой, по сути, начало формирования комплексной системы нормативно-правовых актов ГФК в современных условиях построения развитого демократического правового государства». [82]
■ По мнению В.В.Бурцева, структурно закон должен содержать более 12 глав, в которых должны раскрываться необходимые постулаты ГФК (приложение П). В главе 3, отмечает В.В.Бурцев, должны найти свое отражение: - типы и формы государственного финансового контроля,
• определение понятий ревизии, проверки и т.д.),
• методы (методические приемы),
• субъекты, объекты, предмет, органы и т.д.
В главе 5, которая утверждает органы государственного финансового контроля необходимо, по мнению В.В.Бурцева, определить:
• порядок образования (создания),реорганизациии ликвидации,
• порядокфинансирования;
• сферы деятельности (направленность) основных органов ГФК, их структура, взаимоотношения, регламентация, образуемые ими объединения, права (полномочия), обязанности и ответственность (обобщенно); порядок назначения руководителей основных органов ГФК;
• основные моменты (параметры) взаимодействия с органами власти и управления (в том числе с иными контролирующими и правоохранительными органами, органами государственной безопасности и т.д.), органами иных государств и международными организациями (в плане рабочих контактов),аудиторскимиорганизациями, системами внутреннего (в том числе ведомственного) контроля хозяйствующих субъектов, общественными организациями и гражданами;
• права и обязанности организаций и должностных лиц по взаимоотношениям с органами ГФК (право обжалования выводовконтролеровв соответствующих инстанциях, обязанность давать письменные отзывы на выводы контролеров, предоставлять отчёты о принятых мерах по устранению нарушений, ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение требований органов ГФК или их должностных лиц и др.).
В главе 7 В.В. Бурцев предлагает утвердить обязательность разработки и принятия конкретными органами ГФК вну