Організація влади у містах зі спеціальним статусом (на прикладі м. Севастополь)

Короткий опис

Львівський реґіональний інститут державного управління Національної Академії державного управління при президентові України

На правах рукопису

Росенко Марія Іванівна

УДК 351.712.2.032: 342.5 (477.75)

Організація влади у містах зі спеціальним статусом
(на прикладі м.Севастополь)

Спеціальність 25.00.02 механізми державного управління

Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата наук з державного управління

Науковий керівник кандидат сільськогосподарських наук, доцент,
Лазор Оксана Дмитрівна, доцент кафедри державного управління та місцевого самоврядування Львівського реґіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України

Львів 2007

зміст

Вступ

4

Перелік умовних скорочень

13

Розділ

1

Теоретичні та організаційно-правові основи управління територіями зі спеціальним статусом

14

1.1

Державні механізми реалізації місцевого управління: теоретичні аспекти

14

1.2

Теоретико-методологічна база досліджень з питання пошуку оптимальної моделі організації влади у містах

26

1.3

Зарубіжний досвід організації влади містами зі спеціальним статусом, закритими адміністративно-територіальними утвореннями та територіями, на яких розташовані військові формування

33

1.4

Нормативно-правове забезпечення територій зі спеціальним статусом в реґіональній структурі України

49

Висновки до Розділу 1

62

Розділ

2

особливості організації влади у місті зі спеціальним статусом севастополь

64

2.1

Еволюція організації влади у м.Севастополь

64

2.2

Особливості взаємовідносин органів влади у м.Севастополь

73

2.3

Організація управління містом як агломераційним центром

91

2.4

Аналіз впливу Чорноморського флоту Російської Федерації на суспільно-політичний стан у м.Севастополь

101

Висновки до Розділу 2

113

Розділ

3

Удосконалення організації влади у місті зі спеціальним статусом севастополь

116

3.1

Шляхи трансформації територіальних громад

116

3.2

Особливості функціонування владних інституцій у законопроектах Про місто-герой Севастополь”

131

3.3

Шляхи удосконалення організації влади у м.Севастополь

141

Висновки до Розділу 3

148

Висновки

151

Список використаних джерел

161

Додатки

177

ВСТУП

Актуальність теми. Прийняття Конституції України у червні 1996р., Законів України Про місцеве самоврядування в Україні” та Про місцеві державні адміністрації” підвели законодавчу базу під один з найважливіших процесів державотворення незалежної України організацію та розвиток системи державної влади та місцевого самоврядування. За нетривалий час було прийнято низку законів, спрямованих на формування організаційно-правових, матеріальних та фінансових основ системи територіальної організації влади. Однак здійснені заходи не забезпечили належної ефективності системи управління місцевими та реґіональними справами і, як наслідок, кардинального покращення умов життя громадян України. В існуючий системі адміністративно-територіального устрою є чимало суперечностей. Особливої актуальності ця проблема набуває для специфічних міських адміністративно-територіальних утворень, на території яких є декілька інших адміністративно-територіальних одиниць, в яких створені і діють органи місцевого самоврядування з повним обсягом повноважень, визначених чинним законодавством.
Законодавство України щодо місцевого самоврядування та реґіонального управління недосконале, що зумовлює проблеми у взаємовідносинах між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Конституція України закріпила дві форми публічної влади на місцях: державну в особі місцевих державних адміністрацій та місцеве самоврядування владу територіальних громад. Це юридично різні системи місцевої влади, насамперед за функціями і повноваженнями. На практиці реалізація цих функцій і повноважень породжує різні питання щодо встановлення взаємовідносин між ними, способів вирішення компетенційних спорів тощо.
У законодавстві України не передбачено різновидів моделей організації управління містами відмінних за адміністративним статусом, зокрема містами зі спеціальним статусом. Не визначає воно також моделі управління великими містами і міськими агломераціями.
Необхідність комплексного дослідження організації влади на територіях зі спеціальним статусом зокрема, науково-теоретичні аспекти та організаційно-правові механізми функціонування владних інституцій, чинники, що впливають на якість надання публічних послуг населенню, взаємовідносини між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування обумовлюють у сукупності актуальність теми дисертації.
Значна кількість науковців приділяють достатньо уваги вивченню функціонуванню інститутів публічної влади на сучасному етапі розвитку суспільства, зокрема О.В.Батанов, В.М.Кампо, А.М.Колодій, Н.Р.Нижник, М.П.Орзіх, О.І.Сушинський, С.Телешун, А.М.Школик; теоретичні аспекти організації влади на різних територіальних рівнях досліджують В.С.Куйбіда, О.Д.Лазор, О.Я.Лазор, Ю.Л.Панейко, М.В.Пітцик, С.Є.Саханенко; дослідженню світового досвіду присвятили свої праці М.І.Зайченко, В.М.Кривцова, А.М.Ткачук; питаннями трансформації системи місцевого самоврядування займаються Р.П.Безсмертний, В.В.Кравченко, М.О.Пухтинський, С.Г.Серьогіна; системний аналіз організації влади здійснюють М.Д.Лесечко, Р.М.Рудніцька, В.Я.Тацій, А.О.Чемерис, Л.Т.Шевчук.
Проте ґрунтовних, комплексних наукових розробок щодо організації управління територіями зі спеціальним статусом на сьогодні недостатньо. У результаті системного аналізу наукових праць, законодавчої та нормативно-правової бази з’ясовано відсутність єдиного теоретичного підходу до визначення моделі управління великими містами та містами зі спеціальним статусом. Необхідність наукового обґрунтування організаційно-правового статусу, стану практичної реалізації функцій органів влади, перспективи розвитку і шляхи вдосконалення організації управління територіями зі спеціальним статусом, зокрема у м.Севастополь уможливила окреслення основних напрямів дисертаційного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукове дослідження виконано відповідно до плану науково-дослідницьких робіт Львівського реґіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, зокрема теми: Організація державного управління та місцевого самоврядування в реалізації Євроатлантичної інтеграції в Україні” (номер державної реєстрації 0106 V 006389) та Розвиток місцевого самоврядування в Україні у контексті адміністративно-територіальної реформи” (номер державної реєстрації 0107 V 001601).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є розроблення теоретичних положень і практичних рекомендацій щодо вдосконалення взаємовідносин владних інституцій у процесі здійснення управління на місцях на основі вивчення теоретичних аспектів та організаційно-правових механізмів управління територіями зі спеціальним статусом. Для реалізації поставленої мети визначено низку основних завдань:
дослідити розвиток та зміну наукових уявлень щодо організації влади на місцях, нормативно-правове забезпечення територій зі спеціальним статусом та виявити законодавчі протиріччя в системі управління містом зі спеціальним статусом Київ;
проаналізувати наведені у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі моделі територіальної організації влади, зокрема у містах зі спеціальним статусом, закритими адміністративно-територіальними утвореннями та територіями, на яких розташовані військові формування;
прослідкувати еволюцію організації влади у м.Севастополь;
висвітлити особливості взаємовідносин органів влади в м.Севастополь;
визначити характерні ознаки міста як агломераційного центру;
з’ясувати вплив Чорноморського флоту Російської Федерації (далі ЧФ РФ) на суспільно-політичний стан у м.Севастополь;
визначити шляхи трансформації територіальних громад;
провести компаративний аналіз законопроектів Про місто-герой Севастополь”;
розробити пропозиції щодо вдосконалення організації публічної влади у м.Севастополь та її правового забезпечення.

Гіпотеза дослідження базується на з’ясуванні, що для підвищення якості надання послуг у містах зі спеціальним статусом необхідний ефективний механізм організації влади за принципом законодавчого розподілу функцій і повноважень між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування за умови поєднання інтересів територіальних громад та держави.

Об’єкт дослідження організація влади на територіях зі спеціальним статусом.

Предмет дослідження: взаємовідносини між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у містах зі спеціальним статусом, а також між органами місцевого самоврядування різних адміністративно-територіальних одиниць на прикладі м.Севастополь.

Методи дослідження. Для досягнення наукової об’єктивності дисертантом застосовано комплекс загальнонаукових і спеціальних методів дослідження. Методологічною основою дослідження є універсальні методи діалектики, які використано на всіх етапах для розкриття закономірностей співвідношення органів виконавчої влади і місцевого самоврядування в процесі їх розвитку, взаємодії та взаємозв’язку. На окремих етапах дослідження дисертантом використано спеціальні методи: порівняльно-історичний під час дослідження еволюції організації влади в м.Севастополь; логічний досліджуючи понятійно-термінологічний апарат; метод системного аналізу аналізуючи системи організації влади у містах зі спеціальним статусом зарубіжних країн, взаємовідносин органів виконавчої влади і місцевого самоврядування як підсистем публічної влади; метод моделювання та прогнозування визначаючи шляхи трансформації територіальних громад; компаративний метод аналізуючи законопроекти Про місто-герой Севастополь”.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є комплексним науковим дослідженням організації влади на територіях зі спеціальним статусом, зокрема у м.Севастополь, а також у напрацюванні пропозицій щодо вдосконалення цієї системи. У дисертаційній роботі:

вперше:
запропоновано розглядати організацію влади в містах зі спеціальним статусом як багатофункціональну систему обумовлену виконанням містом додаткових повноважень, співіснуванням на одному територіальному рівні різних за адміністративним статусом органів місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади, розвитком міста як агломерації;
проведено порівняльний аналіз усіх (11) створених законопроектів Про місто-герой Севастополь, що подавалися до Верховної Ради України, обґрунтовано неможливість розробки законопроекту, який вирішував би існуючі проблеми в м.Севастополь і одночасно узгоджувався з нормами чинного законодавства;
розроблено концептуальні засади щодо організації влади в місті зі спеціальним статусом Севастополь за одночасного посилення організаційно-правового механізму державного управління окремими територіями при здійсненні місцевого самоврядування без обмежень на решті території міста;

удосконалено визначення понять:
спеціальний статус міста”, як статус, що обумовлений виконанням містом специфічних або тимчасових функцій та завдань, що мають особливе значення для держави та які мають певні відмінності від функцій та завдань, визначених законодавством для органів публічної влади звичайних адміністративно-територіальних одиниць;
асоціація органів місцевого самоврядування”, як одне з добровільних формувань створене органами місцевого самоврядування для вирішення спільних для цих територіальних громад проблем, з метою більш ефективнішого здійснення функцій та повноважень місцевого самоврядування, та якому на договірних засадах передано частку повноважень цих органів та фінансових коштів для їх здійснення;

одержали подальший розвиток:
система взаємодії місцевих органів влади шляхом вдосконалення організаційної структури територій зі спеціальним статусом, взаємовідносин між органами управління різними за адміністративним статусом та їх посадовими особами;
модель здійснення адміністративно-територіальної реформи шляхом трансформації територіальних громад з застосуванням форм прямої демократії за попереднього аналізу внутрішніх та зовнішніх чинників впливу та фінансової спроможності територіальних громад до самостійного розвитку.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дисертаційного дослідження мають науково-теоретичне і прикладне значення. Висновки, пропозиції і рекомендації, що є у змісті дисертації щодо основних напрямів здійсненого дослідження можуть бути використані у наукових цілях, застосовані у вдосконаленні нормативно-правового забезпечення діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо управління містами зі спеціальним статусом, зокрема при розробці законодавчих та нормативно-правових актів щодо організації управління в м.Севастополь. Доцільне використання матеріалів дисертації у навчальному процесі, а саме у навчальних посібниках, пов’язаних із територіальною організацією влади, місцевим самоврядуванням та державним управлінням.

Результати дисертаційної роботи використані в роботі управління по зв’язках з місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування апарату Верховної Ради України (довідка від 03.11.2006р. №08/10-368); Територіального управління Головного управління державної служби України в місті Севастополь (довідка від 21.01.2006р. №02/252/1-12); у навчальних програмах Севастопольського центру перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування (довідка від 31.08.2006р. №300); у розробці узгоджених пропозицій Севастопольської міської ради та Севастопольської міської державної адміністрації для їх врахування у законопроекті Про місто-герой Севастополь”, який подано у Верховну Раду України народними депутатами України Вернидубовим І.В. та Заїчко В.О., зареєстрований за №3187-1 (довідки від 12.04.2006р. №03-15/1879, від 29.08.2006р. №2488/46/2-06, від 12.04.2006р. №0613/208).

Особистий внесок. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Науково-теоретичні положення, висновки, пропозиції та рекомендації, зокрема ті, що становлять наукову новизну, одержані дисертантом на основі джерелознавчого аналізу у поєднанні з особистим досвідом практичної роботи у Севастопольській міській раді.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації доповідалися й обговорювалися на: науково-практичних конференціях: Практические вопросы применения Закона Украины Об органах самоорганизации населения” (м. Севастополь, 22.02.2006р.), Современные проблемы и задачи государственного управления” (м. Севастополь, 23.03.2006р.), Государственная служба на современном этапе: реализация практических задач и стратегия развития” (м. Севастополь, 30.11.2006р.), Професійна діяльність державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування на сучасному етапі: практика і проблеми” (м.Севастополь, 08.12.2005р.); XВсеукраїнських муніципальних слуханнях Перспективи розвитку місцевого самоврядування в новій політичній ситуації” (м.Судак, 16 19.03.2005р.); науково-практичних конференціях за міжнародною участю: Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні” (м.Львів, 20.01.2006р.); Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (м.Київ, 31.05.2006р.); Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика” (м.Львів, 22.03.2007р.); на засіданнях кафедри державного управління та місцевого самоврядування Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м.Львів, 13.10.2006р., 14.12.2006р.).

Публікації. На основі матеріалів дисертації опубліковано 11 статей, тези доповідей та наукових повідомлень, зокрема 4 статті у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

Структура і обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дослідження становить 182 сторінок, з яких 160 сторінок основного тексту, зокрема 2 рисунки та 7 таблиць. Два додатки подано на 9 сторінках. Список використаних джерел містить 173 назв, що займають 16 сторінок.

Список літератури

ВИСНОВКИ

У дисертаційні роботі розроблені наукові положення та отримані результати, які у сукупності дають змогу вирішити важливу проблему організації управління у містах зі спеціальним статусом та визначення шляхів вдосконалення організації влади у м. Севастополь. Проведене дослідження свідчить, що поставлені завдання реалізовані, покладена в основу дослідження наукова позиція автора здебільшого виправдала себе. За результатами здійсненного комплексного та порівняльного аналізу:

1. Досліджено розвиток та зміну наукових уявлень про організацію управління територіями зі спеціальним статусом, взаємовідносин між органами публічної влади в моделі управління містами зі спеціальним статусом та на основі аналізу сучасних теорій та підходів до місцевого самоврядування встановлено, що за сучасних умов місцеве самоврядування є однією з форм децентралізації державної влади на рівень територіальних колективів громадян та тих органів, які вони обирають. З досвіду управління містами з’ясовано, що впродовж розвитку суспільства державні та місцеві інтереси були поєднані і саме в цьому зберігався баланс інтересів, який надавав стабільність в управлінні та динаміку у соціально-економічному розвитку суспільства. Проте ґрунтовних, комплексних наукових розробок щодо організації управління територіями зі спеціальним статусом ще надто мало. Внаслідок системного аналізу наукових праць, законодавчої та підзаконної нормативно-правової бази з’ясовано, що наявна відсутність єдиного теоретичного підходу до визначення моделі управління великими містами та містами зі спеціальним статусом, особливості здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в них. Досліджено, що в законодавстві України не передбачено різновидів моделей організації управління містами відмінних за адміністративним статусом, зокрема містами зі спеціальним статусом. До того ж, законодавство України не визначає моделі управління великими містами, тобто міськими агломераціями, до яких належить місто зі спеціальним статусом Севастополь.
З’ясовано, що понятійно-термінологічний апарат у сфери територіальної організації влади характеризується неузгодженістю і суперечливістю, іноді невизначеністю. Це стосується і термінів що становлять основу терміносистеми організації влади. Так, згідно зі ст. 1 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні” адміністративно-територіальна одиниця область, район, місто, район у місті, селище, село, а відповідно до з чинного досі Указу Президії Верховної Ради Української РСР Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР” від 12.03.1981р. адміністративно-територіальними одиницями Української РСР є: область, район, місто, район у місті, селище міського типу, сільрада, село і селище”.
Сформульовано нове визначення понять спеціальний статус міста”, асоціація органів місцевого самоврядування” та обґрунтовано правомірність вживання кожного з них у державному управлінні, а також необхідність їх нормативного закріплення у національних стандартах, законодавстві України та підзаконних актах із метою введення їх у науковий обіг та практичне використання.

2. Розглянуто основні типи муніципальних систем, що склалися в теорії і практиці зарубіжних держав та з зарубіжним досвідом управління містами зі спеціальним статусом; закритими адміністративно-територіальними утвореннями та територіями, на яких розташовані військові формування та з’ясовано, що у різних державах із метою ефективної організації влади на місцях застосовуються різні системи місцевих органів управління та органів місцевого самоврядування на вибір яких впливають такі фактори, як неоднаковий підхід до розуміння державної влади, розмежування адміністративно-територіальних одиниць на природні” та штучні”, національні та історичні особливості й традиції тощо. З аналізу територіальної структури сучасних держав зроблено висновок, що практично в кожному з них представлені території, що володіють специфічним правовим статусом і механізмом управління. Як правило, це столиці держав; міста, на базі яких сформувалися метрополії; міста, спеціальний статус яких розглядається в законодавстві держав як особливий реґіон; місто, що є окремим суб’єктом в адміністративно-територіальному устрою держави; місто як агломераційний центр, система управління котрим має певні відмінності від звичайних міст та міста, які виконують спеціальні функції держави. З’ясовано, що в світі існують різні системи взаємовідносин з розташуванням військових баз, зокрема іноземних держав: від прийняття участі військових у рішенні місцевих проблем до повної відсутності такої. Але загальним для них є те, що правила взаємовідносин із місцевими органами влади, зазначення фінансової участі у розвитку територій, визначаються вищим виконавчим органом країни, виходячи з інтересів як держави, так і місцевого населення.

3. Розкрито нормативно-правові аспекти визначення змісту території зі спеціальним статусом” у реґіональній структурі України та з’ясовано, що територіальний розвиток України характеризується наявністю територій зі спеціальним статусом різного призначення та що крім адміністративно-територіальних одиниць: Автономної Республіки Крим, областей, районів, міст, селищ, сіл у територіальній структурі України виділяються території, які мають спеціальний статус і утворюються для виконання специфічних або тимчасових функцій та завдань й можуть не укладатися в існуючий адміністративно-територіальний устрій, володіють особливим правовим статусом, відносно них існує спеціальний порядок створення та механізм управління тощо. Їх умовно поділено на декілька категорій спеціальних територій:
території та міста, спеціальний статус яких закріплено у Конституції;
тимчасові спеціальні територіальні одиниці в Україні території, на яких склалася особлива ситуація, а саме: зони надзвичайної екологічної ситуації, території воєнного та надзвичайного стану;
тимчасово створені: у зв’язку з природним середовищем та історичною спадщиною; для поліпшення вирішення питань соціально-культурного та економічного розвитку.
Встановлено характерні законодавчі невизначеності в системі управління містом зі спеціальним статусом Київ та обґрунтовано необхідність законодавчого оформлення правового встановлення порядку та механізму управління територіями зі спеціальним статусом й взаємовідносин між посадовими особами територіальних одиниць різного функціонального призначення.

4. Досліджено аспекти набуття Севастополем спеціального статусу та еволюцію адміністративно-територіального устрою й муніципального управління в м.Севастополь. Встановлено, що спеціальний статус місто мало зі часів його заснування, а в його сучасному виді він залишився в спадщину від радянських часів. За допомогою архівних документів досліджено, що зміна меж міста провадилась неодноразово, у межі міста включалися інші населенні пункти як із збереженням самоврядних рис, так і з їх втратою. З’ясовано, що на сьогодні адміністративно-територіальний устрій та муніципальне управління в м.Севастополь досить складне і багаторівневе. На сьогодні до складу м.Севастополь входять 31 населений пункт, що мають статус, та 15, що не мають такого статусу або втратили його, 4 райони у місті, 4 сільських, 1селищна, та одна міська рада. Севастопольська міська та районні в м.Севастополь ради не мають виконкомів. На цьому рівні існують державні адміністрації, які виконують, крім повноважень, визначених Законом України Про державні адміністрації”, повноваження виконавчих органів місцевих рад, визначені Законом України Про місцеве самоврядування в Україні”.

5. Проаналізовано особливості взаємовідносин органів влади в м.Севастополь, досліджено конституційні основи та законодавче забезпечення органів місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади в аспекті їх взаємодії та доведено, що на сьогодні м.Севастополь залишилось єдиною в Україні адміністративно-територіальною одиницею, де взаємовідношення двох гілок місцевої влади чітко не сформульовані, законодавчо не затверджені. З’ясовано, що фактично Севастопольська міська рада не може повною мірою керуватися ані ст. 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні”, ані статтями відображаючими діяльність обласної ради, хоча сформована за їх структурою і має взаємовідносини з такою ж як і в області державною адміністрацією та, що крім проблеми взаємовідносин між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, існують проблеми у взаємовідносинах між органами місцевого самоврядування, що діють на одній території, володіють однаковим обсягом повноважень та не мають вертикальної підпорядкованості.

6. Встановлено характерні ознаки міста як агломераційного центру та визначено що сучасних умовах цивілізації місто багатофункціональний населений пункт та, що кількість функцій які виконує місто, зростає залежно від величини соціально-економічного, геополітичного потенціалу міста. Досліджено, що фактично об’єднані в єдине ціле інтенсивними господарськими, трудовими та культурно-побутовими зв’язками агломеровані зони на сучасному етапі слабо керовані, що поглиблює існуючі економічні, соціальні, екологічні проблеми поселень, які входять до агломерації, а іноді призводить і до політичних конфліктів, пов’язаних із поділом влади в агломерації. Вказано на те, що крім функцій, які виконує місто-агломераційний центр, міста зі спеціальним статусом виконують ще й специфічні функції, покладені на них державою, та якими обумовлений їх статус.

7. Обґрунтовано вплив Чорноморського флоту Російської Федерації на суспільно-політичний стан у м.Севастополь. Встановлено, що більшість мешканців як споживачі послуг зацікавлені в збережені російськомовного просторового середовища. Пояснено, що толерантність мешканців до ЧФ РФ викликана тим, що політика, яку проводять офіційні особи ЧФ РФ досить дружелюбна та, що участь у соціально-економічному розвитку міста, в розвитку інфраструктури, соціальна турбота за ветеранами збройних сил як сучасних ВМФ, так і колишнього союзу, стосунки з родичами, які мешкають в Росії, викликає у населення позитивне сприйняття всього, що пов’язано з російським. Зазначено, що водночас в останні 5років виникла стійка тенденція до сприйняття та ідентифікації Севастополя як суто українського міста, яке займає гідне місце в адміністративно-територіальному устрої України.

8. Визначено шляхи трансформації територіальних громад та зміни в адміністративно-територіальному устрої м.Севастополь. Обґрунтовано, що при організації управління, виконанні функцій та повноважень, якими володіє територіальна громада та створені нею органи, необхідно створити умови для надання населенню управлінських послуг, вирішення питань соціальної забезпеченості, управління комунальною власністю, для чого потрібно провести аналіз фінансово-матеріальної бази на ії достатність для забезпечення існування кожної з громад, виконання ними функцій та повноважень місцевого самоврядування, визначених законодавством. Запропоновано при відсутності можливостей до самостійного розвитку входження однієї територіальної громади до міської без збереження самоврядних рис після тривалої роз’яснювальної роботи та підготовки й проведення референдуму з цього питання. Доведено, що вирішення цих питань у м.Севастополь дало б змогу в законодавчому полі визначити організацію управління територіями, які входять до складу міста, є сільською зоною, що знаходиться на відстані, визначити організацію управління у населених пунктах, які не мають статусу та впровадити оптимальну систему управління, яка забезпечить надання всім членам об’єднаної територіальної громади однакий рівень якісних та своєчасних послуг.

9. Зроблено висновок з аналізу існуючих законопроектів Про місто-герой Севастополь”, що тим внаслідок того, що законодавство України не передбачає відмінних моделей організації влади на місцях, розробити такий законопроект Про місто-герой Севастополь”, який би узгоджувався з нормами діючого законодавства України, неможливо. Доведено, що питання складної системи адміністративно-територіального устрою, так званої матрьошки”, за відсутності Закону України Про адміністративно-територіальний устрій України” та відповідно до діючої редакції Закону України Про місцеве самоврядування в Україні”, вирішити неможливо та, що не мають вирішення в існуючому законодавчому просторі питання розмежування повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, які діють на одному рівні. Обґрунтовано, що потрібна нова концепція щодо організації та функціонування влади у м.Севастополь.

10. Визначено шляхи вдосконалення системи управління в містах зі спеціальним статусом, сформульовано та змістовно обґрунтовано нову модель організації системи управління в містах зі спеціальним статусом та розроблено концептуальні засади щодо організації та функціонування влади в м.Севастополь із посиленням державного управління та контролю з боку держави при здійсненні місцевого самоврядування без обмежень на визначеній території, серед яких:
а) визначено зміст спеціального статусу міста, що обумовлений:
геополітичним місцем розташування та історичними особливостями його адміністративно-територіального устрою;
стратегічним значенням міста, яке обумовлено розташуванням на його території значної кількості Збройних сил України, які забезпечують стратегічні інтереси України, особливо в питаннях протиповітряної оборони, а також тимчасовим перебуванням основної бази Чорноморського флоту Російської Федерації;
фактичним статусом території міста як міста-реґіону;
б) визначено особливості в управлінні, пов’язані зі спеціальним статусом, серед яких пропонується:
визначити критерії про віднесення земель до різних категорій зокрема, віднести до земель державної власності землі, що є в оренді Чорноморського флоту Російської Федерації та у користуванні Міністерства оборони України, включив до них зони безпеки й санітарно-захисні зони. Управління цими землями запропоновано здійснювати Кабінету Міністрів України у порядку, їм встановленому;
управління землями комунальної власності здійснювати органами місцевого самоврядування відповідно до закону;
встановити преференційний порядок передачі земель та об’єктів, що звільняються військовими, у комунальну власність територіальних громад міста на безоплатній основі;.
місцеве самоврядування здійснювати відповідно до Закону Про місцеве самоврядування в Україні” з тими особливостями, що юрисдикція органів місцевого самоврядування не розповсюджується на території, яка знаходиться в управлінні Кабінету Міністрів України (що знаходяться в оренді ЧФРФ і які займають військові формування Збройних сил України);
міський голова, Севастопольська міська рада та її виконавчі органи виконують свої повноваження на всій території міста, за винятком території, яка знаходиться в управлінні Кабінету Міністрів України. Серед додаткових повноважень Севастопольського міського голови та Севастопольської міської ради є участь у розгляді питань, що стосуються розміщення на території військових підрозділів, їх пересування, забезпечення громадського порядку та інших питань, що можуть мати наслідки для жителів міста;
міська рада здійснює повноваження міської та представляє спільні інтереси внутрішньо-поселенських громад інших населених пунктів, що входять до складу міста. За цього внутрішньо-поселенським територіальним громадам надається право передавати власні повноваження Севастопольській міській раді щодо вирішення питань збалансованого розвитку територій або інших власних повноважень на договірних засадах;
вибори міського голови Севастополя проводяться усією територіальною громадою;
в) визначено компенсації за втрати, обумовлені виконанням містом спеціальних функцій, серед яких пропонується:
при формуванні бюджету міста встановити розмір відшкодування витрат до міського бюджету за плату цими землями у повному обсязі;
визначити участь військових у вирішені питань соціально-культурного та економічного розвитку міста у зв’язку з навантаженням на комунальні мережі міста.
Практична реалізація запропонованої в результаті системного аналізу організації управління територіями зі спеціальним статусом моделі управління в м.Севастополь дозволить інтегрувати різнорідні часткові проблеми і, отже, складну групу різноманітних проблем уявити як єдину, в процесі вирішення якої буде здійсненний перехід від конфронтації до співробітництва, від протиборства до створення солідарних відносин при здійсненні владних повноважень всіма суб’єктами.
Обґрунтовано, що входження України в єдиний світовий простір, адаптація її структур до нових сучасних вимог міжнародного співтовариства вимагає детального дослідження та пошуку ефективних механізмів управління містами, визначення моделі управління містами зі спеціальним статусом, зокрема Севастополем. Доведено, що вимагають свого рішення питання адміністративно-територіального устрою, розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування різних адміністративно-територіальних одиниць, стосунки між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, та що управління містами зі спеціальним статусом необхідно розглядати з огляду пошуку компромісу між посиленням впливу держави та контрольованістю ситуації в місті з її боку та визначеністю системи місцевого самоврядування та її повноважень.

ВИКОРИСТАНІ ДЖЕРЕЛА ТА ЛІТЕРАТУРА
1. Административно-территориальные преобразования в Крыму. 1783. 1998гг.: Справочник. Сімферополь, 1999. 897 с.
2. Англійсько-український словник термінів і понять з державного управління. К.: Основи, 1996. 95 с.
3. Антоненко В.О. Кравченко В.В. Пітцик М.В. З досвіду проведення реформ в Латвії та Данії. К.: Атіка, 2005. 103 с.
4. Архівна довідка № 96 від 01.08.1991р. Об упразднении Балаклавского района // Державний архів м.Севастополя 5 с.
5. Архівна довідка № 125 від 29.11.2004р. // Державний архів м.Севастополя 10 c.
6. Архівна довідка № 810 від 04.11.2003р. // Державний архів м.Севастополя 12 c.
7. Бабаєв В. Пріоритети сталого розвитку сучасного великого міста // Управління сучасним містом. № 3/7 9. К., 2004 С. 237 240.
8. Бабаєв В. Державне управління та місцеве самоврядування у сучасному мегаполісі: проблема розподілу компетенції // Управління сучасним містом. № 1 2/1 6. К., 2005. С. 241 243.
9. БабаєвВ. ШутенкоЛ. СеменовВ. Проблеми удосконалення інформаційного забезпечення і управління сталим розвитком міст // Управління сучасним містом. № 3/7 9. К., 2004 С. 36 49.
10. Батанов О. В. Деякі теоретичні проблеми співвідношення місцевого самоврядування та державної влади // Часопис Київського університету права. 2002. № 2. С. 21 30.
11. БатановО. Функції територіальних громад як специфічних суб’єктів конституційного права // Право України. 1998. №8. С. 21.
12. Батанов О. В. Конституційно-правовий статус територіальних громад в Україні: Монографія. К.: Концерн Видавничий Дім Ін Юре”, 2003. 512 с.
13. БатановО. Концептуальні засади співвідношення функцій територіальних громад з функціями місцевих органів державної виконавчої влади // Право України. 1999. № 5. С. 25 29.
14. БіленчукП.Д., КравченкоВ.В., ПідмогильнийМ.В. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право). К.: Атіка, 2000. 304 с.
15. Боєчко Р. Державотворчі ідеї другої половини XIX початку XX століття: до питання структуризації. // Управління сучасним містом. №7 9(15). К., 2004. С. 93 101.
16. Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого самоврядування, держави і громадянського суспільства в Україні // Право України. 2001. №12. С. 24 27.
17. Борденюк В. І. Місцеве самоврядування в контексті децентралізації державної влади // Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. К.: Видавничий Дім Ін.-Юре”, 2002. 668 с.
18. Вакуленко В. та ін. Економіка міст: Україна і світовий досвід: Навчальний посібник. К.: Основи, 1997. С. 194.
19. Валевський О., Головатюк В., Діброва С. Влада і населення: на шляху до порозуміння // Місцеве самоврядування. №1 2(3). К., 1997. С. 59 63.
20. Ванеев Г. И., Ермаш С. Л. и др. Героическая оборона Севастополя 1941 1942. М., 1969. 208 с.
21. Введение в философию: Ученик для вузов: В 2-х ч. Ч.2. / И.Т. Фролов, Є.А. Арбат-Оглы и др. М.: Политиздат, 1990. 367 с.
22. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Ч. 2: Теория права. Т. 1. М.: Юристъ, 1996. 168 с.
23. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Аверьянова. К.: Видавничий дім „Ін-Юре”, 2002. 668 с.
24. Всемирная история государства и права: Энциклопедический словарь / Под ред. А. В. Крутских. М.: Инфра-М, 2001. 398 с.
25. Гарнер Д. Великобритания. Центральное и местное самоуправление. М.: Прогресс, 1984. 367 c.
26. Глазичев В. Вислободкування міст // Місто. 2004. № 2. С. 89 95.
27. Гонціаж Я., Гнидюк Н. Інституційні механізми регіонального розвитку в Україні: шлях до майбутнього // Ефективність державного управління: Збірник наукових праць НАДУ. 2000. № 2. Ч. І. С. 66 73.
28. Гошко А.О. Формування моделі цільового самоврядування в Україні: Монографія. К.: 2002. 171 с.
29. Гурне Б. Державне управління / Пер. з франц. К.: Основи, 1993. 165 с.
30. Демографічна криза в Україні її причини та наслідки: Збірник матеріалів // Комітет з питань національної безпеки і оборони. К.: Парламентське видавництво. 2003. 449 с.
31. Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. проф. Авер’янова В. Б. К., 1999. 266 с.
32. Дмитриев Ю. А. Соотношения понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Государство и право. 1994. № 7. С. 30.
33. Дослідження демографічної кризи в Україні, ії причини та наслідки: Збірник матеріалів. Київ // Парламентське видавництво. 2003. 450 с.
34. Дробуш І. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. 2001. № 10. С.20 24.
35. Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. 251 с.
36. Еллинек Г. Общее учение о государстве. Право современного государства СПб: Издание юридического книжного магазина Н.К.Мартынова, 1908. Т. 1. 599 с.
37. Еремян В. В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала ХХ века). М.: Академический Проект, 2003. 528 с.
38. Європейська Хартія місцевого самоврядування // Місцеве самоврядування. 1997. № 12. С. 90 94.
39. Зайченко М. Зарубіжний досвід управління територіальними утвореннями в містах з особливим статусом // Управління сучасним містом. №3/7 9(15). К., 2004. С. 245 253.
40. Замогільний А. Про співвідношення понять влада” та управління” // Управління сучасним містом. №46 (14). К., 2004. С. 16 22.
41. Записки императорского Одесского общества Истории и древностей. Одеса: «Славянская», типография Е. Хрисогелосъ, улица Кондратенко, домъ № 8, 1910. Т.XXVIII. 108 с.
42. Заєць А. Правова держава в контексті новітнього українського досвіду. К.: Парламентське видавництво, 1999. 246 с.
43. Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС: порівняльний аналіз / Пер. з фр. В. Ховхуна. К.: Основи, 1996. 420 с.
44. Ігнатенко О., Рюмшин С. Основи місцевого самоврядування в Україні.: Конспект лекцій. К.: Видавництво НАДУ, 2002. 67 с.
45. Ільчук Л. І. Соціальна безпека безпека людина, суспільства і держави // Актуальні проблеми економіки. 2003. С. 65 67.
46. Історія вчень про право і державу: Хрестоматія для юрид. вузів і ф-тів / Уклад. за ред.. Г.Г. Демиденко. 2-е вид., доп. і змін. Х.: Легас, 2002. 922 с.
47. Ильин И.А. Теория государства и права / Под редакцией и с предисловием В.А. Томсинова. М.: Издательство „Зерцало”, 2003. 400 с.
48. Кампо В. М., Нижник Н. Р., Шльоер Б. П. Становлення нового адміністративного права України. К.: Видавничий Дім, 2000 59 с.
49. Кейзеров Н.М. Власть и авторитет. М.: Юрид. лит., 1973. 264 с.
50. Кельман М.С., Мурашин О.Г., Хома Н.М. Загальна теорія держави та права: Підручник. Львів: „Новий Світ-2000”, 2003. 584 с.
51. Кислий П., Вайз Ч. Становлення парламентаризму в Україні на тлі світового досвіду. К.: Абрис., 2000. 415 с.
52. КоваленкоА.И.Теория государства и права. (В вопросах и ответах): Учебник для студ. юридич. вуз. и фак. М.: Знание, 1994. 150 с.
53. Коваленко А. А. Місцеве самоврядування: природа, ознаки, межі // Право України. 1997. № 2. С. 3 4.
54. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: политико-правовые основы взаимодействия. М.: Издательство НОРМА, 2002. 272 с.
55. Ковлер А. И. Исторические формы демократии: проблемы политико-правовой теории. М.: Наука, 1990. 256 с.
56. КолисниченкоВ.В. Город-герой Севастополь макромодель административно-территориальной реформы в Украине как инструмент укрепления государства или центр стагнации европейских принципов самоуправления и центробежных сил // Севастополь на пути экономической и административно-территориальной реформы / Институт трансформации общества. Киев Севастополь, 2005. С. 48 53.
57. Колодій А. М., Олійник А. Ю. Державне будівництво і місцеве самоврядування. К.: Юрінком Інтер, 2000. 304 с.
58. Конституційно-правові засади становлення української державності / За ред. акад. НАН України В. Я. Тація, акад. АПрН України Ю. М. Тодики. Х.: Право, 2003. 328 с.
59. Конституційне право України / За ред. проф. Погорілка В. Ф. К.: Наукова думка, 1999. 734 с.
60. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. К.: Просвіта, 1996. 80 с.
61. Корнієнко М. Державна влада і місцеве самоврядування: актуальні питання теорії і практики // Українське право. 1995. №1(2). C. 68 77.
62.&nb