ПРАВОВІ ОСНОВИ ФІНАНСУВАННЯ КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА

Короткий опис

ЗМІСТ

ВСТУП………………………………………………………………………...
…4

РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА ЯК ОБ’ЄКТА ФІНАНСУВАННЯ………………….
..11
1.1. Поняття комунального господарства, його ознаки як об’єкта фінансування…………………………………………………………………..
..11
1.2. Особливості фінансових правовідносин у сфері комунального господарства…………………………………………………………………...
..30
1.3. Фінансово-правовий механізм функціонування комунального господарства …………………………………………………………………..
..41
Висновки до розділу 1…………………………………………………
..47
РОЗДІЛ 2. ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ФОРМУВАННЯ ФІНАНСОВИХ РЕСУРСІВ У ГАЛУЗІ КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА……………………………………………………………

..52
2.1. Повноваження органів публічної влади у сфері фінансування комунального господарства…………………………………………………..
..52
2.2. Основні джерела фінансування комунального господарства………… ..75
2.3. Особливості залучення позабюджетних коштів для фінансування комунального господарства…………………………………………………..
..90
Висновки до розділу 2…………………………………………………
103
РОЗДІЛ 3. ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМУ ФІНАНСУВАННЯ КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА В КОНТЕКСТІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ………………………...

108
3.1. Зарубіжний досвід фінансування комунального господарства………. 108
3.2. Реформування житлово-комунального господарства як чинник підвищення ефективності фінансування комунального господарства……
125
Висновки до розділу 3…………………………………………………
163
ВИСНОВКИ…………………………………………………………………..
170
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ…………………………………. 186

ВСТУП

Актуальність теми. Особливе місце серед галузей, що складають господарюючі комплекси територій, займає комунальне господарство. У нових соціально-економічних умовах воно не може залишатися незмінним. Під час реформування економіки та урізноманітнення форм власності держава втрачає монополію на надання комунальних послуг. Одночасно зменшується обсяг контрольованих державою засобів виробництва, що зменшує фінансові можливості держави.
Теорії, що визначають поняття комунального господарства, були сформовані ще при суспільних відносинах, які істотно відрізняються від сучасних. Саме тому вони не можуть повністю задовольнити вимоги сьогодення.
У більшості робіт учених комунальне господарство досліджується в складі тих галузей, які надають платні послуги, або в сукупності з житловим господарством. Такий підхід є традиційним і заснований на загальних ознаках, що притаманні як житловому, так і комунальному господарству. Проте, на наш погляд, він є дещо хибним, оскільки в економіці комунального господарства існують особливості, які дозволяють відділити його від житлової та інших галузей господарства територій і розглядати у вигляді окремо взятої галузі територіально-господарського комплексу.
Теоретичною базою дослідження стали наукові праці Л.К. Воронової, присвячені правовому регулюванню видатків державного бюджету [24]; А.А. Нечай, дисертаційне дослідження якої стосувалося публічних видатків у державі [88]; Д.А. Бекерської, яка розглядала позабюджетні фонди коштів установ, що фінансуються з державного бюджету [14]; О.М. Горбунової [32], С.В. Запольського [46], С.Т. Кадькаленка [52], Ю.О. Крохіної [62], Н.А. Куфакової [67], Н.І. Хімічевої [140], які зосереджували увагу на окремих питаннях фінансування.
Вітчизняні юристи-фінансисти розглядали правове регулювання лише окремих видів державних видатків: К.Г. Грищенко – на вищу освіту [35]; А.М. Цвєтков – на утримання центральних органів виконавчої влади України [145]; Н.Я. Якимчук – на науку [156]. Аналізували правові основи фінансування видатків рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення (на прикладі Автономної Республіки Крим) – Ю.В. Скакун [122], органів Служби безпеки України – А.І. Сирота [120], у сфері охорони навколишнього природного середовища – С.В.Кузнєцова [65], житлового будівництва в Україні – О.В. Сударенко [127], Міністерства внутрішніх справ України –А.Г. Чубенко [148] та деякі інші.
В Україні дотепер не здійснювалося дослідження правових основ фінансування комунального господарства, необхідність якого обумовлюється як проблемами, що існують у сфері комунального господарства, які потребують теоретичного обґрунтування, так і недосконалістю правового регулювання зазначених відносин.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дослідження обрана з урахуванням заходів, що проводяться в Україні і стосуються реформування житлово-комунального господарства. Так, у Загальнодержавній програмі реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004–2010 роки (затверджена Законом України від 24 червня 2004 року № 1869–IV) вказується на необхідність нормативно-правового та науково-технічного забезпечення питань регулювання відносин у сфері житлово-комунального господарства для досягнення поліпшення фінансово-економічного стану підприємств даної сфери. Також дослідження є складовою частиною науково-дослідної теми Інституту міжнародних відносин Київського міжнародного університету “Міжнародно-правові, політичні та економічні засади Європейської інтеграції України” (державний реєстраційний номер 0104U003161) ), де автор є одним із виконавців.
Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є комплексне вивчення правового регулювання фінансування комунального господарства в сучасний період розвитку та становлення України як правової соціальної держави, а також поглиблення теорії фінансового права, визначення сфери фінансово-правового регулювання відносин, що виникають в процесі фінансування комунального господарства. Поставлена мета досягається завдяки вирішенню таких завдань:
– визначити поняття “комунальне господарство”, види комунального господарства, його місце в системі фінансово-правового механізму держави;
– сформулювати принципи державних і місцевих видатків у цілому і видатків на утримання комунального господарства зокрема;
– з’ясувати особливості фінансових правовідносин у сфері комунального господарства;
– охарактеризувати повноваження органів публічної влади щодо фінансування комунального господарства;
– проаналізувати основні джерела фінансування комунального господарства, а також визначити місце позабюджетних коштів у фінансуванні комунального господарства;
– вивчити та узагальнити зарубіжний досвід фінансування комунального господарства;
– обґрунтувати основні напрямки вдосконалення нормативно-правової бази щодо фінансування комунального господарства в контексті європейської інтеграції.
Об’єкт дослідження – фінансові правовідносини, що виникають у сфері комунального господарства, які мають публічно-правову природу та пов’язані з рухом публічних фондів коштів.
Предмет дослідження – нормативно-правові акти України, що виступають засобами правового регулювання фінансування комунального господарства.
Методи дослідження обрано з урахуванням поставленої мети та завдань дослідження. В основу дисертаційного дослідження покладено загальнонаукові та спеціальні методи, що забезпечують об’єктивний аналіз досліджуваного предмета. З урахуванням специфіки теми роботи автор застосовує діалектичний метод, за допомогою якого визначається сутність досліджуваних явищ у єдності їх матеріального змісту та юридичної форми. Цей метод використовувався при переході від загальних підстав визначення фінансових правовідносин, їхньої характеристики до аналізу на цій основі питань правового режиму саме фінансових ресурсів комунального господарства (підрозділи 1.2, 2.2). Порівняльно-правовий метод використовувався при аналізі українського законодавства, дослідженні співвідношення його з аналогічними нормами законодавства зарубіжних країн (підрозділ 3.1). Використання історичного методу дозволило розглянути особливості реформування комунального господарства, дослідити його стан протягом певного періоду (підрозділ 3.2). За допомогою формально-юридичного методу автор тлумачив правові норми, які регулюють фінансування комунального господарства (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2). Статистичний метод надав можливість дослідити динаміку виконання програм фінансування комунального господарства (підрозділ 3.2).
Наукова новизна отриманих результатів визначається тим, що дисертаційне дослідження є одним із перших у вітчизняній юридичній науці комплексним, узагальненим дослідженням правових основ фінансування комунального господарства, в якому визначені та обґрунтовані основні напрями вдосконалення чинного законодавства України, що регулює відносини у сфері фінансування комунального господарства. Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні нових наукових положень, уточненні змісту окремих понять і термінів, що мають значення для науки, практики та вдосконалення законодавства, а саме:
уперше:
– сформульовано поняття “комунальне господарство” як сукупність підприємств і установ, що здійснюють на території місцевої громади господарську діяльність, спрямовану на задоволення колективних (суспільних) потреб населення та охарактеризовано його особливості як об’єкта фінансування;
– визначено принципи фінансування державних і місцевих видатків у цілому і видатків на утримання комунального господарства зокрема: плановості; предметно-цільового призначення коштів; доцільності виділення (надання) коштів; максимальної ефективності використання коштів; здійснення фінансового контролю з метою забезпечення дотримання фінансової дисципліни;
удосконалено:
– підхід щодо визначення фінансових правовідносин, що складаються в галузі комунального господарства;
набули подальшого розвитку:
– теоретичні засади визначення понять “видатки державного (місцевих) бюджетів”, “фінансування видатків державного (місцевих) бюджетів”;
– узагальнення зарубіжного досвіду фінансування комунального господарства країн Європейського Союзу, Російської Федерації та США;
запропоновано:
– прийняти Закон України “Про фінансування комунального господарства”, в якому визначити поняття комунального господарства, його види і принципи, основні повноваження органів публічної влади щодо його фінансування, а також особливості залучення позабюджетних коштів на фінансування галузі;
– авторські варіанти внесення змін до окремих статей Бюджетного кодексу України та інших нормативно-правових актів;
обґрунтовано необхідність реформування житлово-комунального господарства для підвищення ефективності фінансування комунального господарства на сучасному етапі.
Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що положення, висновки та пропозиції дисертаційного дослідження можуть бути використані:
 у науково-дослідній сфері – при подальшій розробці теоретичних проблем фінансового права;
 у сфері правотворчості – для вдосконалення чинного законодавства, а саме Бюджетного кодексу України, інших нормативно-правових актів, що стосуються фінансування комунального господарства;
 у правозастосовчій діяльності – для вдосконалення діяльності органів публічної влади щодо фінансування комунального господарства;
 у навчальному процесі – при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників з дисципліни “Фінансове право” та викладанні вказаного курсу.
Деякі положення, сформульовані в дослідженні, реалізовані Інститутом законодавства Верховної Ради України при здійсненні аналізу законопроектів, що подавалися на розгляд до Верховної Ради України (довідка № 129/39 від 22.06.2006); Ірпінською міською радою Київської області при підготовці нормативних документів, які регулюють питання фінансування житлово-комунального господарства на рівні міста, селищ (акт про впровадження від 21.02.2006); Національною академією державної податкової служби України ДПА України при викладанні курсу “Фінансове право”, “Фінансове право (проблеми теорії)” та при підготовці навчально-методичного забезпечення з названих курсів (акт про впровадження від 07.12.2006); Київським міжнародним університетом при викладанні курсів “Фінансове право”, “Податкове право” та при підготовці навчально-методичного забезпечення з названих курсів (акт про впровадження від 10.09.2007).
Особистий внесок здобувача. Основні положення й висновки дисертації розроблено автором особисто і викладено в одноосібних наукових працях.
Апробація результатів дослідження. Основні положення і теоретичні висновки, на яких базується дисертаційне дослідження, а також рекомендації щодо вдосконалення вітчизняного законодавства були оприлюднені в доповідях на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, круглих столах, зокрема: “Федеральні і регіональні аспекти фінансового права” (Саратов, Росія, 2–3 жовтня 2003 р.); “Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми” (м. Ірпінь, 18–19 грудня 2003 р.); “10 років Конституції Росії в дзеркалі юридичної науки і практики” (Москва, Росія, 18–19 грудня 2003 р.); “Розвиток наукових досліджень’2005” (Полтава, 2005 р.); “Реформування держави і права в контексті євро інтеграції” (Ірпінь, 19 травня 2006 р.); “Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права” (Ірпінь, 23–24 листопада 2007 р.).
Матеріали дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Київського міжнародного університету.
Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано десять наукових праць, чотири з яких – наукові статті у фахових виданнях.
Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 213 сторінок. Обсяг основного тексту – 185 сторінок, список використаних джерел – 265 найменувань.

Список літератури

ВИСНОВКИ

Системний аналіз літературних джерел, нормативно-правових актів зарубіжний досвід щодо правового регулювання фінансування комунального господарства надав можливість зробити певні теоретичні висновки, вказати безпосередньо як на їхні недоліки, так і визначити загальні, які властиві для більшості з них та сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства, зокрема:
1. Комунальне господарство – це сукупність підприємств і установ, які здійснюють на території місцевої громади господарську діяльність, спрямовану на задоволення колективних (суспільних) потреб населення.
2. Пропонується прийняти Закон України “Про фінансування комунального господарства”, що визначатиме правові основи забезпечення фінансування витрат, пов’язаних з функціонуванням і реформуванням комунального господарства та міститиме загальнотеоретичні положення щодо визначення основних понять. Зокрема, у законопроекті варто дати тлумачення таких термінів: “комунальне господарство”, “види комунального господарства”, “основні складові комунального господарства”, “джерела фінансування комунального господарства”, “принципи фінансування комунального господарства” тощо.
3. Комунальне господарство об’єднує багато підгалузей, які виробляють продукцію і послуги та забезпечують життєдіяльність населення, підприємств і організацій, що розташовані на даній території. До них відносяться: благоустрій населених пунктів (дорожньо-мостове господарство, озеленення, санітарна очистка та утилізація відходів); ресурсопостачання (теплопостачання, електропостачання, водопостачання і водовідведення); побутове обслуговування (банно-пральне господарство, готельне господарство і ритуальні послуги).
4. Фінансування комунальних підприємств здійснюється в основному з двох джерел:
 оплата споживачів, якими можуть виступати населення, комерційні, громадські і бюджетні організації;
 бюджетні дотації різниці в реальній вартості послуги і адміністративно встановленого рівня її оплати для того чи іншого споживача (населення).
5. Вважаємо, що пункт 13 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України потребує доповнення в частині визначення видатків бюджету – це публічні, безперервні, прямі витрати держави, органів місцевого самоврядування, пов'язані з їхнім функціонуванням, з приводу розподілу та використання централізованих фондів коштів для забезпечення виконання завдань і функцій держави та органів місцевого самоврядування.
6. Пропонується таке визначення фінансування державних або місцевих видатків: це врегульоване правовими нормами виділення (відпуск) державних або місцевих грошових коштів на безоплатній і безповоротній основі (за винятком встановлених законодавством умов зворотності і платності) для діяльності і розвитку підприємств, організацій і установ відповідно до їхніх завдань і функцій. Вважаємо, що саме таке визначення повинно бути закріплено в статті 2 Бюджетного кодексу України, оскільки в українському законодавстві не прийняте вживання терміна “муніципальні видатки”.
7. Доцільно законодавчо закріпити принципи фінансування державних і місцевих видатків у цілому і видатків на утримання комунального господарства зокрема:
 плановості, тобто видатки повинні плануватися на основі державних і місцевих планів і програм;
 предметно-цільового призначення коштів, тобто кошти повинні бути використані лише на конкретні заходи і цілі;
 доцільності виділення (надання) коштів, тобто необхідність обґрунтування фінансового забезпечення їхнього надання;
 максимальної ефективності використання, тобто повне фінансове забезпечення публічних інтересів повинне досягатися при мінімальних витратах;
 здійснення фінансового контролю для забезпечення дотримання фінансової дисципліни.
Це, на наш погляд, значно спростить процедуру виділення коштів на фінансування комунального господарства.
8. У систему фінансових відносин комунального господарства включаються грошові відносини, які відповідають економічним ознакам фінансів і конкретній формі їх прояву, що випливає з організаційних і економічних особливостей галузі.
9. Аналіз особливостей фінансових правовідносин дає нам змогу сформулювати визначення фінансових правовідносин, які виникають у комунальному господарстві: це система грошових відносин, які виражають формування, розподіл і використання грошових фондів місцевого самоврядування, а також формування і використання грошових фондів окремих комунальних підприємств.
10. Виділивши грошові відносини, які належать до фінансових правовідносин комунального господарства, можна визначити їхні особливості.
По-перше, це стабільні та різноманітні відносини комунальних підприємств з місцевим бюджетом. Ця особливість пояснюється місцевим характером галузі та надає місцевий характер фінансовим правовідносинам галузі.
Стабільна залежність підприємств комунального господарства від бюджетних асигнувань не дозволяє однозначно підійти до визначення місця фінансових правовідносин комунального господарства в системі фінансових правовідносин держави й органів місцевого самоврядування. При розгляді фінансів комунального господарства як складової фінансів галузей народного господарства з поля зору випадає ціла низка питань, пов'язаних з бюджетним фінансуванням, бюджетним плануванням, місцевим бюджетним процесом. Віднесення фінансів комунальних підприємств до центральної ланки фінансів – державного (місцевого) бюджету – виключає з розгляду питання утворення й використання грошових фондів як на рівні підприємств, так і цілому в галузі. Тому другою особливістю фінансових правовідносин комунального господарства є їхня належність як до галузевих фінансів (фінансів комунального господарства), так і до бюджету (державного і місцевих).
Третьою особливістю фінансових правовідносин комунального господарства є належність їх як до фінансів виробничої сфери, так і до фінансів соціально-культурної сфери, оскільки до складу галузі входять підгалузі, які виробляють продукцію і послуги виробничого призначення, і підгалузі, які виробляють послуги соціального характеру.
11. У юридичній літературі немає поняття фінансово-правового механізму комунального господарства, хоча науковці оперують поняттям “економіко-правовий механізм”. Коли йдеться про джерела формування фінансових ресурсів у різних галузях народного господарства, то, очевидно, потрібно вживати термін “фінансово-правовий механізм”.
Ми вважаємо, що фінансовий механізм функціонування комунального господарства певною мірою співвідноситься з місцевими фінансами, методами і способами їх організації та управління, але повної тотожності немає, оскільки позначається вплив суб’єктів іншого рівня – органів державної влади, місцевого самоврядування.
12. Аналіз понять “фінансовий механізм” і “механізм правового регулювання” дозволив дати визначення фінансово-правового механізму комунального господарства: це система правових засобів і форм, за допомогою яких держава і органи місцевого самоврядування впливають на утворення фондів коштів, їхній розподіл і використання в комунальному господарстві.
У даному випадку правовими засобами є сукупність обумовлених платежів, стягнень, розрахунків, виплат, спрямованих на формування фінансування заходів щодо нормального функціонування комунального господарства. До правових заходів належить система організаційно-правових дій, які спрямовані на реалізацію фінансового механізму. Формами є використання фінансових ресурсів на суспільно значимі потреби відповідно до чинного законодавства.
13. Для створення оптимального механізму правового регулювання фінансування комунального господарства пропонується визначити поняття “комунальне замовлення” та розмежувати повноваження держави й органів місцевого самоврядування в Законі України “Про фінансування комунального господарства”, який пропонується прийняти, що дасть змогу чітко визначити терміни, етапи й нормативне забезпечення фінансування цієї галузі, а також з'ясувати скільки коштів витрачається безпосередньо державою й органами місцевого самоврядування на утримання житлово-комунального господарства та визначити як використовуються ці кошти.
14. Основними джерелами фінансування поточної діяльності і розвитку житлово-комунального господарства повинні стати:
 кошти населення, що надходять у формі платежів за житлово-комунальні послуги;
 кошти організацій-споживачів послуг у вигляді оплати за користування послугами житлово-комунального господарства;
 асигнування з місцевого бюджету - прямі дотації за різницю в тарифах, що сплачуються населенням, і покриття субсидій і пільг, що надаються громадянам;
 кошти від місцевих податків на утримання міської інфраструктури;
 разові внески громадян для фінансування конкретних заходів щодо ремонту житлових будинків, об'єктів комунального господарства і з благоустрою населених пунктів, зокрема за рахунок банківських кредитів на ці цілі;
 кошти місцевих бюджетів на розвиток і реконструкцію об'єктів житлово-комунального господарства даного муніципального утворення, на реалізацію програм розвитку житлово-комунального господарства, а також на підтримку розвитку міст, що мають недостатню містобудівну базу;
 кошти державного бюджету, що виділяються на державну підтримку розвитку житлово-комунального господарства, забезпечення пільг з оплати будівництва, обслуговування і ремонту житла та інших об'єктів житлово-комунального господарства, установлені на рівні держави; кошти юридичних осіб, серед них фінансово-будівельних компаній, і громадян, що виступають інвесторами з будівництва об'єктів житлово-комунального господарства;
 кошти акціонерних товариств, спеціально створених органами місцевого самоврядування, організаціями містобудівної бази та інших юридичних осіб;
 кошти споживачів послуг у вигляді інвестиційної складової тарифу, що забезпечує часткове покриття витрат на реконструкцію і нове будівництво об'єктів житлово-комунального господарства.
15. Основні вимоги, які повинні бути враховані при передачі комунальних підприємств у делеговане управління і які дозволять створити сприятливий інвестиційний клімат незалежно від видів договорів і задіяних механізмів залучення інвестицій у житлово-комунальну сферу можна сформулювати так:
 відміна місцевих і загальнодержавних податків, пов'язаних з інвестиціями в житлово-комунальне господарство. Процедура оподаткування, фінансові ризики і, зрештою, успіх інвестиційного проекту залежать від того, хто є позичальником, як організовано процес запозичень і виплати боргу, хто і за яких умов забезпечує інвестиції;
 передача комунального підприємства в оренду як майнового комплексу. При цьому підприємство залишається комунальним і його діяльність регулюється місцевою владою, а всі збудовані концесіонером об'єкти і встановлене обладнання автоматично переходить у власність міста;
 участь місцевої державної адміністрації в інвестиційних проектах хоча б на рівні 10–20 %, якщо розмір необхідних капіталовкладень не може бути повністю окупленим концесіонером протягом строку концесії. Ціна, яку концесіонер готовий заплатити за право експлуатації підприємства міської інженерної інфраструктури, залежить від технічного стану об'єкта, розміру капіталовкладень, які необхідно здійснити концесіонеру, розміру тарифу, що встановлюється, і норми рентабельності, строку концесії;
 плата, яка стягується концесіонером за послуги, що надаються, повинна бути економічно обґрунтованою. Адже в міжнародній практиці підприємство-концесіонер продає послугу за тарифом, який включає фіксовану плату і плату за реально надану послугу, яка розраховується з урахуванням собівартості і встановленої договором норми рентабельності
16. Основне завдання при приведенні в дію концесійного механізму – забезпечувати фінансову привабливість вкладень інвестора, з одного боку, і захист суспільних інтересів – з другого.
Вважаємо, що концесія може виступати ефективним засобом управління комунальною власністю, разом з такими традиційними методами, як укладення договору оренди, передача майна в господарське відання або оперативне управління.
Необхідно внести доповнення до Закону України “Про концесії” від 16 липня 1999 року № 997-XIV у частині визначення суб'єкта, який залучатиме інвестиції в розвиток галузі комунального господарства.
У ролі суб'єкта господарювання, який залучатиме інвестиції, можуть виступати:
 органи місцевої влади;
 комунальне підприємство;
 комунальне підприємство під поручительство органу місцевого самоврядування;
 органи місцевої влади під поручительство Кабінету Міністрів України.
Усі ці суб'єкти господарювання незалежно від форми і суми запозичень повинні забезпечити, крім прозорості і доступності для будь-якого потенційного інвестора, процедури формування комунальних тарифів, ще й схоронність, гарантії повернення й ефективність використання залучених фінансових ресурсів.
17. Тарифне регулювання в інвестиційному процесі повинно передбачати:
 наявність пакета документів, що чітко регламентують процедуру затвердження тарифу, методику його формування, умови перегляду. Документи повинні бути відкритими для зацікавлених сторін, щоб потенційний інвестор завчасно міг з ними ознайомитися;
 поступову відмову від перехресного субсидування. Чим менша різниця між тарифами для різних категорій споживачів, тим вища інвестиційна привабливість підприємства комунальної сфери;
 формування тарифу з урахуванням витрат як на інвестиції, що здійснюються підприємством за рахунок власних коштів, так і на погашення кредитів і процентів;
 можливість перегляду тарифів у випадку зміни зовнішніх чинників для уникнення фінансового збитку для будь-якої із зацікавлених сторін;
 відповідальність органу, що здійснює регулювання, за рішення, що ним приймаються.
18. Залучення інвесторів до процесу реформування комунальної інфраструктури надасть ефект від інвестицій через вкладання грошей у суміжні галузі у вигляді замовлень на устаткування, комплектуючі, транспорт, що на практиці буде означати створення нових робочих місць.
Ми вважаємо, що підвищити інвестиційну привабливість комунального господарства можна, здійснивши такі заходи:
 запропонувати для інвесторів, які вкладатимуть кошти в розвиток комунального господарства, додаткові пільги, наприклад, при сплаті місцевих податків і зборів;
 утримувати тарифи на комунальні послуги незмінними на період реалізації інвестиційного проекту або забезпечувати покриття додаткових витрат, що виникатимуть в інвесторів через тривалий термін перегляду тарифів;
 встановити граничний термін для перегляду і затвердження тарифів на комунальні послуги для зниження фінансових втрат як інвесторів, так і комунальних підприємств в умовах коливання цін на паливо і матеріали;
 увести тристоронні договори, у яких передбачити не тільки права й обов'язки сторін (комунального підприємства, органу місцевого самоврядування, інвестора), але й межі втручання органу місцевого самоврядування в діяльність комунального підприємства або джерела покриття додаткових затрат, що виникатимуть в інвесторів через непередбачене втручання органів місцевого самоврядування в реалізацію інвестиційного проекту;
 ліквідувати перехресне фінансування для забезпечення рівного доступу інвесторів до аналогічних комунальних підприємств.
Реалізація інвестиційного проекту повинна проходити в умовах співробітництва і зацікавленості трьох сторін: комунального підприємства, органу місцевого самоврядування та інвестора, оскільки неучасть або незацікавленість органу місцевого самоврядування підвищує ризик неотримання доходу.
19. Використання надання муніципальними службами послуг у розвинених країнах на основі міжтериторіальних угод (договорів на обслуговування), відповідно до яких адміністративно-територіальні утворення (наприклад, “city” в США) можуть заключати угоди на надання тих чи інших послуг (які вони не можуть надати споживачам самі або вважають їхнє надання власними силами нераціональним) з вищестоячими владними структурами (наприклад, урядами штатів), може бути перспективним і в Україні. Для реалізації цієї інституціональної моделі забезпечення послугами необхідно:
 оцінити можливості комунальних служб, підприємств, організацій, звернувши увагу на якість послуг, що надаватимуться (відповідність стандартам якості, необхідному асортименту і лімітам витрат);
 проаналізувати потреби різних груп населення в послугах, зокрема й тих, які поки що не надаються;
 розробити і налагодити механізм договірних взаємовідносин і розрахунків при укладенні угод між різними адміністративно-територіальним одиницям (територіальними громадами);
 узагальнити інформацію про можливих виробників послуг в інших адміністративно-територіальних одиницях.
20. Нововведення в житлово-комунальній сфері розвинених країн, які базуються на раціональному поєднанні централізації і децентралізації, дали позитивні результати. Вони активізували ринок послуг і поліпшили умови для споживачів.
На наш погляд, подібну практику доцільно застосувати при організації міського водопроводу, газо-, електро-, теплопостачання, тобто до роботи тих служб, які, як правило, прийнято вважати технічно монопольними.
21. Значний досвід проведення конкурсів з благоустрою території, який практикується у Великобританії, Ізраїлі, Німеччині, США, доцільно запровадити і в нашій державі. При організації конкурсів за участю комунальних служб і приватних компаній слід виключати протекціонізм з боку місцевої влади при визначенні можливих переможців. Для остаточного надання підряду потрібне рішення виборного органу влади. При цьому учасники конкурсу можуть використовувати відвід членів комісії. При підрядах на міський благоустрій обов'язково враховується думка населення.
22. Вартує уваги й те, що державне регулювання комунальної інфраструктури не тільки не ліквідоване в країнах з розвиненою ринковою економікою, але й пройшло глибоку еволюцію під впливом специфічних потреб у тій чи іншій галузі житлово-комунального господарства. У зв'язку з цим слід зазначити, що досвід провідних індустріальних країн, території яких, географічні зони, структура управління подібні з Україною, є досить корисним. Державне обслуговування традиційно має перевагу в західноєвропейських країнах, а обслуговування приватними фірмами під контролем держави превалює у Великобританії і США.
23. Досвід зарубіжних країн свідчить про те, що місцеві органи влади несуть відповідальність за житлово-комунальний комплекс, спираючись на різноманітну підтримку регіонів і держави.
У Західній Європі існує система позик місцевих органів самоврядування, що йдуть на фінансування комунальної сфери і створення платних послуг. Витрати зі сплати відсотків за позиками враховуються у вартості надання комунальних послуг (плата за воду, газ, тепло і т.п.).
Відповідно до практики і теорії муніципальних фінансів, що стосується проблеми фінансування житлово-комунальних послуг населенням, у деяких європейських країнах і США рішення місцевої влади в галузі фінансової політики засновані на двох основних принципах – платоспроможності і споживання. Принцип платоспроможності означає, що кожен житель вносить плату за житлово-комунальні послуги відповідно до його можливостей. Відповідно до політичної і соціально-економічної обстановки вирішується на скільки більше повинен платити громадянин з більш високим рівнем доходів. Принцип споживання означає, що оплачувати товари і послуги, надані муніципалітетом, повинен той, хто ними користається. Принцип споживання прямо узгоджує доходи бюджету з видатками без прямих, або непрямих перерозподілів.
24. У світовій практиці виділяють три основні управлінські моделі організації роботи комунального комплексу, у яких безпосередньо відображено механізм фінансування: німецька (або північноєвропейська), французька й англійська. Тією чи іншою мірою всі вони були засновані на тому, що комунальна інфраструктура – це сфера відповідальності місцевої влади.
Вважаємо за необхідне підкреслити переваги французької моделі, яка, на наш погляд, є досить цікавою з точки зору запровадження окремих її елементів в управлінській діяльності комунального господарства.
Зокрема, нам імпонує використання концесійних схем, які можна одночасно розглядати як ефективне залучення інвестицій для фінансування комунального господарства. Показовим у цьому сенсі є досвід Угорщини, де окрема форма надання договірних послуг регламентується законом 1991 року “Про концесії”, який дозволяє місцевим органам влади використовувати свої основні фонди для отримання прибутку шляхом використання власності і здійснення права власності на майно. До деяких послуг, які надаються на основі концесій, входять експлуатація місцевих доріг і використання комунальних споруд (наприклад, водопроводу, каналізації, електромереж, газових мереж, центрального опалення і телекомунікацій). Проблема з наданням послуг на основі концесій пов'язана з тим, що більшість місцевих комунальних споруд є частиною великих регіональних або національних систем, які є в державній концесії. Таким чином, на практиці, концесії, дозволені місцевим органам влади, можливі лише у сфері водопостачання, каналізації та місцевого мовлення. Цей досвід можна використати в нашій країні, прийнявши аналогічний нормативний акт “Про концесії у комунальному господарстві” на рівні закону.
25. Аналіз практики фінансування комунального господарства зарубіжних країн свідчить про те, що:
 фінансування є однієї з найважливіших проблем житлово-комунального господарства, що стоїть перед місцевою і державною владою;
 муніципальна влада несе відповідальність за ефективне функціонування житлово-комунального комплексу і формує джерела фінансування галузі;
 існує правова регламентація окремих форм залучення коштів на розвиток комунального господарства;
 держава, регулюючи ринок житлово-комунальних послуг, стежить за дотриманням загальних принципів і правил поведінки всіх суб'єктів ринку;
 житлово-комунальні послуги надають як на ринковій, так і на неринковій (державній) основі;
 ринок житлово-комунальних послуг в одних країнах характеризується монопольним становищем житлово-комунальних підприємств, в інших – конкурентним;
 повній оплаті з боку населення підлягають лише ті комунальні послуги, виконання яких повністю ним контролюється (подача води, тепла, прибирання при будинкових територій, вивіз сміття тощо).
26. Реформування житлово-комунального господарства відбувалося в декілька етапів. Можна виділити такі основні етапи, які пов'язані з виданням нормативних актів щодо реформування галузі:
І етап – до 1995 року (Постанови Ради Міністрів СРСР і УРСР відповідно 1967 і 1987 років);
ІІ етап – від 1995 року, коли було розроблено Концепцію розвитку житлово-комунального господарства, до 2004 року;
III етап – розпочався 2004 року з прийняттям Закону України, яким затверджено Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004–2010 роки) і триває дотепер.
27. Одним з найважливіших напрямків реформування житлово-комунального господарства є реорганізація ускладненої структури управління галуззю, яка склалася на початок реформи, і передача функцій управління на рівень органів місцевого самоврядування.
28. Оскільки якість управління комунальними підприємствами і система фінансових відносин цих підприємств з органами місцевого самоврядування значно залежить від останніх, то для усунення існуючих недоліків у системі управління комунальними підприємствами можливими напрямками її реформування можуть стати:
 формування серед голів і працівників місцевих адміністрацій підходу до житлово-комунального господарства як до єдиного господарського комплексу, що виконує соціально необхідні функції. Для кардинальної зміни ставлення до реформи, що проводиться не тільки з боку споживачів, а й з боку місцевої влади, необхідне формування нової ідеології щодо ставлення до житлово-комунального комплексу району, при якій дана сфера економіки буде розглядатися не як збиткова галузь з постійними видатками бюджету на її підтримання, а як соціально-орієнтований господарський комплекс, значна частина підприємств якого може покривати свої витрати і формувати прибуток;
 перехід до бюджетного фінансування у формі оплати послуг. При бюджетному фінансуванні затрат комунальних підприємств у формі відшкодування збитків у місцевих бюджетів з'являються додаткові фінансові ресурси внаслідок економії сум податку на додану вартість при його розподілі між бюджетами, причому дані ресурси направляються на фінансування різних потреб району. Але незважаючи на те, що для місцевого бюджету ця форма фінансування є основною, для посилення господарської самостійності комунальних підприємств необхідне поширення фінансування у вигляді оплати послуг, оскільки тільки при такій формі фінансування підприємства проявляється фактичний результат своєї діяльності, що підвищує матеріальну зацікавленість підприємств у результатах своєї діяльності і, зрештою, веде до зростання рентабельності даних підприємств і до поліпшення якості послуг, що надаються;
 розподіл бюджетних коштів залежно від можливостей місцевого бюджету, потреб району і конкретних підприємств, а не залежно від власних рішень голови місцевої державної адміністрації. Оперативність і якість прийняття управлінських рішень, зокрема про своєчасне фінансування комунальних підприємств і виділення додаткових коштів для проведення робіт з капітального ремонту і здійснення капітальних вкладень, у багатьох місцевостях, як і раніше, залежить від стосунків районного (міського) голови і керівників комунальних підприємств. Більшістю територіальних громад складаються програми розвитку району (міста), у яких, зокрема, вказується участь коштів місцевого бюджету у фінансуванні будівництва об'єктів комунального господарства. У зв'язку з цим, фінансування витрат комунальних підприємств повинно відбуватись у межах виконання місцевого бюджету і здійснення програм розвитку району;
 ведення обліку при складанні місцевого бюджету на наступний рік не тільки інвестиційних потреб району, а також додаткові видатки бюджету, які можуть виникнути при збільшенні протягом року тарифів на комунальні послуги. Унаслідок збільшення вартості електроенергії, допоміжних матеріалів протягом року може виникнути необхідність перегляду тарифів на комунальні послуги. Сучасний стан місцевих бюджетів, коли не всі заплановані видатки в повному обсязі і своєчасно покриваються, не дозволяє оперативно відреагувати на підвищення тарифів і покрити збільшені поточні затрати комунальних підприємств.
29. Необхідно розробити певні нормативно-правові акти щодо організації моніторингу результативності та ефективності житлово-комунальної реформи України та кожного регіону.
30. Слід зазначити, що не досить активно використовуються кредити вітчизняних комерційних банків, тому що ставки по них є непосильними для підприємств комунального господарства. Вбачається доцільним створити спеціалізований Банк житлово-комунального господарства, який би здійснював пільгове кредитування всієї сфери ЖКГ. Цей банк має бути заснований за спільної участі держави, приватного капіталу та органів місцевого самоврядування.
31. Однією з найважливіших проблем залишається недосконалість, а то й відсутність нормативної бази, тому необхідно прийняти певні нормативно-правові акти:
 Податковий кодекс, де чітко прописати надходження ПДВ, сплаченого підприємствами ЖКГ до спеціального фонду бюджету та спрямування коштів фонду на реформування галузі;
 Закон України “Про скасування тимчасової заборони щодо стягнення з громадян пені за несвоєчасне внесення плати за житлово-комунальні послуги”, адже економіка України розвивається і заробітна плата громадянам виплачується своєчасно;
 Постанову Кабінету Міністрів України “Про формування тарифів на житлово-комунальні послуги”, у якій слід чітко передбачити принципи формування тарифів, які б відповідали сучасним європейським вимогам;
 Положення “Про Національну комісію регулювання сфери житлово-комунальних послуг”, у якому чітко визначити статус цієї установи як регуляторного органу. Створення такого органу дозволить забезпечити належне планування фінансування заходів з реалізації соціальної політики держави, що спрямована на адресний захист малозабезпечених верств населення.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Аванесян В.Р. Подход к анализу предприятий ЖКХ как объекта инвестиций // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. – 1999. – № 7. – С. 57–61.
2. Авдеев В.В., Яганов В.М., Чернышев Л.Н. Экономические правоотношения в ЖКХ: опыт проблемы, документы. – М., 1996–1997. – Т. 1–4.
3. Александров А.М., Вознесенский Э.А. Финансы социализма. – М.: Финансы, 1974. – 335 с.
4. Алексеев С.С. Теория права. – Харьков: Изд-во БЕК, 1994. – 224 с.
5. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.П. Алехина. – М.: Зерцало-М, 2003. – 594 с.
6. Аллахвердян А.А. Некоторые вопросы теории советских финансов. – М.: Госфиниздат, 1951. – 211 с.
7. Андрейцев В.І. Екологічне право: Курс лекцій: Навч. посібник для юрид. фак. вузiв. – К.: Вентурi, 1996. – 186 с.
8. Асоціація міст України [Електронний ресурс]: Досвід міста Южноукраїнська щодо реформування ЖКГ. – Режим доступу: http://www.auc.org.ua/yuzhnoukrainsk – Заголовок з екрана.
9. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.: Юрид. лит., 1997. – 400 с.
10. Базаров Г.В., Толстиков А.И., Ахмеджанов Т.Ю. и др. Роль финансов в социально-экономическом развитии страны. – М.: Финансы и статистика, 1986. – 230 с.
11. Баканов М.И., Шеремет А.Д. Теория экономического анализа. – М.: Финансы и статистика, 1993. – 348 с.
12. Балабанов И.Т. Анализ и планирование финансов хозяйствующего субъекта. – М.: Финансы и статистика, 1998. – 112 с.
13. Бессонова Н.Е. Экономика и управление в бытовом и жилищно-коммунальном обслуживании, городском хозяйстве. Учебное пособие. – Л.: ЛИЭИ, 1991. – 253 с.
14. Бекерская Д.А. Правовое регулирование специальных (внебюджетных) средств бюджетных учреждений: Учеб. пособ. /Одесский ун-т. – Одесса: ОГУ, 1973. – 44 с.
15. Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. – М.: Юрид. лит., 1976. – 176 с.
16. Бойко-Бойчук О. Стратегії розвитку міст України: практичний посібник. – К.: Пульсари, 2002. – 156 с.
17. Большой экономический словарь / Под ред. А.И. Азримяна. – 2-е изд., доп. и перераб. – М.: Институт новой экономики, 1997. – 864 с.
18. Большой юридический словарь / Под ред.Сухарева А.А., Зорькина В.Д., Крутских В.С. – М.: ИНФРА-М, 1999.
19. Бюджет 2008: Україні – процвітання, українцям – достойний рівень життя. – К.: Кабінет Міністрів України, 2007. – 20 с.
20. Вальхсхьофер Ю. Інвестиційні проекти на комунальному рівні: конспект лекцій / Упоряд. Л.В. Поляк; Редкол.: Л.В. Поляк (голова) та ін.; Чернів. регіон. центр підвищ. кваліфікації держ. службовців і кер. держ. підприємств, установ і орг., Фонд Г. Зайделя (ФРН). – Чернівці: Прут, 2000. – 111 с.: іл., табл.
21. Василик О.Д. Державні фінанси України. – К.: Вища школа, 1997. – 383 с.
22. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. – М.: Наука, 1996. – 467 с.
23. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством: Учебное пособие. – М.: Дело, 1998. – 126 с.
24. Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР (на материалах союзной республики). – К.: Вища школа, 1981. – 234 с.
25. Воронова Л.К. Про вдосконалення фінансового законодавства // Проблеми фінансового права: Матеріали міжнародної наукової конференції. – Чернівці: Вид-во “Рута”, 1996. – С. 16–25.
26. Воронова Л.К. Теоретические основы правового регулирования расходов государственных бюджетов союзных республик: Автореф. дис… докт. юрид. наук: 12.00.02 / Моск. ордена Ленина и ордена Трудового Красного Знамени гос. ун-т им. М.В. Ломоносова. – М., 1982. – 41 с.
27. Воронова Л.К. Фінансове право України: Підручник. – К.: Прецедент; Моя книга, 2006. – 448 с.
28. Глух М.В. Економіко-правовий механізм фінансування комунального господарства // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України. – 2003. – № 4 (22). – С. 169–174.
29. Глух М.В. Зарубіжний досвід державного управління в системі житлово-комунального господарства // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України. – 2005. – № 4 (31). – 200–207.
30. Глух М.В. Фінансова діяльність органів місцевого самоврядування у комунальній сфері // Науковий вісник Національного університету державної податкової служби України. – 2006. – № 1–2 (33–34). – С. 178–183.
31. Глухарев К.Л. Правовые формы государственных расходов СССР на здравоохранение: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02. – М., 1984. – 21 с.
32. Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дисс… докт. юрид. наук: 12.00.12 / Московская государственная юридическая академия. – М., 1996. – 42 с.
33. Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции / Азовкин И.А., Вишняков В.Г., Воробьев Н.Ф., Давитнидзе И.Л. и др.; Отв. ред. Пискотин М.И. – М.: Наука, 1978. – 407 c.
34. Гринюк Р.Ф. Правовий статус комунального підприємства в Україні: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.04 / НАН України; Інститут економіко-правових досліджень. – Донецьк, 2001. – 20 с.
35. Грищенко К.Г. Правове регулювання видатків на вищу освіту: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Київ. нац. ун-т імені Тараса Шевченка. – К., 1999. – 18 с.
36. Гусева В.В. Правовое регулирование бюджетных расходов на науку: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Ордена Трудового Красного Знамени Ин-т государства и права Академии наук СССР. – М., 1976. – 17с.
37. Державна та комунальна власність в Україні / Бюлетень законодавства і юридичної практики. – К.: Юрінком Інтер, 2002. – 448 с.
38. Добровец Е.Б. Концессия как инструмент модернизации коммунальных предприятий // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. – 1999. – № 8. – С. 82–90.
39. Документы VII Международной конференции местных властей из серии “Ход реформ на местном уровне”. – СПб., 1997. – 279 с.
40. Дронов А.А. Перспективы финансирования ЖКХ на 2001 год и среднесрочную перспективу // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. – 2000. – № 9. – С. 10–14.
41. Дьяченко В.П. Вопросы теории финансов. – М.: Наука, 1957. – 107 с.
42. Ермакова Т.С. Финансовое правоотношение: Учебное пособие. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1985. – 34 с.
43. Житло та комунальні послуги: законодавство і судова практика / Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 272 с.
44. Житлові, комунальні та господарські послуги: Бібілогр. покажч. / Упоряд. Погребна О.О.; Відділ інформаційно-бібліотечного забезпечення Інформаційного управління Апарату Верховної Ради України; Національна парламентська бібліотека України. – К., 2004. – Режим доступу: http://www.rada.gov.ua/LIBRARY/bibliogr/poslugi.html – Заголовок з екрана.
45. Заверуха О.Б. Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування в Україні: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Київський національний ун-т ім. Тараса Шевченка. – К., 2001. – 20 с.
46. Запольский С.В. Правовые вопросы самофинансирования предприятий в условиях полного хозяйственного расчета: Финансово-правовой аспект: Автореф. дисс… докт. юрид. наук: 12.00.02 / Всесоюзный научно-исследовательский институт советского государственного строительства и законодательства. – М., 1989. – 45 с.
47. Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии [Текст]: Учебник для вузов / Д.Л. Златопольский; МГУ им. М.В. Ломоносова. Юрид. фак. – М.: Зерцало, 1999. – 306 с.
48. Ивлева Г.Ю. Муниципальная собственность как социально-экономическая форма функционирования городского хозяйства: Дис… канд. экон. наук: 08.00.01 – М., 1996. – 226 с.
49. Іванов В. Реформа ЖКГ в Естонії: жорстко, але ефективно // Партнери. – 2005. – № 69 – Режим доступу до журн.: http://www.cpp.org.ua/ aspekts/112
50. Інформація прес-служби Київської міської державної адміністрації. – Режим доступу: http://prokiev.com.ua/ukr/news/2008/01/24/160959.html – Заголовок з екрана.
51.