Минаков, Андрей Владимирович. Методология управления бюджетно-налоговой системой России в условиях изменения макроэкономической среды

Короткий опис

Минаков, Андрей Владимирович. Методология управления бюджетно-налоговой системой России в условиях изменения макроэкономической среды : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Минаков Андрей Владимирович; [Место защиты: Всерос. гос. налог. акад.].- Москва, 2011.- 450 с.: ил. РГБ ОД, 71 12-8/268

Содержание к диссертации

Введение
1.Теоретико-методологические основы формирования бюджетно-налоговой системы17
1.1. Экономическая сущность бюджетно-налоговой системы 17
1.2. Теоретические основы построения бюджетно-налоговой системы 44
1.3. Функциональное содержание механизма формирования и использования бюджетных ресурсов и концепции развития бюджетно-налоговой системы 56
1.4. Генезис методов и средств оценки эффективности бюджетно-налоговой системы 80
2.Анализ развития бюджетно-налоговой системы в условиях современной России90
2.1. Влияние бюджетно-налоговой системы на макроэкономическое состояние России 90
2.2. Факторы роста, определяющие финансовую стабильность и устойчивость бюджетно-налоговой системы 119
2.3. Анализ и оценка трансформации бюджетно-налоговой системы с точки зрения важнейших экономических процессов, происходящих в России и за рубежом 135
3.Методология оценки эффективности и развития бюджетно- налоговой системы166
3.1. Методы формирования бюджетно-налоговой системы 166
3.2. Методология анализа сбалансированности и устойчивости бюджетно-налоговой системы 196
3.3. Формирование системы показателей оценки эффективности управления бюджетно-налоговой системой на основе модели финансовой устойчивости 215
4.Механизм развития бюджетно-налоговой системы в социально-ориентированной экономике233
4.1. Теоретико-методические основы формирования бюджета социально- ориентированной российской экономики 233
4.2. Основные направления развития механизма управления бюджетно-налоговой системой 267
4.3. Механизм контроля уровня финансовой устойчивости бюджетно-налоговой системы 307
5.Стратегия развития бюджетно-налоговой системы336
5.1. Создание стратегических приоритетов развития бюджетно-налоговой системы 336
5.2. Организационно-методологические принципы повышения экономической устойчивости бюджетно-налоговой системы 358
5.3. Проектирование инфраструктурных сдвигов в бюджетно-налоговой системе 365
5.4. Сценарное моделирование на различных фазах развития бюджетно-налоговой
системы 384
Заключение 407
Список литературы 412
Приложения 427

Введение к работе

Стратегические приоритеты развития и формирования механизма управления бюджетно-налоговой системы должны стать первоочередными при разработке концептуальных программ управления российской экономикой. Важным постулатом служит проведение эффективной макроэкономической политики, направленной на обеспечение финансовой стабильности, сбалансированности бюджетно-налоговой системы государства. Стимулирование экономического роста России связано с факторами макроэкономического регулирования, которые формируются на основе мировых индикаторов и показателей состояния государственного бюджета, прозрачности и гибкости механизма управления налоговой системой, инвестиционного климата и привлекательности, развития финансового и реального секторов экономики.
В условиях финансовой неустойчивости экономических процессов в России и в целом в мире, а также глобализации мировой экономики обозначилась совокупность взаимосвязанных проблем в области управления бюджетно-налоговой системой. Во-первых, это проблемы в сфере функционирования бюджетно-налоговой системы как пускового механизма поддержания макроэкономической и финансовой стабильности социально-экономического развития страны. Во-вторых, требуют переосмысления и уточнения теоретические и методологические подходы к формированию экономической политики, институциональных преобразований и необходимых элементов бюджетно-налоговой системы, влияющих на устойчивость национальной экономики. В-третьих, в современных условиях продолжает проявляться неопределенность при решении ряда экономических задач в области доходных и расходных статей бюджета в органах финансового и налогового контроля. В-четвёртых, требуется разработка комплексных государственных мер по обеспечению выхода экономики страны из зоны опасности, в том числе - прогнозных параметров финансовой безопасности бюджетно-налоговой системы.
Целью макроэкономической политики является устойчивый экономический рост, справедливое распределение доходов, стабильность цен, гарантированная занятость, обеспечение экономической безопасности. В то же время имеется потребность государства в краткосрочных инструментах стабилизации, воздействующих на совокупный спрос, таких как уровень внут- реннего кредитования, процентные ставки и ставки налогообложения, общий уровень государственных расходов, валютный курс. В условиях долгосрочного развития экономики, при структурной модернизации выделяются следующие меры макроэкономической политики: определение сферы государственных инвестиций, регулирование финансовой системы (структуры налогов, соотношения между федеральными и местными финансами, современная промышленная политика), принятие мер, непосредственно влияющих на цены товаров отечественного производства и их конкурентоспособность, а также режим внешней торговли. В условиях открытой экономики внешнее и внутреннее равновесие имеет важнейшее макроэкономическое значение и должно входить в число приоритетных целей государственной экономической политики.
Исходя из оценки перспективных макроэкономических и бюджетных параметров, приходится отмечать, что отдельные из них существенно ниже уровня, заложенного в долгосрочной Концепции социально-экономического развития России. В этой связи очевидна актуальность данного исследования в свете разработки методологических основ формирования эффективной бюджетно-налоговой системы с учётом изменяющейся макроэкономической среды.
Степень разработанности проблемы определена спецификой и сложностью предмета исследования. Изучению проблем управления как бюджетной, так и налоговой системы уделяется достаточно большое внимание и в России, и в других странах.
Значительный вклад в исследование сущности, структуры и характера бюджетной системы внесли такие российские учёные-экономисты, как Б.И. Алехин, С.А. Агапцов, A.M. Бабич, Н.Т. Белуха, М.М. Вышегородцев, В.В. Ковалев, А.В. Молчанов, Г.Д. Поляк, М.В. Романовский, Л.И. Сергеев, П.В. Черноморд.
Вопросы налоговой системы отражены в работах А.В. Брызгалина, А.Я. Быстрякова, Н.А. Башкайкиной, С.А. Володина, Л.И. Гончаренко, И.В.Горского, В.В. Гусева, Ю.А. Данилевского, В.А. Жукова, В.М. Зуева, Л.С. Кириной, В.Г. Князева, Р.А. Мусаева, А.Л. Овсянникова, В.Г. Панскова, Н.Д. Погосяна, Т.М. Мезенцева, СП. Опенышева, Л.П. Павловой, В.И. Рыбина, М.В. Романовского, В.М. Родионовой, С.Н. Рябухина,
В.М. Олейникова, Л.Я. Хорина и др.
Представляет интерес и литература в области теории и методологии бюджетного планирования и контроля, включающая труды зарубежных авторов: L.R. Jones, R.W. Smith, T.D. Lynch, I.S. Rubin, J. Kim, C. Morris, S.RMauro, J. Pope, K. Poole, L.Radnofsky, S. Rose-Ackermans , F. Thompson.
Основы построения современных бюджетно-налоговых систем в различных странах, нашли отражение в работах Дж. М. Кейнса, А. Вагнера, Э. Аткинсона, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, В.Г. Князева, В.В. Седова, В.Г. Панскова, Е. Ясина.
К основным классическим налоговым теориям относятся: теория общественного, или публичного договора (Б. Спиноза, Г. Гроция, Т. Гоббс, Ж.-Ж. Руссо, А.Н. Радищев); атомистическая теория (Ш.Л. Монтескье, СП. де Во-бан, СЮ. Витте); теория наслаждения и удобств (Ж. Симон де Сисмонди); теория страхования (теория налога как страхового взноса) (В. Петти, Д.Р. Мак-Куллох, А. Тьер); теория коллективной (общественной) потребности (Ф. Нитти, А.И. Буковецкий, П.В. Микеладзе, С.С. Саидзе, М.И. Виверов); теория налога как общественной жертвы (Б.Г. Мильгаузен).
Дж.М. Кейнс попытался теоретически обосновать необходимость и возможность, с помощью политики стимулирования совокупного спроса, решить проблему занятости и увеличения доходов государства1. Поэтому по Кейнсу приближение развития экономики к условиям полной занятости может быть достигнуто с помощью специальных мер государственного регулирования, важнейшим направлением которого является бюджетно-налоговая (фискальная) политика2. А. Смит и Д. Риккардо обосновывали идею о невмешательстве государства в социально-экономические процессы3. Чрезмерное государственное вмешательство вело к подрыву рынка, нарушению действия его естественных (присущих человеческой природе) законов4.
Впервые упоминание об эффективности бюджетно-налоговой полити-1Дж.М. Кейнс. Общая теория занятости, процента и денег (General Theory of Employment, Interest and Mon ey, 1936)2Авт. Следует отметить, что во всех своих работах Дж.М. Кейнс, рассматривая экономические вопросы, указывает на влияние ігх на политическую жизнь в стране. Можно сказать, что политика для Кейнса - это первооснова, которую объясняет экономика.3Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. — М.: Эксмо, 2007.4Авт. Это доказано и на практике. По оценкам американских специалистов, государственное воздействие на экономическую жизнь приводит к падению темпов роста приблизительно на 0,4% в год (Lipsey R., Steiner P., Purvis D. Economics. —N.Y., 1987, p. 422). ки касается 1929-1933 гг., когда Великая депрессия поставила правительства перед необходимостью достижения нового качества бюджетно-налоговой политики, которая могла бы служить методом макроэкономической стабилизации, чтобы после Второй мировой войны встроить государственные финансы в систему государственного регулирования экономики5.
Консервативное содержание управления финансовой и бюджетно-налоговой системой в целом, характерное для начала 80-х гг. XX в., состояло в том, что «государственное вмешательство, какими бы добрыми намерениями оно ни руководствовалось, приносит не добро, а зло»6. В научных теориях, разработанных А. Вагнером, находится теория коллективных потребностей, а в вопросах налогообложения на первую позицию он поставил принцип достаточности и эластичности. Другими словами, перед бюджетно-налоговой системой была поставлена задача сбалансирования интересов государства и налогоплательщиков, что и в современных условиях представляется ключевой проблемой при формировании бюджетно-налоговой системы государства7.
Г. Поляк отмечает, что с помощью бюджетно-налоговой системы государство осуществляет распределительные и перераспределительные меры по организации и использованию финансовых ресурсов с целью обеспечения роста валового внутреннего продукта и повышения благосостояния всех членов общества8. В рамках бюджетно-налоговой системы государством определяются: источники формирования и приоритетные направления расходов государственного бюджета, источники финансирования бюджетного дефицита, допустимые пределы разбалансированности бюджета, основы взаимоотношений между отдельными звеньями бюджетно-налоговой системы. В. Родионова подчеркивает взаимосвязь бюджетно-налоговой системы с финансовой, структура и принципы формирования которой зависят от государственного устройства .5Пушкарева В.М. История мировой и русской финансовой науки и политики. - М.: Финансы и статистика, 2003.-272 с.-С. 15.6Tobin J. Supply - side economics: What is it? Will it work?- Economic outlook USA. - Ann Arbor, 1981, Vol.8, N3,p.517Пушкарева В.М.История финансовой мысли и политики налогов: Учебное пособие. - М.: ИНФРА-М, 1998. -С. 189.8Финансы /Под ред. Г.Б. Поляка. - 3-е изд. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - С. 55-57.9Родионова В.М. Круглый стол: «Роль финансовой и банковских систем в инновационном развитии эконо мики» // Финансы. - 2008. - №6. - С.75-79.
Изменения экономической системы, происходящие в современной России, влекут за собой трансформацию всех ее субъектов, в том числе и государства, поэтому бюджетно-налоговая система, в основе которой находятся общегосударственные интересы, имеет первостепенное значение в свете выявления сущности государственного управления финансами.
Несмотря на наличие определенного теоретического базиса в исследуемом вопросе, можно констатировать недостаточность фундаментальных научных работ в области управления бюджетно-налоговой системой, рассматриваемой в её полноте и целостности. В связи с этим возникает необходимость в совершенствовании методов управления бюджетно-налоговой системой, а также в разработке эффективных и перспективных форм управления бюджетно-налоговой системой.
Цель и задачи исследования. Главной целью диссертационной работы является комплексное обоснование теоретических и методологических основ формирования и управления бюджетно-налоговой системой в условиях макроэкономических изменений, выработка на основе системного анализа и моделирования практических рекомендаций по модернизации управления.
Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач: обосновать концептуальные проблемы, возникающие в подходах, методах и средствах формирования бюджетно-налоговой системы, сдерживающие формирование социально-ориентированной модели экономики; разработать методологические основы построения механизма управления бюджетно-налоговой системой, раскрыть функциональное содержание концепции совершенствования управления в соответствии с гармонизацией налогового регулирования (поступления от налогов — одна из главных составляющих госбюджета, кроме того, налоги являются важнейшим инструментом социально-экономической политики); выявить и систематизировать факторы, определить базисные принципы и способы функционирования бюджетно-налоговой системы в посткризисных условиях, выявить степень их адаптации к новым экономическим требованиям, построению социально-ориентированной модели, предложить пути решения проблем в области формирования доходной части бюджета, налогового планирования, межбюджетных отношений; разработать теоретические и методологические основы управления бюджетно-налоговой системой России, которая должна строиться во взаимосвязи с макроэкономическими показателями страны; разработать методологический аппарат оценки стабильности бюджетно-налоговой системы: классифицировать признаки, представить наиболее вероятные угрозы безопасности, уточнить схему стратегических целей ее обеспечения, ранжировать факторы угроз по источникам воздействия, предложить условия обеспечения стабильности бюджетно-налоговой системы; разработать модель предельного равновесия (устойчивости) бюджетно-налоговой системы с учётом опасностей проявления кризисных ситуаций существующих и потенциальных угроз; выработать механизм управления бюджетно-налоговой системой, разработать оценочные критерии и индикаторы, определяющие макроэкономические изменения среды и её влияние на бюджетно-налоговую систему; разработать стратегию развития и управления бюджетно-налоговой системой с учетом инфраструктурных сдвигов и прогнозирования потенциала бюджетно-налоговой системы на различных фазах социально-экономического развития.
Объектом исследования является бюджетно-налоговая система России, функционирующая в условиях изменяющейся макроэкономической среды.
Предметом исследования является совокупность финансовых отношений, имеющих место в сфере управления российской бюджетно-налоговой системой, нуждающихся в модернизации для преодоления последствий кризиса, обеспечения экономической безопасности и устойчивого подъёма.
Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках, обозначенных в Паспорте специальностей научных работников ВАК областей исследования: 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»: п. 2.17. - Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике и п. 2.21. - Трансформация бюджетно-налоговой системы на разных стадиях экономического развития: инструменты и модели адаптации и п. 2.2. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных, в которых достаточно глубоко и обстоятельно иссле- довались вопросы формирования бюджетно-налоговой системы, использованы также достижения российских учёных в области методологии, оценке её эффективности, фундаментальные концепции и положения теории финансов и налогов, представленные в классических и современных исследованиях зарубежных и отечественных ученых-экономистов, базирующихся на институциональном подходе к изучению закономерностей формирования и развития бюджетной и налоговой систем. Применены методологические разработки международных финансовых организаций по реформированию институционального механизма управления налоговыми и бюджетными отношениями, формирующие новую парадигму налогообложения на основе синергетики, партнерства и взаимной ответственности участников налоговых отношений.
Методологической основой исследования стала совокупность современных методов анализа и синтеза (системный и диалектический подходы, экономико-статистический анализ, методы аналогий, сравнительных и экспертных оценок и др.), опирающиеся на комплекс экономических и управленческих дисциплин, а также смежных с ними областей знаний. Методология исследования базируется на фундаментальных положениях экономической теории, современных достижениях системного анализа, экспертных оценках, экономико-статистических методах, экономико-математическом моделировании, а также теоретических концепциях и практике бюджетно-налоговой политики, законах и правовых актах финансово-экономического регулирования развития РФ и зарубежных стран.
Эмпирическую базу исследования составили результаты научных исследований Всемирного Банка, Международного валютного фонда, Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, Института экономики Российской Академии наук, НИИ Счетной Палаты РФ, Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ, Академии экономической безопасности МВД России, Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ. Широко использованы материалы круглых столов, российских и международных научных конференций, журнальные статьи и информационные источники ряда научных и образовательных организаций, нормативные правовые документы Российской Федерации и других стран. Исходными материалами стали данные
Министерства финансов РФ, Федеральной службы государственной статистики РФ (Росстата), Федерального казначейства (казначейства России), Федеральной налоговой службы РФ, публикации в научных и специализированных изданиях, информация, размещенная по теме в сети интернет.
Концепция диссертационного исследования заключается в формировании эффективного механизма бюджетно-налоговой системы, направленного на создание долгосрочной стратегии развития национальной, социально-ориентированной экономики России, действующего в условиях её реструктуризации и модернизации при изменяющейся макроэкономической среде.
Основные положения, выносимые на защиту:
Раскрыта парадигма развития бюджетно-налоговой системы, что дало возможность рассматривать интеграцию бюджетной и налоговой составляющей как универсальное свойство, определяющий принцип функционирования исследуемой системы; выявлены существенные проблемы и недостатки в развитии бюджетно-налоговой политики, заключающиеся в недостаточности темпов развития экономики, нарушении структуры промышленного производства, низкой инновационной активности, деформировании социальной структуры, что влияет на национальные интересы государства (п. 2.21 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК РФ).
Выявлены тенденции развития бюджетной и налоговой систем, которые показали, что реальные цели экономического управления государства состоят в обеспечении расходных обязательств бюджета и снижении его дефицита, что позволило выделить ключевые факторы и сформировать такие подходы к формированию бюджетно-налоговой системы, которые позволят повысить инвестиционный потенциал экономики (п. 2.17 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК РФ).
Установлены недостатки в механизме формирования бюджетно-налоговой системы: неполнота институциональной среды на уровне федеральных, региональных и муниципальных ведомств, нарушение принципов планирования и прогнозирования в краткосрочных и долгосрочных сценариях развития, разнонаправленность концепций и стратегий экономического развития и бюджетно-налоговой политики. Разработан организационно-экономический механизм и выделены этапы стратегического развития исходя из влияния макроэкономических показателей (п. 2.2. Государственная поли- тика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков);
Проведенное исследование экономической политики государства в открытой экономике выявило нарушение принципов формирования внешней и внутренней бюджетно-налоговой политики. Автором предложена концепция регулирования бюджетно-налоговой политики на основе четырехсектор-ной модели развития экономики, позволяющей развивать стимулирующую политику с учётом стабильного и равновесного экономического развития секторов экономики, сегментации доли крупного, малого и среднего бизнеса и равномер