ПРАВОВИЙ СТАТУС РОЗПОРЯДНИКІВ БЮДЖЕТНИХ КОШТІВ В УКРАЇНІ

Короткий опис

ЗМІСТ

Вступ 5
Розділ 1. Теоретико-правові засади правового інституту розпорядників бюджетних коштів 17
1.1. Теоретико-правові проблеми поняття розпорядника бюджетних коштів як суб’єкта бюджетних правовідносин 17
1.2. Інститут розпорядників бюджетних коштів в системі фінансового права України 40
Висновки до першого розділу 58
Розділ 2. Теоретико-методологічні засади та структура
правового статусу розпоряд¬ників бюджетних коштів 61
2.1. Теоретичні засади правового статусу розпорядників бюджетних коштів 61
2.2. Елементи правового статусу розпорядників бюджетних коштів 72
Висновки до другого розділу 99
Розділ 3. Організаційні та владно-майнові засади статусу розпорядників бюджетних коштів 103
3.1. Правовий статус розпорядника бюджетних коштів як бюджетної установи, яка діє в особі її керівника 103
3.2. Правовий статус розпорядників бюджетних коштів як представників суб’єктів права власності на кошти бюджетів 131
3.3. Розпорядники бюджетних коштів в системі управління публічними фінансами 163
Висновки до третього розділу 177
Розділ 4. Теоретичні та практичні аспекти правового
регулювання системи розпорядників бюджетних коштів 182
4.1. Теоретико-правові засади поняття, кола та системи розпорядників бюджетних коштів 182

4.2. Правове регулювання статусу головних розпорядників бюджетних коштів 202
4.3. Правове регулювання статусу нижчестоящих
розпорядників бюджетних коштів 238
4.4. Місце одержувачів бюджетних коштів в правовому
інституті розпорядників бюджетних коштів: питання
системи та статусу 252
Висновки до четвертого розділу 268
Розділ 5. Правове положення розпорядників бюджетних коштів у бюджетному процесі 280
5.1 Правове положення розпорядників бюджетних коштів на стадіях складання, розгляду та затвердження бюджету 280
5.2 Правове положення розпорядників бюджетних коштів
на стадії виконання бюджету 305
5.2.1. Правове положення розпорядників бюджетних
коштів на стадії виконання бюджету за доходами 306
5.2.2. Правове положення розпорядників бюджетних
коштів на стадії виконання бюджету за видатками 310
5.3. Правове положення розпорядників бюджетних коштів
на стадії звітування про виконання бюджету 367
Висновки до п’ятого розділу 387
Розділ 6. Бюджетно-правова відповідальність розпорядників бюджетних коштів 395
6.1. Теоретико-правові засади та підстави бюджетно-правової відповідальності розпорядників бюджетних коштів 395
6.2. Правове регулювання порядку застосування до розпорядників бюджетних коштів заходів бюджетно-правової відповідальності 423
Висновки до шостого розділу 442
Висновки 450
Список використаних джерел та літератури 465

ВСТУП

Актуальність теми. В Україні триває складний процес трансформації механізму управління економікою та подальшого впровадження рин¬ко¬вих методів господарюван-ня. Формування ринкової моделі економіки України потребує також наукового вивчення системи фінансових взаємозв’язків на різних рівнях управління публічними фінансами. В цих умовах управління публічними фінансами та весь бюджетний процес зазнають суттєвих змін, обумовлених лібералізацією економіки, зовнішньоекономічної й інвестиційної діяльності. Змінам піддано і механізм розмежування бюджетних видатків та бюджетний процес. Так, впроваджено принцип самостійності бюджетів, переведено їх на казначейське обслуговування та оновлено модель міжбюджетних відносин. Відбувається системний перехід від бюджетно-кошторисної до програмно-цільової концепції виконання бюджету за видатками, а поряд з бюджетним фінансуванням використовуються такі методи витрачання бюджетних коштів, як бюджетне кредитування та інвестування, що кардинально вплинуло і на обсяг повноважень розпорядників бюджетних коштів. Сьогодні у процесі реформування правової системи України піддається критичному аналізу побудова усієї системи права у зв’язку з чітким її розподілом на публічну та приватну сфери, формується ряд нових правових інститутів, а також відбувається своєрідна „ревізія” сталих правових інститутів.
Прийняття Бюджетного кодексу України та набуття ним чинності розпочало суттєву трансформацію фінансово-правових інститутів, зміни до системи фінансового законодавства та реформування фінансово-бюджетної політики нашої держави. Даний Кодекс по-новому визначив роль і місце в бюджетному процесі всіх учасників бюджетних правовідносин, серед яких чи не вперше особливу роль відведено розпорядникам бюджетних коштів як суб’єктам здійснення видатків та взяття бюджетних зобов’язань.
Розпорядники бюджетних коштів виступають безпосередніми учасниками бюджетного процесу, проте їх правове становище зумовлене не лише характером норм фінансового права, які регулюють їхню поведінку, і методом його регулювання, а й тим, що в даних відносинах вони перебувають у підпорядкуванні щодо органів управління публічними фінансами. У зв’язку з тим, що діяльність розпорядників бюджетних коштів відбувається на кожному з етапів бюджетного процесу, належне виконання ними повноважень є необхідною умовою ефективності управління бюджетним процесом у цілому. Складна структура розпоряд¬ників бюджетних коштів, багатоцільовий характер використання ними бюджетних коштів, постійна зміна їх місця в системі, трансформація цивільно-правового й адміністративно-правового положення цих організацій, а також недосконалість правового забезпечення діяльності розпорядників бюджетних коштів усіх рівнів викликають необхідність ґрунтовних досліджень їх сучасного правового статусу як суб’єктів фінансово-правових відносин. Враховуючи зазначене, актуальними постають питання визначення поняття та елементів правового статусу розпорядників бюджетних коштів, їх місця в системі управління публічними фінансами, з’ясування системи розпорядників бюджетних коштів, їх правосуб’єктності залежно від стадій бюджетного процесу, особливостей та шляхів вдосконалення правового регулю¬вання їхньої діяльності. Актуальність дослідження обумовлена також об’єктивною необхідністю розробки, створення та пра¬вового закріплення гарантій, спрямованих на забезпечення ефективного вико¬нання Державного і місцевих бюджетів, запобігання порушенням бюджетної дисципліни та створення дієвого механізму юридичної відповідальності за бюджетні правопорушення.
Для вітчизняної правової науки розробка проблем правового статусу розпорядників бюджетних коштів на сучасному етапі є значною мірою новим напрямом наукового пошуку. Фрагментарно висвітлення окремих проблем правового статусу розпорядників бюджетних коштів як суб’єктів бюджетного процесу має місце як в юридичних, так і в економічних наукових працях.
Теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження є окремі положення робіт: радянсь¬ких вчених С. С. Алексєєва, О.В. Вєнєдіктова, М. В. Вітрука, Л. Д. Воєво¬ді¬на, С. М. Братуся, В. В. Безчеревних, В. Н. Іванової, О. С. Іоффе, С. М. Корнеєва, М. Л. Ко-гана, В. П. Куліковсь¬кого, В. А. Кучинського, Б. М. Лазарєва, Н. І. Матузова, М. І. Піскотіна, Ю. А. Ровинського, В. В. Фогеля, Н. М. Фролова, С. Д. Ципкіна й інших; українських вчених-юристів у галузі державного управління, фінансового права, адміністративного права, консти¬туційного права, зок¬рема, В. Б. Авер’янова, О. Ф. Анд-рійко, Д. А. Бекерської, Ю. П. Битяка, Л. К. Воронової, Е. С. Дмитренко, І. Б. Заверухи, С. Т. Кадька¬ленка, Р. А. Ка¬люж¬ного, Л. В. Коваля, В. Я. Коса¬няка, Є. Б. Кубка, М. П. Кучерявенка, А.А. Нечай, О. П. Орлюк, П. С. Пацурківського, Н. Ю. Пришви, О. П. Рябченко, Л. А. Савченко, А. О. Селі¬ва¬нова, Н. В. Сидорової, А. І. Сироти, Л. К. Царьової, В. В. Цвєткова, А. М. Цвєткова, В. Д. Чер¬над¬чука, В. М. Шаповала й інших вчених – юристів та економістів; російських вчених-юристів І. Л. Бачила, Д. М. Бахраха, К. С. Бельського, Д. В. Вінниць¬кого, О. М. Горбунової, О. Ю. Грачової, Н. Д. Еріа¬ш¬ві¬лі, С. В. Запольсь¬кого, М. В. Карବсьо¬вої, Т. Б. Конюхової, Ю. О. Крохіної, Н. А. Куфакової, А. А. Руденка, Е. Д. Соколової, Н. І. Хіміче¬вої, О. І. Худякова, В. Е. Чиркіна й інших. Праці цих та інших учених є вагомим внеском у розвиток теоретичних положень право¬вого статусу розпорядників бюджет¬них коштів. Однак дослідження сучасного вирішення в україн¬ському праві питання правового статусу розпорядників бюджетних коштів, передусім як бюджетних установ, учасників бюджетного процесу та суб’єктів управління публічними фінансами, засад їх юридичної відповідальності практично не проводилися.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано в межах науково-дослідницької теми „Механізм адаптації законодавства в сфері прав громадян України до законодавства Європейського Союзу” (номер теми 06 БФ 042-01, номер державної реєстрації 0101U003579), яка включена до тематичного плану юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.
Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є аналіз та теоретичне обґрун-тування поняття і елементів правового статусу розпорядників бюджетних коштів, визначення системи розпорядників бюджетних коштів, їх ролі та правового положення в бюджетному процесі України, а також виявлення шляхів покращення правового регулю-вання даного фінансово-правового інституту, розробка обґрунтованих пропозицій із вдосконалення системи розпорядників бюджетних коштів, правового регулювання їх статусу.
Досягнення поставленої мети здійснювалось шляхом вирішення таких завдань:
- провести теоретико-правове дослідження поняття розпорядника бюджетних коштів як суб’єкта бюджетних правовідносин;
- з’ясувати місце інституту розпорядників бюджетних коштів в системі фінансового права України;
- розкрити теоретичні засади правового статусу розпорядників бюджетних коштів та виявити основні його елементи;
- визначити правовий статус розпорядника бюджетних коштів як бюджетної установи, що діє в особі її керівника;
- виявити повноваження розпорядників бюджетних коштів з представництва суб’єктів права власності на кошти бюджетів;
- проаналізувати місце розпорядників бюджетних коштів у системі управління публічними фінансами;
- обґрунтувати теоретико-правові засади поняття, кола, видів та системи розпорядників бюджетних коштів;
- розкрити стан правового регулювання статусу головних та нижчестоящих розпо¬ряд-ників бюджетних коштів, взаємозв’язок та відмінність їх правових статусів;
- розкрити місце одержувачів бюджетних коштів у правовому інституті розпорядників бюджетних коштів та дослідити їх фінансово-правовий статус;
- з’ясувати правове положення розпорядників бюджетних коштів на кожній зі стадій бюджетного процесу;
- охарактеризувати теоретико-правові засади, підстави бюджетно-правової відпові-дальності розпорядників бюджетних коштів та дослідити правове регулювання порядку застосування до них заходів бюджетно-правової відповідальності;
- сформулювати висновки та пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства, концепції правового регулювання правового статусу розпорядників бюджетних коштів.
Об’єктом дослідження є сукупність врегульованих нормами права суспільних відносин, що відбуваються в ході реалізації правового статусу розпорядників бюджетних коштів. Предметом дослідження є правовий статус розпорядників бюджетних коштів в Україні.
Методи дослідження обрані з урахуванням поставленої мети, завдань та складності предмета дослідження. В основу дисертаційного дослідження покладено комплекс загальнонаукових та спеціально-юридичних методів, що забезпечують об’єктивний аналіз досліджуваного предмета. Методологічною основою проведення дисертаційного дослідження є діалектичний метод, який обґрунтовує взаємозв’язок та взаємообумовленість усіх соціальних процесів і суспільних явищ, у тому числі тих, що виникають з приводу правового регулювання відносин в сфері функціонування розпорядників бюджетних коштів. За допомогою історико-правового методу досліджено становлення системи бюджет¬ного права, правову природу інституту бюджетної установи, майнових прав розпорядників бюджетних коштів, процес формування сучасної системи та рівнів розпорядників бюджетних коштів тощо (підрозділи 1.2., 3.1., 3.2., 4.1.). Спеціально-юридичний метод відіграв важливу роль при аналізі положень законодавства, яким врегульовано правовий статус розпорядників бюджетних коштів та їх систему (підрозділи 1.1., 2.1., 2.2., 3.1., 4.1., 4.2., 4.3., 4.4.). За його допомогою досліджувалася правова природа, зміст і сутність правовідносин, що виникають у процесі набуття відповідного статусу розпорядника бюджетних коштів та в процесі їх діяльності (підрозділи 5.1., 5.2., 5.3.), проаналізовано інститут бюджетно-правової відповідаль¬ності розпорядників бюджетних коштів (підрозділи 6.1., 6.2.). Системно-структурний і структурно-функціональний методи використовувалися під час дослідження та аналізу елементів правового статусу розпорядників бюджетних коштів, місця розпорядників у системі суб’єктів бюджетної діяльності, системи розпорядників бюджетних коштів та внутрішньої взаємодії її складових, їх рівнів та розподілу повноважень між ними, системи складових інституту бюджетно-правової відповідальності (підрозділи 1.1., 2.1., 2.2., 4.1., 4.2., 4.3., 4.4., 6.1.). Метод тлумачення використовувався для з’ясування змісту норм вітчизняного фінансового права, що регулюють відносини в сфері функціонування розпорядників бюджетних коштів. Застосу¬вання формально-логічного методу дослідження обумовило послідовність висловлених суджень, понять і висновків, дало можливість з’ясувати особливості та недоліки фінансового законодавства, яким врегульовано правовий статус і функціонування розпорядників бюджетних коштів. Використовувались, зокрема, методи аналізу та синтезу з метою формулювання визначень понять: „розпорядник бюджетних коштів”, „одержувач бюджетних коштів”, „бюджетне асигнування”, „бюджетне зобов’язання”, „небюджетне зобов’язання”, „бюджетне фінансове зобов’язання” та інших.
Досить широко застосовано порівняльно-правовий метод, завдяки якому вдалося проаналізувати та зрозуміти основні напрями впливу зарубіжної фінансово-правової науки на формування вітчизняної теорії фінансового права, дослідити відмінність у правовому регулюванні інституту розпорядників бюджетних коштів в Україні та іноземних державах. Це знайшло прояв при дослідженні елементів правового статусу розпорядників бюджетних коштів, інститутів бюджетної установи, бюджетного зобов’язання, бюджетно-правової відповідальності тощо (підрозділи 1.1., 1.2., 2.2., 3.1., 3.2., 5.2.). Соціально-детерміністський метод застосовувався у процесі дослідження тенденцій розвитку бюджетно-правового регулювання правового статусу розпоряд¬ників бюджетних коштів та формування висновків. Зазначені вище методи застосовано у дисертації у їх взаємному зв’язку та взаємозалежності.
Нормативно-правову базу дослідження становлять Конституція України, чинне законодавство України та інших держав, зокрема Російської Федерації, Казахстану, Білорусії, Молдови, Вірменії. Емпіричною базою є дані Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Рахункової палати України, Головного контрольно-ревізійного управ¬ління України, Державного казначейства України та Генеральної прокуратури України.
Наукова новизна дослідження обумовлена теоретичною і практичною значи¬містю роботи, що базується на комплексному підході вирішення проблем правового статусу розпорядників бюджетних коштів, їх місця в бюджетному процесі та системі розпорядників. Теоретичне і практичне значення дослідження полягає в тому, що його результати можуть бути використані: при підготовці нормативно-правових актів з питань регулювання бюджетного процесу; у підготовці підручників та навчальних посібників з фінансового права; в розробленні нормативних курсів і спецкурсів з проблем фінансового та, зокрема, бюджетного права. Так, вперше:
- визначено розпорядників бюджетних коштів як колективних суб’єктів бюджетних правовідносин та суб’єктів бюджетної діяльності;
- встановлено, що керів¬ник бюджетної установи, в особі якого діє розпорядник бюджет¬-них кош¬тів, у бюджетних право¬відносинах виступає уповноваженою особою;
- обґрунтовано, що напрямами бюджетної діяльності вищестоящих розпорядників бюджетних коштів є розподіл, витрачання бюджетних коштів і бюджетний контроль, а нижчестоящих – витрачання бюджетних коштів;
- з’ясовано, що участь розпорядників бюджетних коштів у бюджетному процесі є обов’язковою;
- обґрунтовано, що інститут розпорядників бюджетних коштів у вузькому його розумінні за функціональною роллю норм, що він об’єднує, характеризується як спеціальний інститут Особливої частини фінансового права, що включається до інституту бюджетного процесу;
- обґрунтовано, що не завжди межа інститутів фінансового права обумовлена публіч-ними фінансами й окремими їх ланками, оскільки інститути фінансового права можуть включати норми, що регулюють відносини у сфері фінансового контролю, охоронні, матеріальні та процесуальні норми, зокрема у сфері бюджетного провадження та притягнення до бюджетної відповідальності;
- визначено, що правовий статус розпорядника бюджетних коштів є різновидом галузевого фінансово-правового статусу – бюджетно-правовим статусом, який реалізується лише в бюджетних правовідносинах;
- встановлено: загальним бюджетно-правовим статусом для розпо¬ряд¬ників різних рівнів є правовий статус „розпорядник бюджетних коштів”, який набуває претен¬дент, що володіє бюджетною правосуб’єктністю та базовим фінансово-правовим статусом бюджетної установи;
- доведено, що правові статуси головних та нижчестоящих розпорядників бюджетних коштів є спеціальними бюджетно-правовими;
- з’ясовано, що різновиди спеціаль¬ного статусу є модусами, які характеризують: модус операнді – статус розпорядника бюджетних коштів на певному етапі процесу (процедури), та модус вівенді – їх статус у визначеній галузі управління чи у визна-ченій адміністративно-територіальній одиниці;
- обґрунтовано структуру й елементи правового статусу розпорядників бюджетних коштів, виходячи з широкого підходу тлумачення терміна;
- встановлено, що правовий статус бюджетної установи та коло організацій, що ним володіють, регулюється нормами фінансового (бюджетного), а не цивільного права;
- доведено, що одержувач бюджетних коштів є суб’єктом бюджетних правовідносин, бюджетної діяльності з витрачання бюджетних коштів та елементом системи розпорядників бюджетних коштів;
- обґрунтовано необхідність визнання суб’єктами відносин бюджетного зобов’язання розпо¬рядників (одержувачів) бюджетних коштів та органи Державного казначейства України;
- обґрунтовано, що організація набуває статус одержувача бюджетних коштів лише за умови відповідності визначеним критеріям: є юридичною особою; не має статусу бюджетної установи; одержує кошти з бюджету через розпорядника бюджетних коштів як фінансову підтримку або на виконання загально¬державних програм чи за надання послуг за державним замовленням; має затверджений план використання бюджетних коштів;
- обґрунтовано необхідність запровадження терміна „отримувач коштів з бюджету” та відмежування його від статусу „одержувач бюджетних коштів”;
- визначено, що поняття „бюджетне зобов’язання”, „небюджетне зобов’язання”, „бюджетне фінансове зобов’язання” є фінансово-правовими категоріями;
- обґрунтовано ступінь імперативності норм бюджетного права, що визначають право суб’єкта на одержання статусу головного розпорядника бюджетних коштів, та ступінь оперативної самостійності уряду в цій сфері;
- встановлено термін дії правового статусу розпорядника бюджетних коштів;
- обґрунтовано необхідність визнання в статусі розпорядника бюджетних коштів тільки юри¬дичних осіб (виняток – головні розпорядники коштів бюджетів місцевого самоврядування);
- проведено розмежування бюджетно-правового процесу на юрисдикційний та неюрисдик¬ційний бюджетні процеси й з’ясовано їх складові;
- системно встановлено підстави та заходи бюджетно-правової відповідальності розпорядників й одержувачів бюджетних коштів;
- запропоновано ряд змін та доповнень до законодавства України.
Удосконалено:
- теоретичні підходи до визначення місця в системі фінансового права бюджетного права та його внутрішньої структури;
- обґрунтування необхідності відокремлення інституту позабюджетних коштів від бюджетного права як підгалузі;
- визначення поняття „фінансово-правовий статус”;
- обґрунтування підстав розмежування видаткових та боргових бюджетних зобов’язань;
- визначення критеріїв визнання за організацією статусу бюджетної установи та основні елементи цього інституту;
- обґрунтування приналежності інституту бюджет¬ної установи до бюджетного права;
- класифікацію заходів бюджетно-правової відпові¬дальності;
- пропозиції про внесення змін та доповнень до ряду нормативно-правових актів.
Набули подальшого розвитку:
- поняття бюджетної діяльності та її функцій, напрями здійснення бюджетної діяльності розпорядниками бюджетних коштів та її методи;
- теоретичні підстави розмежування таких категорій, як правосуб’єктність, правовий статус та правове положення розпорядників бюджетних коштів;
- розмежування термінів „бюджетне правопорушення” та „бюджетний проступок”;
- обґрунтування віднесення бюджетно-правової відповідальності до окремого виду фінансово-правової відповідальності.
Практичне та теоретичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що їх може бути використано: 1) у науково-дослідній діяльності: для подальшої розробки наукових досліджень у сфері публічних фінан¬сів та бюджетної діяльності; для наукового обґрунтування засад фінансово-правового регулювання відносин власності; для наукового аналізу бюджетних призначень, бюджетних асигнувань; для наукового дослід¬ження бюджетного процесу та публічних видатків; для подальшого дослідження інституту одержувачів бюджетних коштів; для наукового аналізу видаткових зобов’язань, бюджетних зобов’язань та фінансових бюджетних зобов’язань; для подальшої розробки питань фінансово-правового регулювання державної закупівлі та державного замовлення; для подальшого дослідження фінансово-правової відповідальності та фінансово-правового провадження; 2) у правотворчості: для вдосконалення чинного законодавства України, яким регулюються правовий статус розпорядників бюджетних коштів, відносини в сфері бюджетного процесу, бюджет¬них видатків та бюджетного контролю; 3) у навчальному процесі: при підготовці та викладанні навчальних дисциплін „Фінансове право”, „Бюджетне право та процес” та інших, а також при написанні відповідних розділів підручників і навчальних посібників із указаних курсів.
Положення дисертації можна використовувати для подальшого наукового дослідження фінансових, адміністративних, конституційних, цивільних, госпо¬дарських правовідносин, правового статусу учасників фінансових правовідносин. Практичне значення результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що теоретичні положення та висновки, які становлять наукову новизну роботи, представлені автором у конкретних рекомендаціях і пропозиціях щодо вдосконалення чинного законодавства.
Результати дисертаційного дослідження було використано під час викладання таких навчальних дисциплін як „Проблеми правового статусу розпорядників бюджетних коштів” у Чернівецькому національному університеті імені Юрія Федьковича та „Проблеми фінансового та банківського права” в Інституті підготовки кадрів Національної академії прокуратури України, а також при підготовці навчально-методичного забезпечення відповідних курсів. Результати дослідження використо-вуються в практичній діяльності органів прокуратури та Служби безпеки України.
Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження обгово-рювали на засіданнях кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Інституту підготовки кадрів Національної академії прокуратури України і методичних семінарах, а також на засіданнях кафедри конституційного та адміністра¬тивного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Окремі положення автор доповідала на науково-методичних конференціях, семінарах, круглих столах, а саме на: 1) науково-практичній конференції „Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції” (Київ, 14−15 лютого 2003 р., Київський регіональний центр Академії правових наук України); 2) міжнародній науковій конференції „Фінансово-правова доктрина постсоціа¬ліс¬ти¬чної держави” (Чернівці, 22−24 вересня 2003 р., Чернівецький національний університет імені Юрія Федько¬вича); 3) міжнародній науково-практичній конференції „Судово-правова реформа в Україні: проблеми та перспективи” (Чернівці, 26−28 травня 2004 р., Академія суддів України, Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, Інститут прикладних гуманітарних досліджень, Західноукраїнський економіко-правничий університет); 4) науковій конференції „Ерліхівські читання” (Чернівці, 11−12 травня 2005 р., Черні¬вецький національний університет імені Юрія Федьковича); 5) міжна¬родній науково-практичній конференції „Сучасна законотворчість: теорія і практика” (Москва, 22−23 грудня 2005 р., Російська академія правових наук, Московський державний університет імені М.В. Ломоно¬сова); 6) міжнародному круглому столі „Реформування держави і права України у контексті євроінтеграції (Ірпінь, 19 травня 2006 року, Національний універ-ситет державної податкової служби України”); 7) науково-практичній конференції „Актуальні проблеми держави і права: стан і перспективи” (Чернівці, 31 травня 2006 р., ПВНЗ „Буковинський університет”); 8) міжнародному „круглому столі” „Законодавчі дефініції у фінансо¬вому праві: логіко-гносеологічні, політико-юридичні, морально-психологічні і практичні проблеми” (Чернівці, 21−23 вересня 2006 р., Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича); 9) міжнародній науково-практичній конференції „Змінна правова система Росії в умовах сучасного соціально-економічного розвитку” (Ростов-на-Дону, 3−5 жовтня 2006 р., Ростовський державний економічний університет „РИНХ”); 10) VІІ Загально¬російській науково-практичній конференції „Актуальні проблеми забезпечення пріоритетних національних проектів” (Москва, 8−9 грудня 2006 р., Російська академія правових наук, Московський державний університет імені М. В. Ломоносова); 11) ХІІІ Регіональній науково-практичній конференції „Актуальні проблеми розвитку державності та право¬вої системи України” (Львів, 8−9 лютого 2007 р., Львівський національний університет імені Івана Франка); 12) міжнародній науково-практичній конференції „Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права” (Ірпінь, 23−24 листопада 2007 року, Науково-дослідний інститут фінансового права); 13) науково-практичній конференції „Юридичні особи публічного права як учасники цивільних правовідносин” (Ірпінь, 6 лютого 2009 р., Національний універ¬ситет державної податкової служби України); 14) міжнародному круглому столі „Дискусійні питання теорії фінансового права” (Ірпінь, 15 травня 2009 р., Науково-дослідний інститут фінансового права); 15) міжнародній науково-практичній конференції „Система фінан¬со¬вого права” (Одеса, 27−28 травня 2009 р., Одеська національна юридична академія) та інших.
Публікації. Основні положення дисертації автор виклала у 48 публікаціях, серед яких одна одноосібна монографія, 29 статей в наукових фахових виданнях, а також у частині колек¬тивної моно¬графії, статтях, доповідях, надрукованих в наукових журналах, збірниках, мате¬ріалах і те¬зах науково-практичних конференцій, семінарів та тематичних круглих столів.
Структура дисертації обумовлена її метою, поставленими завданнями та предметом дослідження. Дисертаційна робота складається із вступу, шести розділів, шістнадцяти підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 556 сторінок, основний текст – 465 сторінок, список використаних джерел складає 928 найменувань на 91 сторінці.

Список літератури

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання щодо визначення особливостей і сутності правового статусу розпорядників бюджетних коштів в Україні та формування науково обґрунтованих пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення правового статусу і правого регулювання діяльності розпорядників бюджетних коштів. Основні з них наведені нижче:
1. Розпорядники бюджетних коштів є суб’єктами бюджетних правовідносин, які беруть участь в усіх стадіях бюджетного процесу, здій¬снюють поряд з іншими суб’єктами бюджетних правовідносин безпосереднє виконання бюджетів за видатками, а також наділені повноваженнями в сфері контролю за виконанням бюджету як за видатками, так і частково за доходами.
2. Основою фінансово-правового статусу розпорядників бюджетних коштів є бюджетне асигнування як вид бюджетних повноважень. Основне бюджетне повно-важення, на якому ґрунтується бюджетна компетенція головних розпорядників бюд-жетних коштів – бюджетне призначення. Їх діяльність з реалізації вказаних повно¬ва¬жень є елементом фінансової (бюд¬жетної) діяльності держави та місцевого самовря¬дування.
3. Розпорядники бюджет¬них коштів виступають саме суб’єктами відносин, що регулюються нормами бюджетного права як підгалузі фінансового права, а їх бюджетно-правовий статус є, відповідно, різновидом галузевого фінансово-правового статусу, тобто підгалузевим. Правовий статус розпо¬рядника бюджетних коштів створено спеціально для окреслення у відносинах бюджетного процесу спеціальної бюджетної правосуб’єктності організації, що його одержала.
4. Розпорядники бюджетних коштів є колективними суб’єктами бюджетних правовідносин, які володіють бюджетною право¬суб’єктністю та потенційно володіють правом відновлення їх ста¬тусу в кожному наступному бюджетному періоді. Керів¬ник бюджетної установи, в особі якого діє розпорядник бюджетних кош¬тів, в бюджетних право¬відносинах виступає не суб’єктом бюджетних правовідносин, а уповноваженою особою. Він діє від імені цієї організації, є її законним представником як орган цієї юридичної особи, реалізуючи її законний інтерес та повноваження, якими наді¬лена дана бюджетна установа, зокрема в бюджетних правовідносинах. Загальним для усіх керівників розпо¬ряд¬ників бюд¬жетних коштів є те, що вони є керівниками, службовими особами, які перебувають на публічній службі у зв’язку з виконанням покладених на них повно¬важень, що є похідними від постійної чи тимчасової бюджетної компе¬тенції розпо¬рядника бюджетних коштів.
5. Витрачання коштів бюджету слід визнавати напрямом бюджетної діяльності, що регулюється нормами бюджетного права, і відмежовувати від господарської діяльності бюджетних установ. Усі розпорядники й одержувачі бюджетних коштів є суб’єктами діяльності з витрачання коштів бюджету. Тільки вищестоящі розпоряд¬ники бюджетних коштів беруть участь у розподілі коштів бюджету та здійсненні бюджетного контролю в сфері видатків. Лише на розпорядників бюджетних коштів, які адмініст-рують кредитування з бюджету покладено окремі контрольні повноваження за поверненням коштів до бюджету. Розпорядники бюджетних коштів здійснюють бюджетну діяльність поряд з іншими покладеними на них функціями.
6. Відносини, у яких виступають суб’єктами організації, наділені статусом розпорядника бюджетних коштів, регулюють норми багатьох інститутів фінан¬сового права: бюджетного процесу, міжбюджетних відносин, публічних видатків, фінансо¬вого контролю тощо. Критерієм об’єднання норм, що утворюють правовий інститут розпорядників бюджетних коштів, у вузькому його розумінні є: предмет правового регулювання (коло, мережа, система та бюджетно-правовий статус розпо¬рядників бюджетних коштів); специ¬фіка правових норм інституту, а також правових відносин, що виникають під впливом цих норм; коло джерел, що містять норми правового інституту. Інститут розпорядників бюд¬жетних коштів за функціональною роллю норм, які він об’єднує, є спе¬ціальним субінститутом Особливої частини фінансового права, що включається до інституту бюджетного процесу.
7. Не завжди межа інститутів фінансового права обумовлена публічними фінансами й окремими їх ланками. Окремі інститути фінансового права можуть включати в себе норми, які регулюють відносини у сфері фінансо¬вого контролю, охоронні матеріальні та процесуальні норми, зокрема у сфері бюджетного провадження та притягнення до бюджетної відпові¬дальності. Вони не залежать від меж інститутів публічних фінансів, оскільки не мають відтворення в системі публічних фінансів як системі економічних відносин.
8. Розпорядником бюджетних коштів виступає визначений правом суб’єкт, який уже наділений визначеною галузевою правосуб’єктністю, перебу¬ває в сталих правових зв’язках у правовідносинах, що регу¬люють¬ся іншими галузями права (консти¬ту¬ційного, цивільного, адмі¬ні¬стративного, трудового, господарського тощо). Претендентами на статус розпорядника бюджетних коштів є бюджетні установи. Цей статус набувається тільки бюджет¬ними устано¬вами.
9. Загальним фінансово-правовим статусом для розпорядників різних рівнів є правовий статус „розпорядник бюджетних коштів”. В основу цього поняття, визначеного у п. 36 ч. 1 ст. 2 БК Ук¬раїни, поставлений інший базовий фінансово-право¬вий статус, а саме: статус „бюджетної установи”. На загальному статусі розпо¬рядника бюджетних коштів ґрунтуються спеціальні статуси розпоряд¬ників бюджетних коштів: головних та нижчестоящих. Загальний правовий статус і спеціальні правові статуси суб’єктів є стабільними, оскільки норми права змінюють¬ся не з волі суб’єкта, а в нормативному порядку. Різновиди спеціаль¬ного статусу є модусами, що характеризують: 1) статус суб’єкта на певному етапі процесу (проце¬дури) – модус операнді; 2) статус у визначеній галузі управління чи у визначеній адміністративно-територіальній одиниці (модус вівенді).
10. Структура правового статусу розпорядників бюд¬жетних коштів – це модель, внутрішня побудова, що відображає його складну систему елементів. Є вузький і широкий підходи до її характеристики. Вузький підхід до структури елементів такої категорії, як „правовий статус”, за якого до неї відносять лише права й обов’язки (стосовно особистості) або компетенцію (щодо органів та деяких інших суб’єктів), є неприйнятним для характеристики струк¬тури правового статусу розпорядників бюджетних коштів, оскільки це суб’єкт публічної діяльності, всі аспекти статусу якого мають бути чітко врегульовані правом.
11. До елементів структури правового статусу розпорядників бюджетних коштів: 1) принципи їх правового статусу; 2) інтерес; 3) суб’єктивні права; 4) обов’язки; 5) повно¬важення; 6) правові обмеження (прямі та непрямі заборони); 7) функції; 8) завдання; 9) гарантії; 10) спеціальна бюджетна право¬суб’єкт¬ність; 11) засади відпові-даль¬ності.
12. Зважаючи на важливу роль усіх перерахованих елементів правового статусу розпорядників бюджетних коштів, назріла необхідність належної їх правової регламентації, а саме: в БК України. Необхідно також розробити спеціальні нормативно-правові акти, в яких передбачити особливості спеціальних галузевих правових статусів кожного виду розпорядників бюджетних коштів.
13. У новітній час відбулась відмова від застосування у цивільному законодавстві право¬вої категорії „бюджетна установа”. Так, визна¬чення поняття „бюджетна уста¬нова” закріплене в ст. 2 БК України і деталізується у бюджетному законодавстві. На сьогодні передба¬чена різна цивільна право¬здатність бюджетних установ, в той час як це не впливає на режим їх утримання за рахунок коштів відповідних бюджетів. Право (режим), на якому закріплюються за бюджетною установою кошти, та право на доходи від плати за послуги, що надаються бюджетними установами, регулюється саме нормами бюджетного права. Отже, інститут бюджетної установи – фінансово-правовий інститут. Інститут бюджетної установи та інститут розпорядника бюджетних коштів є початковими (первинними) інститутами бюджет¬ного права, які між собою взаємодіють.
14. У результаті реформи інституту бюджетної установи: 1) поняття бюджетної установи закріплено в ст. 2 БК України і цей інститут став бюджетно-правовим; 2) цивільне та господарське законодавство не класифікує юридичних осіб за джерелом надходження їх ресурсів; 3) бюджетні установи одержали статус юридичної особи публічного права; 4) лише ті бюджетні установи визнаються юридичними особами, які зареєстровані такими і володіють усіма власти¬востями юридичної особи; 5) розпорядчий характер утворення бюджетних установ як юридичних осіб дає можливість визнавати їх такими, що утворюються в організаційно-правовій формі установи. Казенні підприємства бюджетними установами не визнаються.
15. Обґрунтовано необхідність внесення змін до БК України, а саме до ст. 2 і визначити, що: “бюджетна установа — це організація, визначена Конституцією України, а також створена у встановленому порядку органами державної влади Украї¬ни, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самовря¬дування, а також юридичними особами публічного права у випадках, передбачених законом, яка повністю утримується за рахунок відповідного державного чи місцевого бюджету і є неприбутковою”. Також слід внести відповідні зміни і до Цивільного кодексу України, а саме: до ч. 2 ст. 81, де зазначити, що юридичні особи публічного права створюються „розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, а також іншими юридичними особами публічного права у випадках, передбачених законом”.
16. Діяльність держави, Автономної Республіки Крим та територіальних громад з реалі¬зації правомочностей власника щодо публічних фондів коштів характер¬и¬зується як елемент фінансової діяльності держави, що регулюється саме нормами фінансового права. Загалом же інститут ж власності публічних утворень на кошти бюджетів регулюється як нормами фінансового права, так і нормами цивільного та інших галузей права, тобто має комплексне правове регулювання. На сьогодні є необхід¬ність ревізії понятійного апарату, узгодження дефініцій та термінів цивільного й бюджетного права та вирішення питання про можливість впровадження у законодавство поняття „казна”, зокрема з метою розмежування відповідальності держави та розпорядників бюджетних коштів. Тільки в статусі розпорядника бюджетних коштів організація може розпоряджатися коштами бюджету як казни від імені їх власника (здійснювати публічні видатки). Проте саме в статусі бюджетної установи організація розпоряджається закріпленими за нею на визначеному майновому праві грошовими коштами.
17. В Україні діє концепція, згідно з якою бюджетні фонди не можна розглядати як такі, що перебувають повністю в єдиній формі власності. Лише залежно від джерела доходів бюджету грошові кошти відповідного бюджету можна розглядати як такі, що знаходяться у державній чи комунальній формі власності, або у спільній власності публічних утворень. Встановлено, що рівність між публічними власниками забезпе-чується лише в цивільних правовідносинах, а не в фінансових правовідносинах майнового характеру.
18. Правовий режим переходу права власності і набуття майнових прав щодо коштів, виділених з бюджету, встановлюється передусім нормами фінансового права. Кошти ж, виділені з бюджету, в процесі їх переміщення з єдиного бюджетного рахунка на реєстраційний перестають бути кош¬тами бюджету (казни), оскільки переходять в оперативне управління до розпорядників бюджетних коштів, але залишаються коштами „бюджетними” – такими, що продовжують перебувати в державній власності, на які розпов¬сюд¬жуються вимоги бюджетного законодавства щодо порядку розпоряд¬ження ними.
19. Розпорядник бюджетних коштів характеризується як суб’єкт, що розпоряд-жається виділеними йому бюджет¬ними асигнуваннями і передає пов¬но¬важення з розпорядження бюджетними коштами (доводить бюд¬жетні асигнування) ниж¬че¬стоящим розпорядникам та (або) одержувачам бюджетних коштів. Тільки в статусі розпоряд¬ника бюджетних коштів організація може розпоряджатися коштами бюджету як казни від імені їх власника (здійснювати публічні видатки). Проте саме в статусі бюджетної установи організація розпоряджається закріпленими за нею на визначеному майновому праві грошовими коштами.
20. Обґрунтовано, що ст. 56 Конституції України потребує змін і має бути викладена в такій редакції: „Стаття 56. Кожен має право на відшкодування за рахунок держави, Автономної Республіки Крим, відповідної територіа¬льної громади села, селища, міста або об’єднаної територіа¬льної громади району чи області мате¬ріаль¬ної та моральної шкоди, зав¬даної незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, Автономної Республіки Крим чи міс¬це¬вого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень”.
21. Розпорядники бюджетних коштів пере¬бувають у складних відносинах керів-ницт¬ва і підпорядкування між собою та щодо органів управління публічними фінансами. До сфери безпосередньо державного управління належать лише публіч¬ні фінанси, які становлять об’єкт фінансової діяльності держави.
22. Фінансова діяльність держави має управлінський характер і являє собою особливий різновид управ¬лінсь¬кої діяльності держави та місцевого самовряду¬вання. Управління публіч¬ними фінансами є різновидом соціального управління, основною невід’ємною лан¬кою системи якого виступає суб’єкт, щодо якого здійснюється управлінський вплив, – людина, посадова особа, орган, установа тощо.
23. Єдність суб’єктів фінансової діяльності держави й інших учасників фінан¬сово-правових відносин, що вступають у дані відносини в процесі здійснення фінан¬сової діяльності держави, можна визначити як систему управління публічними фінансами в поєднанні її керуючої та керованої підсистем. Елементом системи управління публічними фінансами виступає керована підсистема – чітко ієрархічно побудо¬ва¬на система розпорядників бюджетних коштів (головних та нижчестоящих) та одержувачів коштів бюджетів, кожен рівень яких виступає одночасно керуючим щодо нижчестоящого. Бюджетними повнова¬женнями управлінського харак¬теру в бюд¬жет¬но-му про¬це¬сі не наділені лише нижчестоящі розпорядники та одер¬жу¬вачі бюджетних коштів, що не мають власної мережі. Вони висту¬пають об’єктом управління публічними (бюджетними) фінансами.
24. На сьогодні за обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на голов¬них (керуюча ланка) та нижчестоящих (керована ланка). Згідно з БК України базова модель системи РБК, яка відповідає кожній ланці бюджетної сис¬теми України (тобто за кожним бюджетом), залежно від рівня підпо¬рядкованості та обсягу наданих прав складається з таких елементів: 1) головні розпорядники бюджетних коштів; 2) нижчестоящі розпорядники бюджетних коштів (які можуть поділятися на розпорядників другого та розпорядників третього рівнів); 3) одержувачі бюджетних коштів. Мережа РБК у частині міжбюджет¬них трансфертів має дворівневу структуру і складається з головного розпорядника (центральний рівень) та уповноваженого орга¬ну на рівні області.
25. Загальна система розпорядників бюджетних коштів, які діють на території України, розгля¬дається як система організаційно одна одній не підпорядко¬ва¬них, автономних (не¬залежних одна від одної), горизонтально (за голов¬ними розпоряд-никами) та вер¬ти¬кально (залеж¬но від бюджету, за рахунок коштів якого утримуються) розта¬шованих сис¬тем. Тобто сис¬тема розпорядників розглядається як полісистемне явище. Дану систему в цілому можна розглядати не в аспекті її орга¬нізаційного підпо-рядкування, оскільки жоден розпорядників бюджетних коштів її не очолює, а як цілісність, представлену організаційно відок¬рем¬ле¬ними системами, які очолюють відповідні головні розпорядники бюджетних коштів.
26. Щодо системи розпорядників бюджетних коштів ви¬роблено ряд по¬нять: 1) щодо кола головних розпорядників бюджетних коштів засто¬совують по¬няття „перелік головних розпорядників бюджетних коштів відпо¬відного бюд¬жету”; 2) щодо кола розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, підпорядко¬ваних безпо¬середньо головному розпоряднику, застосовується поняття „мережа головного розпорядника бюджетних коштів” 3) щодо всіх розпорядників та одержувачів, внесених до Єдиного реєстру Державного казначейства України – „реєстр розпорядників та одержувачів бюджетних коштів”. На понятті „мережа розпо¬рядників бюджетних коштів” ґрунтується принцип казна¬чейсь¬кого обслуговування.
27. Кожна з мереж головних розпорядників бюджетних коштів є окремою системою управління на чолі з головним розпорядником (керуючою підсистемою), в якій керована підсис¬тема (мережа голов¬ного розпорядника) також складається з окремих елементів (нижчестоящих розпо¬рядників та одержувачів) і підсистем (розпорядників другого рівня з їх мережею), що перебувають під контролем головного розпорядника. Отже, нижчестоящих розпорядників бюджетних коштів за ознакою наявності у них власної мережі, можна класи¬фікувати на таких, що мають власну мережу, та на розпорядників бюджетних коштів без мережі.
28. У ст. 22 БК України містяться виключні критерії для визначення організації (відокремленого структурного підрозділу) головним розпоряд¬ником коштів відповідного бюджету. У системі розпорядників бюджетних коштів вони наділяються спеціальним керівним статусом, відповідно до якого виступають елементом системи управління публічними фінан¬сами. Уряд одержав оперативну самостійність у визна-ченні організацій, яким на визначений бюджетний період за необхідності надається статус головного розпорядника коштів Державного бюджету (зокрема, центральні органи виконавчої влади, що не мають статусу міністерства, в положеннях про які прямо не зазначеною що вони є головними розпорядниками бюджетних коштів; уста¬нови й організації, які входять до складу Кабінету Міністрів Украї¬ни).
29. Право виступати в статусі головного розпорядника коштів Держав¬ного бюджету (бюджетна правоздатність) починається, на нашу думку, з моменту вступу в дію Основ бюджетної політики на визначений бюджетний рік (бюджетної резолюції), які встановлюють їх бюджетну правоздатність та часткову бюджетну дієздатність як головних розпорядників бюджетних коштів, пов’язану з процесом формування проек¬ту закону про Державний бюджет. А з моменту набрання чинності Закону про Дер¬жав¬ний бюджет України на визна¬чений рік головні розпорядники набувають повну бюд¬жетну дієздатність, яка триває один бюджетний рік. По завершенні визна¬че¬ного бюджетного року бюд¬жетна дієздатність головних розпо¬ряд¬ників бюджетних кош¬тів знову обме-жуєть¬ся, стає частковою і сто¬сується лише можливості реалізації повно¬ва¬жень, пов’язаних зі звіту¬ванням про виконання ними бюджетних призначень. На від¬міну від стату¬су бюджетної установи, який діє постійно і не пов’язаний з бюд¬жетним циклом, статус голов¬ного розпо¬ряд¬ника бюджетних коштів (як і нижче¬стоя¬щого розпо¬рядника бюджетних кош¬тів) нетривалий і потребує щорічного затвердження.
30. Головні розпорядники коштів Державного бюджету затверджуються законом про державний бюджет. У ч. 3 ст. 22 БК України зазначається, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет із дотриманням умов, визначених у п. 2 і 3 ч. 1 ст. 22 БК України. Положення ч. 3 ст. 22 БК України потребує зміни і приведення його у відповідність до ч. 2 ст. 22 БК України. Зокрема, варто зазначити, що голов¬ні розпорядники коштів місцевих бюджетів не визначаються, а затверджуються рішенням про місцевий бюджет
31. До ст. 22 БК України слід внести зміни: 1) перелік спе¬ціалізованих судів, що виступають головними розпорядниками коштів Державного бюджету, слід обмежити лише вищими спеціалізованими суда¬ми; 2) фразу “установи та організації, які входять до складу Кабінету Міністрів України в особі їх керівників” слід замінити словами “уста¬нови та організації, які підзвітні Кабінету Міністрів України в особі їх керівників”.
32. До особливостей правового статусу головного розпорядника бюджет¬них кош-тів слід віднести: 1) можливість дострокового припи¬нення ним повно¬важень або їх обмеження: а) передача повноважень від одного головного розпо¬рядника бюджетних кош¬тів другому; б) зменшення бюджетних призначень; в) застосування механізму обмеження витрачання бюджетних коштів у зв’язку з потребою лімітування показників розпису бюджету; 2) можливість пролонгації його повноважень: а) встановлення багаторічних бюджетних приз¬начень; б) продовження дії бюджетних призначень минулого бюджетного періоду.
33. Зміст правового статусу нижчестоящих розпорядників бюджетних коштів визначається їх рівнем у системі, нормативно визначеним поняттям, колом суб’єктів, що належать до відповідного рівня, та обсягом повноважень. Лише головні та розпорядники другого рівня можуть виступати відповідальними виконавцями бюджетних програм. До розпорядників нижчого рів¬ня, до сфери управління яких входять інші розпорядники нижчого рівня, в про¬цесі складання, розгляду, затвердження та вико¬нання кошторисів, при фор¬муванні мережі та в інших правовідно¬синах, що мають характер управління, слід застосовувати положення законо¬давства, визначені для головних розпорядників.
34. Одержувач бюджетних коштів, який виз¬нається відповідальним ви¬кнавцем бюджетної програми щодо одержувачів – виконавців цієї прог¬рами, є вищестоящим і прирів¬нюється в повноваженнях до РБК другого рівня (ступеня).
35. Статус бюджетної установи та коло організацій, що ним воло¬діють, регулюється нормами фінансового права. Перелік же бюджетних установ, яким надаються права нижчестоящих розпорядників бюд¬жетних коштів, визначається відповідними ГРБК.
36. Запровадження системного програмно-цільового фінансування бюджетних установ, визначення в законодавстві чітких вимог до організації, що визнається бюджетною установою та перехід ряду бюджетних установ у статус одержувачів бюджетних коштів призводить до необхідності провести аналіз усіх бюджетних установ на відповідність їх статутних документів бюджетному законодавству та на можливість у подальшому визнавати їх бюджетними установами. На сьогодні основними критеріями визнання за організацією такого статусу є: 1) розпо¬ряд¬чий характер створення органі-зації; 2) її створення органом державної влади, органами місцевого само¬вря¬дування; 3) її статус юри¬дичної особи публічного права; 4) поло¬ження від¬по¬відного спе¬ціального зако¬ну (підзаконного нормативно-правового акта), яке виз¬начає необ¬хід¬ність фінансування (фінансового забезпечення, виділен¬ня асигну¬вань) даного закладу за рахунок бюджетних коштів; 5) наяв¬ність у статуті (установчих доку¬ментах) організації положень про те, що основ¬ним джерелом її фінансування є кошти відповідного бюд-жету, та про її неприбутковість.
37. Включення до мережі розпорядників структурно відокремлених під¬розділів без статусу юридичної особи є порушенням БК України. Структурний підрозділ може бути окремим елементом системи розпорядників лише як головний розпорядник коштів місцевого бюджету згідно зі ст. 22 БК України, проте без прав розпорядника бюджетних коштів третього рівня і без права брати бюджетні зобов’язання.
38. Чіткого розмежування організацій, діяльність яких фінансується за рахунок бюджетних коштів, на дві категорії, а саме на бюджетні установи, а також орга¬нізації, що в бюджетному процесі мають статус одержувачів бюджетних коштів, на даний час не відбулось. Це має стати одним із пріоритетів бюджетної політики.
39. До БК України доцільно внести зміни і визначити в ст. 2 поняття „отримувач коштів з бюджету”, до яких віднести ті орга¬нізації та осіб, які не виступають суб’єктами бюджетних правовідносин, але інтереси яких є об’єктом регулювання бюджет¬ного права (наприклад, осіб, які отримують допомогу, що надається сім’ям з дітьми, додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих кате¬горій громадян (п. 4 „б” ч. 1 ст. 89 БК України) тощо).
40. Нині назріла необхідність визнання в статусі одер¬жу¬вача бюджетних коштів фізичної особи, підставовою для чого є положення ч. 2. ст. 21 та ч. 6 ст. 51 БК України. Не можна визнавати установи (організації) одержувачами бюджетних коштів, якщо відпо¬від¬но до укладених угод вони виконали для бюджетної установи (організації) або одержу¬вача певні роботи (надали послуги тощо). Виняток мають становити лише відносини державного замовлення.
41. У новому Законі України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” слід передбачити, що відносини закупівлі за бюджетні кошти, які здійснюються одержувачами бюджетних коштів, є предметом цього закону, а усіх одержу¬вачів бюд-жет¬них коштів визнати суб’єктами, що виступають замовниками за договорами закупівлі за державні кошти.
42. До визна¬чення терміна „бюджетне асигнування”, закріпленого в БК України, слід внести відповідні зміни, оскільки в ньому відсутня вказівка на те, що розпо¬рядники здійснюють витрачання бюджетних коштів. На нашу думку, таке звуження прав розпорядника не відпо¬відає суті відносин з розпорядження бюджетними коштами та практи¬ці. Отже, п. 36 ч. 1 ст. 2 БК України слід викласти в такій редакції: „бюджетне асигнування – повноваження, надане розпоряднику бюджетних коштів відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов’язання та витрачання бюджетних коштів на конкретну мету в процесі виконання бюджету” (п. 36 ч. 1 ст. 2 БК України).
43. На стадії розгляду та затвердження бюджету треба посилити права на відстою-вання належного обсягу бюджетних призначень головних розпорядників коштів державного бюджету, які не належать до системи виконавчої влади. З ціє метою слід передбачити процедуру врегулювання розбіжностей між головними розпоряд¬никами бюджетних коштів та фінансовими органами щодо обґрунтованості запланованого обсягу бюджетних призначень. Також належить законодавчо встановити права голов¬них розпорядників коштів місцевих бюджетів на відстоювання пропозиції до проекту бюджету з тим, щоб бюджетні запити були максимально враховані в проекті рішення про бюджет.
44. Слід зберегти інститут Основ бюджетної політики на наступний бюд¬жетний рік (бюджетної резолюції) як елемент суб’єктивного права на бюджет держави, що реалізується в особі парламенту. Бюджетна декларація як документ, що затверджується Урядом не може їх замітити. Перелік головних розпорядників бюджетних коштів урядом не визначається, а про¬понується в проекті Основних напрямів бюджетної політики на наступний рік (бюджетній резолюції) (ч. 3 ст. 33 БК України), визна¬чається Постановою Верховної Ради України про схвалення або взяття до відома Основ бюджетної політики на наступний бюджетний рік (бюджетній резолюції) (ч. 6 ст. 33 БК України), а затверджується Законом про державний бюджет України (ч. 2 ст. 22 БК України).
45. Головні розпорядники бюджетних коштів повинні одер¬жати право самостійно при¬вести свій бюджетний запит і проект зведеного кошто¬рису у відпо¬відність до зат-вердженого законом про Державний бюджет (рішенням про бюджет) бюджетного призначення, а Міністерство фінансів Украї¬ни слід зобов’язати закріплювати у розписі Державного бюджету (відповідно, управління та відділи фінансів на місцях у розписах місцевих бюд¬жетів) обсяг видатків головних розпорядників у розмірі затвердженого бю䬬жет¬ного призначення. Документ, який подають головні розпорядники до проекту розпису, на нашу думку, має називатися не „уточнений проект зведеного кошторису головного розпорядника бюджетних коштів”, а „запит до видаткової частини розпису”.
46. Слід надати можливість вищим спеціалізованим судам України самим затверджувати свої кошториси і, оскільки си¬туа¬ція, що склалась, є порушенням чинного законодавства (ст. 41 Закону України „Про судоустрій”), а також внести відповідні зміни до п. 4 По¬ло¬ження про Державну судову адміністрацію.
47. Існує розбіжність у законодавчому визначенні терміна „бюджетне зобов’я-зання” та змісті бюджетно-правових відносин, що відбуваються в сфе¬рі бюджетного зобов’язання. Доцільно визнати зобов’язаним суб’єктом у відносинах бюджетного зобов’язання відповідне публічне утворення (держа¬ву, АРК, терито¬ріаль¬ну громаду як власників коштів відповідного бюджету) в особі органу Державного казначейства, а управненим – розпорядника або одержувача бюджетних коштів, який має право очікування надходження на його рахунок коштів на покриття взятих ними фінансових зобов’язань. Тому варто внести відповідні зміни до ст. 2 БК України.
48. Зобов’язання публічного утворення виділити визначену суму асигнувань про-тягом визначеного бюджетного періоду на здійснення видатків відповідно до акта про бюджет є видатковим зобов’язанням, а зобов’язання ви¬ділити протягом визна¬ченого бюд¬жетного періоду відповідно до акта про бюджет визначену суму фінансування пуб-лічного боргу, що виникає на підставі взятих пуб¬лічним суб’єктом боргових зо¬бов’язань є борговим зобов’язанням. Дані зобов’язання є зобов’язаннями загаль¬ни¬ми, а не конкретними і сто¬суються усього обсягу видатків чи фінансування боргу, який перед¬ба-чений на визначений бюджетний рік. Бюджетне зобов’язання є конкрет¬ним бюджетно-правовим зобов’язанням публічного утворення виділити кошти на оп¬лату зо¬бов’язання, взятого у межах загального видаткового або боргового зо¬бов’я¬зан¬ня. Відповідно існують: а) бор¬гові бюджетні зобов’язання; б) видаткові бюд¬жетні зобов’язання.
49. Слід законодавчо закріпити, що до інформації про вико¬нання Державного бюджету має належати й інформація щодо всіх розпоряджень Міністра фінансів України про перерозподіл коштів Державного бюджету між голов¬ними розпо¬рядниками бюджетних коштів, між бюджетними приз¬на¬ченнями кожного конкрет¬ного головного розпорядника бюджетних кош¬тів, а також про факти зменшення їх бюджетних призначень.
50. У БК України слід законодавчо розмежувати процедури опри¬люд¬нення та публічного представлення звітів головних розпо¬ряд¬ників бюджетних коштів.
51. Необхідно внести зміни до ч. 1 ст. 20 БК України, виклавши її у такій редакції: „Учасниками бюджетного процесу є органи, організації, посадові та фізичні особи, які наділені бюджетними повноваженнями”.
52. До інституційних принципів бюджетно-правової відповідальності, зокрема розпорядників бюд¬жет¬них коштів, слід віднести: принцип взаємообумов¬леності й невід-ривності відпові¬даль¬ності розпорядника бюджетних коштів та його керівника за правопорушення, вчинене в бюджетній сфері, який доповнюється ознакою преюди-ційності; принцип поєднання карального та правовіднов¬лювального хараꬬтеру відпові-даль¬ності керів¬ника розпорядника бюджетних коштів за вчинене бюджетне право-порушення.
53. Саме в БК України слід: 1) чітко сформулювати підхід до визна¬чення бюджетного правопорушення – щодо всіх бюджетних правопорушень має бути визначено їх матеріальний чи формальний склад чи лише до окремих, найбільш суспільно небезпечних (шкідливих); 2) уточнити поняття бюджетного право¬порушення (проступку) та їх кола (з визначенням формального складу чи без); 3) визначити умови (у т.ч. строки давності) та заходи бюджетно-правової відпові¬дальності; 4) визначити засади бюджетного провадження та проце¬суальні строки притягнення до бюджетно-правової відпо¬ві¬дальності. Зако¬нодавцю слід використовувати термін „бюджетний проступок” як такий вид право¬порушення (його елемент, якщо бюджетне право-порушення складне), за вчинення якого передбачено саме бюджетно-правову відпові-дальність.
54. Розпорядники та одержувачі бюджетних коштів висту¬па¬ють основ¬ними суб’єктами бюджетно-правової відповідаль¬ності, до яких на сьо¬годні зас¬то¬совується визначене коло заходів бюд¬жетно-правової відпові¬даль¬ності. Основ¬ні заходи бюджетно-правової відповідальності можна розподілити на три групи: 1) заходи відповідальності, що застосовуються і до розпоряд¬ників (РБК), і до одержувачів бюджетних коштів (ОБК): а) зупинення операцій з бюджетними коштами (п. 2 ч. 1 ст. 118 БК України): б) призупинення бюджетних асигну¬вань (ст. 117 БК України); 2) заходи відповідальності, що застосовуються лише до розпо¬рядників бюджетних коштів: а) зменшення асигнувань (ч.1 ст. 119 БК України); б) повернення коштів, отриманих у вигляді субвенції до відпо¬від¬ного бюджету (ч. 2 ст. 119 БК України); 3) захід відповідальності, який засто¬совується лише до одержу¬вачів бюд¬жетних коштів: повернення бюджетних коштів (зокрема, ст. 67 Закону України „Про Державний бюджет України на 2009 рік”).
55. Комплекс норм бюджетного права, які регулюють відносини в сфері здійснен-ня процедур щодо притягнення до бюджетно-правової відповідаль¬ності, можна окрес-лити поняттям „бюджетно-юрисдикційний процес”.
56. Необхідно в БК України чітко розмежувати підстави, за яких за вчи¬нення нецільового викори¬с¬тання бюджет¬них коштів може бути застосовано один з таких заходів відпові¬даль¬ності: 1) призупи¬нення бюджетних асигнувань (ст. 117 БК Украї¬ни); 2) зменшення бюджетних асиг¬нувань (ч. 1 ст. 119 БК України). Критерієм може виступати факт завдання збитків.
57. Положення ст. 124 БК України суперечать змісту статей 117 та ст. 118 БК України, в яких встановлено, що суб’єктом нак¬ладення таких заходів як зупинення операцій з бюджетними коштами та призу¬пи¬нення бюджетних асигнувань є головний розпорядник бюджетних коштів. Натомість в ч. 1 ст. 124 БК України в числі суб’єктів прийняття рішення про накладення стягнення за бюджетне правопорушення головні розпо¬рядники бюд¬жетних коштів відсутні. Тому до ч. 1 ст. 124 БК України слід внести зміни і включити головних розпорядників бюджетних коштів до переліку суб’єктів накладення стяг¬нен¬ня за бюджетне правопорушення.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Административное право России. Часть 1. Учебник. Изд. 4-е / Под ред. док. юрид. наук, проф. А.П. Коренева. – М.: Московская академия МВД России, центр юридической литературы «Щит», 2002 - 300 с.
2. Административное право России. Часть 2. Административно-правовое регулирование в сферах и отраслях управления. Учебник. / под ред. докт. юрид. наук, проф. А.П. Коренева. – Изд-е 2-е. – М.: Щит, 2002. – 348 с.
3. Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції. Збірник наукових праць. За матеріалами науково-практичної конференції м. Київ 14-15 лютого 2003 року. – Київ: ООО “АДЕФ-Україна”, 2003. – 322 с.
4. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник. : У двох томах / Ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова). – Том 1. Загальна частина. – К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. – 584 с.
5. Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова. – Одеса: Юридична література, 2003. – 896 с.
6. Административное право Украины. – 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. проф. Ю.П. Битяка. – Х.: Право, 2003. – 576 с.
7. Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти / И. А. Азовкин. – М.: Юрид. лит., 1971. – 271 с.
8. Акперов И. Г. Казначейская система исполнения бюджета и Российской Федерации: Учеб. Пособие / И. Г. Акперов, И. А. Коноплева, С. П. Головач. – М.: Финансы и статистика, 2002. – 352 с.
9. Александров А. М. Финансы социализма / А. М. Александров. – М.: Финансы, 1965. – 252 с.
10. Александров Н. Г. Правовые отношения в социалистическом обществе. Лекция / Н. Г. Александров. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1959. – 45 c.
11. Александров Р. Г. Общество, государство, личность / Р. Г. Александров // Советская юстиция. – 1967. – № 17. – С. 3-5.
12. Алексеев С. С. Право: Азбука, Теория, Философия: Опыт комплексного исследования / С. С. Алексеев. — М.: Статус, 1999. – 712 с.
13. Алексеев С. С. Государство и право. Начальный курс. [учебник-конспект] / С. С. Алексеев. – М.: Юридическая литература, 1993. – 176 с.
14. Алексеев С. С. Общая теория права. В двух томах. / С. С. Алексеев. – Т. 2. – М.: Юрид. лит., 1982. – 360 с.
15. Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Учеб. пособие. Вып. 2 / С. С. Алексеев. – Свердловск: Изд-во Свердловского Юрид. Ин-та, 1964. – 226 с.
16. Алексеев С. С.