Мнацаканян Альберт Гургенович. Теория и практика бюджетной реформы на субфедеральном уровне

Короткий опис

Мнацаканян Альберт Гургенович. Теория и практика бюджетной реформы на субфедеральном уровне : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.10 СПб., 2004 405 с. РГБ ОД, 71:05-8/373

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Бюджетная реформа в системе радикальных экономических преобразований 14
1.1. Принципы и направления модернизации экономики и социальной сферы России 14
1.2. Взаимосвязь приоритетов социально-экономического развития и финансовых планов территории 39
1.3. Бюджетно-налоговый механизм обеспечения инвестиций в регионе 67
Глава 2. Трансформация межбюджетных отношений как важнейший элемент бюджетной реформы 91
2.1. Теоретические положения бюджетного федерализма и их реализация в России 91
2.2. Методологические основы межбюджетных отношений в условиях реформирования бюджетной системы 113
2.3. Перспективы финансового обеспечения органов местного самоуправления 135
Глава 3. Стратегия реструктуризации расходов бюджетов субъектов РФ 163
3.1. Бюджетная система субъекта РФ в условиях многомерности расходных обязательств 163
3.2. Реализация государственных социальных гарантий в новых экономических условиях 183
3.3. Оценка эффективности бюджетных расходов на региональном и местном уровнях 201
Глава 4. Концептуальные основы региональной бюджетной реформы 216
4.1. Основные мотивации региональной бюджетной реформы 216
4.2. Программы реформирования бюджетной системы в субъектах Российской Федерации 237
4.3. Стратегия бюджетной реформы в Калининградской области 259
Заключение 286
Библиографический список 296
Приложения 321

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Одним из условий успешного продвижения реформ в России, главная цель которых - повышение уровня жизни населения, является трансформация экономического и финансового механизмов в соответствии с принципами хозяйствования в условиях рынка. В свою очередь, результативность государственного регулирования экономики и социальной сферы находится в прямой зависимости от построения бюджетной системы и бюджетных отношений, адекватных новым требованиям. Акцент при этом переносится на субфедеральный уровень.
В настоящее время бюджетная система России по-прежнему является противоречивой, в которой одновременно проявляются черты планово-директивного времени и периода построения рыночных отношений. При этом ей присущи и элементы организации общественных финансов, пришедшие из опыта индустриальных стран, которые в определённой степени послужили аналогом для бюджетной реформы в России. Изучение опыта зарубежных стран, анализ и оценка уже достигнутых результатов реформирования бюджетной системы в нашей стране предопределяют необходимость продолжения исследований по проблемам трансформации государственных бюджетных отношений в средне- и долгосрочной перспективе с учетом специфики реализации мероприятий бюджетной реформы в регионах. Исходя из этого, избранные автором для диссертационного исследования проблемы являются актуальными как с теоретических позиций, так и с учётом требований бюджетной практики.
Исследование возрастающей значимости бюджетной системы в решении перспективных задач по развитию экономики и социальной сферы невозможно без изучения классических трудов по теории развития общественных отношений в целом и финансовой теории, в частности. Значительный вклад в понимание сущности бюджета и бюджетного устройства внесли публикации как российских, так и зарубежных ученых. В отечественной литературе советского времени и современной России эта проблема активно освещалась и дискутировалась многими учеными
экономистами, среди которых: A.M. Александров, Д.А. Аллахвердян, А.В. Бачурин, A.M. Бирман, В.Г. Болдырев, Д.Д. Бутаков, Э.А. Вознесенский, A.M. Волков, В.А. Галанов, Л.А. Дробозина, В.П. Дьяченко, А.Г. Зверев, Е.В. Коломин, A.M. Ляндо, Л.П. Павлова, К.П. Плотников, Г.Л. Рабинович, Г.Н. Точильников и др. Для достижения целей диссертационного исследования автором обобщены и систематизированы их публикации, а также труды других ученых-экономистов, занимающихся исследованиями проблем теории финансов, роли бюджета в государственном регулировании экономики и социальной сферы. В последнее десятилетие этим вопросам посвящены труды О.В. Врублевской, СВ. Дёмина, СЮ. Глазьева, А.Г. Грязновой, О.Г. Дмитриевой, Н.Г. Ивановой, А.Г. Игудина, А.Н. Илларионова, А.Т. Карданова, В.В. Климанова, СИ. Котляревского, СМ. Кузнецова, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Т.А. Поздняковой, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, М.И. Поповой, В.Г. Панскова, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагова, Л.И. Сергеева, СА. Синельникова-Мурылёва, СП. Солянниковой, Н.Г. Сычева, К.И. Таксир, А.В. Улюкаева, В.Б. Христенко, А.Н. Швецова и целого ряда других авторов. В их трудах широко освещаются специфические особенности трансформации бюджетных отношений под влиянием новых социально-экономических и политических условий; обосновываются приоритеты бюджетной и налоговой политики; приводятся данные по использованию прогрессивных технологий при составлении и исполнении бюджета; анализируются и активно дискутируются вопросы разработки адекватной системы межбюджетных отношений и повышения качества бюджетных услуг; предлагаются меры по правовому обеспечению бюджетных отношений путем создания соответствующей законодательной базы; излагаются многие другие аспекты государственного регулирования экономики и социальной сферы, в т.ч. в региональном разрезе.
В то же время результаты обобщения трудов российских ученых в области бюджета позволяют утверждать, что изложенные в них проблемы развития страны и регионов недостаточно комплексно охватывают весь спектр сложных финансово-экономических и организационно-правовых механизмов и связей функционирования бюджетной системы. С нашей точки
зрения, серьезного анализа и осмысления требуют проблемы совершенствования бюджетных отношений именно на региональном и местном уровнях, а также присущие этим отношениям противоречия.
Отсутствие специальных монографических исследований, посвященных различным аспектам бюджетной реформы на региональном уровне в условиях развития российской государственности, недостаточная теоретическая и методологическая разработка этих вопросов оказывают негативное воздействие на реальную практику принятия решений по реформированию региональных финансов, существенно сдерживают результативность деятельности органов государственного управления и местного самоуправления.
Развивая существующие концепции, предложения ученых и специалистов в данной области, автор полагает, что вопросы реформирования бюджетных отношений на региональном уровне представляют собой самостоятельную проблему, значимость и специфичность которой предопределяет необходимость выделения их в качестве одного из научных направлений теории управления общественными финансами.
Эти положения обусловили выбор темы исследования, предмета и объекта научного анализа, структуру диссертации, последовательность изложения вопросов и комплекс предложений, выносимых на защиту.
Целью исследования является теоретическое обоснование и разработка методологических основ реформирования бюджетных отношений на уровне субъектов РФ Северо-Западного федерального округа на примере Калининградской области с учётом специфики её эксклавного положения, особенностей развития экономики и социальной сферы.
Сложность, многоаспектность и стратегический характер заявленной цели предопределил необходимость решения следующих основных задач:
• обобщить теоретические положения и сформулировать методологические принципы и направления развития экономики и социальной сферы в условиях диверсификации регулирующего воздействия государства на социально-экономические процессы;
• провести научный анализ концепций и результатов внедрения программ реформирования общественных финансов в субъектах Российской Федерации, которые были участниками Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне;
• системно обосновать необходимость жёсткой взаимосвязи макроэкономических и бюджетных показателей с приоритетами социально-экономического развития субъектов РФ для повышения эффективности реализации системы экономических и финансовых планов-прогнозов текущего и долгосрочного характера;
• обобщить теоретические, правовые и методические позиции бюджетно-налоговых инструментов, применение которых позволит обеспечить высокую инвестиционную привлекательность Калининградской области, с целью определения основных направлений региональной бюджетной политики по достижению экономического роста в регионе;
• обосновать пути дальнейшего развития бюджетного федерализма, условий и особенностей их реализации в России;
• проанализировать методологические основы организации межбюджетных отношений и направления их совершенствования в условиях реформирования бюджетного устройства в Российской Федерации;
, • разработать и обосновать приоритетные положения организации финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований;
• раскрыть функционально-деятельное содержание бюджетной системы страны в условиях многомерности бюджетных полномочий, обосновать предложения по их реструктуризации;
• выявить основные закономерности и тенденции реализации государственных социальных гарантий в новых экономических условиях, разработать предложения по использованию гибких инструментов финансирования социальных услуг;
• разработать и предложить аргументированную систему качественных и количественных индикаторов для оценки эффективности бюджетных расходов на региональном и местном уровнях;
• выявить и исследовать экзогенные и эндогенные факторы, определяющие направления проведения региональной бюджетной реформы на современном этапе.
Предмет исследования - методологические, правовые и институциональные основы реформирования бюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.
Объект исследования - бюджетная система и бюджетный процесс Северо-Западного федерального округа, и, в частности, Калининградской области.
Информационная база исследования. В процессе работы над диссертацией обобщались и систематизировались результаты исследований российских и зарубежных специалистов; использовались нормативные правовые документы и аналитические материалы федеральных министерств и ведомств, регламентирующие бюджетные отношения и бюджетный процесс; нормативные, методические, инструктивные материалы финансовых, налоговых и статистических органов субъектов РФ, органов местного самоуправления в субъектах РФ Северо-Западного региона; данные общероссийских специальных периодических изданий; материалы общероссийских и региональных научно-практических симпозиумов, конференций, семинаров.
Методологическую основу исследования составили: диалектический метод познания; системный подход; принципы формальной логики; методы экономического анализа и синтеза; приёмы индуктивного и дедуктивного изучения, графической интерпретации.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе исследования положений теории финансов, обобщения опыта функционирования бюджетных систем в ряде зарубежных индустриальных стран и практики организации бюджетного процесса в субъектах РФ, оценки проводимой на федеральном и региональных уровнях бюджетной и налоговой политики предложена система мер, обеспечивающих решение важной государственной задачи: теоретически обоснованы стратегия и тактика реформирования бюджетных отношений, предложены практические рекомендации по их реализации на уровне субъектов РФ Северо-Западного федерального округа.
Основные положення и наиболее существенные результаты диссертационной работы заключаются в следующем:
1. На базе исследования зарубежных и отечественных финансовых теорий, совокупности целей экономической политики государства в условиях последовательной корректировки экономического курса страны при сохраняющемся векторе на либерализацию экономики предложены и классифицированы методологические принципы и направления развития экономики и социальной сферы региона в среднесрочной перспективе; раскрыто содержание современной экономической политики России как "скользящей", с присущими ей специфическими признаками и регулятивными действиями.
2. Обобщены и систематизированы теоретические положения бюджетного федерализма, декларированные отечественной и зарубежной экономической наукой, обоснованы возможности их более эффективного использования в российской практике. Разработаны концептуальные положения стимулирующей системы межбюджетных отношений на региональном уровне в условиях реформы местного самоуправления.
3. Дополнительно аргументирована необходимость системной взаимосвязи н взаимообусловленности приоритетов социально-экономического развития и мер по их достижению в субъектах Российской Федерации. Предложен и методически обоснован формат перспективного финансового плана Калининградской области.
4. Обоснованы и сформулированы положения функционально-деятельного значения бюджетной системы страны в условиях многомерности расходных обязательств как основного звена, обеспечивающего производство общественных благ и услуг, предложено и аргументировано авторское определение терминов "бюджетная система" и "бюджетная услуга" с позиций их эффективной организации на региональном уровне.
5. Внесены предложения по реструктуризации расходных обязательств на основе системы количественных и качественных параметров бюджетной обеспеченности территорий; изменению бюджетной классификации расходов с учетом новых признаков их структурирования.
6. Выявлены основные закономерности и современные тенденции реализации государственных социальных гарантий. В развитие теоретических и правовых основ стандартизации и нормирования расходов разработан комплекс предложений по использованию новых инструментов финансирования социальных услуг, основанных на авторской методике формирования нормативов финансовых затрат.
7. На основе научного анализа стратегии и результатов внедрения программ реформирования общественных финансов в ряде субъектов Российской Федерации выявлены основные экзогенные и эндогенные факторы, определяющие необходимость широкомасштабного проведения бюджетной реформы на региональном уровне, предложено и раскрыто содержание понятия "региональная бюджетная реформа".
8. С целью наращивания налогового потенциала Калининградской области теоретически обоснованы концептуальные положения по отраслевой реструктуризации государственного и муниципального секторов экономики в условиях особой экономической зоны и эксклавности территории.
9. Разработана, аргументирована и предложена новая система оценки эффективности бюджетных расходов на региональном и местном уровнях, включающая в себя комплекс качественных и количественных индикаторов и методик их определения и контроля.
10. Разработана авторская модель бюджетно-налогового механизма, обеспечивающего инвестиционную привлекательность региона; осуществлена комплексная оценка его составляющих с целью определения приоритетных направлений региональной бюджетной политики по увеличению инвестиционного потенциала и достижению экономического роста в регионе.
11. На основе детального исследования экономических и территориальных особенностей разработана стратепія и предложена Программа реформирования бюджетных отношений на примере Калининградской области.
В диссертационном исследовании имеются и другие, более частные новые предложения и обобщения, направленные на совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур, повышение эффективности управления бюджетными средствами в субъектах РФ Северо-Западного федерального округа.
Практическая значимость работы состоит в том, что основные положения исследования доведены до конкретных предложений в проекты законов субъектов РФ, методик, реализация которых позволит: максимально использовать возможности бюджетного механизма в макроэкономической стабилизации субъектов РФ Северо-Западного федерального округа, обеспечить реформирование их бюджетной системы в условиях рыночных преобразований, соответствующую правовую регламентацию этих процессов.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования нашли отражение в 4-х монографиях, 4-х учебниках для экономических вузов, 2-х учебных пособиях и других научных публикациях; выступлениях на международных и российских научных и научно-практических конференциях, семинарах, в частности: на Международных научных конференциях 25-26 октября 2002 г. в г. Калининграде "Инвестиции в Северо-Запад России: калининградская перспектива", 14-15 февраля 2003 г. в г. Риге "Образование в XXI веке: теория и практика"; на теоретических семинарах "Концепции развития региона в переходной экономике" - март, апрель, июль 1997 г., на региональных научно-практических конференциях, проводимых в г. Калининграде в 2000-2003 гг.
Аналитические разработки автора прошли научную и практическую апробацию и отражены в отчетах по научно-исследовательским работам: Исследование государственных и муниципальных финансов Калининградской области. 2003; Разработка Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Калининградской области. 2003; Обеспечение прозрачности регионального бюджетного процесса как условие улучшения инвестиционного климата Калининградской области. 2002; Стратегия социально-экономического развития г. Калининграда в 2000-2002 гг. 2000; Стратегия (перспективный план) социально-экономического развития муниципального образования "Светловский городской округ" на период до 2010 года. 2003; Стратегия (перспективный план) социально-экономического развития муниципального образования "Зеленоградский район" на период до 2010 года и др.
Материалы исследования используются в учебном процессе в Калининградском государственном университете, Балтийском институте экономики и финансов при чтении лекционных курсов "Финансы", "Бюджетная система РФ", "Инвестиции".
Отдельные положения и рекомендации диссертационной работы используются в законотворческой деятельности Калининградской областной Думы, в финансово-бюджетных службах Администрации Калининградской области, муниципальных образованиях - г. Калининграде, Светловском городском округе, г. Светлогорске, Зеленоградском районе.
Результаты исследования нашли отражение в 23 основных публикациях общим объёмом 63,9 п.л.
Структура работы обусловлена её целями, задачами, логикой исследования. Диссертация состоит из введения, четырёх глав, заключения; включает 43 таблицы, 8 рисунков, 24 приложения.
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, научная новизна и практическая значимость работы.
Первая глава "Бюджетная реформа в системе радикальных экономических преобразований" посвящена теоретическому обоснованию содержания экономической политики государства, методологии ее формирования и модификации в зависимости от избранных приоритетов экономического и социального развития. Исследуются основные направления среднесрочной экономической стратегии России и условия их реализации на разных уровнях бюджетной системы; уточняются организационные формы, методы, инструменты государственного финансового регулирования через положения бюджетной реформы; приводятся результаты анализа проблем реализации радикальных экономических преобразований на региональном уровне на примере Калининградской области.
Автором детально рассматриваются содержание и значение социально-экономических и финансовых планов, которые играют определяющую роль для качества планирования и прогнозирования долгосрочных и среднесрочных бюджетных показателей. В их числе: стратегия, концепция и прогноз социально-экономического развития территории; баланс финансовых ресурсов; план развития государственного и муниципального секторов экономики; перспективный финансовый план по бюджетным показателям; федеральные, региональные и муниципальные целевые программы.
Во второй главе "Трансформация межбюджетных отношений как важнейший элемент бюджетной реформы" исследуются теоретические положения бюджетного федерализма и их реализация в России. В работе проведен всесторонний анализ практики межбюджетных отношений и охарактеризованы пути и возможности их реформирования. Обоснована значимость теоретической аргументации развития межбюджетных отношений, решения методических вопросов исполнения федерального законодательства. Особое внимание уделено необходимости трансформации межбюджетных отношений, прежде всего, между субъектом РФ и муниципальными образованиями. В настоящее время эти вопросы являются сферой научных интересов многих отечественных экономистов, предлагаются различные варианты решений объявленной стратегии развития местного самоуправления в России. Предмет исследования автора составили принципиальны