ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ГРОМАДСЬКОГО ПІКЛУВАННЯ В ГУБЕРНІЯХ ЛІВОБЕРЕЖНОЇ УКРАЇНИ В ХІХ – НА ПОЧАТКУ XХ СТОЛІТТЯ.

Короткий опис

ЗМІСТ
ВСТУП…………..……………..………………………………………………..……3
РОЗДІЛ 1. ІСТОРІОГРАФІЯ ТА ДЖЕРЕЛЬНА БАЗА ДОСЛІДЖЕННЯ…….…17
РОЗДІЛ 2. ІСТОРИКО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ СТАНУ СИСТЕМИ ДОПОМОГИ НУЖДЕННИМ У ДОРЕФОРМЕНИЙ ПЕРІОД…………...…………………….41
2.1. Становлення і основні тенденції розвитку громадського піклування до другої половини XVІІ ст. …….…………………………………………………….41
2.2. Державне піклування в Російській імперії: становлення і розвиток (друга половина ХVІІ – перша половина ХІХ ст.) ………………………………………..52
РОЗДІЛ 3. СИСТЕМА ГРОМАДСЬКОГО ПІКЛУВАННЯ ТА ПРАВОВА РЕГЛАМЕНТАЦІЯ ОСНОВНИХ ЙОГО ВИДІВ (1861 р. – ПОЧАТОК ХХ ст.)………….…………………………………………………………………67
3.1. Структура і правове регулювання громадського піклування ...……...…......67
3.2. Фінансування, матеріальна база, основні напрямки та форми роботи земств у сфері громадського піклування ………………………………………………….79
3.3. Організація соціальної допомоги нужденним у містах…………………...110
3.4. Всеросійські земський та міський союзи, земська допомога нужденним в умовах Першої світової війни…………………………………….……………….133
ВИСНОВКИ……………………………………………………………………….154
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ……………………………………..167

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Розвиток кожної країни світу визначається досягнутим рівнем життя населення. У концепції «Програма розвитку Організації Об’єднаних Націй» (ПРООН) зазначається, що будь-яка держава світу в процесі свого економічного розвитку повинна в першу чергу створювати сприятливі умови для того, щоб життя людей було довгим, здоровим і наповненим творчістю. Україна прагне досягнення цих ідеалів, прикладом чого є підписання угоди між урядом України і Програмою розвитку Організації Об’єднаних Націй [1].
Від початку 1990-х років Україна взяла курс на побудову правової та соціальної держави. Процеси, що відбуваються сьогодні в Україні, характеризуються кардинальними перетвореннями в політичній, економічній і соціальній сферах, спрямованими і на подолання кризових явищ у суспільстві. Проте рух по шляху демократичних перетворень суспільства супроводжується низкою негативних явищ, таких, як: правовий нігілізм, девальвація духовних цінностей, знецінення людського життя і т. ін. У країнах, що виникли внаслідок розпаду СРСР, включаючи й Україну, в 1990 – 1995 рр. спостерігалась тенденція до зниження індексу людського розвитку – основного показника, прийнятого у міжнародній практиці для визначення рівня і якості життя населення, з незначним його збільшенням у 1996 – 2000 рр. В Україні це зростання становило лише 0,4% [2, с.7].
Досліджуючи питання надання допомоги людям, які з різних причин не можуть самостійно забезпечити свою життєдіяльність, особливу увагу слід приділити понятійному апарату. Назва теми даного дослідження містить термін «громадське піклування». На сьогодні в цивільно-правовому житті застосовуються два поняття – «опіка» та «піклування». Це правові форми захисту, метою яких є забезпечення особистих майнових і не майнових прав та інтересів малолітніх і неповнолітніх осіб, а також повнолітніх осіб, які за станом здоров’я не можуть самостійно здійснювати свої права і виконувати обов’язки. Норми інституту опіки та піклування містяться в Цивільному і Сімейному кодексах України [3; 4] та в підзаконних нормативних актах [5, с.102]. Схоже значення ці поняття мали і в ХІХ – на початку ХХ ст. Під опікою розумілася організація юридичного захисту і догляду за позбавленими дієздатності членами суспільства та їх майном [6, с.1]. Після досягнення опікуваним 17 років опіка замінювалася піклуванням, що відрізнялося своїми функціями від опіки. Піклувальник лише доповнював діяльність особи, а не діяв за неї сам [7, с.549]. Але при цьому існувало й більш широке та змістовніше поняття – «громадське піклування» (російською мовою – «общественное призрение»), яке виникло у другій половині XVIII ст. Слово «призрение» походить від дієслова «призреть, призревать», тобто «обратить взор со вниманием, сочувствием, участием, милосердием; дать кому-либо приют и пропитание» [8, с.590]. Згідно зі словником Брокгауза і Єфрона, громадське піклування можна визначити як організацію культурної форми доброчинності, розумне забезпечення нужденних та запобігання бідності [9, c.165]. На початку XX ст. громадське піклування означало організовану систему допомоги з боку держави або суспільства населенню, яке потребувало цієї допомоги [10, с. 443].
Необхідно розрізняти піклування як форму приватної доброчинності та громадське піклування як систему організації допомоги бідним. Таким чином, під громадським піклуванням розумілася сукупність доброчинних установ та заходів, мета яких полягала в наданні допомоги особам, які через хворобу, старість чи з інших причин були позбавлені можливості утримувати себе власною працею. Громадське піклування – це вимушена допомога, яка встановлювалася законом і належала до обов’язкової турботи держави про благоденство своїх громадян. Джерелом фінансування служили в основному податки, тому в справі допомоги обмежувалися тільки необхідним.
Однією з категорій, безпосередньо пов’язаних із громадським піклуванням є доброчинність. Поняття «громадське піклування» і «доброчинність» близькі між собою, але мають і відмінності. Так, у російській православній літературі під доброчинністю розуміється вільна, що ґрунтується тільки на почутті любові до іншої людини діяльність, спрямована на підвищення її духовного й матеріального добробуту [11, с.556].
Доброчинність – поняття історичне, її форми та види, обсяг і коло осіб завжди визначалися рівнем розвитку та гуманності суспільства. Словник Брокгауза і Єфрона тлумачить поняття доброчинності як прояв співчуття до ближнього, моральний обов’язок імущого поспішати на допомогу бідному [12, с.55]. У новітній світській історичній науці доброчинність розглядається як «...допомога нужденним з боку громадських об’єднань, державних закладів, церкви і приватних осіб» [13, с.240]. Доброчинна діяльність – добровільна безкорислива діяльність фізичних та юридичних осіб з метою надання матеріальної, фінансової та іншої допомоги людям, які потребують соціальної уваги та захисту [14, с.250]. Таким чином, доброчинність – це добровільна допомога без будь-якого примушення і лише тією мірою, якою сам доброчинець того бажає.
Однією з невідкладних проблем побудови демократичної, соціальної і правової держави згідно зі ст.1 Конституції України [15] є визначення концептуальних засад реалізації політики щодо соціально-правового захисту населення. Стрімкий рух нашої країни до субсидіарної соціальної держави неможливо уявити без адекватної самоорганізації українського суспільства, в тому числі і в галузі створення і організації ефективної діяльності щодо соціальної допомоги та захисту населення, яке має низький рівень життя, відповідними структурними одиницями на місцях – органами місцевого самоврядування.
Інститут місцевого самоврядування як одна з основ конституційного ладу України є найбільш оптимальною системою організації одиниць самоврядування для вирішення питань місцевого значення, а саме соціальної допомоги та захисту населення, яке має низький рівень життя, виходячи з інтересів суспільства. Існуючі правові норми організації та функціонування місцевого самоврядування в країні створюють реальну основу для самостійної діяльності населення [16; 17], однак її здійснення ускладнюється низкою обставин. Відсутність достатньої економічної основи для діяльності органів місцевого самоврядування, належної взаємодії та взаєморозуміння з державними органами, кваліфікованих кадрів для здійснення цієї діяльності на тлі недостатньої участі громадян у процесі розв’язання власних проблем через відчуженість від будь-якої влади (а від муніципальної – тим більше, як малозрозумілої і неспроможної, на думку населення) – таким є коло питань, ефективне вирішення яких неможливе без залучення зусиль учених. Знання та врахування історично-правового досвіду організації і здійснення діяльності земського і міського самоврядування на українських землях, які входили до складу Російської імперії, – необхідна умова успішності реформи місцевого самоврядування в сучасній Україні, в тому числі й у сфері соціальної допомоги та захисту населення, яке має низький рівень життя.
Актуальність обраної теми дослідження визначається тим, що у складний і суперечливий час, що його переживає Україна, немає більш важливого завдання, ніж досягнення соціальної згоди в суспільстві. Істотним у дослідженні є те, що аналізується діяльність місцевого самоврядування, пов’язана з соціальним захистом тих категорій населення, які мають низький рівень життя і потребують допомоги. Такий аналіз є актуальним насамперед через складну сучасну ситуацію в Україні: кількість соціально незахищених громадян зростає, а існуюча державна практика соціального захисту є неефективною. Сьогодні, коли захист соціальних прав громадян набуває все більшого значення, а соціальна взаємодія має всеосяжний характер, потрібен перехід до більш гнучкої, прив’язаної до місцевих особливостей і доступної для населення системи соціальної допомоги.
Питання про співвідношення мети і засобів суспільних перетворень, результатів реформ і шляхів їх досягнення актуальні сьогодні так само, як і в далекому минулому. Практично всі сфери суспільного життя в Україні зазнали соціально-економічних перетворень наприкінці ХХ – на початку XXI ст., а їх наслідком стало зниження життєвого рівня переважної більшості громадян [2, с.20 – 22]. Те ж саме можна сказати й про росіян [18, с.76]. Зниження життєвого рівня спричинило істотне зростання кількості тих, хто потребує допомоги і підтримки з боку держави. Подібні труднощі спіткали населення українських земель, які входили до складу Російської імперії, у період після реформи 1861 р. Досвід розв’язання таких проблем у минулому корисний для нас тим, що дозволить не тільки уникнути помилок сьогодення, а й використати новації тих часів.
Однак якщо в XIX – на початку ХХ ст. держава (в особі Приказів громадського піклування – установ, створених унаслідок адміністративної реформи 1775 р. Катерини ІІ для завідування школами, сирітськими будинками, богадільнями, лікарнями, робітними й упокорювальними домами, і за допомогою земств) піклувалася про соціально вразливі категорії громадян, то початок ринкових перетворень у сучасній Україні, навпаки, збігся з руйнуванням державної системи соціального забезпечення населення, яка досить ефективно функціонувала в радянський період історії, але стала нежиттєздатною в нових умовах. Із поглибленням соціально-економічної кризи все гострішою ставала проблема відносин, в яких перебували політична влада та соціальні групи на стадії їх швидких змін.
Історія соціальної роботи в губерніях Лівобережної України, які входили до складу Російської імперії, – одне з відносно маловивчених питань вітчизняної історико-правової науки. До нього зверталися в основному дореволюційні дослідники, і лише наприкінці XX ст. відродився науковий інтерес до цієї теми. Проте в сучасній історіографії немає комплексних досліджень, що стосуються періоду XIX – початку XX ст. в українській історії соціальної роботи. Що ж до історії окремих регіонів, то й вона вивчена недостатньо. Необхідність заповнити цю прогалину також зумовлює актуальність обраної теми дисертаційного дослідження.
Вивчення історії діяльності органів місцевого самоврядування у сфері громадського піклування в губерніях Лівобережної України, які входили до складу Російської імперії, – необхідне і досить вдячне та цікаве заняття для дослідника через тривалу відсутність уваги науковців до цих проблем, що зумовлювалося як деякою специфічністю теми (адже за радянських часів вважалося, що цілої низки проблем, пов’язаних із соціальним захистом населення, вже не існує, вони залишилися в минулому), наявністю великої кількості джерел, які були недоступними раніше для докладного вивчення та аналізу, так і відсутністю необхідної кількості літератури, яка дозволила б говорити про історіографічну розробленість проблеми в цілому і її окремих аспектів. Так, регіональний аспект дії вітчизняного механізму піклування на різних етапах розвитку, питання правового статусу, відомчої належності та управління системою піклування мають величезний науковий потенціал і являють собою велике поле діяльності для сучасного дослідника.
Залишаються істотні прогалини у джерельній базі, необхідній для вивчення і викладання історії органів піклування, а також історії права соціального забезпечення, внаслідок чого вивчення історії становлення системи громадського піклування і основ її управління в сукупності з іншими взаємозв’язаними питаннями становить важливий і самостійний науковий інтерес як у теоретичному (історико-правовому), так і в практичному відношенні.
Політичні процеси, що відбуваються в нашій країні, починаючи з моменту проголошення незалежності, перехід до ринкової економіки не могли не позначитися на соціально-правовому становищі населення [19 – 23]. Основним показником, який офіційно використовується фахівцями ООН для зіставлення оцінок рівня і якості життя населення в різних країнах світу, є індекс людського розвитку [24, с.253]. Він являє собою інтегральну оцінку трьох складових компонент, що характеризують довголіття, рівень освіти і доходи населення. Так, за цим показником у 1990 р. Україна посідала 41 місце серед країн світу, у 1995 р. – 57 місце, у 2000 р. – 80 місце. [2, с.7]. У порівнянні з 1990 р. в Україні значно погіршилась демографічна ситуація. Україна, яка мала високий природний приріст населення, стала державою з найбільшим його природним зменшенням [2, с.17]. Межа бідності в Україні в 2000 р. становила 156,0 грн/міс., рівень бідності – 26,4 %, тобто сукупні витрати близько 13,0 млн. осіб на умовну дорослу людину були нижчими, ніж межа бідності. Глибина бідності в Україні в 2000 р. становила 23,8 % [2, с.41]. Питома вага населення, що перебувало за межею бідності у 2001 р. становила в Україні 27,2 % [25, с.106]. За цим показником Україна разом з деякими іншими країнами пострадянського простору значно «випереджає» не тільки розвинуті країни, але й країни, що розвиваються.. Як показали соціологічні дослідження, до сучасних здобутків люди відносять в основному тільки політичні свободи, все ж інше належить минулому і сприймається як утрачені соціальні завоювання.
В умовах сьогодення проблеми становлення сучасної системи соціального захисту населення в Україні зумовили актуальність вивчення вітчизняного досвіду формування системи допомоги соціально-вразливим верствам населення. Ось чому так важливо з практичної точки зору оцінити минулий досвід, знайти аналоги та джерела багатьох сучасних явищ і процесів. Сьогодні необхідні подальше вдосконалення існуючих державних структур соціальної допомоги, а також і створення нових, таких, що найбільше відповідають сучасним умовам та вимогам. Традиції, збагачені міжнародним досвідом соціальної роботи, входять у нашу дійсність. Розвивається нова соціальна служба допомоги сім’ї і дітям, спрямована на медико-соціальну, психолого-педагогічну, соціально-правову реабілітації, а також надання соціально-побутової підтримки.
Розробляючи нові технології забезпечення соціальних стандартів, не можна відкидати минулий досвід управління соціальною діяльністю на території України, оскільки його можна ефективно використати і сьогодні, творчо переосмисливши. Необхідно пригадати забуте, віддати належне тим, хто в міру сил і можливостей, відповідно до духу часу, робив добрі справи в ім’я любові до людей. Вони залишили нам зразки людинолюбства, доброти і милосердя. Наше завдання – їх зберегти і примножити.
Громадське піклування як соціальне явище має глибоке історичне коріння, а особливого поширення воно набуло у XIX – на початку XX ст. Відродження доброчинності в Україні викликає потребу в науковому осмисленні цього історичного феномена, його традицій і форм, перспектив розвитку. Вивчення історії доброчинності в українській історіографії тільки розпочинається. Воно дозволить під новим кутом зору розглянути проблеми соціально-правового захисту населення. Недостатня наукова розробка, наявність низки прогалин у системі історико-правових знань, необхідність розв’язання проблем громадського піклування на регіональному рівні на сучасному етапі саме й визначили ступінь актуальності даної теми, стали факторами, що обумовили її вибір для дисертаційного дослідження.
Вивчення літератури і документів показало, що в такій постановці проблема для дослідження сформульована вперше, громадське піклування в губерніях Лівобережної України у складі Російської імперії, точніше регіональні особливості громадського піклування, комплексно раніше не досліджувалися.
Комплексний історичний аналіз організаційно-правових основ формування, функціонування та еволюції вітчизняної системи громадського піклування буде сприяти збагаченню сучасної юридичної науки і дозволить творчо використовувати накопичений попередніми поколіннями досвід.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до плану науково-дослідних робіт кафедри історії держави і права України та зарубіжних країн у межах цільової програми Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого «Актуальні проблеми історії Українського державотворення», № 0186.0.070872.
Об’єктом дослідження є становлення та розвиток системи громадського піклування в XIX – на початку XX ст. в губерніях Лівобережної України, які входили до складу Російської імперії.
Предметом дослідження є законодавче забезпечення, структура, організаційно-правові форми діяльності і сама діяльність органів місцевого самоврядування та доброчинних товариств у галузі громадського піклування та оцінка її ефективності.
Хронологічні рамки дисертаційного дослідження охоплюють XIX – початок XX ст. і визначаються потребою аналізу еволюції земсько-муніципальної допомоги нужденним у контексті історичного періоду, позначеного істотними соціально-економічними і соціально-політичними змінами в житті суспільства губерній Лівобережної України, що перебували у складі Російської імперії, та дозволяють простежити становлення громадського піклування та соціальні потрясіння того часу: реформи, що мали всестановий характер, війни, розшарування села, урбанізація, утворення нового соціально-економічного простору – призвели до наростання і пов’язаних з ними соціальних проблем (жебракування, велика кількість голодуючих, біженців, незаконнонароджених, безпритульних і неписьменних дітей, поранених, інвалідів та ін.). Цей період характеризується розвитком міського, земського і станового громадського піклування.
Територіальні рамки дослідження включають губернії Лівобережної України, які входили до складу Російської імперії.
Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі комплексного вивчення і ретроспективного аналізу законодавчих актів зазначеного періоду, історико-правових джерел, архівних та інших документальних матеріалів прослідкувати шляхи становлення, розвитку, зміст, форми та методи правового регулювання і діяльності установ, що займалися громадським піклуванням у Російській імперії XIX – початку XX ст., з’ясувати проблеми і соціальні наслідки правозастосовної практики в українських губерніях. Вивчити та проаналізувати історичний досвід оформлення, еволюції і результатів надання допомоги нужденним у Російській імперії по лінії місцевого самоврядування в особі земств і міських громадських управлінь. У дослідженні зроблено спробу визначити закономірності і тенденції, притаманні процесу реалізації права соціального забезпечення в Російській імперії, сформулювати при цьому низку теоретичних положень, висновків, рекомендацій і пропозицій з використання досвіду російського імперського законодавця для вдосконалення діяльності системи соціального забезпечення нашої держави в сучасний період.
Необхідною умовою для досягнення поставленої мети зумовило постановку таких взаємопов’язаних наукових задач:
• проаналізувати законодавство, наукові, архівні та інші матеріали для визначення ступеня і рівня теоретичної розробленості проблеми;
• виявити історичні передумови і визначити основні етапи становлення громадської допомоги бідним у губерніях Лівобережної України що входили до складу Російської імперії, дослідити зміст та тенденції розвитку громадського піклування і приватної доброчинності;
• узагальнити роль органів місцевого самоврядування в забезпеченні громадського піклування через виявлення фінансово-матеріальних джерел і організаційних засад земської допомоги нужденним, визначення основних напрямків і форм роботи земств у сфері громадського піклування, вивчення змісту та специфіки земської допомоги нужденним в умовах війн, дослідження діяльності міських громадських управлінь в організації соціальної допомоги нужденним, визначення ролі і вивчення змісту діяльності земств і міських громадських управлінь щодо створення системи соціальної допомоги в дореволюційній Росії;
• визначити місце і роль недержавних форм доброчинності в системі громадського піклування;
• сформулювати теоретичні положення, висновки і пропозиції щодо використання позитивного досвіду та врахування недоліків, а також, за підсумками дослідження, виробити науково-практичні рекомендації, спрямовані на вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування та використання в сучасних умовах історико-правового досвіду громадського піклування.
Методологічною основою дисертації є багаторівневий комплекс принципів і методів пізнання, притаманних сучасній науці. Серед них: діалектичний метод пізнання (використовувався при аналізі адміністративного права та права соціального забезпечення в динаміці його розвитку, при з’ясуванні його основних понять), в рамках якого застосовувалися методи аналізу і синтезу (в основі дослідження лежить принцип наукової об’єктивності, який припускає врахування всієї сукупності фактів, що вплинули на функціонування громадського піклування в Російській імперії, до складу якої входили губернії Лівобережної України, і який неможливий без сходження від абстрактного до конкретного, від простого до складного); історичний (при дослідженні генезису системи громадського піклування); формально-логічний (при опрацюванні конкретних нормативно-правових актів у сфері громадського піклування); соціологічний (при вивченні соціальної і економічної обґрунтованості змін у законодавстві, що стосується громадського піклування); статистичний (при узагальненні статистичних даних); порівняльно-правовий (для зіставлення російського та зарубіжного законодавства); структурно-системний і структурно-функціональний аналіз (для дослідження структури та ієрархічності будови системи громадського піклування). Об’єкт дослідження розглядається через призму теорії органічного розвитку, що визначає системний підхід до дослідження: проблема досліджувалася в рамках як об’єктивних факторів – форма правління, політичний режим, суспільно-політична обстановка, так і суб’єктивних – погляди на державних, громадських та наукових діячів, які безпосередньо або побічно визначали внутрішню політику, в тому числі й політику щодо громадського піклування в Росії.
Крім того, впродовж усього дослідження використовувались спеціальні методи, характерні для історико-правової науки. Історико-генетичний метод був застосований при аналізі розвитку політики держави щодо громадського піклування в його історичному русі від становлення до 1917р. Історико-порівняльний метод дав можливість розкрити суть явищ, які стали об’єктом даного дослідження, в тих випадках, коли вона не очевидна: виявити загальне і окреме в законодавстві, що стосується громадського піклування того або іншого історичного етапу, і якісно відмінне. Застосування історико-системного методу в даному дослідженні зумовлено необхідністю цілісного вивчення системи громадського піклування в Російській імперії в XIX – на початку XX ст.
Робота виконувалася на загальних методологічних орієнтирах, закріплених у Конституції України: пріоритеті загальнолюдських цінностей побудові демократичної, соціальної, правової держави, поділі державної влади, принципах гуманізму, поваги до людської гідності, свободи, прав людини і громадянина. Вона має характер історико-теоретичного дослідження, яке базується на працях і висновках українських і зарубіжних учених різних історичних періодів у сфері філософії, теорії та історії держави і права, історії політичних і правових учень, інших галузей наук.
Наукова новизна дослідження визначається самою постановкою проблеми та підходом до її висвітлення і полягає у наступному:
1. Вперше у вітчизняній історико-правовій науці здійснено комплексне дослідження діяльності системи органів громадської допомоги в губерніях Лівобережної України, що входили до складу Російської імперії, упродовж ХІХ та на початку ХХ ст.
2. Показано роль системи Приказів громадського піклування як державної форми піклування за населенням, яке має низький рівень життя, що діяла з кінця XVІІІ ст. і до впровадження земської та міської реформ 60 – 70 рр. ХІХ ст. Зокрема широко досліджено генезис системи громадського піклування, форми і методи надання допомоги, фінансову базу.
3. Відстежено процес перебирання функцій громадського піклування земствами та міськими органами самоврядування після проведення земської та міської реформ 60 – 70 років ХІХ ст. Обґрунтовано, що міська і земська системи громадського піклування відігравали значнішу роль у порівнянні з державною. Доведено їх більшу ефективність через близькість до населення.
4. Унаслідок аналізу основних етапів формування земської і міської систем громадського піклування про нужденних у дореволюційній Росії зроблено висновок про наявність ранніх форм допомоги, що співвідносяться із земсько-муніципальною допомогою в низці своїх характеристик.
5. Набуло подальшого розвитку дослідження організаційно-правової основи земсько-муніципальної допомоги соціально малозабезпеченому населенню в дореволюційній Росії, яка здійснювалася через мережу богаділень, сирітських притулків, притулків для підкидьків, нічліжних будинків, будинків працелюбності і трудових будинків, дешевих їдалень та ін. Показано розподіл громадського піклування за верствами населення.
6. Введення в науковий оборот нових архівних документів дозволило більш детально дослідити основні напрямки і форми практичної роботи земств і міських громадських управлінь зо надання соціальної допомоги та захисту населенню, яке має низький рівень життя.
7. На основі різноманітних джерел поглиблено дослідження розвитку матеріальної бази, фінансового забезпечення громадської допомоги органів місцевого самоврядування в післяреформеній Росії.
8. Досліджено історичний досвід роботи органів місцевого самоврядування та приватних доброчинних установ щодо залучення коштів різних установ, координації дій у галузі громадської допомоги людям, що її потребували, на початку XX ст., особливо в умовах війн.
9. Більш широко, показано роль приватної доброчинності у сфері громадського піклування та її форми, які були схожі з відповідними формами земсько-муніципальної допомоги.
Практичне значення одержаних результатів дисертації полягає в тому, що викладені в ній положення, узагальнення і висновки, а також нові документи, що вперше вводяться у науковий оборот, становлять не тільки теоретичний, але й практичний інтерес, дають можливість, з одного боку, глибше зрозуміти тенденції розвитку системи громадського піклування в зазначений період, а з другого – використати історичний досвід для реформування системи соціального захисту в Україні сьогодні.
Зокрема можна виділити такі сфери застосування результатів дослідження:
а) науково-дослідну – в процесі подальшого розвитку науки історії держави і права, права соціального захисту, складовою яких може стати історія системи громадського піклування, з використанням матеріалів, статистичних даних та висновків дослідження при написанні наукових праць;
б) правотворчу – у процесі вдосконалення чинного законодавства з урахуванням як позитивного, так і негативного історичного досвіду;
в) навчальну – у процесі написання підручників, посібників та викладання курсів «Історія держави і права України», «Право соціального забезпечення в Україні», спеціальних курсів;
г) інформаційно-аналітичну – у роботі установ, пов’язаних з вивченням функціонування системи соціального забезпечення та розробленням соціальної політики.
Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, результатом власних досліджень автора. Усі публікації здобувача написані одноосібно.
Апробація результатів дисертації проведена під час її обговорення на кафедрі історії держави і права України та зарубіжних країн Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Основні положення дисертаційного дослідження доповідалися автором на чотирьох науково-практичних конференціях. Теоретичні висновки науково-дослідної роботи використовувалися в навчальному процесі під час проведення лекцій та занять у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого.
Публікації. Результати дослідження знайшли своє відображення в чотирьох авторських статтях, опублікованих у фахових виданнях, затверджених ВАК України, та у чотирьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях, у тому числі й міжнародних.
Дисертація складається зі вступу, трьох розділів (шести підрозділів), висновків, списку використаних джерел та літератури. Загальний обсяг роботи становить 195 сторінки, із них список використаних джерел – 29 сторінок (356 найменування літератури).

Список літератури

ВИСНОВКИ

На підставі проведеного дослідження можна зробити певні узагальнення і дати нове вирішення наукового завдання, яке полягає у визначенні сутності та закономірностей розвитку системи громадського піклування в Російській імперії, а особливо в губерніях Лівобережної України в ХІХ – на початку ХХ ст. Аналіз історико-правового досвіду роботи органів місцевого самоврядування у сфері громадської допомоги різним категоріям населення, що мають в ній потребу, в губерніях Лівобережної України в рамках поставлених в дослідженні завдань дозволив нам дійти таких висновків:
1. Вивчення історико-правових передумов і виявлення основних етапів у процесі формування елементів системи громадської допомоги нужденним на землях Лівобережної України до початку другої половини ХІХ ст., рівно як і основних традицій, що склалися в результаті еволюції названого соціального феномена, дозволяє констатувати наявність напередодні буржуазних реформ досить розвинених і специфічних світоглядних основ розуміння необхідності і значення соціальної допомоги нужденним тогочасного суспільства. Сформована в X–XVII ст., на етапі власне церковної доброчинності і практичного керівництва з боку російської православної церкви приватною і церковно-державною допомогою нужденним, ідеологія допомоги слабкому підпала під вплив низки чинників, що визначили її специфіку. Серед них – абсолютизація староруськими теологами і проповідниками, в умовах двоєвірного синкретизму, рятувальної ролі милостині, що сформувало стійку традицію до тривалого і значного переважання даної форми соціальної допомоги нужденним на Русі і заклало основу специфіки цього процесу. Більше того, теза про те, що церкви багатство – жебраків багатство, яка лежала в основі монополії церкви на староруську доброчинність, трансформувавшись в умовах внутрішньоцерковної боротьби і боротьби держави з церквою за власність і владу в ідеологію жебраколюбства, закріпила надовго в суспільній свідомості патріархальну думку «про богоугодність» бідності. Державна ідея створення організованої і регульованої системи соціальної допомоги, що виникла і почала реалізовуватися за часів Петра І, характеризувалася монополією держави на ідею і практику в цій сфері при ігноруванні приватного і громадського елементу на тлі значної тривалості процесу секуляризації ідеї милосердя.
2. З урахуванням вищезазначеного, в умовах наявності різних форм надання допомоги соціально вразливому населенню при безперечному переважанні «ручної» милостині в період до початку XVII ст., єдиною формою, що мала перспективи в умовах церковної монополії на доброчинність з погляду ефективності і запобіжності, була церковнопарафіяльна доброчинність. Саме «в мирській церкві» поєднувалися функції громадянські з функціями релігійними, але адаптованими до насущних запитів і інтересів суспільно-економічного, правового, сімейно-побутового життя. Допомога «стражденним» у рамках парафії, в якій перепліталися функції земського самоврядування і задоволення релігійних потреб, спиралася на громадські зусилля у межах селянського миру, що надавало їй характеру найбільшої розумності, організованості і ефективності. Проте в умовах специфічного підходу до розуміння суті і цілей практичного милосердя російською православною церквою, а саме – трактування і використання неконтрольованої «ручної» милостині як найбільш богоугодної форми допомоги нужденним і у зв’язку з процесами трансформації державного ладу і влади, що виключали участь земського елементу в управлінні суспільним життям, церковнопарафіяльна форма допомоги нужденним прийшла в занепад.
Більше того, традиції церковної доброчинності укупі зі специфікою процесу оформлення поліцейської держави в Росії послужили основними причинами того, що такі необхідні в умовах катастрофічного поширення професійного жебрацтва до початку модернізаційних процесів у петровській Росії спроби законодавчого оформлення державної системи піклування про хворих і непрацездатних значно затягуються (у порівнянні з аналогічними в країнах Західної Європи). Ні суспільству, ні громадській самодіяльності не відводиться жодної активної ролі у справах держави у сфері допомоги нужденним, на їхню долю припадає лише пасивне виконання піклувальних заходів, що надходять зверху.
У нашому випадку особливо важливим стає той факт, що однією з основних ознак тієї державної системи піклування, що оформилася вже при Катерині II, в центрі якої стояли Прикази громадського піклування, залишалося визначення обов’язків щодо турботи про найбільш незахищену частину суспільства в сільській місцевості і містах на підставі станового принципу.
3. Запровадження земств і реформування системи міського самоврядування в Росії у другій половині XIX ст. супроводжувалося нормативним оформленням ідеї залучення громадської ініціативи і громадянських зусиль у справу організації допомоги нужденним у країні, що означало визнання державою обов’язків і прав суспільства через органи його самоврядування піклуватися про соціально вразливих своїх членів. Це відповідало найпрогресивнішим тенденціям в організації адекватної системи допомоги нужденним. Але збереження принципу становості в піклуванні в умовах законодавчого оформлення станових органів місцевого самоврядування спочатку зумовлювало відносність формулювань з приводу обов’язковості організації системи громадської допомоги нужденним і відносно чіткого переліку обов’язків органів місцевого самоврядування у зв’язку з цим. Більше того, в умовах самодержавної влади, яка прагнула навітьу період організованої зверху капіталістичної модернізації економіки і суспільства зберегти абсолютний політичний контроль, ступінь влади, фінансові можливості і способи дій створюваних органів місцевого самоврядування, в тому числі і у сфері соціальної допомоги, були законодавчо регламентовані, що закономірно знижувало і обмежувало в перспективі ефективність громадських зусиль у сфері турботи за нужденними.
4. Аналіз змісту і особливостей фінансового забезпечення, стан матеріальної бази і організаційних основ земської допомоги нужденним показав різке звуження тієї прибуткової бази, яка склалася в період дії Приказів громадського піклування. Причиною цього була законодавча (згідно з положенням про земства 1864 р. і, тим більше, –1890 р.) обмеженість кола джерел формування бюджету земств. Цей факт, разом із наявністю значної кількості життєво важливих статей витрат, а також випадковий, безсистемний характер дотаційної політики держави в умовах існування величезної кількості людей, що потребували допомоги, багато в чому передвизначили незадовільні результати діяльності земств у сфері громадської турботи за нужденними, перш за все, у галузі організації якісного і ефективного громадського піклування. Непридатність, ветхість і недостатність матеріальної бази, що залишилася від Приказів громадського піклування в більшості земських губерній, примусили земства звернутися до пошуку і залучення позабюджетних коштів. Але принцип становості в піклуванні, закріплений у російському законодавстві, значно ускладнював ситуацію : сільські громади – основні постачальники тих, хто потребував допомоги – були не в змозі платити за утримання і лікування своїх неімущих членів.
Відсутність дрібної земської одиниці, основним завданням якої стало б наближення земських установ до населення, що особливо важливо в практиці надання соціальної допомоги (індивідуалізація допомоги, активізація самодіяльності населення, залучення коштів, що йшли на «ручну» милостиню і т.ін.) також серйозно гальмувала роботу земств у сфері, що вивчається. Прагнучи реформи місцевого самоврядування в частині створення волосних земств, земські діячі паралельно ініціювали і добилися створення, спочатку в рамках Московського губернського земства (з 1908 р.), особливих попечительств, результати роботи яких у сфері надання громадської допомоги соціально вразливому населенню найбільшою мірою відповідали потрібам. Земські попечительства створювалися і працювали, спираючись на досвід європейського місцевого самоврядування в організації т.з. Ельберфельдської системи допомоги нужденним і з урахуванням традицій російської доброчинності.
5.Основним напрямом у роботі земств щодо надання допомоги стражденним у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. стала організація і здійснення громадського піклування. Організація турботи про покинутих дітей через притулки, колонії для сиріт і малолітніх злочинців, через систему патронажу, надання допомоги непрацездатним людям похилого віку, невиліковно хворим через поміщення їх у богадільні, підвищення якості надаваних їм послуг та будівництво нових богаділень і інвалідних будинків, піклування про психічнохворих через спеціалізовані притулки, створення психіатричних відділень при земських лікарнях і організація патронажу психічнохворих становили основний зміст цієї роботи земств.
Найбільш успішним і ефективним у справі земського піклування стало піклування про психічнохворих. Спрорудження сучасних будівель, залучення до роботи лікарів-психіатрів, широке використання фельдшерської праці, створення спеціалізованих колоній на базі упорядкованих садиб, децентралізація допомоги відповідно до місцевих потреб значно поліпшили постановку справи піклування про психічно хворих людей в Росії.
Але поліпшення умов піклування і якості пропонованих послуг у земських установах викликало, в більшості випадків, їх переповнювання, що призводило до підвищення дитячої смертності в притулках, скорочення строків життя людей похилого віку і хроніків, піклованих у богадільнях. Це, в свою чергу, примушувало земських діячів шукати і використовувати в умовах мізерного фінансування і недостатності матеріальної бази нові форми організації допомоги тим категоріям населення, що її потребували. У 1912–1913 роках у більшості губерній, де були земства, спостерігався перехід до поєднання земського піклування з трудовою допомогою і профілактикою бідності з усе більшим залученням переваг і сил міських громадських управлінь.
6. При цьому зміст і масштаби діяльності самих міських громадських управлінь у сфері організації і надання соціальної допомоги міському населенню в Російській імперії у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. визначалися, в першу чергу, розпливчатістю формулювань російського законодавства щодо цілей і норм обов’язкової до здійснення міської доброчинності, що дозволяло розглядати її як факультативну і необов’язкову. Більше того, фінансове становище переважної більшості міст, що визначалося обмеженнями в обкладенні і бюджетних правах, відсутністю кредиту і обов’язковістю витрат на загальнодержавні потреби, а також – для більшості міст – великих розмірів земським обкладенням, не сприяло розвитку матеріальної бази громадського піклування і не забезпечувало достатніх коштів для здійснення заходів у галузі відкритої форми піклування.
Високий виборчий ценз, що спричиняв нестачу практично працездатних діячів у містах, укупі з тісною опікою адміністрації багато в чому посилювали ставлення більшості міських громадських управлінь до організації соціальної турботи за нужденними як до справи другорядної важливості, основне навантаження з якої законодавчо зобов’язані нести земства. На цьому фоні найбільш ефективним у справі організації і надання громадської допомоги нужденним у рамках всієї Російської імперії було Московське міське самоврядування. Це пояснювалося незмірно великими фінансовими можливостями, наявністю необхідної кількості активно діючих громадян, своєчасним створенням і ефективною діяльністю дрібної структурної одиниці у вигляді міських попечительств про бідних.
Міські попечительства про бідних, з часом створені за прикладом Москви в Санкт-Петербурзі і ще більше ніж у 30 містах (до 1910 р.), ставши однією з найефективніших форм в організації і здійсненні соціальної допомоги в Західній Європі, не показали себе такими в переважній більшості випадків у російських містах. Причинами цього були відсутність коштів, нормативні обмеження в підборі опікунів, слабкість і млявість третього елементу серед населення. А активне прагнення російських міських попечительств про бідних перш за все до завідування закритими закладами піклування у вигляді богаділень, притулків і т.ін. суперечило принципам т.з. Ельберфельдської системи, яка послужила прототипом при створенні попечительств про бідних у містах Росії, і визнавала попечительства виключно як органи відкритого піклування, що призначалися головним чином для ретельного вивчення становища тих, хто потребує допомоги, і нагляду за ними, поки їм надавалася допомога з громадських коштів.
Закрите піклування по лінії органів міського самоврядування здійснювалося через мережу богаділень, сирітських притулків і притулків для підкидьків, нічліжних будинків. Деякі міста практикували утримування дешевих їдалень. Низка міських управ практикувала патронаж у вигляді віддання дітей-підкидьків у сім’ї. Міські установи трудової допомоги з’являються в першому десятилітті XX ст. у вигляді будинків працелюбності і трудових будинків, але кількість їх була дуже обмеженою. Усе наведене здійснювалося, в більшості своїй, завдяки пожертвуванням місцевих купців і підприємців.
У галузі відкритого піклування міські управління віддавали перевагу видачі допомоги нужденним з пожертвуваних або, рідше, з власних міських коштів.
7. Порівнюючи зміст основних напрямів, форм і результати роботи земств і міських самоуправлінь у сфері громадської допомоги нужденним у губерніях Лівобережної України, і в Росії в цілому у другій половині ХІХ ст., необхідно відзначити таке. Запровадження земських установ згідно з Положенням 1864 р. і передача їм обов’язків щодо громадського піклування про такі категорії нужденних, про які раніше піклувалися Прикази громадського піклування, знаменувало собою крок уперед у справі громадської допомоги соціально вразливому населенню, радикально розсунувши рамки громадської самодіяльності у сфері життя суспільства на теренах Російської імперії у досліджуваний час.
Незважаючи на ветхість і явну недостатність одержаної від Приказів громадського піклування матеріальної бази, законодавчо обумовлене звуження фінансового забезпечення і застарілу нормативну вимогу реалізації принципу становості в піклуванні, організація практичної роботи у сфері громадського піклування в земських губерніях була відчутно кращою за своїми результатами в порівнянні з іншими губерніями , де продовжували діяти Прикази громадського піклування.
Діяльність органів міського самоврядування у сфері громадської допомоги тим категоріям міського населення, що її потребували, навпаки, – і це закономірно – у більшості своїй не відрізнялася системністю, достатніми масштабами і була лише доповненням (окрім столиць) до діяльності земств (для земських губерній), Приказів громадського піклування (для решти територій), великих доброчинних відомств у вигляді установ, керованих на особливих засадах, та добровільних доброчинних товариств або окремих доброчинців.
8. Досвід органів місцевого самоврядування, як позитивний, так і негативний, одержаний ними в процесі організації і надання різних видів громадської допомоги нужденним не тільки дозволив їм ознайомитися з проблемами, що виникають при цьому, що називається, зсередини, але й стимулював зусилля земств і муніципалітетів у напрямі швидкого і оптимального розв’язання цих проблем.
Одним із засобів розв’язання зазначеної проблеми стало об’єднання зусиль громадськості та представників усіх зацікавлених сил, що брали участь у доброчинному процесі, для спільного пошуку і вироблення оптимальних варіантів цього розв’язання в рамках створеного в 1909 р. Всеросійського союзу установ, товариств та діячів громадського і приватного піклування.
Ця подія стала також наслідком рішення центральних властей, на тлі об’єднання значної частини населення Російської імперії і різкої поляризації російського суспільства на зламі XIX і XX ст., прийняти стурбованість представників громадськості очевидною недостатністю і слабкою ефективністю зусиль у сфері соціального життя в умовах застарілого законодавства, недостатнього фінансування і відсутності дрібної земської одиниці. В останнє десятиліття XIX ст. російський уряд розпочав розробку основ нового законодавства з організації громадського піклування в країні, погодившись із набираючою сили громадською активністю у сфері доброчинності.
Перший з’їзд діячів громадського піклуванню та приватної доброчинності в 1910 р. і з’їзд з питань громадського піклування в 1914 р. стали результатом співпраці суспільства і влади у пошуках шляхів удосконалення змісту і організації соціальної допомоги нужденним і створення в країні такої системи, яка була б адекватною часу і потребам. При цьому рішення з’їздів центральну роль у пропонованій системі відводили органам місцевого самоврядування (перш за все, земствам.) Важливо відзначити, що значна роль в об’єднанні суспільних зусиль із вироблення проектів нового законодавства у досліджуваній сфері, підготовці згаданих з’їздів і пропаганді їх рішень належала земським друкарським органам, як центральним, так і провінційним.
Але поліційно-бюрократичний характер російської держави, природа якої не допускала широкого розвитку громадської самодіяльності навіть у галузях, які працювали, зрештою, на стабілізацію режиму, в даному випадку вплинув на те, що нове законодавство, яке забезпечувало б оптимізацію і значне посилення ефективності соціальної допомоги населенню за рахунок залучення зусиль суспільства, прийняте не було. Крім того, Перша світова війна, що розпочалася, значно скоригувала роботу органів місцевого самоврядування у сфері надання соціальної допомоги населенню.
9. В умовах Першої світової війни до звичних обов’язкових і факультативних як для земств, так і для органів міського громадського управління напрямів і форм муніципальної турботи про соціально вразливе населення, додалися допомога сім’ям воїнів, призваних на фронт, піклування про сиріт, що втратили батьків на війні, піклування про воїнів-інвалідів. Окрему нішу зайняла допомога біженцям і мирному населенню, страждаючому та катастрофічно бідніючому в ході війни.
Масштаби лиха вимагали такого роду зусиль з боку органів місцевого самоврядування в досліджуваній сфері їх діяльності, розміри і очікувана ефективність яких були можливі лише за умови об’єднання їх зусиль. Створення Всеросійського земського союзу допомоги хворим і пораненим воїнам і Всеросійського союзу міст стало закономірним наслідком в реалізації прагнень земств і міських громадських управлінь оптимізувати свою роботу відповідно до вимог часу. Ці організації спиралися на чітко структуровану мережу у вигляді губернських і повітових комітетів Земського союзу і міських комітетів Міського союзу. Разом з об’єднанням їх діяльності це дозволило значно підвищити ефективність і оптимізувати зусилля земств і міських громадських управлінь у сфері соціального життя.
Затребуваність громадської допомоги в складних умовах Першої світової війни і системної кризи, що насувалася, примусила центральну владу в перші місяці війни надати органам місцевого самоврядування і їх Союзам право самостійних дій і фінансувати їх. Це, у свою чергу, активізувало ставлення представників місцевого самоврядування до висунутих перед ними завдань щодо обслуговування корінних потреб держави.
Але поліційно-бюрократичний характер Російської держави, несумісність самодержавства і представницьких установ примусили владу наполягати на тимчасовому характері Союзу земств і Союзу міст і обмеженості їх компетенції з перших днів їх існування. У грудні 1915 р., на тлі сповзання Росії у прірву економічної і соціально-політичної кризи в умовах все більшого прояву явної нездатності російської монархії вести війну і забезпечити стабільність у державі, починається цілеспрямована політика обмеження зростаючої концентрації в руках земства загальнодержавних функцій, у тому числі й у сфері організації і надання громадської допомоги різним категоріям населення, що так або інакше постраждало від війни.
10. Аналіз історичного досвіду і специфіки роботи органів місцевого самоврядування у вигляді земств і міських громадських управлінь щодо надання соціальної допомоги нужденним показав безперечну перевагу земської системи в порівнянні з приказною. По-перше, земства підштовхнули до розвитку громадську самодіяльність, особливо необхідну для успішності роботи у сфері, що вивчається. По-друге, земським організаціям належить пріоритет у науковому вивченні та поділі на категорії нужденних відповідно до соціально-економічних реалій післяреформеної Росії. По-третє, одержавши в результаті селянської реформи величезний контингент нужденних, земські діячі серйозно підійшли до організації профілактики бідності шляхом підтримки зі сторони або організації взаємодопомоги.
Земства остаточно спеціалізували і відокремили медицину від народної освіти, що важливо в нашому випадку з погляду організації ясел для дітей, створення стипендій для учнів, організації піклування про хроніків та психічнохворих. Земствам належить пріоритет у зміні підходів до допомоги нужденним, адже саме ці установи почали систематичну, в міру доступного, роботу з профілактики та попередження бідності, витрачаючи на це в середньому 2,5% свого бюджету. Коло таких заходів зводилося до організації протипожежної безпеки, турботи про розвиток дрібної кустарної промисловості тощо. Земства допомагали потерпілим від повені та неврожаю, сім’ям нижніх чинів, призваних до армії, селянам-переселенцям; утримували стипендіатів у навчальних закладах; створювали і фінансували будинки і колонії для божевільних, колонії для малолітніх злочинців, притулки для підкидьків; будували доброчинні заклади інших типів; видавали позики безземельним селянам на придбання землі і т.д. Деякі земства у розумінні допомоги нужденним були більш прозорливими, розуміючи, що для ліквідації бідності потрібна постійна робота з допомоги у пошуках роботи, для чого створювалися бюро та контори «для приискания работы», організовувалися громадські роботи і т.д.
Що стосується витрат власне на піклування, то в 1900 р. вони становили 1,6% земського витратного бюджету і дорівнювали сумі 544 тис. 900 руб. Зокрема на утримання земських богаділень було витрачено 422,7 тис. руб., сирітських будинків – 512,9 тис. руб., колоній і притулків для малолітніх злочинців – 29,7 тис. руб., на допомогу і членські внески доброчинним товариствам і установам – 207 тис. руб.; на земські стипендії – 31,7 тис. руб.; на допомогу піклованим поза доброчинними закладами – 239,9 тис.руб.; на піклування про сім’ї нижніх чинів – 25,7 тис.руб. Якщо порівнювати кількість закладів з піклування і кількість піклованих осіб, наприклад у 1891 р., відповідно в земських і неземських губерніях (де діяли Прикази громадського піклування), то це виглядало так: у 28 земських губерніях закладів власне для піклування (без медичних) налічувалося 1090, де перебували 1 млн 72 тис. 146 піклованих, а у 16 неземських губерніях діяло 817 закладів з 60 тис. 322 піклованими особами.
Але пішовши на легалізацію ініціативи, що йшла знизу, шляхом ініціації створення органів місцевого громадського самоврядування, держава, через свою специфіку, відразу ж стала розглядати земства як постійне джерело опозиції самодержавству і розпочала послідовне обмеження сфери їх компетенції, прагнучи зробити це за рахунок залучення земств в орбіту діяльності державних органів. Усе це призвело до того, що земства у своїх спробах відстояти самостійність від поточної роботи з рішення невідкладних соціальних питань на місцевому рівні, що входило у сферу їх компетенції, все частіше стали тяжіти до організації і участі в акціях, більше властивих політичному руху, від чого справа організації піклування по лінії земств не супроводжувалася належною громадською активністю. Держава в особі уряду, зі свого боку, спостерігаючи за політичними домаганнями земського руху, як окремими заходами, так і ухваленням земської контрреформи, звужує як фінансові, так і самодіяльні повноваження земств до мінімуму, що, природно, різко негативно позначилося на роботі земств щодо організації і забезпечення соціальної допомоги в земських губерніях Росії.
Особливості нормативного забезпечення організації громадського піклування в Російській імперії залишили міські громадські управління поза прямими обов’язками з турботи про соціально вразливих городян. Але соціально-економічні умови, що постійно ускладнювалися в результаті модернізаційних процесів примусили місцеве самоврядування міст, незважаючи на фінансові та інші обмеження, приділяти увагу питанням організації і надання соціальної допомоги нужденним. Організація міських попечительств про бідних (особливо в столицях); здійснення закритого піклування через мережу богаділень, сирітських притулків, притулків для підкидьків, нічліжних будинків; утримання дешевих їдалень; організація громадських робіт; створення будинків працелюбності; видача допомоги нужденним з, як правило, пожертвуваних коштів були тими формами роботи, які практикувала муніципальна влада в містах, доповнюючи діяльність земств (у земських губерніях), Приказів громадського піклування (для решти територій), великих доброчинних відомств у вигляді установ, керованих на особливих засадах, і добровільних доброчинних товариств або окремих доброчинців.
11. Нині влада і суспільство вирішують як першочергове завдання розбудову однієї з основ конституційного ладу України – оптимальну організацію системи інституту місцевого самоврядування для вирішення питань місцевого значення. В умовах складної сучасної ситуації, коли кількість соціально вразливих громадян зростає, а існуюча державна практика соціальної допомоги є затратною і неефективною, досліджений нами історичний досвід надання громадської допомоги нужденним по лінії органів місцевого самоврядування в губерніях Лівобережної України у складі Російської імперії може бути затребуваний і застосований. З нашої точки зору, історія дала тут оптимальну організаційну форму – попечительства про бідних у містах і повітах. Саме через такі органи можливо збирати точні дані і про кількість тих, хто дійсно потребує допомоги та про види потреби, і про необхідні заклади, і про кошти, необхідні як для задоволення, так і для профілактики потреби. Як показала історія, попечительства швидко набували довіри місцевої громади, оскільки до них були залучені особи з тієї ж громади, які охоче допомагали і користувалися довірою населення.
Вивчене свідчить про те, що місцеве самоврядування може бути ефективним лише при достатньому фінансуванні, що актуалізує проблему перерозподілу низки статей оподаткування з державного на місцевий рівень. Дослідження досвіду органів місцевого самоврядування у сфері надання допомоги нужденним також показує, що її ефективність безпосередньо залежить від соціальної політики держави, яка мусить бути спрямована на здійснення системи заходів, що мають на меті загальне поліпшення економічного, правового і духовного стану населення в цілому.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Угода між Урядом України і Програмою розвитку Організації Об’єднаних Націй // Офіційний вісник України. – 2005. - № 26. – Ст. 1521.
2. Пономаренко В.С., Кизим М.О., Узунов Ф.В. Рівень і якість життя населення України: Монографія. – Х.: Видавничий Дім «ІНЖЕК», 2003. – 226 с.
3. Цивільний кодекс України // Відом. Верховної Ради України. – 2003. – № 40 – 44. – Ст. 356.
4. Сімейний кодекс України // Відом. Верховної Ради України. – 2002. – № 21 – 22. – Ст. 135.
5. Цивільне право України: Підручник: У 2 т. / Борисова В.І. (кер. авт. кол.), Баранова Л.М., Жилінкова І.В. та ін.; За заг. ред. В.І. Борисової, І.В. Спасибо-Фатєєвої, В.Л. Яроцького. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – Т.1. – 480 с.
6. Брокгауз Ф.А. и Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. СПб. – 1897. – Т. ХХІІ. – 480 с.
7. Брокгауз Ф.А. и Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. СПб. – 1898. – Т. ХХIVA. – 958, ІІ с.
8. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., Русский язык, 1991. – 915 с.
9. Брокгауз Ф.А. и Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. СПб. – 1898. – Т. ХХV. – 478 с.
10. Энциклопедический словарь под ред. Ю.С. Гамбарова, проф. В.Я. Железнова, проф. М.М. Ковалевского, проф. С.А. Муромцева и проф. К.А. Тимирязева СПб. – 1913. – Т. 33. – 688 с.
11. Кудрявцев А.Н. Исторический очерк христианской благотворительности // Детская помощь. – 1885. - №. 10. – С. 554 – 559.
12. Брокгауз Ф.А. и Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. СПб. – 1898. – Т. IV. – 472 с.
13. Отечественная история: История России с древнейших времен до 1917 г.: Энциклопедия: В 5 т. Т.1: А – Д / Редкол. В.Л. Янин (гл. ред.) и др. – М.: Большая сов. энцикл., 1994. – 688 с.: илюстр.
14. Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. – К.: Укр. енцикл., 1998. – Т.1 : А – Г. – 672 с.: іл.
15. Конституція України // Відом. Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
16. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.
17. Закон України «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» // Відом. Верховної Ради України. – 1997. – №38. – Ст. 249.
18. Жуков В.И. Реформы в России 1985 – 1995 гг. М.: Союз, 1997. – 415 с.
19. Паніна Н., Головаха Є. Тенденції розвитку українського суспільства (1994 – 1997 рр.). Соціологічні показники (таблиці, ілюстрації коментар). – К.: Ін-т соціології, 1998. – 131 с.
20. Буслаева Е. Сравнительный анализ результатов исследования отношения населения Украины, Венгрии, Чехии и Польши к рыночным основам экономики // Социология: теория, методы, маркетинг – 2000. – № 1 – С. 163 – 169.
21. Хмелько В. Макросоціальні зміни в українському суспільстві за роки незалежності // Соціологія: теорія, методи, маркетинг – 2003. – № 1. – С. 5 – 23.
22. Крючков Г. Демографічна криза в Україні: причини і наслідки (із співдоповіді на парламентських слуханнях 21 трав. 2003 р.) // Голос України. – 2003. – № 101 (3 черв.) – С. 8
23. Крючков Г. Жити стало краще. Жити стало веселіше. Але не всім. // Голос України. – 2003. – № 142 (1 серп.) – С. 6
24. Удотова Л.Ф. Соціальна статистика. – К.: КНЕУ, 2002. – 376 с.
25. Россия и страны мира. 2002: Стат. сб. – М.: Госкомстат России, 2002. – 398 с.
26. Мор Т. Утопия. М.-Л.: Изд-во АН СССР, 1947. – 270 с.
27. Гроций Г. О праве войны и мира. – М.: Госюриздат, 1956. – 867 с.
28. Монтескье Ш. О духе законов или об отношениях, в которых законы должны находиться к устройству каждого правления, к нравам, климату, религии, торговле и т.д. – СПб.: Изд. Л.Ф. Пантелеева, 1900. – 658 с.
29. Монтескье Ш. Избранные произведения. – М.: Политиздат, 1955. – 799 с.
30. История политических и правовых учений / Под ред. О.Э. Лейста. – М.: Зерцало, 1999. – 677с.
31. Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях: Монография: Научн. издание М.: Юриздат., 1939. – 463 с.
32. История политических и правовых учений / Под ред. О.Э. Лейста. – М.: Юрид. лит., 1997. – 575 с.
33. Татищев В.Н. История Российская с древнейших времён. М.-Л.: Наука, 1963. – 592 с.
34. Щербатов М.М. История России с древнейших времён: В 7 т. – СПб.: Тип. Императорской акад. наук, Т. 1 – 7. 1901 – 1904.
35. Десницкий С.Е. Избранные произведения. – Л.: Худ. лит., 1979. – 359 с.
36. Мірошниченко М.І., Мірошниченко В.І. Історія вчень про державу і право: Навч. посіб. – К.: Атіка, 2001. – 224 с.
37. Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. Історія української Конституції . – К. – 1993. – 191 с.
38. Фирсов М.В. История социальной работы в России. – М.: ВЛАДОС: Моск. гос. соц. ун-т, 2001. – 248 с.
39. Исаков Н.В. По вопросу об отношении государства к общественному призрению. – М., 1984. – 28 с.
40. Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность. – СПб.: Тип. Морск. мин-ва, 1894. – 118 с.
41. Герье В.И. Записка об историческом развитии способов призрения в иностранных государствах и о теоретических началах правильной его постановки / Сост. для Ком. по пересмотру законов о призрении бедных. – СПб., 1897. – 110 с.
42. Гогель С.К. Объединение и взаимодействие частной и общественной благотворительности / С.К. Гогель. – СПб.: Изд. Попечительства о труд. помощи, 1908. – [2], VI, [2], 146, 92 с.: табл.
43. Общие основания правильной организации общественного призрения. – СПб.: Тип. Е.А. Евдокимова, 1895. – 8 с.
44. Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. – М. 1897. – 115 с.
45. Максимов Е.Д. Из истории государственного призрения в России // Трудовая помощь. – СПб., 1901. № 1. – С. 23 – 53; № 2. – С.133 – 167.
46. Максимов Е.Д. Историко-статистический очерк благотворительности и общественного призрения в России. – СПб., 1894. – 277 с.
47. Максимов Е.Д. Общественная помощь нуждающимся в историческом развитии её в России. – СПб., 1906. – 79 с.
48. Дунаев Н. Помощь миром. – СПб., 1862. – 16, XXXII, 139 с.
49. Историческое значение мер правительства по устройству общественного призрения в России. – СПб., 1874. – 186 с.
50. Историко-статистический очерк общего и специального образования в России / Под ред. А.Г. Небольсина – СПб.: Тип. Киршбаума, 1884. – 259 с.
51. Ханыков Я.В. Исторический очерк правительственных мер по части общественного призрения в России // Журнал МВД. – 1851. – Кн. 10. – С. 60 – 109.
52. Максимов Е.Д. Законодательные вопросы попечения о нуждающихся. – СПб.: Гос. тип., 1907. – 68 с.
53. Жбанков Д.Н. Несколько заметок по поводу проекта общественного призрения. – СПб.: Тип. Я. Трея, 1895 – 22 с.
54. Максимов Е.Д. Практическая и законодательная постановка мер общественного призрения // Русское братство. – 1896. – № 10. – С. 19 – 50.
55. О общественном призрении в России – СПб. 1818. – 114 с.
56. Благотворительная Россия: История государственной, общественной и частной благотворительности в России: [Т.1. Благотворительность государственная. Ч.1] / Под. ред. П.И. Лыкошина – СПб.: Кн. О.Ф. Имеретинская и П.И. Лыкошин, 1901. – 330 с.
57. Ошанин М.А. О призрении покинутых детей, 1912 г. – Ярославль: Типо-литогр. губерн. зем. управы, 1912. – 283 с.
58. Васильев Л.Г. К истории домов умалишенных в России // Мед. образование. – 1886. – № 18. – С. 532 – 558.
59. Гернет М.Н. Детоубийство – социологическое и сравнительно-юридическое исследование. – М.: Типография Императорского Моск. ун-та. – 1911. – 318 с.
60. Леонтьев Д.А. Краткий исторический очерк аптечного дела в России. – СПб.: Тип. Я. Трея, 1910. – 80 с.
61. Куприянов Н.Г. История медицины в России в царствование Петра Великого. – СПб.: Тип. Я. Трея, 1872. – 16 с.
62. Петров Е.Е. Собрание российских законов о медицинском управлении, с присовокуплением, во-первых, краткого обозрения устройства в России врачебной части и, во вторых, постановлений правительства по предмету наук медицинской, фармацевтической, ветеринарной и принадлежащих к ним судной медицины и полиции медицинской с 1640 по 1826 г. – СПб.: Правительствующ. Сената, 1826-1828. В 3 ч.: Ч.1: С 1640 по 1730 год. – 1826. – 1826. – [8], XXXIV, XXX, 576 с.; Ч.2: С 1730 по 1812 год. – 1828. – [8], ХХХ, 418 с.; Ч.3: С 1812 – 1827 год включительно. – 1828. – ХХХVIII, 433 с.
63. Рождественский С.В. Очерки по истории систем народного просвещения в России в XVIII – XIХ вв. Т. 1 – СПб.: Тип. М.А. Александрова, 1912. – 680 с.
64. Лебедев Н.А. Исторический взгляд на учреждение училищ, школ, учебных заведений и учебных обществ, послуживших к образованию русского народа с 1025 по 1855 год. – 2-е изд., испр. и доп. – СПб.: Тип. А. Циммермана, 1875. – 228 с.
65. Огородников В.И. Из истории вопроса о центральных учреждениях в России при Петре Великом: Приказы, канцелярии, коллегии. – Казань: Типо-литогр. ун-та, 1917. – 47 с.
66. Петровский С.А. О сенате в царствование Петра Великого: Историко-юридическое исследование. – М.: Унив. тип., 1875. – VIII, 349 с.
67. Рейснер М.А. Общественное благо и абсолютное государство // Вестн. права. – 1902. – № 9 – 10. – С. 1 – 128.
68. Щапов Я.Н. Государство и церковь Древней Руси X – XII вв. – М.: Наука, 1989. – 228 с.
69. Максимов Е.Д. Начало государственного призрения в России // Трудовая помощь. – 1900. – № 1. – С. 40 – 58.
70. Максимов Е.Д. Очерк земской деятельности в области общественного призрения в России – СПб.: Тип. Правительствующего сената. 1895. – 105 с.
71. Максимов Е.Д. Происхождение нищенства и меры борьбы с ним. – СПб.: Тип. В. Киршбаума, 1901. – 136 с.
72. Максимов Е.Д. Приказы общественного призрения в их прошлом и настоящем // Трудовая помощь. – 1901. – № 9. – С. 532 – 555; № 10. – С. 728 – 767.
73. Общественное и частное призрение в России: [Сб. ст.]. – СПб.: Тип. Императ. акад. наук,