Никоненко Елена Васильевна. Реформирование бюджета общего образования в условиях переходной экономики

Короткий опис

Никоненко Елена Васильевна. Реформирование бюджета общего образования в условиях переходной экономики : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.10 Москва, 2002 318 с. РГБ ОД, 71:02-8/312-X

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА ПЕРВАЯ. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ БЮДЖЕТА ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ 16
1.1. Бюджет общего образования в структуре финансовой системы государства 16
1.2. Экономическая сущность бюджета общего образования 33
1.3. Особенности формирования бюджета общего образования 59
ГЛАВА ВТОРАЯ. РАЗВИТИЕ ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ И ПРИОРИТЕТЫ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ 85
2.1. Современное финансово-экономическое состояние общего образования и основные направления его развития 85
2.2. Зарубежный опыт государственной поддержки общего образования 100
2.3. Оптимизация ресурсной политики в общем образовании 132
ГЛАВА ТРЕТЬЯ. ОБОСНОВАНИЕ ЭКОНОМИКО-НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ БЮДЖЕТА ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ И ЕГО ФОРМИРОВАНИЕ 158
3.1. Влияние экономико-нормативной базы бюджета на эффективное функционирование общего образования 158
3.2. Применение мониторинга влияния нормативной базы на решение бюджетных проблем общего образования 178
3.3. Взаимосвязь модернизации общего образования и нормативной базы его бюджета 203
ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ. МЕТОДИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РАЗРАБОТКИ И
РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТА ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В РЕГИОНЕ 216
4.1. Финансовое обеспечение бюджета общего образования на микроуровне.. .216
4.2. Повышение эффективности бюджета общего образования в регионе 246
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ...271
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 283
ПРИЛОЖЕНИЯ 297

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Образование является неотъемлемой частью жизни общества и происходящих в нем изменений, которые требуют его модернизации, включая совершенствование финансового обеспечения.
В свою очередь, реформирование бюджета системы образования призвано эффективнее преодолевать обостряющиеся противоречия между потребностями людей и общества в образовании, образовательных услугах и экономическими возможностями их удовлетворения.
Для бюджета системы образования в последние годы характерны определенные положительные тенденции. Вместе с тем, они пока не стали устойчивыми, а во многом явились результатом девальвации рубля и благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. Рациональная бюджетная политика, направленная на поддержание устойчивости темпов экономического роста, снижение социального неравенства, достижение возрастающей эффективности государственных расходов предполагает выбор и обоснование путей экономических и организационных преобразований. Это касается прежде всего ресурсной политики, нормативной базы реформ, концепции и методики разработки бюджета общего образования. Решение проблем реформирования бюджета образовательной системы требует более глубокого финансово-экономического анализа как на общетеоретическом, так и на конкретно-практическом уровнях.
Степень разработанности темы. Исследования, посвященные ретроспективе, содержанию, приоритетам и методикам разработки, принятия и реализации бюджета общего образования, глубже раскрывают экономические процессы в контексте его финансо вого обеспечения. Именно в этом свете становится очевидным наличие определенной преемственности в генезисе образовательных концепций, их все большая переориентация к стратегическим потребностям общества, к гуманистическим ценностям и идеалам.
Происходящие процессы в образовании относятся, кроме прочего, к числу традиционных экономических вопросов. В последние десятилетия интерес к ним еще более усилился. Многие аспекты экономики образования в современных условиях нашли отражение в работах Б.А.Амосова, Э.Д.Днепрова, Е.В.Егорова, В.И.Ерошина, Е.Н.Жильцова, В.В.Карпова, Ю.А.Кудрявцева, А.А.Кушеля, М.И.Скаржинского, Л.Н.Сосновской, А.И.Субетго, Ю.Г.Татура, В.П.Щетинина, В.В.Чекмарева и др. Финансово-бюджетные проблемы, включающие и рассматриваемую сферу, исследуют С.А.Беляков, Т.А.Коробейникова, Е.Н.Кузнецова, М.Л.Ливицкий, Т.Н.Роденкова, А.П.Свинцова, Н.В.Самохвалова, К.В.Якушева и др.
Их значительный вклад в разработку многих сторон бюджетной сферы подготовил основу для конкретизации концепции комплексного и целенаправленного совершенствования бюджета общего образования. Располагая надежными данными, критериями и показателями оценки состояния и формирования бюджета, возможных экономических и социальных последствий его реализации, можно создать целостную программу модернизации отечественного образования, выбрать верные пути оптимизации образовательных процессов, особенно в период кардинальных социальных и экономических перемен.
Этим обусловливается актуальность разработки теоретических и практических аспектов формирования бюджета общего образования.
Объектом исследования является система общего образования, деятельность финансовых учреждений, органов управления, которые занимаются разработкой соответствующего бюджета на различных уровнях, его реализацией и регулированием финансовых процессов в новых социально-экономических условиях.
Предметом исследования выступает совокупность финансово-экономических отношений, складывающихся в процессе формирования, исполнения и совершенствования бюджета общего образования в условиях развития межбюджетных связей.
Цель исследования состоит в разработке теоретических основ формирования бюджета общего образования и выработке рекомендаций, направленных на его совершенствование для оптимального обеспечения населения образовательными услугами, необходимыми знаниями в условиях переходной экономики.
Для достижения этой цели в работе ставились следующие задачи:
- выявить особенности развития образовательных процессов и их соответствующего бюджетного обеспечения как составной части финансовой системы;
- конкретизировать экономические подходы к раскрытию государственной поддержки общего образования и осуществления ресурсной политики;
-обобщить зарубежную практику оптимизации бюджета общего образования и реальной нормативной базы взаимодействия экономических и социальных процессов в общем образовании;
- раскрыть содержание и механизм влияния нормативной базы на бюджет и функционирование общего образования; условия и факторы, непосредственно и опосредованно влияющие на социальную направленность бюджета образования;
- обосновать пути и способы оптимизации процессов обновления нормативной базы бюджета общего образования, предложить рациональные подходы модернизации и эффективного использования обновленной нормативной базы бюджета общего образования с применением мониторинга общественного мнения по проблемам образования.
Гипотеза исследования исходит из того, что нормативная база бюджета общего образования и реальные условия социально-экономической жизни общества могут: а) соответствовать друг другу; б) нормативная база может "отставать" от реальных социально-экономических условий; в) а иногда и "опережать" реальные возможности общества. При этом предполагается, что для современного российского общества характерен второй вариант, а наиболее рациональным был бы третий. Поэтому самое пристальное внимание следовало бы обратить на формирование новой нормативной базы бюджета - такой, которая могла бы стать не только результатом, но и средством финансового обеспечения социально-экономической модернизации общего образования.
Методологической основой работы являются теоретические положения и выводы, изложенные в трудах известных отечественных и зарубежных ученых и специалистов по экономике образования, законодательных актах, программных документах, постановлениях и распоряжениях органов государственной власти по вопросам образования и финансового обеспечения его деятельности.
Основополагающим выступает системное обобщение как теории, так и практики, имеющих конечной целью разработку методических рекомендаций по совершенствованию бюджета общего образования в условиях рыночного реформирования экономики. В качестве научного инструментария использованы способы системного подхода к изучению рассматриваемых объектов, методы абстрактно-логического, сравнительно-аналитического и экономико-статистического исследования. Применялся также балансовый метод, методы аналогии, экспертных оценок, анкетного опроса, интервью, контент-анализа нормативных актов и документов.
Эмпирическую базу диссертации составили результаты конкретных экономических и социологических исследований, которые осуществлены под руководством или при участии автора в разные годы, что позволило рассмотреть изучаемую проблему всесторонне и в динамике. Первый этап исследования по проблемам экономического нормирования, в котором участвовал соискатель, относится к 1989 г.
Основу научного поиска составило определение важных экономических показателей нормативной базы бюджета общего образования, выявление их социальной сущности. Исследование проводилось в Москве. На втором этапе диссертационной работы с 1992 г. по настоящее время исследования осуществлялись в мониторинговом режиме. Вначале разработана конкретная методика составления бюджета на основе социально-ориентированной нормативной базы бюджета общего образования, а затем организовано отслеживание результатов ее внедрения и корректировка системы показателей. При этом периодически практиковались массовые опросы населения по проблемам образования. При организации социологических опросов в Москве, Московской, Свердловской и Костромской областях выборка была многоступенчатой, пропорциональной, квотной. Расчетная надежность выборки составляла 95%.
Фактический материал для анализа получен из официальных документов федерального и регионального уровней, в ходе его изучения автором непосредственно в образовательных учреждениях, а также в структурах управления образованием. Ряд выводов сформулирован на основе обобщений опыта практической работы соискателя в управленческих образовательных органах Москвы.
В целом тема диссертации отражает важный аспект научных исследований кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте РФ «Государственная экономическая и финансовая стратегия» в рамках академической комплексной проблемы «Государственность России и государственная служба: пути развития».
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна. В диссертации представлено комплексное решение вопросов теории и практики реформирования бюджета общего образования, выявлены основные особенности финансового обеспечения общеобразовательной деятельности, обобщены новые тенденции в развитии образовательных услуг и предложены рекомендации, связанные с рыночной трансформацией и обеспечением устойчивого экономического роста.
1. Предложена усовершенствованная модель финансирования образования, основанная на выработанных автором приоритетах развития общеобразовательного учреждения, где критериями являются как абсолютные экономические показатели эффективности на единицу затрат, так и показатели потребительской оценки и востребованности определенной формы предоставления образовательных услуг, качества и социальной удовлетворённости образованием, оптимальности, с точки зрения, получения максимально возможного эффекта при существующих финансовых возможностях.
На основе обобщения опыта поддержки общего образования доказано, что достаточное финансирование образования есть необходимое условие его свободы и развития. При этом средства для финансирования образования должны соизмеряться с задачами, стоящими перед ним, и изыскиваться всем обществом; свобода в образовании требует его независимости от образовательного рынка и государственного финансирования; педагогическая и финансовая автономия взаимообусловлены. В то же время образовательные учреждения не должны подпадать под диктат коммерциализации; равенство возможностей означает, что право на образование может быть реализовано каждым гражданином. Оно осуществимо тогда, когда любая школа получает для выполнения своих задач необходимые финансовые средства; все формы финансирования должны гарантировать свободный доступ к общему образованию.
2. Конкретизировано понятие «бюджет общеобразовательного учреждения», которое раскрывается как современная интеграционная модель осуществления процесса финансирования одного из важнейших социальных институтов общества, как явление социальное, бездефицитное, непрерывно финансируемое,
Обосновано применение основных экономических принципов эффективного функционирования общего образования, в качестве которых выступают: принцип государственного регулирования; принцип необходимости и достаточности финансирования как условие обязательной независимости общеобразовательного учреждения от коммерческой составляющей денежно-ресурсного обеспечения учебного процесса в рамках утверждённых государственных общеобразовательных стандартов; принцип пропорциональности и оптимального соотношения, поставленных перед об щеобразовательными учреждениями задач по количеству, качеству и срокам подготовки обучающихся, и реального финансового обеспечения их выполнения из бюджетных источников. Он предполагает непрерывное финансирование необходимого количества общеобразовательных учреждений, позволяющих обеспечить требуемый государством (обществом) общеобразовательный уровень и количество подготовленного трудоспособного населения.
4. Разработаны основные направления развития государственной политики финансирования общего образования, которые предусматривают внедрение механизма ресурсного обеспечения общеобразовательного учреждения по адресному принципу в пределах утверждённых государственных общеобразовательных стандартов с широким привлечением негосударственных структур при формировании доходной части бюджета развития общеобразовательного учреждения. При этом предложен алгоритм решения основных бюджетных вопросов на уровне общеобразовательного учреждения. Кроме прочего, он предполагает необходимость подготовки руководителей образовательных учреждений, их подразделений не только как педагогов, но и как менеджеров (предпринимателей) - организаторов предоставления образовательных услуг; повышение уровня финансово-экономической подготовки руководящего и другого школьного персонала, который встречает серьезные трудности в осознании рыночных перемен, роли инновационного, информационного и интеллектуального процессов.
5. Сформулирована концепция мониторинга нормативной базы бюджета общего образования, которая необходима для формирования социально ориентированного бюджета, направленного на модернизацию общего образования; нормативная база данного бюджета должна быть не просто констатирующей или контроли рующей образовательные процессы, а призвана играть стимулирующую роль для учащихся, обладающих определенными способностями, в приобретении знаний. Постоянно обновляемая и оказывающая влияние на изменение экономики образования в целом в условиях взаимосвязи государственного и рыночного регулирования экономических процессов.
6. Определены основные экономико-финансовые механизмы реформирования общеобразовательного бюджета, рассматриваемые в диалектической связи доходной и расходной частей бюджета общего образования. При этом выявлены внутренние и внешние факторы, определяющие текущую и долгосрочную устойчивость бюджета. К основным внутренним факторам отнесены - структура бюджета, своевременность поступления доходов и осуществление платежей; к внешним - факторы, характеризующие среду, где осуществляется бюджетный процесс.
7. Предложена система взаимосвязанных нормативов, существующих в различных звеньях общеобразовательной сферы: финансово-экономические, правовые, нравственные и эстетические -методологические нормативы, рассматриваемые не только с позиции их финансовой составляющей в общем объёме, но и с точки зрения экономической оптимизации их функций в системе финансирования общего образования. При этом раскрыты нормирующая, экономическая, организационная и социальная функции, а также функции, непосредственно обращенные к обучаемым.
8. Определены финансово-организационные меры повышения эффективности общего образования. Среди них - придание общеобразовательным школам статуса юридического лица; переход на душевое финансирование - установление непосредственной зависимости между числом учащихся и объемом средств, вы деляемых школе; привлечение дополнительных финансовых средств путем поощрения благотворительности (в т. ч. создание благотворительных фондов при образовательных учреждениях). Обоснованы меры по повышению доходной части бюджета общего і образования, предполагающие развитие платных образователь ных услуг, рационализацию использования их ресурсной базы, поощрение многоучредительства.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
- Бюджет общего образования по своей сути - программа финансового обеспечения функционирования различных звеньев общего образования, направленная на усвоение членами общества систематизированных знаний, умений и навыков, необходимых для адаптации человека к природной, экономической и социокультурной среде, реализации и дальнейшего развития всех сфер жизнедеятельности. Для нее характерна многомерность бюджетных отношений в образовательной сфере, включающая три уровня: а) в общегосударственном масштабе - финансово-экономические, организационно-экономические и социально-правовые формы их функционирования на макроуровне; б) адекватные структуры в регионе на мезоуровне; в) в различных муниципальных образовательных структурах управления, а также низовых учреждениях, включая общеобразовательные школы, на микроуровне.
- Предлагаемые пути повышения эффективности финансирования бюджета общего образования включают:
ft а) финансовую независимость процесса получения общего образования от рыночных условий и государственные гарантии соблюдения утверждённых стандартов его экономического обеспечения;
б) соизмерение финансирования с задачами, которые ставит государство перед всеми уровнями бюджета;
в) принципы бюджетного федерализма распространяются и на исследуемую сферу экономики;
г) не только декларирование равенства финансовых возможет ностей для различных форм общего образования на общефедеральном уровне, но и законодательное подтверждение всеми уровнями власти;
д) формирование бюджета развития общеобразовательного учреждения, доходными источниками которого могут быть доходы от платных образовательных услуг, финансовые средства благотворительных фондов, субвенции из бюджетов всех уровней;
е) контроль и принятие решений по использованию финансовых средств, согласно принципам субсидиарности делегируются муниципальному образованию и непосредственно общеобразовательному учреждению.
- Главным в повышении эффективности бюджета общего образования при его совершенствовании является обязательное формирование сбалансированности расходных и доходных статей на основе душевого финансирования, нормативная база которого нацелена на экономический рост и предполагает определённый лимит финансовых средств, зависящий не только от количества обучающихся, но и от изменяющихся рыночных условий. Важно также параллельно формировать бюджет развития общеобразовательного учреждения, источниками которого могут быть доходы от платных образовательных услуг, финансовые средства благо творительных фондов, целевые субвенции из бюджетов всех уровней.
- Основными социальными ценностями, на которые должна нацеливать нормативная база бюджета общего образования, яв ляются: повышение уровня образованности всех слоев населения, углубление знаний, приобретение профессиональных навыков и умений, развитие познавательного интереса, способностей, дарований и талантов людей, рациональное и справедливое расходование финансовых, материально-технических средств для достижения высокой эффективности и качества образования.
- Содержание и характер связи между экономическими значениями показателей бюджета общего образования и социальными характеристиками объектов обучения можно квалифицировать не только как прямое, но и как опосредованное взаимодействие. Такое влияние отмечается на уровне всего общества, региона, социальной группы, личности.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что его основные теоретико-методологические положения были экспериментально использованы на практике и дали в основном положительные результаты. Разработанные рекомендации могут быть применены при формировании методик составления эффективного бюджета общего образования на разных его уровнях, в частности для:
• дальнейшей разработки основ углубленного исследования проблем формирования социально-ориентированного бюджета;
• формирования механизма совершенствования нормативной базы и разработки принципов ее применения при составлении бюджета общего образования; организации мониторинга проблем развития образования;
• практической реализации вопросов формирования бюджетов образования в законотворческой и исполнительской деятельности всех ветвей власти и органов управления общим образованием;