Петренко Павло Дмитрович Теоретико-правові проблеми організації діяльності органів виконавчої влади в Україні в контексті європейського досві­ду

Короткий опис

Петренко Павло Дмитрович, міністр юстиції України: «Теоретико-правові проблеми організації діяльності органів виконавчої влади в Україні в контексті європейського досві­ду» (12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право). Спецрада Д 26.001.04 у Київ­ському національному університеті імені Тараса Шевчен­ка МОН України

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
Кваліфікаційна наукова
праця на правах рукопису
ПЕТРЕНКО ПАВЛО ДМИТРОВИЧ
Прим. № ____
УДК 342.6:347.987.1:342.92
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ОРГАНІЗАЦІЇ ДІЯЛЬНОСТІ
ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ В КОНТЕКСТІ
ЄВРОПЕЙСЬКОГО ДОСВІДУ
Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
(081 – Право)
Подається на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання
ідей, результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне
джерело
__________________________________
(підпис, ініціали та прізвище здобувача)
Науковий консультант:
доктор юридичних наук, професор,
член-кореспондент НАПН України
КУБКО Є.Б.
Київ – 2019

ЗМІСТ
ВСТУП ……………………………...…………………...………………24
РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ
ОРГАНІЗАЦІЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
УКРАЇНИ………………………………………………………………………..40
1.1 Роль та місце органів виконавчої влади в сучасній структурі
державної влади України………………………………………………………..40
1.2 Поняття та особливості організації діяльності органів виконавчої
влади в Україні як суб’єктів адміністративного права………………………...67
1.3 Принципи організації діяльності органів виконавчої влади ……..…83
1.4 Сучасна система органів виконавчої влади України.………………113
Висновки до розділу 1………………………………...………………...135
РОЗДІЛ 2 ОРГАНІЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ
ВЛАДИ В КРАЇНАХ ЄС……………………………………………………...139
2.1 Характеристика адміністративно-правових засад організації
діяльності органів виконавчої влади в країнах ЄС…………………...……….139
2.2 Політичні і адміністративні посади як один з принципів організації
діяльності виконавчої гілки влади в ЄС…………………...………………….173
2.3 Система органів виконавчої влади країн ЄС та їх взаємодія……....183
Висновки до розділу 2……………………………………...…………...207
РОЗДІЛ 3 АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
ЄВРОІНТЕГРАЦІЙНИХ ПРОЦЕСІВ В ОРГАНІЗАЦІЇ ДІЯЛЬНОСТІ
ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ………………….…...…….212
3.1 Місце та значення реформування органів виконавчої влади України
для забезпечення інтеграції в європейський простір………………….……...212
3.2 Європейські стандарти державного управління як основа
реформування системи органів виконавчої влади України………………….233
23
3.3 Нормативне забезпечення євроінтеграційних процесів у організації
діяльності органів виконавчої влади: темпоральний вимір………….………282
Висновки до розділу 3…………………………...……………………...303
РОЗДІЛ 4 ВДОСКОНАЛЕННЯ ОРГАНІЗАЦІЇ ДІЯЛЬНОСТІ
ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ З УРАХУВАННЯМ
ЄВРОПЕЙСЬКОГО ДОСВІДУ………………….…………………………..307
4.1 Шляхи оптимізації системи та організаційно-штатної структури
органів виконавчої влади в контексті євроінтеграції…………………………307
4.2 Підвищення якості надання адміністративних послуг як напрямок
удосконалення організації діяльності органів виконавчої влади…………....332
4.3 Удосконалення контролю та відповідальності органів виконавчої
влади в Україні….................................................................................................355
4.4 Удосконалення взаємодії органів виконавчої влади між собою, з
іншими елементами механізму держави та суспільством………………..…..372
Висновки до розділу 4………………………...………………………...382
ВИСНОВКИ………….………………………………………………....387
СПИСОК ВИКОРИСАНИХ ДЖЕРЕЛ………..……………………..403
ДОДАТКИ…...…………………..………………………………………459

Список літератури

ВИСНОВКИ
У дисертації здійснено теоретичне узагальнення та запропоновано нове
вирішення наукової проблеми, яка полягала у визначенні та аналізі теоретикоправових проблем організації діяльності органів виконавчої влади України в
умовах реалізації євроінтеграційного курсу України з метою набуття членства
в ЄС. У результаті дослідження сформульовано концепцію реформування
органів виконавчої влади України, що враховує європейський досвід
організації функціонування систем органів виконавчої влади як важливого
елементу механізму держави, побудову взаємодії органів виконавчої влади з
іншими інститутами суспільства і держави, стандарти застосування яких
характеризують організацію діяльності органів виконавчої влади в країнахчленах ЄС, і може бути важливим для України при продовженні
адміністративної реформи. У роботі сформульовано низку інших пропозицій,
висновків та рекомендацій. Основними результатами дослідження є такі.
1. Встановлено, що на сьогодні в умовах втілення проголошених
Конституцією Україною цінностей верховенства права, демократії, соціальної
спрямованості держави при реалізації євроінтеграційного курсу з метою
набуття Україною членства в ЄС змінюється телеологічне призначення
органів виконавчої влади. Обґрунтовано, що на сучасному етапі
цивілізаційного розвитку розуміння феномену органів виконавчої влади у
демократичній правовій державі характеризується поступовою втратою
значення тенденцій патерналізму та переорієнтацією на подолання
суперечності між декларованими і нормативно закріпленими правами і
свободами людини і громадянина та їх реалізацією у практичній діяльності
державних органів, підвищенням ролі зворотного зв’язку між органами
виконавчої влади та громадянським суспільством, спрямованим на своєчасне
виявлення і розв’язання проблем і суперечностей, які обумовлюють
відчуження влади від суспільства.
388
2. Встановлено відсутність теоретично обґрунтованої концепції
взаємозв’язку виконавчої влади та суспільства у зв’язку з розумінням
виконавчої влади сукупністю або системою органів, що на практиці породжує
проблеми оцінки ефективності діяльності системи органів виконавчої влади,
оскільки не враховуються важливі показники реакції суспільства на дії органів
виконавчої влади. Натомість запропоновано новий концептуальний підхід
розуміння виконавчої влади України як системи управління, де суб’єктом
управління в найбільш узагальненому трактуванні буде система органів
виконавчої влади, об’єктом – суспільство. Загальний суб’єкт та об’єкт вказаної
системи управління конкретизовано шляхом виділення проміжних суб’єктів
та об’єктів управління поряд із загальними. У контексті характеристики
суб’єктно-об’єктних зв’язків вказаної системи управління поряд з
безпосереднім впливом загального суб’єкта на загальний об’єкт виділено
категорію опосередкованого впливу, який здійснюється вищестоящим
суб’єктом управління в системі органів виконавчої влади на один з проміжних
суб’єктів, для того щоб в кінцевому результаті було здійснено вплив на
загальний об’єкт (суспільство). Встановлено специфіку проміжних суб’єктів
управління (органи виконавчої влади, що мають в ієрархічній послідовності
відповідної системи вищестоящі інстанції) такої системи управління, як
виконавча влада: 1) проміжні суб’єкти управління здійснюють
опосередкований вплив на загальний об’єкт управління (суспільство); 2)
проміжні суб’єкти управління є об’єктами безпосереднього управління для
вищестоящих ланок; 3) управління проміжними суб’єктами здійснюється для
досягнення такого кінцевого результату, як вплив на загальний об’єкт
управління в рамах такої управлінської системи, як виконавча влада, хоч такий
і є опосередкованим через проміжного суб’єкта.
3. Розробка вищеописаної концептуальної моделі розуміння
виконавчої влади України як системи управління дозволяє виробити новий
підхід оцінки діяльності органів виконавчої влади: вплив загального суб’єкта
на загальний об’єкт у вигляді конкретних показників можливо брати за
389
відправні точки зору аналізу ефективності (економічна ефективність,
соціальна, культурна тощо).
4. Вирішено існуючу в науці адміністративного права проблему
доцільності застосування конструкцій «організація діяльності» та «організація
і діяльність» органів виконавчої влади України шляхом обґрунтування
використання першої, оскільки відповідне поняття є ширшим за змістом і
охоплює всі аспекти та особливості створення, місця і ролі, структури,
напрямів діяльності, засад діяльності тощо. Організацію діяльності органів
виконавчої влади визначено процесом, що здійснюється задля вдосконалення
статусу окремих складових елементів структури відповідної системи,
об’єднання їх в єдине ціле, впорядкування структури системи органів
виконавчої влади, узгодження дій її елементів між собою, з іншими
елементами механізму держави, громадянським суспільством. Основним
системоутворюючим фактором сучасного стану трансформації організації
діяльності органів виконавчої влади є досягнення соціального консенсусу
шляхом застосування широкого арсеналу засобів інтеракції під час оцінки
ефективності виконуваних ними функцій та завдань, реалізації державної
політики за напрямами, що належать до їх компетенції.
5. Гострою сучасною теоретичною проблемою вчення про
організацію діяльності органів виконавчої влади є відсутність усвідомлення
такої особливості виконавчої влади України, як її унікальність, що обумовлена
такими факторами: 1) досвід трансформації внаслідок зміни принципів, на
яких було створено і успадковано систему органів виконавчої влади у зв’язку
з проголошенням незалежності України, переходом від союзу до унітарності,
поділом єдиної державної влади на три відносно самостійні гілки,
децентралізацією; 2) за роки незалежності в Україні напрацьовано власний
досвід організації діяльності органів виконавчої влади; 3) європейський вибір
України.
6. Виявлено, що теоретичною проблемою для ефективної організації
діяльності органів виконавчої влади України надалі в умовах поглиблення
390
європейської інтеграції є відсутність науково розробленого та
проаналізованого переліку адміністративно-правових засад організації
діяльності органів виконавчої влади в країнах ЄС, оскільки такі є підґрунтям
для проведення реформ щодо організації діяльності відповідних органів в
Україні. Задля вирішення означеної проблеми запропоновано
адміністративно-правові засади організації діяльності органів виконавчої
влади в країнах ЄС поділити на ті, які характеризують наднаціональні зв’язки
органів виконавчої влади країн ЄС з інституціями ЄС (перший рівень,) та
внутрішньодержавні засади організації, функціонування та взаємодії органів
виконавчої влади (другий рівень). Засади першого рівня виокремлено шляхом
синтезу, виходячи з засад європейського управління, базуючись на засадах
Європейського адміністративного простору та європейського
адміністративного права, і встановлено, що вони є єдиними для всіх країнучасниць ЄС і не відрізняються. Засади другого рівня базуються на принципах
державного управління окремих країн, що є учасницями ЄС, а тому вони
можуть відрізнятися, оскільки при їх виділенні та закріпленні враховуються
національні традиції, форми держави та інші чинники.
7. Виділено два рівні засад організації діяльності органів виконавчої
влади в країнах ЄС. До першого рівня віднесено засади: 1) поваги до людської
гідності, пріоритету прав і свобод людини та громадянина; 2) демократії, 3)
юридичної визначеності; передбачуваності; недискримінації; процедурної
справедливості; 4) відкритості і прозорості; 5) субсидіарності; 6) належності
управління, що передбачає право судового захисту, справедливість судового
процесу, рівність умов; використання найкращого досвіду; діяльність
омбудсмена; 7) розподілу компетенції і повноважень між органами влади
певних країн та інституціями ЄС; 8) відповідальності; 9) ефективності та
результативності; 10) застосування положень права ЄС, якими
встановлюються права та обов’язки для органів виконавчої влади, їх
посадових осіб, без інкорпорації в будь-якій формі або імплементації норм у
національний правопорядок. Другий рівень включає засади: 1) здійснення
391
виконавчої влади за принципом розподілу державної на окремі гілки при
функціонуванні механізму стримувань і противаг; 2) розмежування політичної
і адміністративної складових управління; 3) адміністративно-політичний
консалтинг; 4) координація дій центральних органів влади з місцевими; 5)
можливість скасування (або відкликання) незаконного адміністративного
акта; 6) орієнтація на пересічного громадянина, який, як клієнт державних
служб, виступає споживачем державних послуг.
8. Встановлено, що у більшості країн-членів ЄС організація
виконавчої влади включає розмежування політичних і адміністративних посад
на основі відокремлення діяльності з визначення і формування державної
політики та її реалізації без прийняття політичних рішень. Залежно від
національних традицій і особливостей форми держави зв’язок політичної і
адміністративної складової влади відрізняється. Для низки країн зайняття
політичної посади виключає можливість перебування на адміністративній
посаді. На підставі проведеного аналізу європейського досвіду щодо
розмежування адміністративних та політичних посад вдалося вирішити вже
довготривалу теоретико-правову проблему відповідного розмежування в
Україні шляхом вироблення конкретних критеріїв. Зокрема: (1) виділено такі
особливості політичних посад державної служби: а) обіймаються згідно з
політичними процедурами, які визначені Конституцією; б) основою для
зайняття є політична лояльність до провідних політичних сил; в) звільнення з
посади відбувається залежно від результатів виборів; г) структурно
перебувають у вищому органі управління; ґ) характеризуються підзвітністю та
підконтрольністю представницькому органу (парламенту), відповідальністю
перед головою держави та представницьким органом (парламентом); д)
компетенцією охоплено прийняття політичних рішень, які спрямовані на
реалізацію загальнодержавних інтересів; е) передбачено політичну
відповідальність за результати діяльності на такій посаді; (2) визначено
особливості адміністративних посад державної служби: а) обіймаються згідно
з визначеними у законодавстві адміністративними процедурами; б) основою
392
для зайняття є професіоналізм та компетентність; в) зміна кадрового складу
відбувається на умовах контракту або з міркувань кар’єрного зростання; г)
компетенцією охоплено реалізацію державної політики, прийняття
адміністративних рішень, які спрямовані на вирішення конкретних проблем у
певній галузі економіки або соціальній сфері; ґ) характеризуються
підконтрольністю та підзвітністю вищестоящій посаді в адміністративному
органі управління; д) передбачено адміністративну відповідальність за
результати діяльності на такій посаді. Відповідно запропоновано чітко
виділити політичні посади державної служби та адміністративні посади
державної служби. Для позначення статусу суб’єктів, що їх обійматимуть,
можна застосовувати конструкції «державних політичних службовців»
(особи, що обійматимуть політичні посади) та «державних адміністративних
службовців» (особи, що обійматимуть адміністративні посади). При цьому як
політичні посади, так і адміністративні посади у запропонованому варіанті
визначені посадами державної служби як частини публічної служби в Україні.
9. Встановлено, що організація системи органів виконавчої влади
країн-учасниць ЄС та взаємодія окремих з елементів такої завжди залежать від
форми тієї чи іншої держави, що обумовлює особливості структури та
специфіку суб’єктного складу системи, специфіку взаємодії органів
виконавчої влади. Серед єдності організаційних характеристик, що
притаманні усім або більшості з країн-учасниць ЄС в аспекті організації
діяльності органів виконавчої влади, виділено одну з головних, яка полягає в
ієрархічності структури організації системи органів виконавчої влади країнучасниць ЄС, що охоплює при цьому різну кількість рівнів відповідної
системи в окремих країнах, але в цілому включає центральний та місцевий
рівні. Особливості функціонування останніх залежать від форми державного
устрою та інших чинників організації діяльності влади. Водночас існують
певні єдині риси кожного з названих рівнів: 1) центральний за різницею назви
в окремих країнах включає уряд та інші центральні органи виконавчої влади;
уряд є вищим рівнем органів виконавчої влади в країнах-учасницях ЄС та
393
наділений повноваженням на: здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності;
обслуговування населення (або специфічних груп населення); здійснення
контрольних функції (у тому числі і за парламентом у президентських
республіках), складання і забезпечення виконання державного бюджету,
законодавчої ініціативи; захист зовнішніх інтересів держави; формування
державної політики. У низці країн уряд здійснює регламентарну владу у
вигляді права уряду на видання актів делегованого законодавства (приймати
нормативні акти, які мають силу законів); 2) уряд, як і інші центральні органи
виконавчої діяльності, для створення умов реалізації своїх завдань, наданих
йому основних функцій та повноважень, має апарат; 3) незалежно від форми
держави суб’єкти центрального рівня системи органів виконавчої влади
керують та здійснюють контроль функціонування органів, що реалізують
виконавчу владу на місцевому рівні; 4) місцевий – характеризується
різноманітними управлінськими структурами системи, влада яким
реалізується за принципом децентралізації та субсидіарності, що є однією з
організаційно-правових засад побудови системи органів виконавчої влади всіх
країн ЄС.
10. Доведено, що підвищення транспарентності діяльності органів
виконавчої влади в Україні знаходить своє втілення у розробці і реалізації
концепції електронного врядування в Україні, покликаної забезпечити: 1)
легкість доступу до інформації про діяльність, структуру, статус, режим
роботи, місцезнаходження, результати діяльності органів влади,
законодавство, що є основою їх функціонування, або ж приймається певними
органами влади; 2) спрощення процедури та можливість електронного
звернення до органів влади для прийняття рішень, надання адміністративних
послуг їх замовникам; 3) сприяння реалізації принципу прозорості і
відкритості органів влади; 4) участь суспільства в управлінні державою за
допомогою інформаційно-телекомунікаційних технологій; 5) підвищення
довіри до органів влади; 6) підвищення ефективності громадського контролю.
394
11. Характерною рисою зміни парадигми державного управління у
сучасних умовах визначено інтеріоризацію цінностей, пов’язаних з
усвідомленням соціальної відповідальності всіх суб’єктів суспільних відносин
за актуальний рівень ефективності діяльності системи виконавчої влади в
Україні, що знаходить свій прояв у посиленні тенденції децентралізації, яку
слід розуміти у правовому аспекті як трансформацію адміністративноправового статусу органів виконавчої влади та місцевого самоврядування,
здійснювану у напрямі розширення комплексу прав, обов’язків та
відповідальності останніх; у територіальному аспекті – як розширення
здатності органів місцевого самоврядування та територіальних громад, а
також територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади
приймати рішення, пов’язані зі здійсненням публічних справ місцевого
значення; у соціально-філософському значенні – як подолання
екзистенціального сприйняття відчуження між владою і народом
(особистістю) шляхом більш широкого включення громадськості у систему
прийняття рішень, пов’язаних з широким колом питань забезпечення
життєдіяльності, самоактуалізації активної громадянської позиції, втілення
індивідуальних систем цінностей індивідів за умови додержання засад
толерантності та поваги до відмінних від загальновизнаних інтересів людини
та громадянина, які не суперечать закону. При цьому слід виходити з
необхідності передачі органам місцевого самоврядування повноваження
місцевих державних адміністрацій, але контроль їх здійснення залишити за
органами виконавчої влади.
12. Виявлено, що децентралізація влади в Україні повинна включати
низку кроків задля досягнення відносин партнерства і взаємної допомоги у
відносинах влади та суспільства: 1) перерозподіл повноважень між органами
виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, у тому числі щодо
надання адміністративних послуг; 2) перерозподіл бюджетів між органами
виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; 3) зміну меж районів
у процесі добровільного об’єднання та приєднання територіальних громад; 4)
395
зміну на трирівневий адміністративно-територіальний устрій України з
визначенням такої первинної одиниці у системі адміністративнотериторіального устрою України, як громада; 5) введення такої посади
державної служби, як префект; 6) введення таких понять, як «муніципальна
варта»; «старостинський округ»; «староста села»; «староста селища»,
визначення їх змісту, статусу відповідних посад; 7) впровадження концепції
відповідальності органів місцевого самоврядування за ефективність роботи
перед виборцями, за законність – перед державою; 8) оновлення
законодавства; 9) проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи; 10)
надання консультативно-методологічної допомоги; 11) запровадження в
територіальних громадах (передусім в об’єднаних територіальних громадах)
дільничних поліцейських. Окреслено, що децентралізація в Україні
відбувається на основі змін адміністративно-територіального устрою. Однією
з основних характеристик змін є трансформація меж територіальних одиниць
адміністративно-територіального устрою України, яка відбувається через
добровільне приєднання та об’єднання територіальних громад. У зв’язку з
неготовністю деяких громад до об’єднання доцільним є передбачення і
моделювання адміністративного шляху задля усунення гальмування
децентралізації.
13. Встановлено наявність проблем організації діяльності органів
виконавчої влади з підвищення якості надання адміністративних послуг в
аспектах взаємодії органів виконавчої влади і місцевого самоврядування,
обмеженості переліків надаваних центрами послуг порівняно з нормативновизначеним переліком, відсутності положень законодавства щодо
врегулювання адміністративної процедури, недостатньої кількості
територіальних підрозділів та віддалених місць роботи адміністраторів,
необхідності збільшення альтернативних засобів звернення споживачів за
отриманням послуг для відстеження стану виконання звернень, отримання
результатів. Запропоновано заходи з удосконалення організації діяльності
органів виконавчої влади в напрямі підвищення якості надання
396
адміністративних послуг: 1) регулювання адміністративної процедури в рамах
кодифікованого акта; 2) проведення надалі децентралізації повноважень з
надання адміністративних послуг; 3) зміцнення інституційної спроможності
Центрів надання адміністративних послуг за рахунок збільшення
фінансування, розвитку електронного врядування надалі, оптимізації
управління, технічного оснащення; 4) спрощення процедур надання послуг; 5)
створення територіальних підрозділів Центрів надання адміністративних
послуг та віддалених місць роботи адміністраторів; 6) оцінка якості роботи
Центрів та надаваних ними послуг; 7) перехід Центрів, створених при
районних державних адміністраціях, до органів місцевого самоврядування; 8)
припинення практики утворення відомчих центрів надання адміністративних
послуг (державних і комунальних підприємств); 9) розповсюдження
інформації про можливості і переваги Центрів у засобах масової інформації,
інтернеті тощо задля їх популяризації і підвищення довіри до них з боку
замовників адміністративних послуг; 10) розробка і впровадження в рамах
концепції електронного врядування альтернативних способів звернення до
адміністративних органів за адміністративними послугами з урахуванням
стандарту Electronic identification and trust services for electronic transactions in
the internal market and repealing (eIDAS); 11) визначення критеріїв оцінки
якості послуг, для чого можливо скористатися досвідом Великої Британії, де
суб’єкти надання послуг самостійно затверджують хартії цілей свого
функціонування та стандартів послуг.
14. Підвищення ефективності контролю і рівня відповідальності є
одними з перспективних шляхів впливу на забезпечення ефективності
функціонування системи органів виконавчої влади. Якщо контроль дозволяє
виявити відхилення в розвитку системи від заздалегідь визначених показників
і визначити шляхи їх ліквідації, то відповідальність забезпечує ефективність
контролю, надаючи можливість покарати осіб, які винні у настанні таких
відхилень за умови доведення вини і наявності складу правопорушення
(адміністративного, кримінального тощо), а також здійснюючи превентивний
397
вплив на інших суб’єктів. Для організації діяльності органів виконавчої влади
провідне значення має категорія політичної відповідальності як вид соціальної
відповідальності спеціальних суб’єктів (носії влади, що приймають політичні
рішення) перед народом.
15. Встановлено низку проблем правового забезпечення організації
діяльності органів виконавчої влади України та сформульовано пропозиції
щодо їх вирішення. Основними з них є такі:
1) відсутність базових законів з питань організації діяльності органів
виконавчої влади України: про виконавчу владу, про систему органів
виконавчої влади, про нормотворчу діяльність органів виконавчої влади, про
громадський контроль у публічному управлінні тощо. А в чинних нормативноправових актах виявлено низку недоліків, які порушують втілення принципів
доступності і прозорості законодавства:
а) відсутність закріплення на законодавчому рівні системи єдиних
принципів організації діяльності органів виконавчої влади, а також
недосконалість тих переліків принципів, які визначено в спеціальних законах,
що виявлено на основі порівняльно-правового аналізу статті 3 Закону України
«Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV, статті 2
Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 №
3166-VI, статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» 27.02.2014
№ 794-VII;
б) відсутність чіткого визначення на рівні закону структури системи
органів виконавчої влади, її рівнів;
в) відсутність повного переліку органів виконавчої влади з
визначенням місця кожного органу виконавчої влади в ієрархії системи,
замість чого використано конструкції «міністерства та інші органи виконавчої
влади» (частина перша статті 1 Закону України «Про центральні органи
виконавчої влади» від 17.03.2011 № 3166-VI), «органи, прирівняні до
центральних органів виконавчої влади», для встановлення змісту якої (про які
органи іде мова, їх назва, нормативно-правова база функціонування, місце в
398
системі тощо) треба докласти проаналізувати низку актів, які слід встановити,
мати доступ та спеціальні знання для аналізу нормативних положень;
г) статус деяких органів влади чітко не визначено в законодавстві, що
в контексті організації діяльності органів виконавчої влади стосується:
– Служби безпеки України, коли навіть аналіз низки актів не дозволяє
встановити її місце в структурі механізму української держави, віднести до
певної з систем органів однієї з гілок влади. І це зі свого боку породжує
проблему двозначності у вирішенні питання розповсюдження норм
законодавства України з питань організації діяльності центральних органів
виконавчої влади на площину функціонування відповідної Служби;
– в абзаці другому частини першої статті 1 Закону України «Про
центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 № 3166-VI є двозначність
трактування статусу Кабінету Міністрів України: чи то уряд належить до
числа центральних органів виконавчої влади, чи то він є вищим органом в
системі органів виконавчої влади. Обґрунтовано, що з погляду специфіки
органів виконавчої влади доцільно виділяти вищий орган в системі та
центральні органи виконавчої влади. Двозначності слід позбутися шляхом
внесення змін до абзацу другого частини першої статті 1 Закону України «Про
центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 № 3166-VI;
ґ) не вирішено питання можливості суміщення статусу народного
депутата України та політичної посади в органах виконавчої влади, що
допускається у більшості країн ЄС за винятком Франції, Австрії, Португалії,
Люксембургу. У Португалії, у зв’язку з призначенням на посаду в уряді,
передбачена зупинка членства в парламенті;
2) під час аналізу структури системи органів виконавчої влади, їх
телеологічного призначення, аналізу адміністративно-правових функцій,
форм і методів діяльності встановлено проблему конституційно-правового
біцефалізму організації діяльності органів виконавчої влади як дисбаланс
повноважень голови держави та органів виконавчої влади у сфері організації
діяльності відповідної гілки державної влади. Зокрема, це функції Президента
399
України на формування органів виконавчої влади, на вирішення кадрових
питань, питань відповідальності, оцінки законності та доцільності прийнятих
управлінських рішень, здійснення регулюючих впливів на органи виконавчої
влади в той час, коли Прем’єр-міністра України визначено вищою посадовою
особою найвищої ланки системи органів виконавчої влади України, а у статті
113 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-
VII чітко визначено принцип підконтрольності уряду Верховній Раді України
і відповідальності перед Президентом України. В контексті організації
діяльності органів виконавчої влади в Україні обґрунтовано, що поряд з
прийняттям базових законів з питань організації діяльності органів виконавчої
влади розробка і прийняття органічного закону щодо статусу голови держави
дозволила б вирішити низку питань взаємодії органів виконавчої влади та
голови держави;
3) при визначенні категоріального апарату Закону України «Про
адміністративні послуги» від 06.09.2012 № 5203-VI у статті 1 допущено
прогалини. У зв’язку з цим необхідно доповнити перелік термінів, які
розтлумачено в рамах вказаної статті, поняттями про державні послуги,
муніципальні послуги, публічні послуги, виходячи з того, що публічні послуги
– це категорія, узагальнююча для державних і муніципальних послуг,
державні та муніципальні послуги характеризуються різними суб’єктами
надання та джерелами фінансування;
4) встановлено проблему відсутності чи недосконалості законодавчого
регулювання в Україні таких дефініцій, як публічна служба, державна служба,
державний службовець, публічне адміністрування, публічне управління,
державне управління. Обґрунтовано, що структурно система органів
виконавчої влади в країнах-учасницях ЄС органічно пов’язана з таким
інститутом, як публічна служба (хоча назва служби, поняття службовців, обсяг
категорії значно відрізняється в окремих державах). В Україні проблема
вказаних дефініцій особливо актуальна через асоціювання державної служби
виключно з органами виконавчої влади та апаратами органів влади через
400
визначений в законі про державну службу 1993 року обсяг категорії.
Встановлено, що євроінтеграційний курс вимагає перегляду змісту та
закріплення в національному законодавстві України вказаних категорій та
визначення їх співвідношення, враховуючи, що в жодній країні-учасниці ЄС
поняття державна служба не обмежено органами виконавчої влади та
апаратами органів влади. Запропоновано виходити з того, що всі публічні
службовці повинні здійснювати публічно-правову діяльність. Публічнаправова діяльність може охоплювати: 1) публічне адміністрування (а)
державне управління на посадах державної служби, (б) діяльність на посадах
органів місцевого самоврядування; 2) публічне політичне керівництво на
політичних посадах;
5) напрямами вдосконалення організації діяльності органів виконавчої
влади в Україні на основі надалі впровадження таких європейських
інструментів інституційної розбудови, як Twinning, ТАІЕХ та програми
SIGMA названі: 1) впровадження електронного врядування надалі як новий
спосіб взаємодії суспільства і влади; 2) децентралізація влади надалі; 3)
перехід на трирівневу систему адміністративно-територіального устрою
(громади, райони, регіони), як основи будови системи влади; 4) розробка
розвинутої і продуманої концепції підготовки кадрів; 5) вирішення питання
плинності кадрів через такі вади організації діяльності органів виконавчої
влади, як: а) низька оплата праці службовців порівняно з працівниками
приватного сектору; б) вузький спектр привілеїв і преференцій, які повинні
компенсувати низьку оплату і забезпечити стабільність персоналу державної
служби; 6) остаточне виділення в структурі виконавчої влади політичної і
адміністративної складових управління; 7) підвищення якості та доступності
надання адміністративних послуг;
6) доведено, що головною проблемою оптимізації діяльності органів
виконавчої влади в Україні є систематичне порушення строків її реалізації
всупереч визначеним вимогам. На основі проаналізованих в роботі причин
порушення строків визначено напрями вдосконалення оптимізації системи та
401
організаційно-штатної структури органів виконавчої влади: 1) своєчасне
утворення комісій з реорганізації; 2) виконання строків розробки планів
заходів з реорганізації; 3) своєчасне призначення керівників створених в рамах
оптимізації органів виконавчої влади нових органів виконавчої влади, що
стане підґрунтям для їх своєчасної державної реєстрації та початку
функціонування; 4) своєчасне надання з боку уряду або окремих міністерств
суб’єктам здійснення оптимізації конкретних вказівок щодо здійснення
заходів з оптимізації; 5) дотримання строків прийняття положень, що
регулюють діяльність новостворених у процесі оптимізації органів виконавчої
влади;
7) встановлено проблему відсутності альтернативних способів
звернення до адміністративних органів за отриманням адміністративних
послуг. Відповідна практика є перепоною для отримання адміністративних
послуг в електронному режимі на всій території України. І особливо гостро ця
проблема стосується тимчасово непідконтрольних Україні територій.
Вирішити вказану проблему можливо таким чином: розробка і впровадження
в рамах концепції електронного врядування альтернативних способів
звернення до адміністративних органів за адміністративними послугами, для
отримання інформації про хід розгляду заяв; для отримання за допомогою
засобів телекомунікаційного зв’язку результатів надання адміністративних
послуг; здійснення оплати надання адміністративної послуги дистанційно, в
електронній формі;
8) на основі аналізу частини третьої статті 42, частини сьомої статті 47
Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII,
пункту 1 частини другої статті 3, пункту 8 частини першої статті 4 Закону
України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII виявлено
проблему протиріччя принципу політичної неупередженості державних
службовців з притягненням службовців патронатних служб Секретаріату
Кабінету міністрів України до політичної відповідальності. Запропоновано
цілісну концепцію служби в державі, прийняття базових законів щодо
402
організації діяльності органів виконавчої влади України з виділенням
структури відповідної системи, її рівнів і визначення місця кожного органу
виконавчої влади в такій системі з одночасним врегулюванням статусу
кожного з органів на питання рівня в ієрархії (вищий, центральний чи
місцевий) та характеру повноважень (адміністрування, прийняття політичних
рішень) як основа для вдосконалення регулювання і практичної реалізації
політичної відповідальності службовців в Україні;