МИХЕЕВ Денис Степанович. Конституционно-правовые основы и механизм реализации принципа гласности местного самоуправления

Короткий опис

МИХЕЕВ Денис Степанович. Конституционно-правовые основы и механизм реализации принципа гласности местного самоуправления: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02 / МИХЕЕВ Денис Степанович;[Место защиты: Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Казанский (Приволжский) федеральный университет"].- Казань, 2015.- 433 с.
Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальная характеристика принципа гласности местного самоуправления 31
1.1. Сущность и содержание принципа гласности местного самоуправления 31
1.2. Место и значение принципа гласности в системе принципов местного самоуправления 53
1.3. Конституционное право граждан на местное самоуправление и реализация принципа гласности 73
1.4. Историко-правовое исследование взаимосвязи принципа гласности с развитием отечественного местного самоуправления 87
1.5. Особенности правового закрепления и реализации принципа гласности местного самоуправления в муниципальных системах зарубежных государств 113
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование принципа гласности местного самоуправления в российской правовой системе 134
2.1. Влияние Европейской хартии местного самоуправления на закрепление принципа гласности местного самоуправления в российском законодательстве 134
2.2. Конституционно-правовая регламентация принципа гласности местного самоуправления 145
2.3. Проблемы правового закрепления принципа гласности местного самоуправления в муниципальных правовых актах 167
Глава 3. Механизм реализации принципа гласности местного самоуправления в современном муниципальном строительстве 198
3.1. Организационно-правовой механизм непосредственного осуществления населением муниципальных образований местного самоуправления и реализация принципа гласности 198
3.2. Реализация принципа гласности местного самоуправления через взаимодействие органов местного самоуправления с институтами гражданского общества 232
3.3. Обеспечение доступа к информации о деятельности местного самоуправления - необходимое организационно-правовое условие реализации принципа гласности на муниципальном уровне 282
3.4. Принцип гласности местного самоуправления и судебная правоприменительная практика 309
Глава 4. Организационно-правовые приоритеты реализации принципа гласности местного самоуправления 338
4.1. Обеспечение общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления - ключевое направление в развитии и укреплении принципа гласности 338
4.2. Конституционно-правовой вектор совершенствования принципа гласности местного самоуправления 370
Заключение 385
Список источников
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию В. В. Путин обратил внимание на поддержку гражданской активности на муниципальном уровне, на реальную возможность населения принимать участие в решении повседневных вопросов их жизнедеятельности. Он справедливо заметил, что в системе местного самоуправления набралось множество проблем, связанных с полномочиями местных органов, с доступностью органов местного самоуправления для населения. Поскольку это самая близкая власть к людям, то любой гражданин должен иметь возможность дотянуться до нее рукой. В этом контексте он назвал важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления1.
Слова Президента Российской Федерации свидетельствуют о совершенно очевидных пробелах муниципально-правовой науки, указывают на ее концептуальные проблемы. Отсутствие научно обоснованных, выверенных, отвечающих современным вызовам теоретических ориентиров в немалой степени влияет как на правовое регулирование, так на организацию и деятельность местного самоуправления.
Безусловно, судьбу института местной власти во многом определяют принципы местного самоуправления - фундаментальные начала, создающие основу всей конструкции местного самоуправления. Они не остаются неизменными, новые тенденции в области местного самоуправления требуют изменения и его теоретической базы, переосмысления если не всей системы принципов, то, по крайней мере, изменения правовых приоритетов в их расстановке. На передний план все более отчетливо выдвигается принцип гласности местного самоуправления - один из основополагающих принципов организации местного самоуправления. Принцип гласности сегодня хотя и признан, но в науке существенным образом не раскрыт.
Становится очевидной необходимость разработки концепции, создающей условия для гласности, открытости и доступности местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению. Нуждаются в пристальном изучении и концептуальном обосновании элементы принципа гласности, нашедшие сегодня реализацию в муниципальном строительстве. Так, одним из элементов принципа гласности является доступ к информации о деятельности органов местного самоуправления, поскольку от ее эффективности зависит качество жизнеобеспечения населения муниципального образования. В данном направлении в последнее время законодателем предпринят ряд мер, позволяющих любому жителю иметь доступ к информации,
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года // Рос. газета. - 2013. - 13 дек.
затрагивающей его интересы, из местных средств массовой информации, интернет-сайтов муниципальных органов, что способствует реализации принципа гласности на муниципальном уровне.
Другим элементом названного принципа выступает возможность общественного контроля со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления. Дальнейшее развитие демократии в России связывается с возможностью не только выбирать власть, но и постоянно эту власть контролировать, оценивать результаты ее работы1, что в полной мере касается и уровня муниципальной власти. Многие аспекты общественного контроля продолжают оставаться не вполне урегулированными. Общественные советы, созданные при органах местного самоуправления, не отличаются активностью, независимостью и не являются адекватным ответом вызовам времени. В этой части остается недостаточно реализованным общественный потенциал местного сообщества.
Принцип гласности включает и такой элемент, как выявление и учет мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления. Определенная правовая подвижка в данном направлении наметилась в связи с известной конституционной нормой об учете мнения населения при изменении границ муниципальных территорий, а также с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации» , обязывающего принимать проекты муниципальных правовых актов по наиболее важным вопросам местного значения (устав, местный бюджет, планы и программы развития муниципального образования и т. д.) только после их обсуждения на публичных слушаниях. Однако полученное таким образом мнение населения не является обязательным для представительного органа муниципального образования, принимающего муниципальный правовой акт, что негативно сказывается на инициативности граждан и их желании взаимодействовать с местной властью.
Со всей очевидностью дальнейшее развитие принципа гласности местного самоуправления связывается с возможностью населения влиять на выработку решений органов местного самоуправления. Этот элемент принципа во многом ориентирован на расширение гражданского участия местных сообществ в решении вопросов местной жизни, переход к партнерскому взаимодействию и взаимной ответственности муниципальных структур и граждан. Способность слышать граждан и оперативно реагировать на их запросы составляет важней-ший элемент обновления муниципальных властей .
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2012 года // Рос. газета. - 2012. - 13 дек. 2 СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2012 год. - М.: Общественная палата Российской Федерации, 2012. - С. 26.
Необходимо отметить, что обоснование современных алгоритмов принципа гласности местного самоуправления основывается на изменении приоритетов в субъектном составе муниципальных правоотношений. Заметной тенденцией становится включение общественной составляющей в муниципальное управление. Граждане, местные общественные объединения, другие институты гражданского общества на муниципальном уровне должны иметь возможность наряду с органами местного самоуправления определять вектор развития муниципальной территории.
Анализу этой проблемы в определенной степени может способствовать изучение опыта муниципальных систем зарубежных государств, что позволяет не только критически оценить процессы в российском муниципальном строительстве, но и избежать возможных ошибок.
То обстоятельство, что принцип гласности местного самоуправления, являясь одним из ключевых, остается в науке малоисследованным, позволило автору выделить его из общих принципов организации местного самоуправления с целью углубленного исследования научно-теоретической основы, конституционно-правового регулирования, механизма реализации и путей современной идентификации в муниципальном строительстве России.
Степень научной разработанности темы. Проблему принципов местного самоуправления невозможно исследовать в отрыве от всего института местного самоуправления. Его особенности, сущность, место в государственном механизме нашли отражение и в фундаментальных основах местного самоуправления, сказались на их составе и содержании.
Местная власть представляет собой самостоятельное решение населением под свою ответственность вопросов местного значения непосредственно и через органы местного самоуправления, учитывая при этом, прежде всего, интересы населения. Отсюда объективным условием осуществления властных полномочий на муниципальном уровне является гласность, открытость решения указанных вопросов. Развитие местного самоуправления в России свидетельствует о сложившемся историческом опыте и традициях в части гласности решения местных вопросов. В этой связи исследованию подверглись научные труды известных отечественных ученых А. И. Васильчикова, Б. Б. Веселовского, В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского, Н. М. Коркунова, А. А. Кизеветтера и др.
Важное значение для теоретического понимания гласности в деятельности местных органов имеет работа классика и основателя российской муниципальной школы прошлого века Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства», которая создает основания для современного прочтения института общественного контроля за органами местного самоуправления, являющегося элементом принципа гласности.
Автором не оставлены без внимания и научные труды зарубежных исследователей, внесших вклад в развитие местного самоуправления, в вопросы
взаимодействия местных органов за рубежом с населением, что имеет практическое значение для совершенствования отечественного местного самоуправления. В связи с этим были изучены работы Э. Маркварта, Г. Шоллера, X. Штимпфла, М. Бауэра, Ю. Харбиха, Ж.-Л. Бержеля и др.
Работы известных российских ученых, исследовавших зарубежный опыт в названной сфере, А. С. Прудникова, Е. В. Гриценко, С. Исуповой, А. И. Черкасова, Э. Я. Баталова, Е. А. Незнамовой, О. А. Салова, Р. В. Бабуна и др. также были проанализированы, осмыслены с позиций изучения принципа гласности местного самоуправления. В правовой науке получили рассмотрение отдельные аспекты принципов местного самоуправления в трудах по общей теории права, конституционному, административному, муниципальному праву С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, С. С. Алексеева, Н. А. Антоновой, Т. М. Бял-киной, Г. В. Барабашева, Д. Н. Бахраха, В. А. Баранчикова, Н. С. Бондаря, И. В. Бабичева, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, Т. М. Говоренковой, В. В. Гриба, И. Г. Дудко, А. А. Емельянова, А. А. Замотаева, Н. А. Игнатюк,
A. Н. Кокотова, А. Н. Костюкова, А. И. Коваленко, М. И. Кукушкина, Е. М. Ко-
вешникова, В. А. Кряжкова, О. Е. Кутафина, М. А. Краснова, Л. Е. Лаптевой,
B. Л. Лютцера, Н. И. Матузова, М. Н. Марченко, А. В. Малько, А. Ф. Малого,
Г. В. Мальцева, Т. Н. Михеевой, В. С. Мокрого, И. И. Овчинникова, А. В. Пав-
лушкина, Н. Л. Пешина, С. В. Пылина, Н. В. Постового, А. А. Сергеева,
Ю. И. Скуратова, Ю. Н. Старилова, Н. С. Тимофеева, Ю. А. Тихомирова,
В. И. Фадеева, Т. Я. Хабриевой, Г. Н. Чеботарева, Н. Н. Черногора, В. Е. Чир-
кина, К. Ф. Шеремета, Е. С. Шугриной, Б. С. Эбзеева и других ученых.
Следует указать на ряд исследований, посвященных определению принципов местного самоуправления, их характеристике, классификации, оценке правового регулирования, что получило развитие в трудах А. Н. Дементьева, Е. Б. Султанова. Формирование и закрепление современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации стали предметом диссертационной работы А. Р. Хабибуллина1; правовые аспекты принципов местного самоуправления и их реализации в современных условиях нашли разра-ботку в диссертационном исследовании В. А. Бесединой . Современному пра-вопониманию одного из принципов - принципа самостоятельности местного самоуправления - была посвящена диссертационная работа СВ. Судаковой .
Вместе с тем, несмотря на известный уровень разработанности проблемы принципов местного самоуправления в целом, в трудах отечественных ученых особо не выделяется и не подвергается специальному анализу принцип гласно-
Хабибуллин А.Р. Формирование и закрепление современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2007.
Беседина В.А. Принципы местного самоуправления и их реализация в современных условиях Российской Федерации (правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2004.
Судакова СВ. Принцип самостоятельности местного самоуправления: особенности современного правопонимания и реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Белгород, 2013.
сти местного самоуправления, он остается до настоящего времени малоизученным. Естественно, не уделено должного внимания и его составляющим элементам, комплексное исследование которых позволяет не только определить содержание каждого из них, но и проследить взаимозависимость друг от друга, взаимодействие отдельных элементов принципа гласности между собой. Универсальный характер принципа гласности местного самоуправления проявляется также во взаимодействии с другими общими принципами местного самоуправления: самостоятельностью решения населением вопросов местного значения, сочетанием представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан, организационным обособлением местного самоуправления в системе управления государством, многообразием организационных форм осуществления местного самоуправления и др. При этом принцип гласности, будучи интегрированным в другие принципы, не теряет самостоятельности, а напротив, подтверждает свою доминирующую роль среди общих принципов местного самоуправления.
Данная проблематика, к сожалению, пока не нашла развития, поэтому одной из задач автора является восполнение имеющегося научно-теоретического пробела, концептуального пересмотра и обоснования места гласности в системе принципов организации местного самоуправления.
На основании теоретических выводов стали логичными дальнейший анализ конституционно-правового регулирования принципа гласности в российской правовой системе, предложения по его совершенствованию.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием и реализацией принципа гласности местного самоуправления.
Предмет исследования составляют теоретические вопросы, связанные с принципом гласности местного самоуправления как категории муниципально-правовой науки, конституционно-правовые нормы, регулирующие принцип гласности, а также механизм его реализации в российском муниципальном строительстве.
Цель исследования - решение актуальных теоретических и практических проблем, связанных с обоснованием ключевой роли принципа гласности местного самоуправления, включающих разработку концепции, совершенствование конституционно-правовых основ и механизма реализации. Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
раскрыть сущность и содержание принципа гласности местного самоуправления, сформулировать его определение;
разработать концепцию, отражающую роль принципа гласности в системе общих принципов организации местного самоуправления и его взаимосвязь с конституционным правом граждан на местное самоуправление;
исследовать эволюцию принципа гласности в историко-правовом аспекте и показать его влияние на развитие отечественного местного самоуправления;
выявить особенности конституционно-правового регулирования принципа гласности в российской правовой системе, в том числе в муниципальных правовых актах и в муниципальных системах зарубежных государств;
раскрыть механизм реализации принципа гласности при непосредственном осуществлении населением местного самоуправления;
показать механизм реализации принципа гласности через взаимодействие органов местного самоуправления с институтами гражданского общества на муниципальном уровне;
обосновать положение о том, что обеспечение доступа населения к информации о деятельности местного самоуправления является необходимым элементом в механизме реализации принципа гласности;
исследовать судебную практику, связанную с осуществлением права граждан на местное самоуправление через призму принципа гласности;
рассмотреть особенности общественного контроля в сфере местного самоуправления как одного из организационно-правовых инструментов гласности в муниципальных образованиях;
разработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования и механизма реализации принципа гласности местного самоуправления.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач был использован комплекс разнообразных методов познания, разработанных юридической и философской науками. Автор опирался как на общенаучные, так и специальные правовые методы.
Центральное место в методологическом инструментарии диссертации занял диалектический метод.Исследование теоретико-правовых основ принципа гласности местного самоуправления с позиций материалистической диалектики позволило объективно и полно рассмотреть его место в системе общих принципов организации местного самоуправления, выявить ключевую роль, универсальный характер, взаимосвязь с остальными принципами. В рамках этого метода для глубокого и всестороннего исследования рассматриваемого принципа были востребованы классические способы познания и построения выводов: анализ, синтез, дедукция и индукция, аналогия, восхождение от абстрактного к конкретному и др.
Исходным методом изучения природы принципа гласности местного самоуправления послужил системно-структурный метод, посредством которого были выделены его системообразующие элементы, установлены специфические черты каждого из них, выявлены особенности проявления отдельных эле-
ментов принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления и при непосредственном осуществлении населением местной публичной власти. С помощью системно-структурного анализа стали возможными выявление признаков принципа гласности, характеризующих его как самостоятельный отраслевой принцип муниципального права, и установление характера его связей с другими принципами.
Сравнительно-правовой метод применялся для получения информации об опыте правового регулирования и реализации принципа гласности местного самоуправления в зарубежных государствах. Научная ценность данного метода заключается в том, что он позволил изучить и сопоставить общие закономерности и различия в проявлении исследуемого принципа в правовых системах и муниципальной практике различных стран. Оценка полученных знаний выявила в демократических государствах тенденцию к созданию правовых условий, обеспечивающих активность населения, его влияние на принятие решений органами местного самоуправления, что дало предпосылки для пересмотра концептуальных основ принципа гласности отечественного местного самоуправления.
Историко - правовой метод познания позволил исследовать тенденции развития принципа гласности в исторической динамике совместно с генезисом и эволюцией всего института местного самоуправления. Ретроспективный анализ выявил на местном уровне периоды расширения и свертывания гласности, связанные с усилением или ослаблением местного самоуправления, степенью влияния на него государства, что дало основания связать современное поступательное развитие местного самоуправления с ориентацией на принцип гласности.
Важным для исследования является формально-юридический метод, ставший основой для анализа нормативных правовых актов и позволивший изучить, оценить обширный массив правовых актов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований с позиций регулирования принципа гласности местного самоуправления. С помощью данного метода диссертационное исследование обогатилось многими практическими рекомендациями по дальнейшему совершенствованию действующего законодательства, муниципальных правовых актов.
Социологический метод широко применялся при изучении и обобщении эмпирического материала, связанного с деятельностью органов местного самоуправления, анализом их открытости и доступности для населения муниципальных образований, которые лежат в основе принципа гласности местного самоуправления. Эффективность указанного метода проявилась при обобщении с позиций принципа гласности судебных решений по делам о нарушениях прав граждан на местное самоуправление.
Методология работы охватила также и другие способы познания правовых явлений, связанных с принципом гласности местного самоуправления, что в совокупности позволило достичь цели исследования и разнообразными методами решить поставленные задачи.
Теоретическую основу исследования составили научные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в сфере муниципального права, конституционного права. При написании работы автор обращался к теоретическим аспектам принципа гласности местного самоуправления, который, являясь одним из самостоятельных принципов муниципально - правовой науки, входит как составная часть в более общие принципы права. В связи с чем, автором были изучены фундаментальные работы известных российских юристов в области общей теории государства и права.
Завершенность и логичность теоретической части исследования помогло придать ознакомление с трудами дореволюционных российских правоведов, а также автора классических работ по местному самоуправлению послеоктябрьского периода Л. А. Велихова.
Нормативно-правовую базу исследования составляют Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство; законодательство субъектов Российской Федерации; муниципальные правовые акты. Значительное внимание в исследовании уделено решениям Конституционного Суда Российской Федерации и иных судебных органов. Проанализированы конституции и законы ряда зарубежных государств, регулирующих исследуемый принцип гласности местного самоуправления.
Эмпирическая база исследования представлена практикой деятельности органов местного самоуправления ряда субъектов Российской Федерации, примерами взаимодействия местных органов власти с населением и институтами гражданского общества, иллюстрирующими механизм реализации принципа гласности местного самоуправления. Автором использованы материалы судебной практики по делам, связанным с осуществлением (нарушением) права на местное самоуправление, что позволило рассмотреть их с позиций реализации принципа гласности. В работе были использованы статистические данные, характеризующие муниципальные образования в исследуемом направлении.
Научная новизна исследования. Автором решена крупная научная проблема современного муниципального права, заключающаяся в разработке концепции ключевой роли принципа гласности в системе основополагающих фундаментальных начал местного самоуправления. Концептуальные выводы создают условия для совершенствования конституционно- правовых основ и обновления механизма реализации принципа гласности, положенного в основу взаимоотношений органов местного самоуправления с населением и другими
представителями местного сообщества. Именно такой подход впервые позволил:
на основе теоретико-правового анализа принципа гласности местного самоуправления выделить характерные признаки этого принципа в зависимости от объекта, субъекта, сферы его воздействия;
сформулировать определение принципа гласности местного самоуправления с учетом его доминирующей роли в системе принципов местного самоуправления;
обосновать понятие механизма реализации принципа гласности местного самоуправления;
выявить и обобщить весь спектр элементов исследуемого принципа, уточнить понятие и содержание каждого из системообразующих элементов и их значение в общем механизме принципа гласности местного самоуправления;
доказать универсальный характер этого принципа, способного создавать правовые основания для регулирования пестрой палитры муниципальных правоотношений, связанных с решением вопросов местного значения, обеспечением реализации права граждан на местное самоуправление;
рассмотреть развитие принципа гласности в исторической динамике совместно с эволюцией института местного самоуправления, выявив их взаимосвязанность и зависимость;
проанализировать современные тенденции в правовой идентификации принципа гласности в муниципальной практике зарубежных демократических государств, направленные на создание условий для активного вовлечения гражданских институтов в решение задач местных сообществ;
исследовать правовую основу принципа гласности, выделив особенности его правового регулирования Европейской хартией местного самоуправления, отечественным федеральным законодательством, законодательством субъектов Федерации, муниципальными правовыми актами. Оценка и критическое осмысление соответствия конституционно-правового регулирования исследуемого принципа вызовам времени позволили внести предложения по дополнению и изменению ряда действующих и принятию новых нормативно-правовых актов разного уровня;
в основу концепции развития местного самоуправления положить принцип гласности, обеспечивающий открытость местных органов для населения и институтов гражданского общества, вовлеченность представителей местных сообществ в процесс принятия решений по наиболее важным местным вопросам, общественный контроль за деятельностью муниципальных органов. Совместные интересы по жизнеобеспечению муниципальных образований должны стать конструктивным фундаментом для взаимодействия местных органов и населения, а принцип гласности способен стать связующим инструментом для их диалога;
доказать, что необходимым организационно-правовым условием реализации принципа гласности на муниципальном уровне является обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов местного самоуправления;
разработать в контексте решения основных исследовательских задач приоритетные направления совершенствования реализации принципа гласности местного самоуправления, включив в них современные алгоритмы.
В ходе исследования автор обосновал ряд выводов и положений, обладающих научной новизной, которые выносятся им на защиту:
1. Принцип гласности, являясь одним из общих принципов организации местного самоуправления, приобретает особую значимость в современных условиях демократизации государства и общества. Хотя он и не рассматривается теоретико-правовой наукой в качестве самостоятельного принципа права, однако является логически необходимым элементом более широкого правового понятия «демократизм» - одного из общих принципов права. Вместе с тем, оставаясь таковым, он выступает как самостоятельный отраслевой принцип муниципального права - принцип гласности местного самоуправления, имея при этом характерные признаки: а) специфическую сферу распространения -уровень местного самоуправления как самостоятельный уровень управления в децентрализованной системе управления государством; б) собственный объект воздействия - вопросы местного значения, самостоятельное решение которых непосредственно населением или через органы местного самоуправления составляет содержание местного самоуправления; в) особый субъектный состав -субъекты, осуществляющие или принимающие участие в осуществлении местного самоуправления. К таковым автор относит не только органы местного самоуправления, но и население, граждан Российской Федерации, общественные организации, иные институты гражданского общества.
2. Содержание принципа гласности определяют его составляющие части - элементы. Отсутствие в науке их характеристики не позволяет составить полное современное понимание этого принципа. Для раскрытия концептуальных основ принципа гласности местного самоуправления выделены его основные элементы:
открытость и публичность деятельности органов местного самоуправления;
доступ населения к информации о деятельности местного самоуправления;
общественный контроль граждан и других институтов гражданского общества за деятельностью органов местного самоуправления;
выявление и учет мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления;
возможность населения влиять на выработку решений органов местного самоуправления;
ответственность и отчетность органов местного самоуправления перед населением муниципального образования.
Доказано, что отдельные элементы гласности выступают неотъемлемой частью других принципов организации местного самоуправления. Однако при интеграции в правовые конструкции иных принципов принцип гласности не теряет своего содержания, а, напротив, доказывает свою универсальность. При этом имеются достаточные теоретические основания концептуально пересмотреть его место среди принципов местного самоуправления и, не меняя их общую систему, отвести принципу гласности местного самоуправления доминирующие позиции.
3. На основе сформулированных специфических признаков и элементов
принципа гласности местного самоуправления предлагается авторское опреде
ление его понятия. Гласность местного самоуправления - это принцип, кото
рый, играя определяющую роль в организации системы местного самоуправле
ния, обеспечивает в муниципальных образованиях открытый характер решения
вопросов местного значения, оценку и подконтрольность деятельности органов
местного самоуправления населению и институтам гражданского общества, а
также возможность этих субъектов влиять на подготовку и принятие решений,
касающихся вопросов местной жизни.
4. Принцип гласности местного самоуправления выступает обязательной
категорией конституционного права граждан на местное самоуправление. Од
нако в Конституции Российской Федерации не содержится прямого указания на
гласность как основополагающий принцип местного самоуправления. В разви
тие предложенной концепции его ключевой роли обоснована необходимость в
конституционной идентификации принципа гласности местного самоуправле
ния, для чего сформулировано дополнение статьи 130 Конституции Российской
Федерации частью первой следующего содержания:
«Граждане Российской Федерации имеют право на местное самоуправление. Местное самоуправление осуществляется на основе гласности, обеспечивающей открытость деятельности органов местного самоуправления и подотчетность их населению, доступ граждан к информации об этой деятельности, возможность общественного контроля за ней со стороны населения муниципального образования, граждан, местных общественных объединений. Система принципов организации местного самоуправления определяется федеральным законом».
Продолжением конституционной новеллы стал ряд предложений по изменению и дополнению нормативно-правовых актов, расширяющих правовые горизонты принципа гласности местного самоуправления как необходимого инструмента, способствующего более активному участию граждан в процессе осуществления местного самоуправления.
5. Реализация принципа гласности осуществляется посредством особого
механизма, определяемого как совокупность организационно-правовых инст
рументов (средств и способов), обеспечивающих направленное воздействие
принципа на субъекты муниципальных правоотношений, решающие вопросы
местного значения. В качестве таких способов выступают конституционно-
закрепленные формы непосредственного осуществления населением местного
самоуправления, доступ граждан к информации о деятельности органов мест
ной власти, общественный контроль населения и институтов гражданского об
щества за этой деятельностью.
1. Историко-правовое исследование генезиса и эволюции института местного самоуправления позволило выявить закономерные тенденции развития принципа гласности местного самоуправления. Рассматриваемый в исторической динамике данный принцип был подвержен изменениям. Однако установлена его устойчивая зависимость от степени влияния государства на местное самоуправление. Принцип гласности концептуально выступает объективным показателем зрелости института местного самоуправления и индикатором демократических процессов на муниципальном уровне. Усиление принципа гласности коррелируется с укреплением местного самоуправления и реализацией права граждан на участие в решении вопросов местного значения (право на местное самоуправление). В противофазе этому стоит доминирование государства над местным самоуправлением, сопровождающееся свертыванием принципа гласности и, как следствие, сужением права членов территориальных сообществ на осуществление местного самоуправления.
2. Проведенный в работе сравнительный анализ опыта зарубежных федераций выявил современные подходы к созданию на муниципальном уровне правовых условий для гражданской инициативы, гражданских решений по вопросам местной жизни, поощрения проявлений самостоятельности населения в решении местных проблем. Реализация перечисленных направлений в демократических государствах свидетельствует о формировании концепции местного самоуправления, выдвигающей на передний план население и гражданские институты. Теоретической основой для ее продвижения выступает принцип гласности местного самоуправления. Его правовой ресурс обеспечивает публичность и информационную открытость деятельности муниципалитетов, чем достигается возможность гражданского участия и формирование гражданской активности.
3. Оценка Европейской хартии местного самоуправления как важнейшего международного правового акта, задающего правовые ориентиры развитию местного самоуправления, доказывает, что потенциал Хартии для отечественного правового регулирования принципа гласности местного самоуправления остается во многом не реализованным. Принцип гласности, по мнению автора, выступает в Европейской хартии как инструмент, объединяющий органы мест-
ного самоуправления с населением муниципального образования для решения общих вопросов.
Данный тезис позволяет сделать важный вывод о необходимости отказа в российском муниципальном строительстве от не оправдавшего себя подхода, согласно которому местное население на практике остается второстепенным участником в осуществлении местных задач, а доминирующая роль отводится органам местного самоуправления. Основой для консолидации этих двух субъектов местного самоуправления способен стать правовой принцип гласности местного самоуправления при его надлежащем правовом регулировании.
9. Анализ Федерального закона «Об общих принципах организации ме
стного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что он не вполне
соответствует современному вектору развития местного с