Пинская, Миляуша Рашитовна. Гармонизация налоговых отношений в федеративном государстве

Короткий опис

Пинская, Миляуша Рашитовна. Гармонизация налоговых отношений в федеративном государстве : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Пинская Миляуша Рашитовна; [Место защиты: Финансовая акад.].- Москва, 2010.- 397 с.: ил. РГБ ОД, 71 12-8/23

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Эволюция налоговых отношений в федеративном государстве23
1.1. Закономерности развития налоговых отношений в контексте налоговых теорий 23
1.2. Рассмотрение справедливости налоговых отношений в федеративном государстве с позиций институциональной экономики 31
1.3. Налоговая конкуренция как институциональная норма налоговых отношений 55
Глава 2.Методология гармонизации налоговых отношений, базирующаяся на развитии налогового федерализма74
2.1. Содержание системы гармонизации налоговых отношений и её инструменты в условиях федерализма 74
2.2. Дискуссионные вопросы налогового федерализма 98
2.3. Развитие налогового федерализма в условиях налоговой конкуренции 108
2.4. Зарубежный опыт выравнивания различий в уровне экономического развития субьекгов федерации посредством налогов 117
Глава 3.Нахождение баланса налоговых интересов уровнен власти в России для обеспечения справедливого перераспределения финансовых ресурсов130
3.1. Анализ системы разграничения налоговых полномочий между публично-правовыми образованиями 130
3.2. Роль налогов в формировании доходов бюджетов субъектов Российской Федераціги и создании условий для развития налогового федерализма 147
3.3. Роль налогов в формировании доходов местных бюджетов 159
Глава 4.Повышение налоговой конкурентоспособности реї ионов как условие для гармонизации налоговых отношений177
4.1. Налоговая составляющая факторов, влияющих на конкурентные преимущества регионов России 177
4.2. Разграничение налоговых полномочий и разделение налогов между бюджетами соответствующих уровней власти 201
4.3. Налоговое стимулирование формирования на специально выделенных территориях Российской Федерации 230
Глава 5.Предложения по реализации институциональных эффектов концепции гармонизации налоговых отношений в экономике Российской Федерации251
5.1. Выявление и обоснование институциональных условий гармонизации налоговых отношений в России и за рубежом 251
5.2. Совершенствование взаимоотношений налогоплательщиков и субьсктов публично-правовых образований 266
5.3. Обоснование возможностей расширения налоговой автономии региональных органов власти и органов местного самоуправления 278
Заключение 293
Список литературы 323

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Проблема взаимодействия федерального центра и российских регионов по поводу разграничения налоговых полномочий и формирования доходов их бюджетов является одной из ключевых для обеспечения экономической безопасности Российской Федерации.
В федеративном государстве конституционно закреплены самостоятельные уровни власти, наделенные определенными полномочиями и ответственностью. Для эффективной реализации своих функций они должны не просто обладать необходимыми и достаточными ресурсами, но и иметь возможность воздействовать на величину источников доходной базы своих бюджетов.
В связи с тем, что налоговые методы формирования доходов бюджетов имеют первостепенное значение по сравнению с неналоговыми, то на первый план выходят задачи расширения налоговой базы как источника пополнения бюджетов различных уровней власти. В настоящее время региональные и местные органы власти не имеют достаточных полномочий в принятии решений по вопросам налогового регулирования деятельности экономических агентов и привлечения инвесторов, следовательно, возможности их влияния на налоговые источники пополнения бюджетов ограничены. Вовлечение налогоплательщиков в решение вопросов общегосударственного и территориального значения для оптимального обеспечения общественными благами невозможно без создания механизма обеспечения подотчетности и ответственности органов публичной власти перед своими избирателями за результаты экономической деятельности на подведомственной им территории.
Политика перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами публично-правовых образований не создает на субфедеральном и местном уровнях стимулов к укреплению доходной базы бюджетов за счет расширения налоговых источников. Существующие формы и методы перераспределения бюджетных средств с элементами иерархического торга за дотации из вышестоящего бюджета ведут к финансовому иждивенчеству и снижению ответственности региональных и муниципальных органов власти перед своими налогоплательщиками и создают препятствия для проведения рациональной и справедливой политики перераспределения финансовых ресурсов между уровнями власти. Принятое в настоящее время разграничение налоговых полномочий и распределение налогов между публично-правовыми образованиями не только не способствует выравниванию экономического неравенства территорий, но и усиливает региональные диспропорции. Не случайно задача расширения налоговой автономии региональных органов власти и органов местного самоуправления была сформулирована в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 г. «О бюджетной политике в 2010-2012 гг.».
Для достижения справедливости при перераспределении финансовых ресурсов между публично-правовыми образованиями налоговыми методами необходимо разработать механизмы, позволяющие обеспечить гармоничное сочетание их налоговых интересов.
На субфедеральном и местном уровнях необходимо побудить интерес представителей региональных органов власти и органов местного самоуправления к увеличению налоговых доходов своих бюджетов путем привлечения инвесторов на подведомственные
им территории за счет создания благоприятных условий налогообложения. За годы реформ, предполагающих переход к рыночной экономике, на микроуровне у экономических агентов уже сформировались навыки предпринимательской инициативы, зарабатывания средств в условиях конкуренции. В то же время, из-за высокой централизации налоговых полномочий и доходов на федеральном уровне, широко разветвленной системы межбюджетных трансфертов, небольшого количества региональных и местных налогов отсутствуют условия для возникновения на мезоуровне конкуренции за привлечение мобильных факторов производства на соответствующие территории.
Сверхцентрализация налоговых полномочий, преобладание федеральных налогов при одновременно незначительной роли региональных и местных налогов в формировании бюджетов территорий и неразвитость институциональной среды для расширения налоговой автономии регионов является следствием сложившейся в России системы управления налоговой и бюджетной системами. Это сказывается на состоянии федеративных отношений и обусловливает трудности практической реализации симметричной модели федерализма.
С учетом вышеизложенного, встает проблемагармонизации налоговых отношений между представителями определенного уровня власти и налогоплательщиками, а также налоговых отношений между публично-правовыми образованиями в федеративном государстве,что и определяет актуальность темы исследования.
Степень разработанности проблемы.Для отечественной экономической науки исследование проблемы гармонизации налоговых отношений между публично-правовыми образованиями через развитие налогового федерализма является новым направлением.
Возможности влияния государства на распределение и перераспределение финансовых ресурсов исследованы в рамках экономики общественного (публичного) сектора зарубежными и отечественными учеными Э. Аткинсоном, Дж. Стиглицем, Р. Масгрейвом, Л.И. Якобсоном и др. Моделирование взаимодействия государства и его представителей с экономическими агентами по поводу распределения и перераспределения общественных благ проделано в работах таких зарубежных и отечественных ученых, как А.А. Ау-зан, И. Бентам, Дж. Бреннан, Т. Гоббс, К. Джини, Г.Б. Клейнер, Дж. Локк, P.M. Нуреев, Д. Норт, А.Н. Олейник, Дж. Ролз, Д.Е. Сорокин, В. Оутс и др. В настоящей работе упор делается на необходимости соблюдения налоговой справедливости, описанию критериев которой в финансовой науке посвящены работы А. Вагнера, К. Викселя, Ф. Ноймар-ка, Д. Рикардо, А.Смита, Н. И. Тургенева, И.И. Янжула и др. Проведенный анализ работ вышеупомянутых авторов показал, что справедливость не рассматривается ими как основополагающий критерий при перераспределении государственных и муниципальных финансов в процессе создания общественных благ.
Значительный вклад в развитие теории федерализма, субфедерального административного регулирования внесли отечественные и зарубежные ученые Е.М. Бухвальд, Дж. Бьюкеннен, С.Д. Валентей, А.Г. Гранберг, Е.В. Журавская, Е. А. Коломак, Я. Корнай, И. Попитц и др. В то же время, в их трудах не уделено внимания налоговым аспектам развития федерализма.
Проблемам развития теоретических основ конкурентоспособности, формирования и развития конкурентных преимуществ фирм, отраслей, национальных экономик, факто-
ров конкурентоспособности применительно к хозяйственной практике, взаимосвязи и соотношения конкурентного рыночного и государственного регулирования экономики, конкурентоспособности регионов посвящены исследования Г. Л. Азоева, Н.В. Зубаревич, Л. фон Мизеса, Ф. Найта, М. Портера, Л.А. Сахаровой, Е.И. Тихомировой, А.П. Челен-кова, А.Ю. Юданова и др. Однако в их работах проблемы повышения конкурентоспособности не рассматриваются во взаимосвязи с налоговыми конкурентными преимуществами территорий.
Разработкой основных подходов к решению вопроса о распределении налоговых полномочий и налоговых доходов между федерацией и её субъектами в условиях налоговой конкуренции в финансовой науке начали активно заниматься с середины прошлого века, в частности, следует отметить работы Ш. Тибу, а также работы Д. Брюммер-хоффа, A.M. Либмана, А.В. Семёнова. К примеру, работа А.В. Семёнова посвящена такому явлению, как межрегиональный экспорт налогов, означающий перемещение налогового бремени за пределы одной территории и уплату налогов в бюджет другой территории, причиной которого является дифференциация доли косвенных налогов в цене продукции и межрегиональной торговли, обусловленной отраслевой специализацией российских регионов.
За рубежом основное внимание уделяется проблемам межстрановой налоговой конкуренции, им посвящены работы Э. Аткинсона, А. Ауербаха, Д. Митчелла, К. Хассета, Э. Энгена и др. Проблема повышения эффективности финансовых трансфертов, предоставляемых из вышестоящих бюджетов нижестоящим, рассматривается во взаимосвязи с налогообложением, воздействующим на пространственные экстерналии, в работах М. Кётенбюргера,Я.Корнай, Р. Плахты. Подробный сравнительный анализ зарубежных методологических подходов показал, что, несмотря на новизну в изучении и оценке налоговых конкурентных преимуществ территорий большинству из этих разработок присущ ряд методологических упущений: либо в области научной обоснованности критериев оценки, либо в отсутствии конкретных расчетов.
Разрабатываемая концепция гармонизации налоговых отношений в России опирается на накопленный научный потенциал в области теоретических и практических основ налогообложения и налоговой политики, совершенствования налоговой системы, налогового планирования и администрирования, укрепления доходной базы бюджетов, который содержится в работах Л.М. Архипцевой, А.А. Астахова, СВ. Барулина, Е.С. Выл-ковой, Л.П. Голубевой, Л.И. Гончаренко, И.В. Горского, А.З. Дадашева, Е.А. Ермаковой, В.А. Кашина, В.А. Красницкого, В.В. Курочкина, Л.Н. Лыковой, Д.С. Львова, Н.И. Ма-лис, Н.П. Мельниковой, К.В. Новоселова, Л.П. Окуневой, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, А.Б. Паскачева, С.Г. Пепеляева, И.А. Перонко, Р.А. Саакяна, Д.А. Смирнова, Е.Е. Смирновой, Н.Н. Тютюрюкова, Л.К. Чемерицкого, Д.Г. Черника, Е.Б. Шуваловой, Т.Ф. Ют-киной и др. Исследование базируется на глубоком и всестороннем анализе важнейших составных частей финансовой системы, централизованных и децентрализованных финансов, бюджетной системы, бюджетного устройства России, межбюджетных отношений, бюджетного и налогового федерализма, финансового и бюджетного планирования, финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления, проделанном в работах таких ученых, как Л.И. Абалкин, Д.А. Аллахвердян, B.C. Бард, О.Г. Бежаев,
A.M. Бирман, Д.Д. Бутаков, А.Г. Грязнова, А.Г. Зверев, В.Г. Князев, Е.В. Коломия, Г.В. Курляндская, Г.Н. Куцури, Ю.И. Любимцев, A.M. Ляндо, И.А. Майбуров, Е.В. Маркина, Г.Б. Поляк, Н.Н. Ровинский, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Н.М. Сабитова, СП. Сазонов, С.Г. Синельников, М.А. Федотова и др. Особенностью научных концепций в области совершенствования методологии, методики и практики формирования доходов региональных и местных бюджетов является то, что вопросы взаимоотношений федерального центра с территориями рассматриваются вне связи с проблемами соотношения налоговых интересов публично-правовых образований в ходе перераспределения финансовых средств между соответствующими звеньями бюджетной системы.
Основными принципами государственной политики регионального развития, предусмотренными в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, являются «скоординированность принятия на федеральном, региональном и местном уровнях мер по ... формированию центров опережающего экономического роста с учетом конкурентных преимуществ каждого региона; развитие инфраструктурной обеспеченности территорий и создание условий для повышения конкурентоспособности экономики регионов» . Вместе с тем, теоретико-методологические вопросы формирования и укрепления доходной базы региональных и местных бюджетов путем усиления стимулов и повышения ответственности региональных органов власти и органов местного самоуправления за счет усиления горизонтальной налоговой конкуренции между территориями не прошли практическую апробацию в деятельности государственных органов управления налоговой и бюджетной системами.
Научный интерес к исследуемой проблеме вызвало то обстоятельство, что при разграничении налоговых полномочий и распределении налоговых доходов между бюджетами соответствующих уровней власти не принимается во внимание проблема гармонизации интересов публично-правовых образований как по вертикали, так и по горизонтали.
Это позволяет сформулировать научную проблему о целесообразности учета налоговой конкурентоспособности территорий при формировании налоговых доходов их бюджетов, что способствует проведению справедливой политики перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетов, оптимальному обеспечению общественными благами, препятствует формированию иждивенческих настроений у представителей региональных органов власти и органов местного самоуправления.
Основнаянаучная гипотезаисследования состоит в том, что в федеративном государстве, где каждый уровень власти, согласно Конституции, наделен определенной самостоятельностью, для сохранения единства страны, особенно в условиях наметившейся из-за кризиса тенденции к сокращению финансовых ресурсов, существует объективная потребность в трансформации патерналистской модели перераспределения финансовых ресурсов между публично-правовыми образованиями в соревновательную, основанную на усилении налоговой конкурентоспособности территорий, препятствующую их финансовому иждивенчеству.
1Раздел VII. 1 Распоряжения Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». Доступ из справ.-правовой системы «Консультанти лю с».
Цель и задачи исследования.Цель исследования: на основе системного анализа разработать в соответствии с действующей Конституцией РФ концепцию гармонизации налоговых отношений в федеративном государстве, способствующей усилению налоговой составляющей при формировании доходов бюджетов территорий и повышению ответственности субъектов публично-правовых образований перед налогоплательщиками за результаты перераспределения финансовых ресурсов.
Достижение поставленной цели должно способствовать созданию «оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и снижению уровня их дотационное» .
Цель исследования предопределила необходимость решения следующихосновных групп логически взаимосвязанных системных задач,каждая из которых потребовала решения блока соподчиненных задач:
Первая группа системных задач — исследовать эволюцию налоговых теорий и выявить устойчивые тенденции и закономерности развития налоговых отношений в федеративном государстве:
проанализировать эволюцию взаимосвязей налоговых интересов и налоговых теорий и обосновать преимущества применения модели институциональной экономики для исследования развития налоговых отношений;
раскрыть сущность налоговых отношений между уровнями власти, обладающими бюджетами, в условиях децентрализованного управления финансовыми ресурсами;
обосновать с позиций институциональной экономики справедливость как критерий для перераспределения финансовых ресурсов в процессе создания общественных благ;
раскрыть содержание налоговой конкуренции, возникающей между публично- правовыми образованиями за расширение контроля над частью налоговой базы, формируемой на определенной территории, или за привлечение налогоплательщика на свою территорию, как новой институциональной нормы налоговых отношений. Вторая группа системных задач - разработать и обосновать методологию гар монизации налоговых отношений, базирующуюся на развитии налогового федера лизма, способного обеспечить справедливое перераспределение финансовых ресур сов между уровнями власти:
определить содержание, цель и инструменты гармонизации налоговых отношений в условиях федерализма;
проанализировать научную теорию финансов федеративного государства с тем, чтобы раскрыть специфику налогового федерализма и подготовить почву для дальнейшего теоретического анализа;
сформулировать положения концепции налогового федерализма, обосновать его принципы;
проанализировать особенности формирования моделей налогового федерализма в условиях налоговой конкуренции для того, чтобы обосновать теоретические предпо-
2Цит. из: Постановления СФ ФС РФ от 26.11.2008 № 443-СФ «О бюджетной стратегии на период до 2023 года». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
сылки реализации российской модели федерализма;
проанализировать зарубежные методики выравнивания финансовых различий в уровне экономического развития субъектов федерации посредством налогов в феде ративных государствах.
Третья группа системных задач — обосновать необходимость нахождения баланса налоговых интересов всех уровней власти с тем, чтобы обеспечить справедливое перераспределение публичных финансовых ресурсов: