Начинкин Дмитрий Борисович. Использование банковских технологий в казначейской системе исполнения бюджетов и управления бюджетными ресурсами

Короткий опис

Начинкин Дмитрий Борисович. Использование банковских технологий в казначейской системе исполнения бюджетов и управления бюджетными ресурсами : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10. - Москва, 2003. - 167 с. : ил. РГБ ОД

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Расчеты и платежи в бюджетном процессе 10
1.1. Экономическая сущность платежно-расчетных отношений 10
1.2. Теоретические основы функционирования бюджетной системы и исполнения бюджетов 23
1.3. Платежно-расчетные технологии и принципы организации казначейских систем исполнения бюджетов 34
Глава 2. Анализ и принципы совершенствования процесса формирования доходов и управления средствами бюджетов 48
2.1. Современная организация процесса консолидации доходов 48
2.2. Анализ эффективности использования единого казначейского счета 62
2.3. Методы совершенствования управления средствами бюджетов 75
Глава 3. Применение банковских технологий в процессах финансирования бюджетных расходов 98
3.1. Проблемы существующей технологии расходования бюджетных средств 98
3.2. Развитие механизмов контроля финансовых потоков и бюджетных обязательств 113
3.3. Приоритетные направления оптимизации бюджетных финансовых потоков, платежных технологий и казначейских систем 127
Заключение 149
Список использованной литературы 153
Приложения 160

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В настоящее время важное значение отводится анализу действующей практики финансовой работы и изучению законодательных и нормативных документов, регламентирующих финансовые взаимосвязи в обществе. Исследование путей усовершенствования и дальнейшего развития казначейских платежных технологий является весьма актуальным, так как изменение системы исполнения бюджетов всех уровней дает возможности для определения форм и методов наиболее эффективного использования бюджетных средств и показывает пути усиления воздействия финансов на экономику и социальную сферу.
Возникшая в девяностых годах идея отказаться от исполнения бюджетов через негосударственные коммерческие банки хотя и была обязана своим появлением целому ряду накопившихся проблем, однако прежде всего обосновьшалась утерянным со стороны государства контролем над технологией финансирования бюджетных учреждений. Между тем, с точки зрения вьшолнения органами власти своих задач и обеспечения нормального функционирования государственных учреждений, вопросы эффективного расходования бюджетных средств являются наиболее значимыми.
Сегодня, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях ведутся поиски оптимальной модели системы исполнения бюджета. Так, эффективное управление невозможно реализовать без единого централизованного органа, ответственного, в том числе, и за учет и контроль всех операций по пополнению бюджетного фонда, расходованию и использованию бюджетных средств государственными учреждениями.
На общенациональном уровне существовавшие сложности были частично устранены путем внедрения системы органов федерального казначейства РФ. Однако, в регионах проблема оптимизации механизмов исполнения бюджетов и повышения контроля над использованием бюджетных средств остается актуальной. Поэтому чрезвычайно важно изучить накопленный опыт (включая международный) функционирования систем исполнения бюджетов, проанализировать применяемые технологии, обозначить имеющиеся проблемы, предложив потенциальные варианты их разрешения, и, наконец, рассмотреть возможность создания единой информационно-расчетной системы на территориальном уровне. Такая система должна обеспечить
4 сбалансированность субфедерального (муниципального) бюджета, а также надежность и целевую направленность в использовании финансовых ресурсов.
Актуальность исследования подтверждает и тот факт, что, несмотря на частые нецелевые расходы средств бюджетов, ни в одном из субъектов Федерации пока не внедрено универсальных автоматизированных систем управления финансовыми ресурсами. В целом, анализ фактической ситуации показывает, что еще не во всех регионах РФ завершено создание казначейской системы, а передача функций исполнения бюджетов различного уровня органам казначейства не всегда сопровождается установлением четкого взаимодействия между всему участниками бюджетного процесса. Кроме того, не отрегулированы финансовые и информационные потоки между контрагентами бюджетных расчетов. Все эти аспекты нуждаются в разработке.
В настоящее время требуется собрать и обобщить фактическую информацию о прогрессивных технологиях, применяемых при исполнении бюджетов, и на этой ос нове разработать перспективную модель организации и функционирования казначей ских структур. Особенно важно определить механизмы дальнейшего развития казна чейских технологий. Это приведет к использованию большего количества банковских инструментов по управлению денежными средствами и, за счет этого, к повышению і оперативности в финансировании госучреждений. С другой стороны, модернизиро-
ванные в указанном направлении казначейские системы должны способствовать обеспечению мониторинга за своевременным зачислением доходов бюджета и целевым использованием бюджетных средств.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является анализ эффективности действующей казначейской системы исполнения бюджетов как на федеральном, так и на территориальном уровнях и разработка методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию бюджетных финансовых потоков и казначейских систем.
В соответствие с указанной целью в диссертационном исследовании были поставлены и решены следующие задачи:
- исследование специфики и основ функционирования платежной системы РФ;
изучение принципов и структурных особенностей системы управления государственными финансами, а также роли и функций в ней органов казначейства;
комплексное исследование и анализ теоретических положений, связанных с организацией безналичных расчетов в бюджетной сфере;
анализа казначейского метода исполнения бюджетов;
анализа применяемых в бюджетной сфере платежно-расчетных технологий и банковских инструментов;
изучение сформированной к настоящему времени законодательной базы, определяющей правовые рамки функционирования органов казначейства, и разработка предложений по устранению противоречий;
разработка методики централизации казначейских счетов и организации казначейского финансового контроля;
выявление существующих проблем организации процессов исполнения бюджетов на федеральном и территориальном уровнях и выработка методических рекомендаций по их разрешению;
разработка и обоснование приоритетных направлений совершенствования казначейских технологий и оптимизации бюджетных финансовых потоков;
разработка предложений по изменению организационных форм территориальных казначейских структур и расширения их функций за счет применения банковских технологий в практике исполнения бюджетов.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования является организация казначейской системы исполнения бюджетов.
Предметисследования.Предметом исследования выступают платежно-расчетные технологии, применяемые в процессах исполнения бюджетов.
Теоретическаяиметодологическая основа исследования.Теоретическую и методологическую основу составили труды ведущих отечественных и зарубежных экономистов по бюджетному федерализму, банковскому делу, теории организации казначейских систем и истории государственных финансов России. Кроме того, в значительной мере использовалась существующая нормативно-правовая база, в частности, Бюджетный Кодекс РФ, Гражданский Кодекс РФ, Законы о бюджете, Инструкции Центрального банка РФ, Постановления и Распоряжения Правительства РФ,
статистические данные и отчеты Министерства Финансов РФ об исполнении бюджетов, отчеты Правительства и финансового департамента г. Москвы.
В работе также были использованы материалы нескольких Всероссийских семинаров и конференций по вопросам развития казначейских технологий, тезисы выступлений участников, публикации в периодической печати.
В диссертации нашли отражение такие научные методы исследования как системный анализ теоретического и практического материала, а также синтез, индукция, методы экспертных оценок и сравнения.
Степень научной разработанности проблемы.Изучение научных работ по теме исследования показало, что в трудах отечественных экономистов данная проблема не нашла достаточно полного отражения. Теоретические вопросы функционирования бюджетов различного уровня и принципы взаимодействия участников бюджетного процесса исследуются в трудах: Л.И. Абалкина, Е.В. Бушмина, С.Дж. Брауна, О.В. Врублевской, A.M. Година, Л.А. Дробозиной, В.В. Журавлева, А.Г. Илларионова, К.Р. Макконелла, И.В. Подпорина, М.В. Романовского, Н.Т. Сав-рукова, П. Самуэльсона, С. Фишера, В. Христенко и др. Их работы имеют большое теоретическое и практическое значение. Однако, деятельность органов казначейства, вообще казначейская система управления государственными финансами в них не подвергались специальному исследованию.
Среди авторов работ, посвященных изучению платежно-расчетных отношений, роли и специфики организации кредитных институтов и банковских технологий, следует выделить прежде всего Э.А. Арустамова, Н.И. Валенцеву, Е.Ф. Жукова, В.А. Левакова, Н.П. Любушина, Т.П. Митрофанову, И.В. Пещанскую, В.П. Полякова, О.С. Рудакову, О.И. Сергееву, Д.П. Уайтинга, В.М. Усоскина и др.
Законодательные основы финансового регулирования в бюджетной сфере представлены в работах А. Игудина, Л. Прониной, Г. Крылова, В. Пешехонова, В. Родионовой и др.
Среди работ посвященных исполнению бюджетов различного уровня на основе казначейской системы, особое место занимают исследования Л.А. Бережной, Л. Га-рамфалви, Н.Б. Грошевой, СИ. Гусева, П. Десая, Т.Г. Нестеренко, СЕ. Прокофьева, Б.Н. Серкова, А.В. Смирнова, В.П. Ширяева, А. Хешим и других. Ими на основе научного анализа и обобщения результатов практической деятельности разработаны ме-
7 тодологические положения функционирования территориальных бюджетов и описаны важнейшие принципы организации казначейских систем.
Вместе с тем, в условиях формирования бюджетной системы как одного из ведущих звеньев государственного управления экономикой многие аспекты методологического и практического характера, связанные с казначейской системой исполнения бюджетов, пока еще не решены.
С учетом этого в настоящее время требуется комплексная разработка вопросов эффективного управления государственными финансовыми ресурсами, оптимального построения казначейской системы, формы организации субфедеральных и муниципальных казначейских структур. В более детальном изучении нуждаются аспекты осуществления мониторинга движения государственных финансовых потоков и контроля расходования бюджетных средств. Кроме того необходимо определение дальнейших путей совершенствования казначейских платежных и расчетных технологий и развития территориальных платежных систем. Все это обуславливает научную и практическую значимость поставленных в настоящей диссертационной работе вопросов, целей и задач.
Научная новизна исследования. Основные научные результаты исследования состоят в следующем:
установлены факторы, влияющие на эффективное исполнение бюджетов разных уровней. Важнейшие из них - взаимосвязь и взаимодействие субъектов бюджетного процесса, централизация средств бюджетного фонда, адекватное нормативно-методологическое обеспечение и др.;
уточнена суть процесса управления бюджетными средствами, находящимися на казначейских счетах. Это процесс оптимального построения бюджетных финансовых потоков, приводящий (при сохранении высокого качества контроля) к получению дополнительных доходов и / или экономии в расходах бюджета;
сформулированы критерии оптимального управления бюджетными финансовыми ресурсами, главными из которых являются высокая скорость перечисления бюджетных платежей, минимальная величина ежедневных остатков бюджетных средств на счетах казначейства, величина дополнительных
8 доходов бюджета, низкие риски потерь или неполного учета бюджетных ресурсов и др.;
предложены возможные инструменты управления остатками бюджетных средств на счетах, среди которых текущие депозитные операции, срочное размещение ресурсов в обозначенных в исследовании кредитных организациях, инвестиции в ценные бумаги и пр.;
указаны варианты разрешения конкретных правовых проблем развития казначейской системы, которые заключаются в разработке положений, ограничивающих права бюджетных учреждений на принятие бюджетных обязательств, законов «Об органах казначейства» и «О финансовом контроле в РФ» и др.;
предложено ввести в БК РФ понятие «управления бюджетными средствами» и классифицировать этот процесс как доходный при соблюдении казначейских процедур контроля;
разработаны методические рекомендации по повышению заинтересованности регионов в формировании собственных казначейских систем с целью экономии федерального финансирования и развития межбюджетного федерализма. Органам региональной власти следует делегировать право самостоятельного исполнения собственных бюджетов при отсутствии постоянной тенденции получения федеральных дотаций, региональные регулирующие доходы должны формироваться и распределяться на местах;
для субъектов Федерации и муниципальных образований, исполняющих собственные бюджеты независимо от органов федерального казначейства, предложена организация казначейских структур в качестве кредитных организаций;
предложены для внедрения в бюджетную практику новые механизмы казначейского исполнения бюджетов, такие как банковские активные операции, клиринговые расчеты, безбумажные технологии учета финансовых ресурсов и др., способные в значительной степени оптимизировать работу органов казначейств.
Практическая значимость работы.Практическая значимость исследования состоит в возможности использования теоретических вьшодов и практических реко-
9 мендаций для организации бюджетного процесса и построения системы органов казначейства в регионах, а также совершенствования механизмов казначейского исполнения бюджета и оптимизации финансовых потоков посредством создания казначейской информационной системы. В частности, практическую значимость имеет модель организации региональных органов казначейства в форме кредитных организаций.
Результаты диссертационного исследования также могут быть использованы при написании учебных и практических пособий и включены в программу специализированных курсов в высших экономических учебных заведениях, а также на курсах повышения квалификации работников, занятых в сфере исполнения бюджетов.
Апробация результатов исследования.Отдельные материалы диссертации, концептуальные выводы и предложения использовались при разработке системы внутригородских бюджетных расчетов Городского казначейства Департамента финансов Правительства г. Москвы и повышении эффективности используемых в городской финансовой практике казначейских технологий.
Ряд положений работы был представлен на межрегиональных научно-практических конференциях и семинарах, посвященных проблемам развития казначейской системы на территориальном и местном уровнях.
Основные выводы диссертации докладывались и были одобрены на Международных Плехановских чтениях (Москва, 2000-2003).
Публикации.Основные положения проведенного диссертационного исследования опубликованы в шести работах, общим объемом 1,8 п.л.

Экономическая сущность платежно-расчетных отношений

Изучать платежно-расчетные отношения и их развитие невозможно, не определив точное толкование основных понятий. К сожалению, многие из постоянно ис пользуемых в финансовой практике терминов, законодательно до сих пор не сформулированы. Это значительно тормозит совершенствование технологий расчетов и платежей и порождает колоссальные сложности во время судебных процессов между контрагентами, а также между последними и их клиентами. В связи с этим изначально определимся со значениями применяемых понятий. Между субъектами рыночных отношений ежедневно возникает необходимость в выполнении тех или иных платежных обязательств. Эти обязательства вытекают из исходного договора, связывающего две стороны, и образуются в результате разрыва во времени между движением товаров и движением средств оплаты (во всех их разновидностях). В экономической теории платежное обязательство понимается как обязательство плательщика передать бенефициару определенный размер финансовых ресурсов.
На практике, чтобы реализовать своё платежное обязательство один из участников договора обычно обращается к посреднику, с просьбой произвести расчет и погасить возникшее платежное обязательство. Таким образом, расчет - это процедура, посредующая выполнение платежных обязательств между двумя или более участниками, которую часто выполняет назначенный посредник. Она заключается в техническом вычислении позиций контрагентов.
Расчеты могут производиться наличными деньгами или в безналичном порядке. В развитых странах, к которым в данном случае можно отнести и Россию, безналичные расчеты составляют основную часть всего объема денежного оборота.
По российскому законодательству, безналичные расчеты осуществляются между юридическими лицами и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью. При этом производить их, т.е. выполнять роль посредника, разрешено только банкам или иным кредитным организациям. [3, ст.861]. Поэтому термин "расчет" и "обязательство произвести расчет" относятся к межбанковскому платежному обязательству, возникающему, например, между банком-отправителем и банком-получателем. Заметим, что в двух случаях расчеты могут проводиться и без участия третьей стороны, т.е. без посредника: во-первых, если платежное обязательство изначально возникло между двумя или более кредитными организациями, а не является результатом деятельности их клиентов; во-вторых, между физическими лицами. Последние, однако, выходят за рамки нашего исследования.
Наконец, понятие платежа трактуется как перевод (передача) требуемых денежных средств от плательщика к получателю. Т.е. платеж представляет собой оплату товаров (работ, услуг), в результате которой платежные обязательства участников становятся выполненными.
При расчетах безналичные платежи производятся путем зачетов взаимных требований и записей по счетам плательщиков и получателей денежных средств.
Подавляющая часть этих платежей обслуживается, как правило, несколькими институциональными системами расчетов, которые в своей совокупности формируют основу платежной системы. Расчетная система может рассматриваться как совокупность инструментов призванных облегчить расчеты при переводах денег или иных финансовых средств между экономическими агентами с целью погашения возникающих у них ежедневно платежных обязательств. В то время как платежная система -это уже более широкое понятие, включающее в себя систему институтов, банковских процедур и межбанковских систем расчетов, которые обеспечивают обращение денежных средств. [22]. Так, платежная система России состоит из относительно самостоятельных и системно значимых сегментов: расчетной системы Банка России и частных расчетных систем, образуемых кредитными организациями.
Лишь незначительная часть безналичных платежных обязательств хозяйствующих субъектов погашается за пределами финансового сектора, тогда как основной объем безналичных расчетов в экономике составляют сегодня межбанковские переводы. Понятие "межбанковские" является в данном случае обобщающим, поскольку касается переводов, осуществляемых не только банками, но и небанк