Плохотникова Галина Владимировна. Децентрализация бюджетных отношений в трансформационной экономике

Короткий опис

Плохотникова Галина Владимировна. Децентрализация бюджетных отношений в трансформационной экономике : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10. - Ростов-на-Дону, 2005. - 197 с. : ил. РГБ ОД,

Содержание к диссертации

Введение
Финансовые отношения в экономической системе: теоретический аспект 15
1.1 Генезис представлений о финансах как структурообразующей системе экономики 15
1.2 Бюджетные отношения в системе финансовых отношений 41
2 Структуризация бюджетных отношений в постпереходной экономике 61
2.1 Бюджетное устройство и бюджетное выравнивание в зарубежных странах 61
2.2 Бюджетное регулирование территориального развития вРФ 80
3 Основные направления совершенствования бюджетных отношений в посткризисной экономике России 109
3.1 Оптимизация межбюджетных отношений как условие сбалансированности бюджетной системы 109
3.2 Муниципальные бюджеты как основное звено сбалансированной системы отношений 144
Заключение 164
Список использованной литературы 170
Приложения 187

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Переход от плановой экономики к рыночной характеризуется кардинальными изменениями в системе социально-экономического развития страны. Разграничение сфер экономической деятельности между федеральным центром и субъектами Федерации повлекло за собой сепаратистские утверждения о возможности полной экономической самостоятельности и самодостаточности регионов. Однако наличие объективных различий в стартовых условиях, ресурсном потенциале вынуждало регионы постоянно обращаться за помощью к центральным органам власти. Короткий промежуток времени, отпущенный на создание новой модели межбюджетных отношений, дефицит федерального бюджета способствовали тому, что бюджетные проблемы стали основной причиной конфликтов между федеральными и региональными, региональными и муниципальными органами власти. Бюджетная несбалансированность на федеральном уровне является проблемой для региональных бюджетов, которым переданы полномочия по исполнению федеральных обязательств. Отсутствие достаточных средств у местных органов власти снижает эффективность функционирования муниципальных образований. Вследствие этого формирование эффективного механизма мобилизации, распределения и использования бюджетных ресурсов страны приобретает особую актуальность.
В трансформационной экономике существуют объективные предпосылки для перестройки бюджетных отношений, но действуют и негативные факторы, обусловленные, в том числе, и отсутствием научно обоснованной макроэкономической стратегии реформирования системы. Обращающиеся в этих условиях в экономике России финансовые ресурсы разделились на три части: одна находится под прямым государственным контролем, другая частично контролируется через банковскую сферу и государственные органы финансового контроля, третья часть - в теневом секторе - не подвергается какому-либо контролю вообще. В итоге, финансовый сектор экономики представляет собой совокупность многоуровневых финансовых потоков, различающихся направлениями движения (платежи в бюджет и во внебюд-
жетные фонды, инвестиционные расходы и финансирование затрат различного рода) и сроками поступления. Отсутствие систематического контроля за движением потоков явилось одной из причин неэффективного использования финансовых средств. Но в переходной экономике именно они оказывают влияние на формирование важнейших макроэкономических пропорций, в значительной степени обеспечивая непрерывность воспроизводственного процесса. Бюджетные отношения - это ядро, поэтому их реформирование предполагает, прежде всего, корректировку взаимоотношений бюджетов разных уровней.
Постоянно изменяющаяся структура распределения налоговых поступлений, не сопровождаемая адекватными изменениями сложившейся ответственности за бюджетные расходы субъектов экономики, вызывает многочисленные отклонения в динамике бюджетного процесса от нормативных параметров. Формирование большей части доходов территориальных бюджетов за счёт отчислений из федеральных налогов и средств финансовой помощи увеличивает количество межбюджетных потоков. Всё это, в конечном итоге, предопределило необходимость теоретического исследования бюджетных отношений, их трансформацию в условиях постпереходной экономики.
Степень разработанности проблемы. Анализ имеющейся научной литературы показал, что различные аспекты развития и совершенствования бюджетных отношений исследуются в теоретических разработках классиков экономической мысли, отечественных и зарубежных экономистов.
Изучение бюджетных отношений невозможно без обращения к основам теории финансов, которой посвящены труды русских ученых А. М. Александрова, М. И. Боголепова, А. И. Буковецкова, А. А. Вознесенского, И. А. Горлова, С. В. Десницкого, В. П. Дьяченко, И. X. Озерова, В. Н. Твердохлебова, а также современных экономистов Е. Ю. Грачёвой, Л. А. Дробозиной, Е. В. Пономаренко. В значительной степени трудами этих учёных финансы стали трактоваться как экономическая категория, имеющая императивный характер и раскрывающая свою сущность в выполняемых ею функциях.
Решению проблемы формирования и использования государственных доходов
как элемента системы финансовых отношений посвящены труды древнего мыслителя Ксенофонта и советских экономистов А. М. Бирмана, Д. С. Молякова, Л. И. Павловой, В.М. Родионовой, М.В. Романовского.
Принципиальные положения, касающиеся влияния бюджетных рычагов на экономику, изложены в работах С. Арнонеску, П. Бута. В диссертационном исследовании используются, прежде всего, их методологические подходы, фундаментальные положения и выводы о влиянии налогов и бюджетных расходов на макро- и микроэкономические процессы. Вопросы становления российского налогообложения, адекватного рыночным трансформационным процессам, а также последующего его развития и реформирования, исследуются в работах А. В. Аронова, К. А. Аста-рова, А. В. Брызгалина, В. Васильевой, Н. Г. Верстиной, 3. А. Клюкович. Теория управления налоговыми отношениями с использованием аппарата экономико-математического моделирования, позволяющего выравнивать среднедушевые налоговые доходы в субъектах РФ и муниципальных образованиях, развивать налоговый потенциал территорий, представлена в работах Т. В. Володиной, С. М. Гануса, Л. В. Дуканич, Н. П. Кетовой, Е. Г. Молчанова, Т. Ф. Юткиной.
Проблеме межбюджетных взаимоотношений в государствах с многоуровневым бюджетным устройством в той или иной степени посвящены работы О. Г. Бе-жаева, В. П. Горегляда, Н. В. Замятина, О. Б. Ивановой, В. С. Кокова, В. И. Лексина, Ю. И. Любимцева, В. Г. Панскова, В. Б. Христенко. Формирование и использование бюджетных средств в условиях бюджетного федерализма за рубежом проанализировано Н. В. Галициной, О. И. Немкиной. Совершенствование межбюджетных взаимоотношений на примере местных бюджетов исследовано Н. Б. Лазаревой, А. Д. Максимовым, Т. Ф. Романовой, Р. С. Сомоевым.
При достаточно широком спектре научных и практических разработок в области бюджетных отношений многие вопросы остаются дискуссионными: являются ли финансы денежным феноменом, экономическими отношениями, пронизывающими всю систему воспроизводства или относятся только к сфере распределения; какова их структура и целесообразно ли использовать расширительную трактовку структуры финансов, включающую финансовые средства населения, кредит и т.п.
Кроме этого, существуют неоднозначные трактовки межбюджетных отношений и бюджетного федерализма; научно не обосновано разграничение источников формирования доходов и их планирование; контроль за расходами бюджетов всех уровней, что особенно актуально для муниципальных бюджетов.
Теоретическая и практическая значимость проблемы совершенствования бюджетных отношений, степень её научной разработанности предопределили выбор темы, цель диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования.Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе экономико-теоретического анализа системы бюджетных отношений выявить противоречивость трансформирующегося содержания составляющих её звеньев, привести их в соответствие и обосновать практические рекомендации по эффективной координации межбюджетных отношений.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
исследования в историческом плане финансов как структурообразующей системы экономики, выявления их природы, специфики и выделения приоритетных функций финансов, способствующих социально-экономическим преобразованиям;
разработки системы критериев, на базе которых следует выделять звенья финансовой системы в экономической системе;
выявления роли и места бюджетных отношений в системе финансов, их специфики в условиях трансформации бюджетного устройства и финансовой системы;
анализа бюджетного выравнивания, обусловленного финансовой несбалансированностью в зарубежных странах;
исследования тенденций развития межбюджетных отношений в период рыночной трансформации и определения путей их совершенствования в РФ;
обоснования необходимости изменения существующего распределения финансовых средств между бюджетами различных уровней и совершенствования организации муниципальных финансов.
Объектом исследованияявляются бюджетные ресурсы Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, их формирование, распределение и использование.
Предметом исследованияявляются система бюджетных отношений и её структура в процессе децентрализации, степень сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней в трансформационной экономике.
Теоретико-методологическую основуисследования составляют концептуальные положения работ отечественных и зарубежных ученых, представленные в рамках классического, неоклассического и кеинсианского направлений развития экономической теории по проблемам государственного регулирования экономики, финансов, регионального развития и межбюджетных отношений, а также законодательные и нормативные акты РФ и её субъектов, программные положения правительства, рекомендации научных конференций по изучаемой проблеме.
Инструментарно-методический аппарат работы.В процессе исследования бюджетных отношений, выявления их природы и особенностей функционирования в современных условиях использованы общенаучные методы и инструментальные технологии научного познания, в том числе категориальный, историко-логический, компаративистский, функциональный методы анализа, а также экономико-статистические и системный методы.
Категориальный анализ реализован при исследовании экономического содержания финансов и бюджетных отношений; историко-логический метод применялся при определении структуры финансовых отношений; компаративистский метод использовался для сравнения развития бюджетных отношений в условиях реформирования экономики в различных странах; функциональный метод анализа — при систематизации теоретических подходов к выявлению новых черт бюджетных отношений, определению их особенностей; экономико-статистический метод - при обработке данныходоходах и расходах бюджетов разных уровней; системный метод применялся при исследовании процесса децентрализации бюджетных отношений и выявлении условий сбалансированности бюджетной системы. Каждый из методов использовался адекватно его функциональным возможностям, что позволило обеспечить аргументированность оценок, достоверность выводов и положений диссертационной работы.
Информационно-эмпирическая база исследованиясформировалась на ос-
нове официальных данных Государственного комитета по статистике РФ, Министерства финансов РФ и Ростовской области, Ростовского областного комитета Государственной статистики, отчётно-аналитической информации Управления Федеральной налоговой службы по Ростовской области, региональных программ в области реформирования межбюджетных отношений, справочных материалов, монографических исследований отечественных и зарубежных учёных, материалов научно-практических конференций и периодической печати.
Рабочая гипотезадиссертационного исследования состоит в обосновании теоретического положения, согласно которому формирование эффективной системы бюджетных отношений неотделимо от обеспечения сбалансированности расходных полномочий органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления с их финансовыми ресурсами, создания прозрачной технологической цепочки сбора, распределения и перераспределения налоговых поступлений, повышения ответственности за использование бюджетных средств.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Реформационные преобразования экономики в условиях федеративного государства во многом зависят от характера экономических и политических взаимоотношений федерального центра с субъектами РФ. Вертикальное разделение властей ограничивает вмешательство государства в деятельность частного сектора экономики и влечёт за собой передел предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами государственной власти разных уровней. Бюджетная децентрализация, отражающая становление сегментов отношений на субфедеральных уровнях, выступает формой и методом разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов, способствует применению единых правил построения региональных и местных бюджетных и налоговых подсистем.
2. Децентрализация бюджетных отношений явилась исходным пунктом структурных, функциональных, институциональных и уровневых преобразований в бюджетной системе: усиление самостоятельности регионов изменило характер их финансового влияния на структуру производства через предоставление льгот, кредитов, скрытых субсидий, принимающих форму кредиторской задолженности, увеличился
объём перераспределяемой части средств консолидированного бюджета.
3. В отличие от хозяйствующих субъектов властные структуры в условиях децентрализации бюджетных отношений конституируют их принципиально новые черты. Узость и ограниченность источников доходов муниципальных бюджетов, обусловленных хотя и рыночным, но во многом депрессивным характером развития производства и социальной значимостью выполняемых ими функций, сформировали сегмент межбюджетных отношений не только между муниципалитетами и субъектами Федерации, но и затронули отношения между бюджетами всех уровней.
4. Переход на трёхуровневую бюджетную систему изменил не только содержание бюджетных отношений, но и дополнил её отношениями, возникающими в ходе бюджетного процесса.
5. В результате децентрализации бюджетных отношений, наряду с прогрессивными, появились негативные тенденции, заключающиеся в переложении на местные органы власти полномочий, финансирование которых законодательно закреплено за бюджетами вышестоящих уровней; в многоканальности бюджетного регулирования; отсутствии чётко установленных функций органов государственной власти всех уровней. В краткосрочном периоде бюджетный федерализм является механизмом сбалансированности системы бюджетных отношений.
6. Используемая процедура бюджетного выравнивания для устранения вертикальных и горизонтальных дисбалансов в межбюджетных отношениях предполагает изменение налоговой политики, доходных и расходных полномочий органов власти всех уровней, предоставление трансфертов.
7. В настоящее время трансферты не являются эффективным средством сбалансированности всей бюджетной системы. В то же время существующие различия в динамике промышленного производства, объёме инвестиций, реальных доходах населения по федеральным округам обусловливают необходимость их использования.
Научная новизна диссертационного исследованиязаключается в обосновании необходимости децентрализации бюджетных отношений как объективного процесса, обусловленного становлением федеративных отношений, делегированием полномочий нижестоящим уровням власти в области принятия бюджетно-
налоговых решений и приводящего к функциональным, структурным, институциональным и уровневым преобразованиям в системе бюджетных отношений, формированию сегмента межбюджетных отношений и процедуры бюджетного выравнивания; условий сбалансированности бюджетной системы через оптимизацию межбюджетных отношений.
Реальное приращение научного знания состоит в следующем: 1. Выявлены особенности развития федеративных отношений в РФ, заключающиеся в разграничении предметов ведения, полномочий, ресурсов «центра» и регионов в финансовой, бюджетной и налоговой сферах хозяйственной деятельности; в обеспечении равенства регионов-субъектов Федерации в реализации их полномочий в экономической и социальной сферах; в передаче части полномочий государственных органов негосударственным структурам.
Уточнено экономическое содержание процесса децентрализации бюджетных отношений, заключающееся в выделении муниципальных бюджетов как самостоятельного и исходного звена системы, в увеличении доли региональных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета страны, а доходов и расходов муниципальных образований - в региональных бюджетах; в появлении новых источников формирования доходов и направлений использования бюджетных средств регионов и муниципалитетов, санкционированных нормативными актами, принимаемыми на уровне субъектов Федерации.
2. Выявлены изменения в системе бюджетных отношений:
функциональные — ослаблено влияние бюджетов всех уровней на развитие производства и усилена их социальная направленность;
институциональные — усилились рыночные аспекты их экономического содержания;
уровневые - умножились финансовые потоки, более половины финансовых ресурсов оказались вне сферы государственного регулирования, обособилось движение средств внебюджетных фондов.
Предлагается учитывать названные изменения в совершенствовании бюджетных отношений.
3. Определены новые черты бюджетных отношений в условиях децентрализа ции, состоящие:
в частичной утрате денежного характера отношений через предоставление властными структурами скрытых субсидий и, вследствие этого, сужения сферы денежных расчётов по уплате налогов и оплате ресурсов;
в усилении самостоятельности в формировании части доходов региональных и местных бюджетов;
в существенном расширении функций местных органов власти, не сопровождающихся адекватным перераспределением ресурсов между бюджетами разных уровней и, как следствие, в массовых нарушениях санкционированных направлений и порядка использования бюджетных средств.
Доказано, что институциональные преобразования в бюджетной системе не являются достаточным условием выравнивания возможностей муниципалитетов и субъектов Федерации в оказании ими одинакового набора государственных услуг в области образования, медицинского обслуживания и в других сферах. Даже с учётом межбюджетных трансфертов доходы десяти «богатых» регионов превышали доходы десяти «бедных» в 3-5 раз.
4. Установлено, что продолжающееся разграничение расходных и доходных полномочий между органами власти разных уровней проявляется в увеличении масштабов перераспределения ресурсов между бюджетами разных уровней; умножении числа каналов и денежных потоков в бюджеты всех уровней, различающихся скоростью оборачиваемости и временем поступления; в оказании финансовой помощи для приведения в соответствие доходов бюджетов и их расходных полномочий; в объединении средств для финансирования совместных проектов, представляющих интересы для Федерации, её субъектов и территорий одного округа. В связи с этим бюджетное устройство следует оценивать не только через соотношение консолидированного бюджета страны и консолидированного бюджета региона, но и через долю местных бюджетов в консолидированном бюджете региона.
5. Доказано, что необходимость сбалансированности бюджетных отношений обусловлена негативными тенденциями в перераспределении финансовых средств в