ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ УПРАВЛІННЯ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Короткий опис

З М І С Т

ВСТУП ............ 4
РОЗДІЛ 1. ПРОКУРАТУРА В МЕХАНІЗМІ УКРАЇНСЬКОЇ
ДЕРЖАВИ: ПОЛІТИКО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ 14
1.1. Становлення та основні етапи розвитку прокуратури в Україні 14
1.2. Проблеми розвитку правового статусу прокуратури незалежної
України 38
1.3. Законодавство України про органи прокуратури: стан та основні
тенденції подальшого розвитку 56
Висновки до першого розділу 65

РОЗДІЛ 2. ПРОКУРАТУРА ЯК ОБ’ЄКТ СИСТЕМНО-УПРАВЛІНСЬКОГО АНАЛІЗУ: ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ 68
2.1. Методологічні засади системно-управлінського аналізу
прокуратури 68
2.2. Прокуратура як різновид соціальної системи: основні риси 79
2.3. Суб’єктно-об’єктна характеристика управління в системі органів
прокуратури 94
2.4. Функціональний та організаційно-структурний аспекти аналізу
системи органів прокуратури 107
Висновки до другого розділу 140

РОЗДІЛ 3. ЗМІСТ І ОРГАНІЗАЦІЯ УПРАВЛІННЯ В ОРГАНАХ
ПРОКУРАТУРИ 144
3.1. Принципи управління в органах прокуратури 144
3.2. Функції управління в органах прокуратури: класифікація,
зміст і правове регулювання 159
3.3. Види та особливості функціонування управлінських відносин в
органах прокуратури 190

3.4. Акти управління в органах прокуратури: класифікація та
особливості змісту 206
3.5. Методи та форми управлінської діяльності в органах прокуратури 229
Висновки до третього розділу 252

РОЗДІЛ 4. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ
УПРАВЛІННЯ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ 256
4.1. Проблеми сучасної трансформації функцій прокуратури 256
4.2. Проблеми структурних реорганізацій в органах прокуратури 271
4.3. Раціоналізація процесів прийняття і виконання управлінських
рішень в органах прокуратури 295
4.4. Проблеми удосконалення управління кадрами органів прокуратури 333
4.5. Проблеми правового регулювання проходження служби
в органах прокуратури України 359
Висновки до четвертого розділу 374
ВИСНОВКИ 379
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ 397
ДОДАТКИ 443

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Чинна Конституція України 1996 року проголо¬шує: “Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава” (ст. 1). Необхідно ще багато зробити для втілення даних принципів у життя.
Власний історичний досвід України та сучасна зарубіжна практика доводять, що лише за умови наукового та практичного забезпечення посилення управлінського впливу, а також постійного вдосконалення його форм і методів можна досягти ефектив¬ного функціо¬нування суспільного організму. В даному дослідженні розгля¬да¬ється тільки одна із сторін державного управління – управління в органах прокура¬тури.
Актуальність дослідження шляхів реформування системи органів про-куратури під¬тверджу¬ється як необхідністю приведення зазначеного інституту у від¬повідність до консти¬туційної мо¬делі, так і необхідністю вдосконалення його організа¬ційної струк¬тури і трансформації процесів та зв’язків у системі в дусі адміністративної та судово-пра¬вової реформ.
Адміністративна реформа, розпочата в Україні, спрямована насамперед на поета¬пне формування ефективної організації виконавчої влади та місцевого самоврядування. Су¬дово-правова реформа націлена на становлення незалежної судової влади, зорієнто¬ва¬ної на захист прав людини. Зазначені реформи не могли обійти правоохо¬ронні ор¬гани, в тому числі й органи прокуратури. Під час їх проведення значно змінилася уява про місце інституту прокуратури серед гілок державної влади, рефор¬мовано струк¬туру, різні аспекти організації та діяльності прокуратури. Так, про¬кура¬тура України є автономною системою, управлін¬ська вертикаль якої відзначається жор¬стким підпоряд¬куванням системи Генеральному прокурору України. Але проку¬рорська система під-порядкованості в поєднанні з єдиноначальністю керівни¬ків органів прокуратури нерід¬ко призводить до винесення ними необґрунтованих рішень, а служ¬бова дисципліна в системі наближена до військової.
Зважаючи на вказані обставини, поглиблений аналіз цих та інших організа¬ційно-пра¬вових проблем діяльності прокуратури має першорядне значення для вияв¬лення позитив¬них і негативних рис її сучасного стану, перспектив розвитку загалом та особ¬ливо оптимі¬зації управління в її органах.
Актуальність дослідження управління в системі органів прокуратури, її місця в дер¬жав¬ному механізмі, принципових особливостей побудови системи та шляхів їх покра¬щання підтверджується тим, що лише на основі такого дослідження та в ході його про¬ведення можливе вироблення концептуальних засад демократизації інсти¬туту проку¬ратури та внесення пропози¬цій по налаго-дженню нового комплексу відносин у системі його органів. Нау¬ково-теоре¬тичні та прикладні дослідження з проблематики управ¬ління в органах проку¬ратури висту¬пають базою наукового забезпечення реформування інституту прокуратури загалом.
Комплексне реформування прокуратури та її становлення як не¬залежного держав¬ного органу потребують переосмислення та глибокого аналізу засад її організації та діяльності, одним з найважливіших аспектів яких є управління. В Україні проблеми управління в органах прокуратури, побудови і функ¬ціо-нування прокуратури в їх сис¬темному, організаційному зв’язку ще не дістали належного осмислення. Втім тільки цілісне дослідження управління в органах прокуратури, його тео¬ретичних та правових аспектів дає змогу з’ясувати суть інституту прокуратури, зміст про¬цесів та відносин управління в прокурорській системі. Дані об¬ставини лише під¬креслюють актуальність проведення наукових досліджень у галузі управління в органах прокуратури України, пов’язаних передусім з пошуками шляхів реформування і вдосконалення організації та діяльності прокуратури України.
В Україні проблематика державного управління та адміністративного права дістала всебічне осмислення в працях В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Би¬тяка, Є.В. До¬діна, Є.Б. Кубка, В.М. Марчука, В.Ф. Опришка, І.М. Пахомова, В.М. Селі¬ванова, В.Ф. Сіренка, В.В. Цвєткова, О.Ф. Фриць¬кого, Ю.С. Шемшученка та ін. Вагомий внесок у розробку проблем державного управління внесли такі російські вчені, як В.Г. Атаманчук, І.Л. Бачило, Б.М. Лазарєв, Б.П. Курашвілі, Г.І. Пет¬ров, Ю.О. Тихомиров, В.А. Юсупов та ін. Соціально-управлінські аспекти аналізувалися такими вченими, як В.Г. Афанасьєв, Ю.М. Козлов, П.Н. Лебедєв, А.М. Омаров, В.С. Основин, І.М. Слепенков, Є.С. Фролов та ін. Проте проблемам побудови і функціонування органів прокуратури в їх органічному зв’язку науковцями не приділялося достатньої уваги. Багатьма ще й досі не враховується, що управління є цілком об’єктивною пе¬редумовою належного функціонування органів про¬куратури. Без цілеспрямованого до¬слідження даного явища неможливе розуміння справ¬жніх потреб і можливостей її ра¬ціоналізації та ре¬формування, ефективного виконання по¬кладених на неї завдань.
Проблеми управління у сфері діяльності різних правоохоронних органів висвіт¬люються в працях О.М. Бандурки, І.І. Веремеєнка, А.Г. Братка, І.П. Голосніченка, К.Ф. Гуценка, Н.Н. Єфремова, Т.К. Зарубицької, Д.С. Карєва, С.В. Ківалова,
А.П. Коренєва, Л.Л. Попова, В.М. Семенова, І.А. Склярова, Т.Н. Радька, В.В. Черні¬кова, В.С. Черняв¬ського.
Але проблеми управління в органах прокуратури України, його теоретичні та прак¬тичні аспекти практично залишаються поза увагою дослідників. Лише окремі питання органі¬зації та управління в органах прокуратури досліджували такі вчені та практики з питань прокурорського нагляду, як: В.В.Богуцький, Ю.М. Грошевой,
В.М. Гусаров, В.В. Долежан, М.В. Косюта, І.Є. Марочкін, М.І. Мичко, А.М. Мудров, В.П. Рябцев, В.Я. Тацій, П.В. Шумський, В.Б. Ястребов. Серед них слід особливо відзна¬чити російського вченого О.Ф.Смирнова, який у окремій праці зробив спробу обґрун¬тувати засади управління в органах прокуратури. Останнім часом в Украї¬ні
за¬хищено ряд дисертацій (В.С. Бабкової, В.Н. Гусарова, Н.І. Мичка, М.В.Косюти,
В.В. Сухоноса), окремі положення яких також торкаються питань ор¬ганізації та управ¬ління в органах прокуратури. Окрім того, проблеми організації та ді-яльності орга¬нів прокуратури обґрунтовувалися науковцями та практиками на наукових і науково-прак¬тичних конференціях, на навчально-методичному семінарі, що проводи¬вся Генераль¬ною прокуратурою України в 1998 році, де також наголошувалося на актуаль¬но¬сті досліджень у галузі управління в органах прокуратури.
Отже, наукова та практична значимість проблем організації та правового забезпе¬чення управління в органах прокуратури, реформування її структури та подальшого вдоскона¬лення діяльності, недостатня увага до даної проблематики з боку науковців-теоретиків суттєво вплинули на вибір теми даного дисертаційного дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація безпо¬середньо пов’язана з науковими працями відділу проблем державного управ¬ління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, зокрема темою “Проблеми удосконалення державного управління на етапі адміні¬стра¬тивної реформи в Україні (№ державної реєстрації РК0101 U001011), і плановими нау¬ковими дослідженнями кафедри конституційного, адміністративного і фінансового права Чернівець¬кого національного університету імені Юрія Федьковича.
Мета та завдання дослідження. Метою даної дисертаційної роботи є вироблення тео¬ретико-методологічних та організаційно-правових засад удоскона¬лення управлін¬ської діяльності в органах прокуратури України і з їх урахуванням розроблення пропо¬зи¬цій щодо подальшого розвитку правового регулювання та практики правозастосу¬вання в органах прокуратури на сучасному етапі.
З огляду на поставлену мету визначено такі дослідницькі за¬вдання:
- проаналізувати сучасне законодавство України про органи прокуратури, стан і осно¬вні тенден¬ції його подальшого розвитку, засади організації та правового регу¬лю¬вання управління в органах прокуратури;
- обґрунтувати концептуальне бачення прокуратури з точки зору теорії соціального та державного управління для виявлення передумов і факторів поліпшення функ¬ціо¬ну¬вання прокуратури як різновиду соціально-управлінських систем;
- з’ясувати поняття, принципи, зміст та особ¬ливості реалізації управління в органах проку¬ратури;
- визначити поняття функцій управління в органах прокуратури, здійснити їх кла¬сифі¬кацію, проаналізувати зміст та стан правового регулювання; основні напрями сучасної транс¬формації функцій прокуратури та їх вплив на організацію та про¬блеми струк¬турних рео¬рганізацій в органах прокуратури;
- розкрити сутність актів управління в органах прокуратури і особливості їх змісту, здійс¬нити класифікацію їх видів та виробити практичні рекомендації щодо раціона¬лізації процесів прийняття і виконання управлінських рішень в органах прокура¬тури;
- охарактеризувати безпосередній управлінський вплив суб’єктів управління на об’єкти в системі органів прокуратури, його поняття, форми і методи, елементи про¬цесу та зміст управлінської діяльності в органах прокуратури; зворотний вплив на керуючу ланку та діяльність щодо забезпечення її управлінською інформацією;
- з’ясувати шляхи вдосконалення організаційно-структурного, функціонального та кадрового забезпечення системи органів прокуратури, стану управління кадрами ор¬га¬нів прокуратури і накреслити основні шляхи їх вирішення; охарактеризувати фо¬рми ор¬ганізаційно-правового забезпечення наукової організації управління в ор¬ганах прокура¬тури;
- виробити напрями, шляхи та конкретні пропозиції щодо вирішення та усунення недоліків в управлінні органами прокуратури, зокрема виробити проект нового за¬кону “Про проходження служби в органах та установах прокуратури”.
Об’єктом дисертаційного дослідження є прокуратура як окремий інститут сучасної Української держави.
Предметом є організаційні аспекти побудови системи управління в органах проку¬ратури України, нормативна база її функціонування та практика застосування відповід¬ного законодавства.
Методологічною основою дослідження стали сучасні методи науко¬вого пізнання. У процесі роботи над дисертацією використовувалися тією чи іншою мірою всі основ¬ні принципи і методи наукового дослідження: аналіз і синтез, індукція і дедукція, порів¬няння, уза¬гальнення, що дало змогу забезпечити єдність організаційно-правового ана¬лізу управління в органах прокуратури. І все ж головна увага приділялася застосу¬ванню системного і спеціального аналізу. Чільне місце посіло використання діалектич¬ного та історичного під¬ходів до вивчення тісного зв’язку між функці¬ями і структурою, управлінською діяльністю та відносинами в межах системи проку¬ратури України. Системний підхід дав змогу дослідити взаємозв’язки структурних елементів у системі органів прокуратури та її взаємовідносини з іншими державними органами. Застосовувалися такі методи наукового дослі¬дження, як порів¬няльно-правовий (для аналізу законодавчого регулювання організації та управління в органах прокуратури України, Росії, Казахстану, країн Прибалтики та ін.), форма¬льно-юридичний (для вияв¬лення прогалин і суперечностей у нормативно-правових ак¬тах та вироблення шляхів їх усунення), структурно-функціональний (для більш глибокого вивчення законо¬мірностей та властивостей організації управ-ління в органах прокуратури, послідовного розкриття структурно-функціонального аспе¬кту організації прокуратури) і соціо¬логічний (у про¬цесі опитування керівних працівників прокуратури).
Основні положення та висновки роботи ґрунтуються на аналізі нормативної бази, зокрема, принципів та правових норм Кон¬ститу¬ції України 1996 року, законів та по¬станов Верховної Ради України, рішень Консти-туційного Суду України, указів Прези¬дента України, постанов Кабінету Міністрів України, наказів Генерального прокурора України та інших нормативно-правових актів.
У дисертаційному дослідженні широко використані відомості про діяльність орга¬нів сучасної прокуратури України, дані про її структуру, функції, а також дані, одер¬жані в результаті вивчення практики управлінської діяльно¬сті в органах прокуратури всіх рівнів, починаючи з Генеральної прокуратури України, та матеріали перевірок дія¬льності органів прокуратури України за основними напрямами ро¬боти за 1996-2001 рр.; результати проведеного автором опитування керівних працівників апа¬рату проку¬ратури Чернівецької області та прокуратури міста Чернівці з питань органі¬зації їх ро¬бочого часу. Враховувався також особистий досвід дисертанта, набутий під час роботи в прокуратурі Чернівецької області.
Наукова новизна одержаних результатів. У дисертації вперше у вітчизняній юридичній літературі здійснено комплексний аналіз організаційно-право¬вих основ управління в органах прокуратури України.
У межах здійсненого дослідження одержано результати, які мають наукову новизну.
1. Обґрунтовано висновок, що система органів прокуратури є не лише авто-номною щодо системи державних органів і самостійною організаційною системою з ви¬зна¬ченими цілями діяльності, функ¬ціями і компетенцією по їх здійсненню, але й самоуправлін¬ською та са¬модостатньою, оскільки щодо неї не до¬пускається без¬посереднє управ¬ління з боку інших державних органів та посадових осіб.
2. Визначено, що особливістю управління в системі органів прокуратури є те, що управ¬лінський вплив не виходить за межі прокурорської системи; мета управління в системі органів прокура¬тури незмінна: підтримання прокурорської системи у стані, який дає змогу вирішувати дедалі нові завдання, гнучко і оперативно реагу¬вати на зміни в стані законності.
3. Доведено, що органі¬заційно систему управління в органах прокуратури необ¬хідно розглядати як ієрархічну структуру, побудовану в трьох рівнях управління (Генера¬льна прокуратура на чолі з Генеральним прокурором України – прокуратури облас¬ного рівня – прокуратури ра¬йонного рівня), в якій прокуратури міст з районним по¬ділом виступають не управлінсь¬кою, а координаційною ланкою.
4. Обґрунтовано, що оскільки відповідно до законодавства лише Генеральний проку¬рор України наділений управлінськими повноваженнями щодо прокуратури, систему органів прокуратури можна віднести до моноцентрич-них сис¬тем.
5. Запропоновано визнати посаду Генерального прокурора України однією з “вищих державних посад”.
6. Розкрито функції управління як елемент процесу управління в органах прокура¬тури, які необхідно розглядати не лише як допоміжні щодо конституційних функ¬цій прокура¬тури, а й як структуроутворюючий елемент системи, що потребує на¬лежного право¬вого закріплення.
7. Доведено, що особливістю відносин управління в органах прокуратури є те, що вони відбуваються лише в межах системи органів прокуратури, характеризуються високим ступенем директивності, через що серед них переважають субординаційні відносини, причому такі, що складаються між елементами системи органів проку¬ратури та зовнішнім середовищем, є владновідповідальними, а не відносинами влад¬ного підпорядкування, а відносини між вищими ор¬ганами держави та прокура¬турою набувають змісту конституційно-організацій¬них, а не управлінських.
8. Визначено, що особливістю методів управління в органах прокуратури є те, що вони за¬стосовуються за дорученням держави, тобто офіційно і знаходять своє без¬посере¬днє вираження здебільшого в субординаційних відносинах і тільки у зв’язку зі здійсненням цілеспрямова¬ного впливу на керовані елементи системи прокура¬тури. Тому головна увага керуючих суб’єктів в органах прокуратури повинна бути скон¬центрована на розвитку їх нормативно-правової основи.
9. Визначено, що основною організаційною формою управління є єдиноначальна, а колегіальна форма управління є доповнюючою. Запропоновано законодавчо закрі¬пити, що накази Генерального прокурора Украї¬ни нормативно-правового характеру перед їх підписанням повинні проходити обговорення на Колегії Генеральної про¬куратури України.
10. Обґрунтовано, що реорганізація апарату Генеральної прокуратури, а також апаратів обласних і прирівняних до них прокуратур поступово здійснюється на основі функ¬ціонального принципу, що припускає побудову основної частини структурних під¬розділів відповідно до конститу¬ційних напрямів діяльності прокуратури з урахуван¬ням належного балансу в структурі Генеральної прокуратури України та підпоряд¬кованих прокуратур підрозділів галузевого, загаль¬ного та забезпечуючого призна¬чення.
11. Показано, що по завершенню перехідного періоду основні засади побудови струк¬тури системи орга¬нів та організаційної структури апарату Генеральної прокуратури України, управ¬лінсь¬ких повноважень основних її ланок, взаємовідносин між ними повинні отримати своє закріплення в новій редакції Закону України “Про про¬куратуру”.
12. Обґрунтовано необхідність прийняття Закону України “Про прохо¬дження служби в органах та установах прокуратури” (проект якого розроблено авто-ром та подано в до¬датку до дисертації).
Теоретичне та практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що висновки дисертаційного дослідження роз¬вивають теорію управління, зок¬рема її особливу частину і є базою для визначення шляхів подальшого роз-витку науко¬вої ду¬мки в даній галузі. Запропоновано нові висно¬вки та сформульовано ряд пропо¬зицій, спрямованих на вдосконалення діючих норм зако¬но¬давства в галузі організації та управління в органах прокуратури.
Теоретичні положення, пропозиції і висновки дисертації можуть стати концептуаль¬ною базою для подальшого вдосконалення інституту прокуратури, вико¬рис¬товуватись при розробленні нормативно-правових актів, що врегульову¬ють органі¬зацію та діяльність органів прокуратури, змін та доповнень до За¬кону України “Про про¬куратуру” та при прийнятті ряду нових законів у даній галузі.
Матеріали дослідження можуть бути використані у підготовці навчальних посібни¬ків та підручників з адміністративного права і державного управління, прокурорського нагляду, в розробленні спецкурсів з проблем діяльності прокуратури та правоохорон¬них органів.
Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем са¬мостійно, всі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані на базі осо¬бистих досліджень автора.
Апробація результатів дослідження. Дисертація вико¬нана і обговорена на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права Чернівецького національ¬ного університету ім. Юрія Федьковича. Основні теорети¬чні та прак¬тичні висновки, положення та пропозиції дисертаційного дослідження ви¬кладені в 37 опу¬блікованих працях дисертанта, серед яких монографія “Проблеми управління в органах прокура¬тури: теорія і практика. – К., 2001”, навчальний посібник “Наукові засади управління в органах проку-ратури України. – Чернівці, 2002”, брошура “Органі¬заційно-правові про¬блеми вдосконалення управління в органах прокуратури України. – Чернівці, 2002”, 26 наукових статей у фахових виданнях.
Результати дослідження доповідались на загальноукраїнських і міжна¬род-них кон¬ференціях та науково-практичних семінарах: “Теоретичні та практичні про¬блеми ста¬новлення правової держави в Україні” (Чернівці, 4-5.05.1995 р., тези опубліковані); “Адмініст¬ративне право: актуальні проблеми реформування” (Суми, 25-27.05.2000 р.); “Конститу¬ційне будівництво в Україні: теорія і практика” (За¬карпаття, 1-3 червня 2000 р., тези опубліковані); “Європа, Японія, Україна: шляхи демократизації державно-пра¬вових систем. (Київ, 17-20.10.2000 р., тези опубліковані); “Проблеми державо¬творення і захисту прав людини в Україні” (Львів, 13-14.02.2001 р., тези опубліковані); “Сут¬ність, цілі та засоби в праві” (Черні¬вці, 3-5.05.2001 р., тези опубліковані); “Стан та перс¬пе¬ктиви роз-витку адмініс¬тративного права: законо¬давство, наука, освіта” (Львів, 12-14.10.2001 р.); “Проблеми державотворення і захисту прав лю¬дини в Україні” (Львів, 14.02.2002 р., тези опубліковані); “V Міжнародний конгрес україністів” (секція правознавство); (Чернівці, 27-30.08.2002 р., тези опубліковані).
Результати дисертаційного дослідження широко використовувалися у навчальному процесі при читанні курсів: “Прокурорський нагляд”, “Судові та правоохоронні ор¬гани”, “Проблеми управління в органах прокуратури України” та ін.
Матеріали дисертаційного дослідження і ви¬кладені в ньому пропозиції щодо удо¬сконалення управління та організа¬ції роботи в ор¬ганах прокуратури, в тому числі щодо оцінювання ефективності праці про¬курорсько-слідчих працівників, були враховані при підготовці наказу Генерального про¬курора України № 65 від 28.12.01 р. “Про основні принципи управління, організації роботи та критерії ефективності роботи органів про¬куратури України”.
Структура дисертації. Специфіка проблем, що стали об’єктом дослідження, мета та завдання, поставлені автором, зумовили логіку та структуру дисертаційного дослі¬дження. Робота скла¬дається із вступу, чотирьох розділів, поділених на підрозділи, ви¬сновків, списку використаних джерел (572 на¬йменування) та чотирьох додатків до ди¬сертації. Обсяг дисертації – 396 сторінок.

Список літератури

ВИСНОВКИ

Зміст управління в органах прокуратури України, як свідчить викладене, багатогран¬ний і поєднує в собі на основі ряду теоретичних положень масу властивих лише проку¬рорській системі рис та явищ. Дана дисертація є першою в Україні спробою порушити проблематику управління в органах прокуратури.
У дослідженні автор вивчав проблеми управління в органах прокуратури як один із важливих чинників саморозвитку і самовдосконалення цього органу, а відтак і підви¬щення його ролі та чіткого визначення його місця в механізмі держави.
Не претендуючи на остаточне вирішення зазначених проблем, автор пропонує свої погляди на шляхи підходу до найбільш складних теоретичних і практичних проблем в управлінні в органах прокуратури.
1. Історичний досвід попереднього розвитку інституту прокуратури в Україні засвідчив необхідність функціонування органів прокуратури як самостійної цілісної системи з власним видом державної діяльності, оскільки час перебування прокуратури в системі судових (1864-1917 рр.) та виконавчих органів (1922-1936 рр.) свідчить про те, що її функціону¬вання та структурування як складової частини систем інших органів державної влади при¬зводить до кризи законності в державі і нівелює зміст основної діяльності прокуратури як органу нагляду за додержанням законів. Аналіз функцій, що покладалися на прокуратуру свідчить, що в радянсь¬кий період прокуратура функціонувала як державний орган зміша¬ного типу, який одноча¬сно здійснював нагляд за додержанням законів і кримінальне пере¬слідування осіб, що вчи¬нили злочин. У Законі “Про прокуратуру СРСР” 1979 р. вперше були сфо¬рмульовані принципи організації і діяльності прокуратури. Насту¬пні суттєві зміни в орга¬нізації та діяльності прокуратури, в її конституційному статусі розпочалися у зв’язку з про¬голошенням 24 серпня 1991 р. створення незалежної самостій¬ної держави — Україна. З цього періоду прокуратура України розпочала якісно новий етап у своєму розвитку як са¬мостійний державний орган.
2. Наявність полярних, по суті, пропозицій щодо статусу прокуратури є знач¬ною мірою наслідком унеможливлення однозначного вирішення питання щодо то¬го, чи має бути місце прокуратури в тріаді гілок державної влади – законодавчої, ви¬конавчої та судової. Зі змісту Конституції України випливає, що прокуратура Украї¬ни не може на¬лежати до жодної з них, оскільки вона здійснює самостійний вид держав¬ної діяльності, який не дає можливості включити її до системи жодної з гілок влади.
3. Щодо основних напрямів трансформації функцій прокуратури України в сучас¬них умовах можна зробити такі висновки: 1) функції прокуратури, такі, як нагляд за додержанням і застосуванням законів та попереднє слідство відповідно до п. 9 розділу XV Конституції України залишені за прокуратурою до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування; 2) у Конституції України не визначено конкретного терміну, протягом якого про-куратура продовжує виконувати вказані функції. Тому органи прокуратури України на час дії “Перехідних положень” Конституції України повинні й надалі здійснювати функції нагляду за додержанням і застосуванням законів та попереднього слідства; 3) відмова від вказаних функцій прокуратури в ході її реформування можлива лише за умови передачі її повноважень спеціальним структурам, здатним компенсувати діяльність прокурорської системи щодо захисту прав громадян, забезпечення законності та правопорядку; 4) необхідно розробити концепцію трансформування функції нагляду за додержан¬ням і застосуванням законів в конститу¬ційну функцію представництва інтересів громадян або держави в суді. Зокрема, ця концепція має передбачати збереження значної частини повноважень, які використовуються прокурорами при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів (вимагати подання в прокуратуру для перевірки документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірок; вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз, давати приписи про усунення очевидних порушень закону, звертатись до суду тощо); 5) зі зміною функціональної діяльності прокуратури, приведенням даної діяльності до конституційної моделі буде змінюватися й організаційна структура прокуратури. Це стосується не тільки окремих її органів, а й прокурорської системи в ці¬лому.
4. Прокуратура має низку конституційних і законода¬вчо за¬кріплених ознак, а саме: 1) це єдина централізована сис¬тема, яка здійснює покладені на неї функції автономно і має особливий конституційний меха¬нізм призначення керів-ника цієї системи – Генерального прокурора України; 2) її повно¬важення, організація і порядок діяльності визначаються окремим законом; 3) од¬ним із принципів організації та діяльності прокуратури є її незалежність від будь-яких органів державної влади; 4) незалежність та єдність забезпечуються жорсткою централі¬зацією і вну¬трішньою побу¬довою органів прокуратури, заснованою на принципі суворого підпо¬рядкування; 5) прокурорсь¬кий нагляд – це виключний вид державної діяльності, який жодний інший ор¬ган дер¬жави, крім прокуратури, не здійснює.
5. В складі державного апарату органи прокуратури виступають як елемент керую¬чої системи, а окремий орган прокуратури є первинною клітиною системи органів проку¬ратури як підсистеми державного управління в широкому значенні даного понят¬тя. Будь-який орган прокуратури, як і їх систему, розглядають як певну систему, яка піддається змі¬нам і водночас сама здійснює вплив: 1) управлінський – на ієрархічно підпорядковані їй об’єкти внутрішньоорганізаційного управління та 2) владновідпо¬відальний – на об’єкти зо¬внішнього середовища. Особливістю управління в системі органів прокуратури є те, що управлінський вплив не виходить за межі прокурорської системи.
Управління в системі органів прокуратури – це вплив на дану систему або на конк¬ретні її ланки з метою впорядкування цієї системи (її ланок), забезпечення її оптимального функціонування та розвитку для ефективного вирішення завдань, що стоять перед нею. Такий вплив можна розглядати як особливий вид діяльності апаратів органів прокуратури і спеціально призначених посадових осіб, що утворюють керуючу підсистему (для всієї сис-теми органів прокуратури і для кожного з них окремо).
В системі органів прокуратури об’єктами управління виступають нижчестоящі ор¬гани прокуратури щодо вищестоящих, підрозділи органу прокуратури щодо керівництва даного органу, посадові особи — прокурорсько-слідчі кадри і всі інші працівники прокуратури щодо суб’єкта управління (керівництва органу), тобто всі, на кого поширюється владний вплив суб’єкта в межах прокурорської системи, окрім Генерального прокурора України, який очолює та здійснює загальне керівництво проку¬рорською системою, але є таким же прокурором і державним службовцем, як і інші. Об-ґрунтуванням даного положення є те, що порядок призначення, звільнення та притягнення до відповідально¬сті Генерального прокурора України — правовідносини, що регулюються не адміністра¬тивним, а конституційним правом.
6. Дослідження особливостей системи управління в органах прокуратури, її складо¬вих; особливостей побудови організаційної та функціональної структури систе¬ми органів прокуратури виходить з поняття соціального управління, на шляху пошу¬ку універсальної характеристики якого значну роль відіграла загальна теорія систем.
Прокуратура, як різновид соціальної системи має такі характерні риси: 1) є організа¬ційно самостійним, багаторівневим державним утворенням, яке активно взаємодіє з усіма гілками влади та іншими елементами суспільства в цілому; 2) є щодо системи державних ор¬ганів автономною, самодостатньою, єдиною підсистемою державного апарату з визначеними цілями діяльності, функціями і компетенцією щодо їх здійснення, зі сталим набором елементів та компонентів; 3) діяль¬ність її органів належить до одного з різновидів державного управління, особливістю якого є те, що управлінський вплив цих органів не виходить за межі власне прокурорської сис¬теми; 4) в основу побудови її органів покладені жорстка ієрархія та визначеність обсягу повноважень, пряме підпорядкування нижчестоящих працівників та органів вищестоя¬щим, сувора процесуальна та службова дисципліна. Оскільки відповідно до законодавства лише Генеральний прокурор України наділений управлінськими повноваженнями щодо системи органів прокуратури, яка має автономний характер у системі державного механізму, а управлінська компетенція керівників нижчестоящих органів прокуратури, окрім кадрових функцій, які отримали закріплення в законі, визначається Генеральним прокурором України, остільки систему органів прокуратури можна відне¬сти до моноцентричних систем.
7. Управління в органах прокуратури – це явище, яке є предметом наук соціального і державного управління, що вивчають цілеспрямовану, організаційну діяльність людей у суспільстві. Предметом ж управління в органах прокуратури є внутрішня взаємо¬дія складових елементів даної системи – органів і посадових осіб.
Завдання та пріоритети функціонування системи органів прокуратури постійно змі¬нюються. Проте, мета управління залишається незмінною: підтримання прокурорської системи у стані, який дає змогу вирішувати дедалі нові завдання, гнучко і оперативно реагувати на зміни в стані законності. Для досяг¬нення даних цілей система повинна, по-перше, мати достатньо стабільну і водночас гнучку організаційну структуру (“по вертикалі” і “по горизонталі”), здат¬ну, за необхідності, швидко перебудовувати зв’язки, що склалися, і створювати нові; по-друге, здійснювати ефективний контроль, який би своєчасно визначав відпові¬дність результатів прийнятим планам і цілям.
Прокуратура при виконанні своїх повноважень активно взаємодіє з усіма гіл¬ками державної влади та є важливим елементом у забезпеченні балансу між ними. Взаємо¬діючи з зовнішнім середовищем, наприклад координуючи діяльність правоохоронних органів або при висловленні Верховною Радою України недовіри Генеральному прокуро¬рові України, система органів прокуратури виступає як цілісність, що зберігає свою ви¬значеність. Система органів прокуратури є не лише автономною щодо системи державних органів, а й самодостатньою, оскільки щодо неї не допускається безпосере¬днє управління з боку самої держави.
8. Відповідно до загальнонаукової характеристики структура органів прокуратури характеризується: 1) за принци¬пом рівнів ієрархії – багаторівнева, а точніше, така, що має три рівні з неоднорідними ланками (про-куратури міст з районним поділом виступають проміжною ланкою між обласними та ра¬йонними прокуратурами, але не управлінсь¬кою, а координаційною, якій делего¬вано частину управлінської компетенції вищестоящої прокуратури облас¬ного рівня щодо нижчестоящих прокура¬тур районного рівня, внутрішня управлінська компетенція яких тотожна компетенції проку¬ратур районного рівня; тобто функції та характеристики деяких ланок одного рівня не іде¬н¬тичні); 2) за характером підпорядкованості – жорстко централізована; 3) за цільо¬вим призначенням та функціями, що виконуються система ор¬ганів прокуратури вважається фіксованою (визначена в законі), а її структура – перемін¬ною (право її визна¬чати та змінювати належить Генеральному прокурору України, відпо¬відно ним регу¬люєть¬ся структура як територіальних так і спеціалізованих органів прокура¬тури та ос¬новні засади організаційної побудови даних органів); 4) за принципом групування еле¬ме¬нтів системи на підсистеми – є складною: розрізняють територіальні (регіональ¬ні) та спеці¬алізовані (предметно-галузеві) прокуратури; 5) за порядком прийняття уп-рав¬лінських рі¬шень – єдиноначального типу організації діяльності з елементами коле¬гіаль¬ності (колегії, науково-методичні ради); 6) за побудовою просторових зв’яз¬ків у системі органів та в окремих органах прокуратури – лінійно-функціонального типу.
9. Найбільшим обсягом управлінських повноважень в системі органів прокуратури відповідно до Закону України “Про прокуратуру” (ст.15) володіє Генеральний прокурор України, який займає особливе місце в системі органів прокуратури – очолює апарат Гене¬ральної прокуратури України, спрямовує роботу усіх органів прокуратури та здійснює ко¬нтроль за їх діяльністю. Управлінські ж повноваження інших керуючих суб’єктів у системі органів прокуратури є похідними від повноважень Генерального прокурора України. Структура центрального апарату Генеральної прокуратури України відповідає завданням прокурорського нагляду, змісту функцій прокуратури. За таким же прин¬ципом, з урахуванням територіальної та предметної специфіки, функціонують усі нижчес¬тоящі прокуратури. Ступінчастий характер управління забезпечує надійність та економіч¬ність системи. Кожен рівень суб’єкта здійснює управління об’єктом відповідного рівня. Але суб’єкт управління не може існувати без об’єкта управління, оскільки саме його існування, структура і зміст управлінської діяльності виникають і визначаються потребами останнього.
Проведений аналіз існуючої на даний час організаційної та функціональної структури сис¬теми органів прокуратури свідчить про те, що вона відповідає конституційній моделі на перехідний період.
При цьому, якщо організаційна структура сис¬теми управління в органах прокуратури має достатнє правове забезпечення, то її функ¬ціо¬нальна структура недостатньо врегульована. А тому слід: по-перше, закріпити на зако¬нодавчому рівні управлінські повноваження прокурорів прокуратур обласного рі¬вня, прокурорів міст з ра¬йонним поділом, районних і прирівняних до них прокуратур, керів¬ників структурних під¬розділів; по-друге, підготувати на рівні Генеральної проку¬ратури України узагальнене По¬ложення про відділи та управління обласних прокура¬тур і визначити в ньому завдання та основні напрями діяльності (функції) управлінь і від¬ділів, повноваження їх керівників; по-третє, визначити на законодавчому рівні ста¬тус прокуратур міст з районним поділом та їх апаратів щодо районних проку¬ратур.
10. Визначення наглядових пріоритетів, що диктуються конкретною обстановкою в суспільстві й інші обставини можуть впливати на організаційний статус органів прокура¬тури, відповідно і принципи управління піддаються певним змінам, внаслідок динамічних процесів державотворення та переходу до утвердження в державі демократичних цінностей. Принципи управління забезпечують інтеграцію окремих видів управлінської діяльності в різних підрозділах системи управління, взаємну їх погодженість та загальну спрямованість на реалізацію вироблених цілей. На їх основі створюється єдиний комплекс управлінської діяльності. Більшість з них виявляються в діяльності різних державних органів аналогічно, оскільки є загальними для всього державного апарату. Окремі ж принципи застосовуються з урахуванням особ¬ливостей кожної підсистеми державних органів, тих чи інших особливостей її об'єктів і суб'єктів управління або груп елементів процесу управління. Отже, принципи управління можна об’єднати у такі групи: 1) загальносистемні принципи управління в сис¬темі органів прокуратури; 2) спеціальні принципи управління в системі органів прокура¬тури: а) цільові принципи управління; б) структурні: структурно-організаційні та струк¬турно-функціональні; в) процесуальні.
Система принципів управління в органах прокуратури, в свою чергу, пов’язана із принципами організації діяльності та здійснення прокурорського нагляду. Дане поєд¬¬нання в дисертації розглядається як загальна система принципів організації і діяль¬ності прокуратури, в якій принципи управління відіграють вагому але допоміжну роль, забезпе¬чуючи її оптимальне функціонування, розв’язання поставлених перед нею завдань.
11. Процес управління в органах прокуратури (управлінський процес) — явище складне і багатогранне, зміст якого може бути розкритий за умови відповідної характери¬стики функцій, форм та методів управління, управлінських відносин, стадій управлінсь¬кого процесу.
Функції управління як елемент процесу управління в органах прокуратури необхідно розглядати не лише як допоміжні щодо конституційних функцій прокура¬тури, а й як структуроутворюючий елемент системи, що потребує належного право¬вого закріплення в Законі України “Про прокуратуру” (зокрема, у ст. 14-16, 18) та у ві¬домчих нормативно-правових актах (зокрема, у наказах “Про принципи управління, організації роботи та постановки конт¬ролю виконання в органах прокуратури України”, “Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України” тощо). Це сприя¬тиме запобіганню перевищенню керівниками органів та підрозділів апарату органів прокуратури повноважень, а також гарантуватиме додержання прин¬ципу законності в організації та діяльності прокуратури.
12. Особливістю відносин управління в органах прокуратури є те, що вони відбуваються лише в межах системи органів прокуратури, характеризуються високим ступенем директивності, через що серед них переважають субординаційні відносини, причому такі, що складаються між елементами системи органів прокуратури та зовнішнім середовищем, є владновідповідальними, а не відносинами владного підпорядкування, а відносини між вищими ор¬ганами держави та прокура¬турою мають характер конституційно-організацій¬них, а не управлінських (зокрема, при призначенні та звіль¬ненні з посади Генерального прокурора України, при висловленні Верховною Радою України йому недовіри), причому система органів прокуратури виступає як функ¬ціо¬нально самостійний інститут, який виконує функцію одного з елементів меха¬нізму стримувань і противаг; єдиний і самодостатній, оскільки щодо прокуратури не до¬пускається безпосереднє управ¬ління з боку самої держави.
Аналіз кола управлінських відносин, що відбуваються в системі органів прокура¬тури, показав, що не зважаючи на перевагу серед них субординаційних відносин, в системі органів прокуратури відбувається цілий ряд іншого роду відносин управління, що розріз¬няються насамперед за кількістю сторін. Враховуючи вищесказане, необхідно розви¬вати діяльність з удосконалення законодавства з урахуванням існування в органах проку¬ратури не лише директивних чисто субординаційних відносин, які є втіленням безпосере¬днього цілеспрямованого впливу суб’єкта на об’єкт управління, а й великого спектра ін¬ших відносин управління, шляхом закріплення положень, якими можна врегулювати ко¬ординаційні відносини між структурними підрозділами, прокуратурами одного рівня, як з питань наглядової діяльності, так і з питань управління.
13. Реалізація цілей, функцій та принципів управління в органах прокуратури здійс¬нюється шляхом застосування різних методів. Зміст методів управління в системі орга¬нів прокуратури знаходить безпосереднє вираження, в основному, у відносинах суб’єктно-об’єктного характеру (субординаційних) і тільки у зв’язку із здійсненням цілеспрямованого впливу на керовану систему та реалізацією функцій управління в даній системі.
Отже, осо¬бливістю методів управління в органах прокуратури є те, що вони засто¬совуються в про¬цесах управління за дорученням держави, тобто офіційно, а та¬кож у визначеному порядку і знаходять безпосереднє вираження здебільшого в субордина¬ційних відносинах і тільки у зв’язку із здійсненням цілеспрямо¬ва¬ного впливу на керо¬вані елементи системи прокуратури. Тому головна увага керую¬чих суб’єктів в органах прокуратури повинна бути сконцентрована не на розширенні сфери конкретних ди¬рективних розпоряджень, а на розвитку нормативно-правової ос¬нови методів управ¬ління. Закріплюючи в Законі України “Про прокуратуру” фу¬нкції управління, слід ви-значити основні шляхи, методи та суб’єктів їх реалізації. Важ¬ливе значення має забез¬печення використання методів управлінського впливу з неод¬мінним врахуванням особ¬ливостей, інтересів, положення і можливостей керованих, на основі чого можна забез¬печити наукову та економічну обґрунтованість їх застосову¬вання. Названі особливості дозволя¬ють відмежувати методи управління в органах прокуратури від інших, дуже близьких по своєму значенню категорій.
14. Управлінське рішення в органах прокуратури — це підзаконний нормативний чи індивідуальний акт реалізації повноважень прокурора, який має директивний, організа¬ційний, державно-владний і творчий характер, визначений тип дії, прийнятий у ви¬значеному порядку, має певне зовнішнє вираження (форму) та відповідне оформлення, за допомогою якого розв’язується те чи інше управлінське питання, вирішення якого спрямо¬ване на реалізацію конституційних функцій прокуратури. Виходячи з принципу єдиноначальності усі управлінські рішення в органах прокуратури приймаються керівниками органів прокуратури та їх підрозділів, колегіальні ж рішення потребують їх введення наказами прокурорів відповідних прокуратур. Колегіальна форма управління, як і колективна та спільна, є доповнюю¬чою організаційною формою управління в органах прокуратури. Основною формою управ¬ління в органах прокуратури є єдиноначальна, однак, закріплення за Генеральними прокурором України права єдиноначальності не виключає можливості зростання управлінської ролі колегій прокуратур. Зокрема, слід на законодавчому рівні закріпити, що накази Генерального прокурора Украї¬ни нормативно-правового характеру перед їх підписанням повинні проходити обговорення на Колегії Генеральної прокуратури України.
Усі акти управління в органах прокуратури – відомчі, деякі з них (вказівки) мають обов’язковий характер і для зовнішнього середовища, але лише в частині наглядових по¬ложень, тобто тих, що не стосуються власне управління. Специфічною ознакою норма¬тивних актів управління в органах прокуратури є те, що ці акти спрямовані "усередину" прокурорської системи. Інакше кажучи, вони стосуються організації тільки органів про¬куратури і діяльності тільки прокурорських працівників. Така спрямованість нормативних актів управління викликана тим, що вони видаються державними органом, на який покла¬дене здійснення прокурорського нагляду і для якого управлінська діяльність носить хара¬ктер не головної, а допоміжної (підлеглої) функції. Остання покликана забезпечити нале¬жне здійснення прокурорами їх головної – наглядової функції.
15. Перед керівниками органів прокуратури завжди стоїть завдання раціоналізації системи управління. Головний зміст цієї функції – є постійне вдоскона¬лювання системи управління в органах прокуратури; раціональне формування та впо¬рядкування керуючої та керованої підсистем і забезпечення дина¬мічної рівноваги вну¬трішніх проце¬сів системи для приведення її структури у відповід¬ність до функціона¬льних завдань сис¬теми органів прокуратури, поставлених перед нею Конституцією України. По завершенню перехідного періоду основні засади побу¬дови структури сис¬теми орга¬нів та організаційної структури апарату Генеральної про¬куратури України, управ¬лінсь¬ких повноважень основних її ланок, взаємовідносин між ними повинні отри¬мати закріплення в новій редакції Закону України “Про про¬кура¬туру”. Одним з основних засобів даної функції, на нашу думку, є чітке визначення шляхів оптимізації та кількості рівнів управління та окремих органів в ієрархії її організаційної структури органів прокуратури, для чого законодавець пови¬нен у Законі України “Про прокуратуру” або обмежити систему органів прокура-тури трьома рівнями, або закріпити в ньому норму, яка б регламентувала організацію роботи і діяльності прокуратури міста з районним поділом та її управлінську компетен¬цію. Дана ланка, на думку автора, виступає не управлінською, а координа¬ційною, оскіль¬ки їй делеговано частину управлінської компетенції вищестоящої про¬кура¬тури облас¬ного рівня щодо до нижчестоящих прокуратур районного рівня. В май¬бут¬ньому ж необхідне закріплення основних засад побудови структури системи орга¬нів та організаційної структури апарату Генеральної прокуратури України в новій ре¬дакції Закону України “Про прокуратуру”.
16. Реорганізація апарату Генеральної прокуратури України, а також апаратів обласних і прирівняних до них прокуратур повинна відбуватись на основі функціонального принципу, що припу¬скає побудову основної частини структурних підрозділів відповідно до конституційних напрямів діяльності прокуратури з врахуванням належного балансу в структурі Генераль¬ної прокуратури та прокуратур обласного рівня підрозділів галузевого, загального та за¬безпечуючого призначення. Причому галузеві підрозділи необхідно чітко відмежувати за функціональним критерієм і задля цього: а) підпорядкувати Відділ нагляду за розсліду¬ванням кримінальних справ слідчими Генеральної прокуратури України, який на сьогодні є елементом Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України, Управ¬лінню з нагляду за законністю оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства; б) підпорядкувати Головному управлінню нагляду за додержанням законів щодо прав і свобод та захисту інтересів держави, за умови коригування його назви, Управ¬ління представництва інтересів громадян і держави в судах, яке на сьогодні підпорядко¬ване Головному управлінню з питань підтримання державного обвинувачення, предста¬вництва у судах та нагляду за виконанням судових рішень Генеральної прокуратури України.
17. Реорганізація апарату Генеральної прокуратури України, що припускає побудову ос¬новної частини структурних підрозділів відповідно до конституційних напрямів діяльно¬сті прокуратури з більш чітким окресленням компетенції кожного підрозділу всередині апарату, з одночасною відповідною перебудовою апаратів обласних прокуратур, з враху¬ванням неможливості цілковитого відтворення структури апарату Генеральної прокура¬тури України в структурі апаратів обласних прокуратур.
18. Реформуванню підлягають не лише організаційна та функціональна структури си¬стеми органів прокуратури, її органів, підрозділів їх апаратів, а й правовий статус про¬курорських працівників-управлінців, за для чого доцільно: а) закріпити в Законі України “Про прокуратуру” існуючий правовий статус керівників органів прокуратури; б) визначити в ст. 15 Закону України “Про прокуратуру” процедуру звільнення Генерального прокурора України і зазначити, що “з моменту встановлення в діянні Генерального прокурора України ознак злочину Президент України вправі усунути Генерального прокурора України від виконання службових обов’язків до набрання законної сили вироком щодо нього”; в) за¬кріпити в ст. 15 Закону України “Про прокуратуру” механізм призначення, обсяг і межі повноважень виконуючого обов’язки Генерального прокурора України; г) конкретизу¬вати положення ст. 15 Закону України “Про прокуратуру” та закріпити за Генеральним прокурором України право звільнення прокурорів прокуратур обласного рівня і визна¬чити підстави дострокового припинення ними повноважень, окрім тих, що зазначені для всіх працівників прокуратури в Дисциплінарному статуті прокуратури України, які мають бути закріплені саме в Законі України “Про прокуратуру”; д) визна¬чити в нормативних актах як законодавчого, так і відомчого характеру, правовий статус “помічників” та “радників” Генерального прокурора України та його Першого заступ¬ника, впорядкувати та конкретизувати їхню компетенцію; е) чітко сформулювати в нака¬зах Генерального прокурора України, відповідно до законів України управ¬лінські повноваження прокурорів управлінь і відділів апаратів прокуратур обласного рі¬вня.
19. Удосконаленню підлягає також організація та діяльність колегій, що діють у Ге¬неральній прокуратурі України та в органах прокуратури обласного рівня, шляхом: а) вне¬сення змін до ст. 14 Закону України “Про прокуратуру”, відповідно до яких покласти фу¬нкцію затвердження персонального складу Колегії Генеральної прокуратури України на Генерального прокурора України, оскільки діючий порядок затвердження складу даної колегії Верховною радою України, суперечить ст. 85 Конституції України, в якій не від¬творене дане повноваження Верховної Ради України; б) внесення до ст. 18 Закону України “Про прокуратуру” таких змін: по-перше, визначити коло осіб, які за посадою входять до складу колегії, та кількісний її склад; по-друге, наділити прокурора області правом самостійно затверджувати склад колегії (оскільки більшість з її членів на посади призначає саме Генераль¬ний прокурор України: прокурора області, його заступників, начальників провідних управлінь і відділів).
20. Управлінські рішення (акти) прийма¬ються на всіх рівнях системи органів прокуратури, починаючи від прокурора району і закінчуючи Генеральним прокурором України, і визначаються: як централь¬ний еле¬мент, складова частина циклу управління та як основний засіб досягнення ці¬лей управ¬ління в органах прокуратури. Акт управління як центральний елемент циклу управління поєд¬нує два етапи: етап вироблення і прийняття рішень та етап практич¬ної його реалі¬зації, що складаються із стадій, які змінюються у визначеній послідовно¬сті. Оскільки головним предметом управління є наглядова діяльність, у положеннях та ін¬ших актах, що встановлюють правовий статус керівників органів прокуратури, закріп¬лення предметів відання, прав і обов'язків далеко не завжди ув'язується з прийняттям управ¬лінських рішень. Чинне ж законодавство і сформована практика передбачають вирішення окремих питань компетенції органів тільки за допомогою видання правових актів – наказів, вказівок, рішень тощо. Водночас, вимоги наукової обґрунтованості ор¬ганізації управлін¬ського процесу не дають змоги задовольнятися потенційною мож¬ливістю прийняття управлінських рішень з усіх питань компетенції. У цьому плані ве¬ликого значення набу¬ває проблема повноти вираження функцій органів у прийнятих ними актах. Інша важлива проблема організації управлінської діяльності – потреба роз¬робки і нормативного закріп¬лення процедур вироблення та прийняття правових ак¬тів, правотворчих відносин як способу правового регулювання стадій підготовки і при¬йняття нормативних актів та, власне, механізму прий¬няття управлінських рішень. Най¬перша функція правового регулювання в галузі управ¬ління по¬лягає у вирішенні питань визначення компетенції ланок прокуратури, розподілі прав як між різними ор¬ганами, так і між їх структурними підрозділами і посадовими осо¬бами, встановленні рівнів, на яких приймаються рішення, регламентації порядку здійс¬нення компетенції тощо. Задля цього необхідно, на нашу думку, роз¬робити типові положення про прокуратури областей.
Сьогодні прокурорський нагляд не може бути по-справжньому ефективним, якщо при його здійсненні не будуть застосовуватись досягнення науки організації управління і праці на двох напрямах: а) поліпшення продуктивності управлінської праці, основою для чого є оптимальний розподіл праці та її нормування; б) поліпшення умов управлінської праці.
Чіткий поділ праці в апараті органу прокуратури – неодмінна умова раціональної організації діяльності прокуратури. Тому вважаємо, що на сьогодні актуальним є: 1) вирі¬шення питання розробки і прийняття посадових інструкцій, у яких необхідно точно визна¬чити права й обов’язки кожного працівника даної прокуратури, критерії оцінки їхньої праці і які, будучи організаційно-розпорядницькими документами, з одного боку, визна¬чали б посадові обов’язки кожного працівника, його права і відповідальність за викону¬вану роботу, а з іншого — були б нормативною основою для оцінки діяльності праців¬ника, визначення відповідності займаній посаді; 2) розробка професіограм (основні кри¬терії ділової кваліфікації та професійно значущі властивості особистості прокурора і слід¬чого та відповідно різних спеціалізацій і рівнів управління). Окрім того, в результаті аналізу проблем в галузі технології управління в органах прокуратури, в дослідженні визначено основні на¬прями їх вирішення шляхом розробки: засобів усунення недоліків в інформаційному за¬безпеченні прокурорів (впровадження сучасних технічних засобів, комп’ютеризація і об’¬єднання органів прокуратури України в корпоративну обчислювальну мережу); вдоскона¬лення правового забезпечення; системи статистичної звітності та впровадження оновленої системи документообігу, відновлення рад наукової організації праці.
21. Управління кадрами є комплексною системою, елементами якої є основні на¬прями кадрової роботи, до яких належать як напрями реалізації кадрової функції управ¬ління, так і загальні та допоміжні (забезпечуючі) функції управління.
Насамперед слід визначити такі види працівників прокуратури за їхніми посадами: А) кадри прокуратури: 1) посади, що відносяться до посад державної служби): а) Ге¬неральний прокурор України – одна з вищих державних посад; б) посадові особи ор¬ганів прокура¬тури – керівники та заступники керів¬ників органів прокуратури, керів¬ники під¬розділів апарату органів прокуратури, на яких законами або іншими нор¬мативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консу¬льта¬тивно-дорадчих функцій; в) працівники прокуратури, що займають відпо¬відальне ста¬нвище – прокурори та слідчі органів прокуратури; г) нау¬ково-педагогічні пра¬цівники проку¬ратури; д) патронатні працівники прокуратури – пра¬цівники прес-служби, радники, помічники радників згідно з штатним розписом, по¬рядок перебу¬вання на державній службі яких встановлюється Генеральним про-курором Ук¬раїни; 2) стажисти прокуратури; Б) інші службовці – працівники, що пра¬цюють в апараті органів прокуратури, діяльність яких має допоміжно-обслу¬говуючу спря¬мованість (наприклад, працівники таємного відділу, секретарі друкарки, бухгалтери, економісти тощо) (додаток 3).
Існує також необхідність віднесення посади Генерального прокурора України до окремої групи – вищих державних посад, що продиктовано: 1) фактичним визнанням цього факту в Конституції України; 2) особливостями призначення, здійснення повнова¬жень, відповідальності та порядку звільнення Генерального прокурора України; 3) можли¬вості призначення на дану посаду особи, що не має стажу прокурорсько-слідчої діяльності; 4) законодавче визнання права Генерального прокурора України “спря¬мовувати роботу органів прокуратури”, тобто визначати “загальну політику прокуратури”, “наглядову полі¬тику прокуратури” та “кадрову політику” (де політика – це встановлений курс професійної діяльності, який втілює Генеральний прокурор України в системі прокуратури).
Ефективна кадрова робота вимагає адекватного правового регулювання, однак, до¬тепер не створено надійного правового механізму забезпечення всього складного техноло¬гічного ланцюжка формування і використання корпусу професійно здатних прокурорсь¬ких працівників; не вироблено чітко визначених понять ділової кваліфікації прокурорсь¬кого працівника; не передбачено комплекс вимог, яким повинні відповідати прокурорські працівники різних посадових кате¬горій і спеціалізацій; не уніфіковано функціональний зміст діяльності з кожного виду посад прокурорських працівників; недостатньо регламен¬товані специфічні для прокуратури питання порядку прийому на роботу і звільнення, ор¬ганізації практичного здійснення працівниками прокуратури своїх завдань і функцій, зміц¬нення службової дисципліни, відповідальності тощо. Для цього важливо в Законі “Про проходження служби в органах та установах прокуратури” та наказах Генера-льного прокурора України, зокрема, “Про організацію роботи з кадрами в органах прокура¬тури України” та інших визначити необхідні професійні, медичні, мораль¬но-етичні крите¬рії, які