Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты)

Короткий опис

Оглавление диссертациидоктор юридических наук Шмалий, Оксана Васильевна

ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I. Эффективностьисполнительнойвласти как правовая» категория.
§ 1. Сущность и методология эффективного государственного управлениякак средства гармонизациипубличныхи частных интересов.
§ 2. Правовая природа критериевэффективностиисполнительной власти.
§ 3. Роль принциповадминистративногоправа в обеспечении эффективности исполнительнойвласти.
§ 4. Эффективность как фактор системной организации исполнительной власти.
ГЛАВА II:Надзори контроль как правовые средства оценки эффективности исполнительной власти.
§ 1. Соотношениенадзораи контроля в системе оценки эффективности исполнительной власти.
§ 2. Надзор за осуществлением исполнительной власти.
§ 3. Правовые формы контроля в системе исполнительной власти.229"
ГЛАВА III. Административно-правовые средства обеспечения эффективности исполнительной власти.
§ 1.Процессуализациягосударственного управления как средство обеспечения эффективности исполнительной власти.
§ 2.Административныйдоговор как правовая форма эффективного государственного управления.
§ 3.Правовоеобеспечение эффективности нормотворческой деятельности органов исполнительной власти.
§ 4. Проблемы юридической ответственности органов исполнительной власти и ихдолжностныхлиц.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты)"

Актуальность темы исследования. Логика современных государственно-правовых преобразований обусловлена целью реализациизакрепленнойв Конституции РФ идеи социального правового государства, роль которого через, призму сущности последнего не может определяться популярной на заре политических реформ конца XX века концепцией «ночного сторожа», ибо создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, возможно только при условии активной государственной политики во всех сферах общественной жизни. Наметившиеся тенденции социализации государства как следствие смены парадигмы государственного управления обусловили формирование системы связей, опосредующих взаимодействие государства и гражданского общества, последовательное упрочение и усложнение которых сопровождается обогащением выполняемых государством социальных функций. В рамках данного процесса объективно возрастает значениеисполнительнойвласти, место которой в системе разделения властей определяется задачей постоянного воздействия на общественные отношения посредством осуществленияправоприменительнойдеятельности.
Пронизывая все систему государственной власти, государственное управление проявляется в деятельностизаконодательнойи судебной ветвей лишь в виде отдельных его элементов, которые обретают системную интеграцию в деятельности исполнительной власти, обеспечивающей реальное воплощение в жизнь выраженных в законах нормативных установлений. Эффективностьпубличноговоздействия на уровне связи «государство-общество» обусловлена таким образом, прежде всего, эффективностью исполнительной власти, повышение которой определяет смысл и духадминистративнойреформы, которая по своим масштабам и значимости занимает одно из ведущих мест в процессе становления современной Российской государственности.
Анализ действующего законодательства в его динамике наглядно свидетельствует об активном процессе поиска оптимальной структуры органов исполнительной власти, последовательном обновлении административно-правового инструментария по всем направлениям, включая последовательнуюпроцессуализациюадминистративной деятельности, внедрение новых форм управления и др. Между тем, ни каждая из указанных мер в отдельности, ни все они в совокупности не будут способны вывести отечественную систему государственного управления на качественно новый уровень механизма, прецизионно сбалансированного по соотношению публичного и частного интересов, в отсутствие общего интегративного начала, подчиняющего опосредуемое им властное воздействие общесистемным целям, степень достижения которых станет мерилом эффективности исполнительной власти.
Принимая во внимание систему задач, стоящих перед государством, позиционирующим себя в качестве социального, правовой механизм осуществления исполнительной власти не может быть ограничен лишь формальным соблюдением прав изаконныхинтересов граждан и юридических лиц в процессе и результате правоприменительной деятельности; совокупность образующих содержание государственного управления средств, способов и форм должна обеспечивать положительное воздействие на общественные процессы, гарантируя достижение необходимого социального эффекта. С этой точки зрения эффективность исполнительной власти не может быть сведена лишь к ее формальнойзаконности, но подлежит восприятию и оценке через призму достижения поставленных перед субъектами управления целей, выражающих объективные потребности общественного развития.
Подобный подход к пониманию эффективности управления можно обнаружить в ряде программных и нормативных документов. В частности, на необходимость формирования системы «управления результатами» в бюджетной сфере было указано еще в 2004 году в ПосланииПрезидентаРФ Федеральному Собранию. Система критериев оценки эффективности деятельности органов' исполнительной власти субъектов Российской Федерации, перечень, которых был утвержденУказомПрезидента РФ № 825 от 28' июня 2007 года, прямо реализует идею оценку эффективности управления через призму оценки состояния и динамики социальных сфер, входящих в объект управления.
Между тем, при ближайшем рассмотрении обнаруживается, что проблема правового обеспечения эффективности исполнительной власти не получила адекватного разрешения ни в позитивном праве, ни в правоприменительной деятельности. Ориентир на оценку эффективности деятельности исполнительной власти федерального уровня- по- результатам задан программными документами Президента РФ только в отношении бюджетной сферы; признание актуальности этой задачи на сегодняшний день в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2010 года свидетельствует о том, что в полной мере эта задача не была решена. Полноценный правовой механизм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предпосылки которого были заложены Указом Президента РФ № 825 от 28 июня 2007 года1, фактически не создан, ибо принятая в его развитие методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации2, сводит опосредуемый ею контроль только к информационной составляющей.
1УказПрезидента РФ от 28 июня 2007 года № 825 (в ред. от 13 мая 2010 года) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 27. Ст. 3256; 2010. № 20. Ст. 2432. Л
УтвержденаПостановлениемПравительства РФ от 15 апреля 2009 года № 322 (в ред. от 18 декабря 2010 года) «О мерах по реализацииУказаПрезидента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 17. Ст. 2083; 2010. № 52 (ч. 1). Ст. 7109.
Единый подход как к понятию эффективности, так и ее системной оценке в иных сферах государственного управления в позитивном праве отсутствует. Самостоятельно формируемые в рамках отдельных ведомств системы оценки эффективности управления ориентированы преимущественно на оценку собственно. управленческой- деятельности как «вещи в себе»; игнорирование при таком подходе- результатов управления,, отражающих его влияние на управляемую среду, не позволяет получить объективную картину эффективности исполнительной власти ни по отдельным сферам, ни в целом, что создает серьезные препятствия успешному развитию административной реформы. До сих пор действующее законодательство не дало системнойрегламентацииряда вызванных к жизни трансформацией политико-правовой системы России административно-правовых форм, обеспечивающих эффективное управление в условиях существенного сокращения сфер использования прямыхадминистративныхметодов. Административный договор по-прежнему остается преимущественнодоктринальнойкатегорией; восполнение в ходе правоприменительной деятельности вакуума административно-правового регулирования нормами гражданскогодоговорногоправа приводит к выхолащиванию управленческой сущности данной формы. Не соответствует стандартам правового государства состояниепроцессуальнойсоставляющей административной деятельности; несмотря на определенный прогресс в этой сфере, преодоление российской системой государственного управления «процессуальногонигилизма» далеко от своего завершения. Высказанная еще в середине 90-х годов прошлого века идея принятия Административно-процессуальногокодексаРФ так и не получила легальной реализации; отклонением в 2009 году находившегося в Государственной Думе Федерального собрания РФ в течение восьми лет без движения проекта Федерального закона «Об административных процедурах»законодательфактически отказался от идеи нормативного закрепления единого подхода к формированию процессуальной формы исполнительной деятельности на уровне закона.
Одним из факторов, обусловливающих сложившуюся ситуацию, является неудовлетворительный уровень научного осмысления проблем эффективности исполнительной власти; в доктринеадминистративногоправа нет ясного и четкого представления как о самом понятии эффективности исполнительной власти и методологии, правового опосредования ее критериев и механизма оценки, так и о системе правовых средств, способов и форм, обеспечивающих эффективное государственное управление в современных политико-правовых условиях. Отсутствие научной концепции эффективности исполнительной власти не может не отражаться на состоянии законодательства и правоприменительной практики.
Сказанное свидетельствует об актуальности избранной темы. На основе достижений современной правовой науки, позитивного права, отечественного и зарубежного опыта необходимо сформировать научное понимание эффективности исполнительной власти и правового инструментария ее обеспечения в современных политико-правовых условиях, которые, будучи положены в основу правового механизма административной деятельности, позволят в полной мере реализовать потенциал государственного управления как важнейшего фактора общественного развития.
Степень разработанности темы исследования. Проблемам эффективности права и правоприменительной деятельности посвящен ряд работ по общей теории права как советского периода (С.С.Алексеев, М.П. Лебедев, В.П. Кудрявцев, В.И.Никитинский, A.C. Пашков, И.С. Самощенко, Е.П.Шишкини др.), так и в наш дни (И.Н.Марина, Д.Н. Мешков, М.В. Трегубов, О.В.Хусаинова, С.Б. Швецов и др.). В настоящее время наблюдается становление и новой концепции государственного управления, в ходе которой так или иначе затрагиваются проблемы эффективности организации и осуществления исполнительной власти, административного права и его отдельных институтов. Между тем, комплексные исследования, которые имели бы своим объектом эффективность исполнительной власти как системное явление, в науке административного права на сегодняшний день отсутствуют. С точки зрения сказанного недостаточная степень научной разработанности проблем правового обеспечения эффективности исполнительной власти очевидна.
Целью исследования является разработка концептуальных основ правового обеспечения эффективности исполнительной власти в современных политико-правовых условиях, а также внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации.
Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, состоят в следующем:
- исследовать сущность и методологию государственного управления как средства гармонизациипубличныхи частных интересов в современных условиях взаимодействия государства, общества и личности; выявить правовую природу критериев эффективности исполнительной власти;
- проанализировать роль принципов административного права в обеспечении эффективности исполнительной власти;
- исследовать системную организацию исполнительной власти через призму категорию эффективности;
- установить содержание и соотношение понятий контроля инадзорав правовом механизме оценки эффективности исполнительной власти;
- исследовать виды надзора за осуществлением исполнительной власти;
- проанализировать виды и правовые формы контроля в системе исполнительной власти;
- обосновать роль и значениепроцессуализацииадминистративной деятельности как фактора повышения эффективности, исполнительной власти;, изучитьадминистративныйдоговор как правовую форму эффективного государственного управления в современных политико-правовых условиях;
- исследовать проблему повышения эффективностинормотворческойдеятельности исполнительной власти;
- обосновать идею юридической «квазиделиктной» ответственности за неэффективное осуществление исполнительной власти, определить основные элементы правового режима такой ответственности; сформулировать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
Объектом диссертационного исследования является совокупностьправоотношений, возникающих в связи с обеспечением эффективности исполнительной власти административно-правовыми средствами. Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с обеспечением эффективности исполнительной власти, а также тенденции и перспективы развития правового регулирования этих отношений в современных политико-правовых условиях.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) > ичастнонаучныеметоды исследования в области правовых исследований конкретно-социологический метод, системное, историческое, грамматическое, логическоетолкование).
Теоретическую основу исследования составили научные труды представителей науки административного права, таких как Ю.С.Адушкин, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н.Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, О.Н.Ведерникова, Б.Н. Габричидзе, И.М. Галий, Э.Е.Гензюк, A.A.Годунов, A.B. Демин, В.В. Денисенко, И.И.Евтихиев, А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков, A.A.Кармолицкий, М'.И. Климко, С.Д. Князев, В.А.Козбаненко, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И.Кононов, А.П. Коренев, С.А. Корф, Е.А.Кочергин, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Е.Б.Лупарев, В.М. Манохин, С.Н. Махина, A.B.Морозов, С.Е. Нарышкин, А.Ф. Ноздрачев, Д.В.Овсянко, И.В. Панова, Г.И. Петров, A.A.Позднышов, Л.Л. Попов, А.Л. Прозоров, Ф.С.Разаренов, Б.В. Россинский, B.C. Рыжов, Н.Г.Салищева, В.Д. Сорокин, Е.И. Спектор, Ю.Н.Старилов, М.С. Студеникина, Э.В. Талапина,
A.M.Тарасов, Ю.А. Тихомиров, A.B. Филатова, Т.Я.Хабриева, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, А.Г.Чернявский, А.П. Шергин, Е.В. Шорина,
B.А. Юсупов и др. Теоретико-правовые основы данной диссертации составили труды С.С.Алексеева, М.И. Байтина, А.Б. Венгерова, Н.В.Витрука, Р.З. Лившица, A.B. Малько, Л.С.Мамута, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C.Нерсесянца, P.O. Халфиной, В.А. Четвернина, В.Е.Чиркинаи др. Воздействие на настоящее исследование оказали работы таких зарубежных ученых как Г.Брэбан, Ж. Ведель, А. Виткон, М.Гунель, К. Киллен, Д. Локк, Ш.Л.Монтескье, П. Сандевуар, П. Стайнов, P.M.Фалмер, П.Х. Хэммонд и др.
Эмпирическую базу составили материалысудебнойи иной правоприменительной практики, включаяпостановленияПленумов Верховного Суда Российской Федерации, ВысшегоАрбитражногоСуда Российской Федерации по вопросам примененияКоАПРФ, обзоры судебной практики, постановленияПрезидиумаВерховного Суда Российской Федерации,судебныеакты федеральных арбитражных судов округов, статистические данные, результаты социологических опросов. Весь процесс сбора, обработки и анализа статистической и социологической информации осуществлялся на основе соблюдения требований репрезентативности, предъявляемых к социальным исследованиям. В» качестве информационной базы исследования, были использованы, нормативные правовые акты Российской Федерации,СССР; ряда зарубежных стран.
Научная новизна исследования состоит в разработке концепции правового обеспечения эффективного государственного управления, в современных политико-правовых условиях. Новизна подхода состоит в представлении управления не только как реализации политической власти, но образуется системным взаимодействием политико-регулятивных и организационно-имущественных компонентов, для каждого из которых с учетом определенныхКонституциейРФ и международными документами параметров взаимодействия правового государства и личности определяются сферы эффективного использования. На. основе современных научных представлений сформированы подходы к правовому опосредованию эффективности исполнительной власти, сущностные предпосылки которой раскрываются через общесистемные для исполнительной власти цели правового регулирования и эффективности правоприменительной деятельности, проявляющиеся на уровне организации исполнительной власти и ее осуществления. Возрастающая потребность в осмыслении складывающейся парадигмы управления в сфере исполнительно-распорядительной деятельности обусловила исследование принципов исполнительной власти через призму их функционального назначения как средства обеспечения эффективности норм административного права. Новизна состоит в обосновании системы принципов административного права и исследовании правового механизма их действия посредством реализации нормотворческой, регулятивной, информационной (дескриптивной и прескриптивной) функций. Через призму понятия и критериев эффективности исполнительной власти исследуется механизм гармонизации целевого,компетенционногои структурно-организационного факторов организации исполнительной власти. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего > законодательства, направленные на. повышение эффективности отдельных- правовых форм1 государственного управления в условиях современной административно-правовой реформы. Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
Конкретные результаты исследования выражаются в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Осуществление государственного управления опосредуется политической властью государства как субъекта социальногопринужденияи экономической властью государства как собственника: Поле эффективного государственного управления, опосредуемого политической властью, определяется допустимыми естественным правом пределами ограничения прав исвободличности; нарушение этих пределов приводит к деформациям управленческого воздействия, провоцируяпротивозаконноеповедение в обществе. Эффективность такого управления предопределена степенью соответствия назначения устанавливаемых государством ограничений субъективных прав цели поддержания равновесия между интересами общества в их конкретном проявлении и интересами личности; отсутствие указанного соответствия имеет своим последствием деформацию управленческого эффекта. Правовой механизм государственного управления, опосредованного экономической властью государства как собственника, основан на формировании субординационной структуры отношений «расщепленной» собственности, в рамках которых управляющий субъект определяет поведение управляемого субъекта через осуществление в отношении переданного в управление последнемуимуществаправомочий собственника. Поле эффективного государственного управления в этом случае определяется сферой государственной собственности, а сама эффективность управления определяется степенью соответствия использования государственного имуществапубличныминтересам в их конкретном преломлении к соответствующей сфере социально-экономической жизни; содержание управленческих связей здесь характеризуется использованием метода прямого управления.
2. Подход к пониманию эффективности исполнительной власти как системному взаимодействию двух ее составляющих — законности и результативности — позволил обосновать понимание эффективности исполнительной власти как состояния ее организации и осуществления, обеспечивающего достижение правовыми средствами выраженных в праве целей, выражающих сбалансированное соотношение социальных интересов различных групп, находящихся в пространствеправообразующегоинтереса, основанного на социально-ценностном содержании правовой регламентации и подлежащей эмпирической верификации посредством правового мониторинга.
3. Обоснована система критериев, посредством которых оценивается эффективность исполнительной власти, включающая следующие направления:
-законностьисполнительной власти как соответствие ее организации, порядка осуществления и актов управления действующему законодательству;
- целесообразность исполнительной власти как соответствие содержания и результатов государственного управления, выраженных в реальном влиянии на позитивную динамику управляемой подсистемы целям деятельности органов исполнительной власти,юридическиформализованных в их статусных актах и конкретизированных в правовых плановых актах, имеющих обязательный для соответствующих субъектов характер;
- рациональность исполнительной власти как осуществление позитивного воздействия на управляемую подсистему, обеспечивающего достижение поставленной цели с минимальными затратами государственных ресурсов.
4. Функциональная роль правовых принципов проявляется в, трех основных сферах механизма их взаимодействия с нормами административного права: нормотворческой, регулятивной и информационной.
Посредством нормотворческой функции правовые принципы обеспечивают: формирование концепции административного законодательства; адекватность отражения в нормах административного законодательства объективных потребностей развития государственно-управленческих отношений, единство и внутреннюю согласованность правовых норм.
Посредством регулятивной функции правовые принципы обеспечивают: преодолениепробеловв системе норм административного права; непосредственное возникновение прав иобязанностейсубъектов административно-правовых отношений; правильное толкование норм права в процессе административно-правового регулирования; оценку законности и обоснованности норм административного права.
Информационная функция правовых принципов выражается в том, что они являются носителями дескриптивной информации, используемой в качестве основы для выработки прескриптивной информации, содержащейся в нормах административного права. Информационная функция правовых принципов распространяется и за рамки информационного обеспечения содержания правовых норм; в этом случае информация, содержащаяся в различных элементах структуры правовых принципов, оказывает непосредственное (прямое) воздействие на сознание субъектов, помогая в концентрированном виде получить представление о сущности и особенностях административно-правового регулирования.
5. Обоснована необходимость легальной дифференциации функций органа исполнительной власти на общие и специальные. Общие функции органов исполнительной власти представляют собой нормативно установленные основные направления его деятельности, образующие предмет ведения, объем и характер государственно-властныхполномочий, постоянно осуществляемые им в масштабах Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Специальные функции представляют собой нормативно установленный вид властной деятельности органа исполнительной власти, временно осуществляемый им на основании актауполномоченногооргана.
6. Отсутствие нормативного понятия функции по выработке государственной политики обусловливает неопределенность опосредующих ее правовых форм, препятствуя формированию полноценного правового механизма обеспечения результативности государственного управления.
В целях преодоления данной проблемы необходимоподпункт«б» пункта второго Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» изложить в следующей редакции: б) под функциями по выработке государственной политики понимается определение в правовых плановых актах основных целей, задач, этапов, направлений и приоритетов развития, а также определение наиболее рациональных способов (разработка и реализация системы мер финансово-экономического, организационно-институционального, нормативно-правового характера) и условий достижения поставленных целей и задач, а также целевых показателей, характеризующих степень достижения целей в установленной сфере деятельности».
Подпункты«б» и «в» считать пункта второго Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» считатьподпунктами«в» и «г».
7. Разработана нормативная модель правового регулирования организации исполнительной власти; основные начала предлагаемой нормативной модели могут быть использованы как в вариантеинкорпорациисоответствующих положений в тот или инойзаконодательныйакт, регулирующий правоотношения в отдельных сферах государственного управления, так и в варианте самостоятельного нормативного акта (закона) об общих принципах организации исполнительной власти в Российской Федерации.
8.ЗакрепленныйКонституцией РФ принцип разделения властей исключает взаимодействие ее законодательной, судебной и исполнительной ветвей по модели управляющей и управляемой подсистем, поскольку каждая из них самостоятельна в пределах своего предмета ведения. Сущность обеспечивающей самостоятельность каждой из ветвей власти и равновесие между ними системысдержеки противовесов предполагает наделение законодательной и судебной ветвей властиполномочиямипо оценке только законности деятельности исполнительной власти, осуществляемыми в правовой форме надзора. Результативность исполнительной власти включается в объект надзора постольку, поскольку заложенные в выраженных федеральными законами нормах цели правового регулирования прямо или опосредованно определяют нормативные параметры административной деятельности, а лежащая в плоскости категории эффективности степень достижения указанных целей соответственно характеризует законность исполнительной власти.
9. Легальное ограничение объекта контроля, понятие которого в контексте соответствующей функции исполнительной властизакрепленов Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»,законностьюдеятельности подконтрольных субъектов, являясь корректным с точки зрения сущности взаимоотношений государства и субъектов, юридически от него обособленных, закладывает формальные предпосылки изначально дефектного правового механизманадведомственногоконтроля в системе исполнительной власти, который, ограничивая объект контроля только параметром законности, не способен дать полноценную оценку эффективности деятельности органа исполнительной власти. Преодоление указанной проблемы требует дополнения понятия контроля указанием на вторую составляющую эффективности исполнительной власти - результативность, что требует дополнения абзаца первогоподпунктаб) пункта 2 Указа Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» следующими словами: «а также за соблюдением органами исполнительной власти нормативно установленных критериев результативности их деятельности».
10. Обоснована необходимость формирования основанной на системе единых правовых принципов административно-процессуальной формы, обеспечивающей стабильный юридически определенный правовой порядок выбора максимально эффективного вариантаправопримененияв обоих функциональных проявлениях административной деятельности (организационно-распорядительном июрисдикционном). Предлагаемая нормативная модель административно-процессуальной формы образуется совокупностью двух элементов: процессуальной формы деятельности и процессуальной формы административных актов.Процессуальнаяформа деятельности определяет круг ее субъектов и их правовое положение в опосредующих ее осуществлениеправоотношениях, набор юридически значимых действий, последовательность и условия ихсовершения, а также юридические последствия несоблюдения указанных условий. Процессуальная форма административных актов включает набор административных актов, оформляющих юридически значимые действия субъектов административной деятельности, требования к их форме и содержанию, а также юридические последствия несоблюдения указанных требований.
11. Правовым последствием нарушения административно-процессуальной формы должна являться отмена административного акта вышестоящим органом либо признание егонедействительнымсудом; при этом пороки административно-процессуальной формы могут быть дифференцированы на два вида:влекущиебезусловную отмену административного акта какнезаконноголибо приводящие к указанному последствию в случае, если соответствующее нарушение привело или могло привести квынесениюнеэффективного акта управления.
12. Фактором, снижающим эффективность осуществления исполнительной власти в форме административного договора, является отсутствие в позитивном праве системы отраслевых мер ответственности за нарушение прав и обязанностей, образующих содержание административно-договорногоправоотношения. Использование для указанных целей мер гражданско-правовой ответственности, сущность которой определяется функцией восстановления нарушенныхимущественныхправ, исключает обеспечение реализации собственно управленческой функции административного договора. Посколькуадминистративнаяответственность не может быть установлена условиями административного договора, постольку указанная проблема может быть разрешена исключительно нормативнойрегламентациейадминистративно-договорной ответственности на уровне федерального закона; исходя из существующей системы административныхнаказанийответственность за нарушение административного договора может опосредоваться следующими видами наказаний:предупреждение, административный штраф - в отношении всех субъектов, а кроме того, в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей -административноеприостановление деятельности, в отношениидолжностныхлиц — дисквалификация.
13. Обоснована нормативная модель административно-процессуальной формы, позволяющая интегрировать планирование нормотворческой изаконопроектнойдеятельности органов исполнительной власти в общегосударственный правовой- механизм, обеспечивающий планомерное становление и совершенствование, нормативной основы современного Российского государства. Указанная» модель, основана- на создании системы правовых актов; опосредующих планирование нормотворческой и законопроектной деятельности органов исполнительной власти, в рамках которой- план нормотворческой и законопроектной деятельности каждого органа исполнительной власти наделяется качеством индивидуального правового акта, порождающегообязанностисоответствующего органа по исполнениюзакрепленныхв нем предписаний в силу утверждения Правительством РФ, и обеспеченного мерами административной квазиделиктной ответственности.
14. В целях повышения эффективности нормотворческой деятельности исполнительной власти необходимо включение в административно-процессуальную форму разработки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в качестве обязательных стадий, предшествующих принятию указанного акта, правовой, финансовой и экономическойэкспертиз. Правовая экспертиза должна проводиться в отношении всех нормативных актов; финансоваяэкспертизадолжна проводиться в отношении нормативных актов,исполнениекоторых обусловлено бюджетным финансированием либо влияет на доходы соответствующего бюджета; экономическая экспертиза должна проводиться в отношении нормативных актов, исполнение которых связано с оказанием воздействия на сферу экономики.
15. Обоснована идея юридической квазиделиктной ответственности в отношениях государственного управления, сущностной предпосылкой которой является опосредованное нарушение субъективных прав и свобод как следствие неэффективного осуществления исполнительной власти.
16. Разработаны подходы к формированию правовог

Список літератури

Заключение диссертациипо теме "Административное право, финансовое право, информационное право", Шмалий, Оксана Васильевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Вопросы правового обеспечения эффективностиисполнительнойвласти, рассмотренные в настоящей диссертации, разумеется, не исчерпывают всей проблематики данного направления. Решение такой задачи невозможно в рамках одного исследования. Вместе с тем, представляется, что ряд нижеперечисленных выводов и положений способен определить основные подходы к решению проблем повышения эффективности исполнительной власти в современных политико-правовых условиях.
1. Государственное управление как осознанное целеполагающее воздействие государства на общество в направлении реализации определенных общих целей пронизывает всю деятельность государства, проявляясь в функционировании всех ветвей государственной власти, подчиняя их задаче поддержания оптимального равновесия между интересами общества и личности, с точки зрения достижения которой должна оцениваться эффективность государственного управления.
Государство, представляя собой институтпубличнойвласти, как организация обладает определеннымимуществом, соединяя в себе как политическую, так и экономическую власть, в силу чего осуществление государственного управления опосредуется политической властью государства как субъекта социальногопринужденияи экономической властью государства как собственника, что проявляется на уровне правовых механизмов управления.
Правовой механизм государственного управления, опосредуемого политической властью, основан на ограничении выраженной в субъективных правах меры личнойсвободыграждан и организаций посредством нормативного установлениязапретови возложения на них позитивныхобязыванийи понуждения к соблюдению иисполнениюпоследних, в результате чего поведение субъектов, образующих управляемую подсистему, корректируется в направлении гармонизации спубличнымиинтересами. Таким образом, поле эффективного государственного управления, опосредуемого политической властью, определяется допустимыми естественным правом пределами ограничения прав исвободличности, нарушение которых приводит к деформациям управленческого воздействия, провоцируяпротивозаконноеповедение в обществе. Вне указанных пределов управляющее воздействие может носить исключительно рекомендательно-стимулирующий характер. Эффективность такого управления предопределена степенью соответствия назначения устанавливаемых государством ограничений субъективных прав цели поддержания равновесия между интересами общества в их конкретном проявлении и интересами личности; отсутствие указанного соответствия имеет своим последствием деформацию управленческого эффекта.Закрепленныестатьей 55 Конституции РФ нормативные параметры ограничения прав и свобод личности, не обусловленные категорией «общего блага», допускают введение ограничений безотносительно к ценностной иерархиипубличныхи частных интересов; элиминирование в результате такого подхода социальных составляющих прав и свобод личности закладывает правовой фундамент изначально неэффективных отраслевых конструкций, посредством которых осуществляется государственное управление.
Правовой механизм государственного управления, опосредованного экономической властью государства как собственника, основан на формировании субординационной структуры отношений «расщепленной» собственности, в рамках которых управляющий субъект определяет поведение управляемого субъекта через осуществление в отношении переданного в управление последнемуимуществаправомочий собственника. Поле эффективного государственного управления в этом случае определяется сферой использования государственной собственности, которая в условиях многоукладной экономики сохраняется в той мере, в которой это необходимо для эффективной реализации государством своих функций; государственная собственность имеет исключительно целевое назначение, определяемое общей целью государственного управления. В силу изложенного эффективность управления, опосредованного экономической властью, определяется, степенью соответствия использования государственного имуществапубличныминтересам в их конкретном преломлении к соответствующей сфере социально-экономической жизни. Содержание управленческих связей, несмотря на определенную дифференциацию в зависимости от предусмотренных позитивным правом юридических форм субординационных отношений собственности, характеризуется использованием метода прямого управления, игнорирующего интерес управляемого субъекта, который принимается во внимание лишь в той мере, в какой это способствует эффективности использования государственной собственности с точки зрения публичных интересов. Последний фактор определяетдопустимостьиспользования методов косвенного управления, выражающихся в мерах экономического и пр. стимулирования.
2. В основе категории эффективности исполнительной власти лежат два взаимообусловленных правовых фактора: во-первых, эффективности административно-правовых норм; во-вторых, эффективности деятельности органов исполнительной власти, опосредующей применение указанных норм. Эффективность административно-правовой правовой нормы определяется тем, насколько выраженное в еедиспозицииправило поведения, способствует достижению целей правового регулирования общественных отношений в определенных социально-экономических условиях. Указанные цели как выявленные в результатенормотворческойдеятельности социальные потребности выступают детерминантой правового воздействия. Объективизация цели достигается путемправоприменительнойдеятельности, в результате которой норма права обретает конкретную форму реализации.
При этом между целями и средствами правового регулирования существует диалектическая взаимосвязь, которая характеризуется степенью сбалансированности социальных интересов различных групп, находящихся в пространствеправообразующегоинтереса, основанного на социально-ценностном содержании правовойрегламентации.
Задачей субъекта нормотворческой деятельности является выявление пространства правообразующего интереса и его фиксация посредством правовой нормы, выражающей компромисс конфликтующих интересов. Критерий социально-ценностной обусловленности права позволяет оценить эффективность права с точки зрения соответствия правовых явлений естественно-правовым ценностям. Органы исполнительной власти являются инструментом для достижения целей правового государства, поэтому оценка эффективности деятельности данных органов должна включать не только и столько результат по достижению отдельной цели, а определяется степенью соответствия достигнутого результата общесистемным целям правового регулирования. Принципиальное значение имеет возможность верификации эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности исполнительной власти; накопление опыта эмпирических исследований посредством правового мониторинга позволит применительно к каждой сфере управления определить тот допустимый предел конфликтности, при котором норма может считаться эффективной. В настоящее время в России на федеральном уровне отсутствует нормативное правовое регулирование организации и проведения правового мониторинга; полагаем, что нормативной основной правового мониторинга могут стать федеральные законы «О нормативных правовых актах Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральныхконституционныхи федеральных законов».
Исходные параметры системы критериев эффективности исполнительной власти заданы системными элементами указанного понятия, к которым относятсязаконностьорганизации и осуществления исполнительной власти и результативность реализуемого ее органами государственного управления. Критерийзаконностиотражает эффективность исполнительной власти в ее статическом и динамическом проявлениях с точки зрения формального соответствия требованиям позитивного права. Результативность исполнительной власти выражает степень достижения целей конкретных органов исполнительной власти, которые должны формироваться как подцели по отношению к общесистемной цели правового регулирования и непосредственно определять организацию исполнительной власти как систему ее органов; выделение данного элемента эффективности исполнительной власти обусловленодискреционностьюуправления, выражающегося в содержаниикомпетенционныхадминистративно-правовых норм. Результативность исполнительной, власти раскрывается через целесообразность, отражающую степень соответствия содержания и результатов государственного управления, выраженных в реальном влиянии на позитивную динамику управляемой подсистемы, целям деятельности органов исполнительной власти,юридическиформализованных в их статусных актах и конкретизированных в правовых плановых актах, имеющих обязательный для соответствующих субъектов характер, и рациональность, отражающую степень достижения поставленных целей с минимальными затратами государственных ресурсов.
3. Принципыадминистративногоправа обуславливают онтологическую и методологическую связь между нормами, устанавливающими порядок реализации исполнительной власти и результатом правоприменительной деятельности данных органов. При этом высокая степень соответствия принципам административного права позволяет говорить о достаточной степени эффективности в деятельности органов исполнительной власти. Сами же принципы административного права обусловлены существованием принципов функционирования исполнительной власти; государства; государственных органов и государственного управления.
Вместе с тем в современной правовой доктрине является недостаточно разработанной проблема, связанная с формами выражения регулятивной функции правовых принципов как на уровне общей теории права, так и в отраслевом преломлении: к проблематике административного права.
В качестве такой одной из таких форм предлагается признать аналогию права.
Уяснениефункциональной роли принципов административного права имеет важное значение для правового обеспечения эффективной деятельности органов исполнительной власти. Выработка единого подхода к соотношению и взаимодействию правовых принципов и норм административного права в механизме правового регулирования позволит максимально точно отразить основные идейные начала внормотворческоми правоприменительном процессах.
Проведенный анализ позволил установить, что функциональная роль правовых принципов проявляется в трех основных сферах механизма их взаимодействия с нормами административного права: нормотворческой, регулятивной и информационной.
Фактором, обусловливающим недостаточную эффективность функциональной роли принципов административного права, является отсутствие адекватного закрепления вадминистративномзаконодательстве как самой системы принципов, так и формируемой на ее основе концепции административно-правового регулирования. Таким образом, представляется необходимым определить основные требования, предъявляемые к принципам; административного; права; и систему основных идейных начал деятельности; органов исполнительной власти.
4. Преодоление конфликта объективных и: субъективных факторов, влияющих на, организациюшсполнительной «власти, возможно посредством четкой, нормативной; регламентации институциональной? составляющей* системы! государственного5 управления, предполагающей; определение принципов построения? единой- системы; органов» исполнительной»; власти; Российской Федерации и ее субъектов в форме федерального закона. Эти положения; в свою очередь, должны; стать основой; для- формирования системы исполнительной; власти И; определения правового статуса образующих эту систему органовПрезидентомРФ, Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии- с их компетенцией. '
Обоснована необходимость определения > федеральным законом нормативной модели исполнительной власти как совокупности следующих элементов: функционально-компетенционные основы организации * , ' . • • исполнительной власти, включающие нормативное определение видов ее функций, видов органов исполнительной власти и определение корреляционных связей; между ними. Обосновывается необходимость нормативной дифференциации функций; органа исполнительной" власти на общие и специальные;
- нормативное определение порядка создания и ликвидации; органа исполнительной власти; ресурсы системы . исполнительной власти, включающие нормативное определение основ правового механизма финансового, материального, кадрового, информационного и научного обеспеченияадминистративныхорганов;: правовые формы, взаимодействия элементов; системы исполнительной власти, включая формы делегированияполномочиймежду федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, формы координации деятельности междунесоподчиненнымиорганами, а также формы взаимодействия с иными государственными органами.
5. Объект государственного контроля, осуществляемого в отношении исполнительной власти, образуется двумя составляющими -законность исполнительной деятельности и ее результативность. Первое предполагает оценкуадминистративнойдеятельности с точки зрения соблюдения органами власти норм позитивного права, второе смещает акцент в плоскость целесообразности и рациональности организации и осуществления государственного управления; разграничение указанных понятий не означает отрицания тесной взаимосвязи между ними, выражающейся в том, что они отражают две стороны эффективности исполнительной власти. Поскольку осуществление исполнительной власти представляет собой деятельность по применению норм права, постольку заложенные в этих нормах цели правового регулирования прямо или опосредованно определяют нормативные параметры такой деятельности, а лежащая в плоскости категории эффективности степень достижения указанных целей соответственно характеризует законность исполнительной власти. Необходимость оценки исполнительной деятельности с точки зрения критерия результативности обусловлена категорией административнойдискреции, допускающей возможность выбора органом исполнительной власти средств и методов воздействия на объект управления.Дискреционныеполномочия отражают самостоятельность исполнительной власти в пределах отведенного ейКонституциейРФ предмета ведения, в силу чего принимаемые ею решения как нормативного, так и индивидуального характера не являются «механической» проекцией выраженного в диспозиции административно-правовой нормы правила поведения на отвечающий признакам ее гипотезы, casus, а представляютсобожсплав законности; целесообразности и рациональности.
Подзаконный» характер исполнительной власти не означает ее вторичности по отношению кзаконодательнойи судебной ветвям, ибоконституционныйпринцип: , разделения властей подразумевает самостоятельность, каждой! из них в пределах своего? предмета ведения:. В; силу изложенного, как парламентский; так исудебныйконтроль в отношении; исполнительной власти- не являются функцией системы управления; опосредующей взаимодействие управляющей ш управляемой; подсистем, а представляют собой элементы правового механизма «сдержск и противовесов».
Сущность обеспечивающей самостоятельность каждой: из ветвей? власти и равновесие между ними системысдержеки противовесов допускает наделение любой из НИХПОЛНОМОЧИЯМИ: по оценке: только законности' деятельности других ветвей. В силу изложенного необходимо говорить о парламентском; президентском исудебномвидах, надзора, в-отношении исполнительной власти. Рациональность и целесообразность входят в объектнадзораза исполнительной властью в той мере, в которой указанные категории получили нормативное закрепление в федеральных законах, определяющих организацию и функционирование исполнительной; власти.
Полноценная» оценка рациональности и целесообразности административной деятельности, характерна для контроля, опосредуемого функционированием системы управления, в качестве подсистем которой выступают вышестоящие (управляющая подсистема) инижестоящие(управляемая подсистема)* органы исполнительной власти. Данный: вид контроля включает в качестве необходимого элемента контроль законности деятельности, ибонезаконная- деятельность, являясь правонарушением, a priori не может быть признана рациональной и целесообразной с точки зрения-позитивного права.
6. В настоящее время в России судебныйнадзорза исполнительной властью опосредуется несколькимипроцессуальнымиформами, являющимися элементами различных видовсудопроизводств-конституционного, гражданского; арбитражного; соответственно указанным видам судопроизводств дифференцированы виды органов, наделенных полномочиями по осуществлению данного видасудебногонадзора. Характерный для отечественнойсудебнойсистемы полиформизм судебно-надзорной деятельности, специфика которого выражается в легальном обособлениипроцессуальныхформ последней, не только с учетом спецификисудебныхдел, но и в привязке к виду судебного органа, порождает ситуацию, при которой надзор зазаконностьюисполнительной власти посредством разрешения дел обоспариванииактов органов исполнительной власти, признании их действий и решенийнезаконными, в судах общей юрисдикции опосредуется гражданскойпроцессуальнойформой, а в арбитражных судах -арбитражнойпроцессуальной, формой: Поскольку в основе их разграничения: лежит субъектный признак, постольку единая с точки зрения материально-правового природы категория административно-надзорных дел разрывается на двепроцессуальныекатегории. Между , тем, существование двух .процессуальных моделей судебного надзора за исполнительной властью, дифференцированных по критерию субъектного состава, не обусловлено объективно существующими связями в системе реальных общественных отношений, в силу чего противоречит ч. 1 ст. 19КонституцииРФ; Кроме того, позитивное право моделируетпроцессуальныйрежим судебного надзора за исполнительной властью на «каркасе»исковогопроизводства, предназначенного для разрешенияспорово субъективном праве (законном интересе), лежащих в плоскости отношений с горизонтальной структурой правовых связей, основанных на автономии и юридическом равенстве субъектов; созданный в результате такого подхода «смешанный» процессуально-правовой режим характеризуется внутренним, сущностным противоречием.
Единая природаюрисдикционнойдеятельности по разрешению административно-правовых споров путем применения норм административного права является сущностной предпосылкой существования единой* процессуальной формы административно-юрисдикционной деятельности, вне зависимости от вида органа государственной власти, наделенногоюрисдикционнымиполномочиями.
В силу изложенного ключевой задачей формирования'эффективной системы административнойюстицииявляется не создание дополнительной подсистемы судебной власти в виде административных судов, а обеспечение единогопроцессуальногорежима разрешения административно-правовых споров, который позволит преодолеть не обусловленную объективными факторами дифференциацию4 процессуальных статусов участников, обеспечив реализациюконституционногопринципа равенства всех перед законом и судом, а также создать предпосылки обеспечения единообразия правоприменительной практики в сфере судебного надзора за осуществлением исполнительной власти.
7.Закрепленноев Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» понятие контроля ограничивает его объект только оценкой законности деятельности органов исполнительной власти; рациональность и целесообразность последней формально выведена за рамки контрольной деятельности. Причина этого состоит в чрезмерной абстрактности легальной дефиниции контроля, обусловленной включением в круг объектов контроля деятельности субъектов, которые находятся в принципиально отличных по природе правовых связях с субъектом контроля — наряду с органами власти здесь названы органы местногосамоуправления, юридические лица и граждане. Выступая носителями собственных интересов, будучи юридически обособленными от системы органов исполнительной власти, эти субъекты не находятся с последними в субординационных отношениях управления, а потому государственный контроль в отношении их деятельности не может включать оценку рациональности и целесообразности поведения в пределах осуществления субъективных прав и свобод.
Органы исполнительной власти a priori не являются носителями собственных интересов, отличных от выражаемых государством публичных интересов; наличие у большинства из них статуса юридического лица — не более чем юридический прием, посредством которого они вовлекаются вимущественныйоборот, который не имеет никакого значения в контексте управленческих связей, опосредующих организацию исполнительной власти.
В силу изложенного, нормативнозакрепленнаяУказом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» нормативная формула контроля, единственно корректная с точки зрения сущности взаимоотношений государства и субъектов, юридически от него обособленных, закладывает формальные предпосылки изначально дефектного правового механизманадведомственногоконтроля в системе самой исполнительной власти, который, ограничивая объект контроля только параметром законности, не способен дать полноценную оценку эффективности деятельности органа исполнительной власти. Преодоление указанной проблемы требует дополнения легального понятия контроля указанием на вторую составляющую эффективности исполнительной власти - результативность деятельности ее органов.
Исследование институционального и функционального элементов правового механизма контроля в системе исполнительной власти позволяет сделать вывод, что в настоящее время в России существует не столько система, сколько совокупность субъектов контроля, ибо отсутствие четкой функционально-компетенционной дифференциации органов, кполномочиямкоторых отнесено осуществление данной функции управления, в совокупности с недостаточной правовойрегламентациейправовых координационных связей между ними свидетельствует об отсутствии той степени единства элементов, которая обусловливает возникновение интегративных качеств, свидетельствующих об их функционировании в качестве системы. Неизбежным следствием является сохранениекоррупциив системе органов исполнительной власти, низкая эффективность их деятельности, нерациональное расходование бюджетных средств.
Большая часть федеральных служб, выполняющих функции надведомственного контроля в системе исполнительной власти, находится в опосредованном ведении правительства, будучи непосредственно подчинена министерствам, в силу чего необходимые для осуществления контроля субординационные связи оказываются перевернутыми «с ног на голову», а соответствующие министерства фактически выведены из сферы осуществляемого подведомственной ему федеральной службой контроля. Создание механизма эффективного контроля в системе исполнительной власти, основанного на принципах всеобъемлемости и системности, и реализующего внутреннюю логику контрольных отношений, требует выведения федеральных служб из ведения министерств и подчинения их непосредственно Правительству РФ.
Наблюдаемая тенденция концентрация у федеральных служб контрольных инормотворческихфункций в условиях отсутствия регламентации на уровне федерального закона требований к административно-процессуальной форме правоприменительной деятельности создает возможность формирования субъектом управления процессуальных режимов осуществления им контроля в системе исполнительной власти, не сбалансированных по соотношению юридически значимых интересов, не обеспечивающих должную степень транспарентности контрольной деятельности, и, соответственно, снижениекоррупциогенностипоследней.
8. Рассмотрение административно-процессуальной формы через призмы внутренней логикиправоприменениякак общеправовой категории и функционального проявления этой, деятельности позволило обосновать подход к соотношению понятий- административной процедуры и административного процесса, интегрирующий указанные категории посредством их системного взаимодействия как формы и содержания* административной« деятельности. Представляя собой развивающееся» во времени динамичное явление,административная^ деятельность опосредуется определенным набором сменяющих друг друга относительно обособленных этапов, последовательность которых предопределена сущностью правоприменения, образованного- в деятельностном проявлении системой стадий логической последовательности, включающих установление фактических обстоятельств ^ дела, выбор подлежащей применению правовой нормы, принятие и сообщение решения заинтересованным лицам,исполнениерешения либо контроль за таковым.
Будучи дифференцирована на организационно-распорядительную июрисдикционнуюадминистративная деятельность не утрачивает качества правоприменения ни в одном из своих функциональных проявлений, в силу чего оба ее вида опосредуются единым набором стадий логической последовательности. Функциональная дифференциация проявляется в виде отличий на уровне содержания опосредующих соответствующие виды деятельности процедур как конкретных наборов-совершаемыхсубъектом правоприменения действий в рамках каждой из указанных стадий. Обособление образующих содержание процедурправоприменительныхдействий по критерию процессуальной цели в результате процессуальной формализации административной деятельности может приводить к формированию системы процессуальных стадий функционального характера, отличной от системы стадий логической последовательности, что в настоящее время наблюдается в сфере административнойюрисдикции.
Поскольку сущностное предназначение юридического процесса состоит в самоограничении власти, постольку дифференциация ее осуществления на виды по функциональному признаку, проявляющаяся на уровне образующих содержание последних процедур как конкретных наборов властных действий, не может расцениваться как фактор, исключающий или ограничивающийпроцессуальнуюформализацию определенного вида общественных отношений, связанных с реализацией исполнительной власти. Допуская последнее, мы a priori соглашаемся с существованием определенных сфервластеосуществления, не связанного законом.
Несмотря на функциональную дифференциацию организационно-распорядительной и юрисдикционной форм осуществления исполнительной власти, единство их правовой природы предопределено тем, что они опосредуют применение норм административного права, внутренняя общность которых проявляется на уровне отраслеообразующих признаков, выражающих единство метода правового регулирования. Поскольку характер процессуальных норм определяется природой норм материального права, постольку указанная взаимосвязь образует сущностную предпосылку формирования основанной на единых правовых принципах процессуальной формы административной деятельности, проявляющей отличия на уровне образующих ее содержание конкретных процедур организационно-распорядительной и юрисдикционной форм административной деятельности.
Сущность административно-процессуальной формы выражается в формировании стабильного юридически определенного правового порядка принятия административного акта, обеспечивающего через систему процессуальныхгарантийправ и учета законных интересов субъектов административной деятельности выбор максимально эффективного варианта правоприменения: Предлагаемая! нормативная модель административно-процессуальной формы образуется совокупностью двух элементов: процессуальной формы деятельности и процессуальной формы административных актов.Процессуальнаяформа деятельности определяет круг ее: субъектов; и их правовое положение в опосредующих ее осуществлениеправоотношениях, набор юридически значимых действий; последовательность и условия ихсовершения, а также' юридические последствия несоблюдения указанных условий. Процессуальная форма административных актов включает набор административных актов, оформляющих юридически значимые действия субъектов административной деятельности, требования к их форме и содержанию; а также юридические последствия несоблюдения указанных требований.
Поскольку соблюдение административно-процессуальной формы, являетсягарантиейэффективного государственного управления, постольку юридическим последствием несоблюдения образующих ее содержание требований должны являться отмена административного акта вышестоящим органом либо признание егонедействительнымсудом. При этом нарушения административно-процессуальной формы могут быть дифференцированы на два вида:влекущиебезусловную отмену административного акта какнезаконноголибо приводящие к указанному последствию в случае, если соответствующее нарушение привело или могло привести квынесениюнеэффективного акта управления;
9. Ограничивая применение методов административныхпредписанийи запретов пределами допустимости ограничения субъективных' прав и свобод, естественное право формирует сферу автономии волиграждани организаций от государства, являясь таким образом сущностной предпосылкой государственного управления, опосредующего воздействие на управляемых субъектов через координацию определяющих их поведение частных интересов с получившими нормативное выражение публичными интересами, , и определяя поле эффективного использования административно-договорных форм вертикального типа. Объективной предпосылкой использования административно-договорных форм горизонтального типа является полисубъектность исполнительной власти, обусловливающая потребность в координации деятельности образующих ее систему органов, не подчиненных друг другу, но решающих смежные-задачи в.одних и тех же административных сферах.
В результате исследования сущности договора, воспринятого на уровнеобщеправовойкатегории как средства регулирования I общественных отношений на основе непосредственного согласования воль их субъектов, позволяет сделать, вывод о возможности эффективной реализации посредством административно-договорной формы таких функций управления как планирование, регулирование, организация и координация; осуществление функций контроля и надзорадоговорныммеханизмом опосредовано быть не может.
Квалифицирующимпризнаком административного договора является* наличие правовой цели, заключающейся в реализациипубличногоинтереса. Формально-юридической предпосылкой заключения административного договора является наличие вкомпетенционномэлементе правового статуса органа исполнительной властидискреционногополномочия, допускающего в качестве вариативногосовершениетех управленческих действий, которые образуют предмет договора.
Фактором, снижающим эффективность осуществления исполнительной власти в форме административного договора, является порок правового- механизма осуществления прав иобязанностей, образующих содержание административно-договорного правоотношения, выражающийся в отсутствии в позитивном праве системы отраслевых мер ответственности за их нарушение. В результате дефицит мер административной ответственности восполняется заимствованием мер гражданско-правовой ответственности, основной мерой которой исходя из ее основной — компенсационной - функции позитивное право определяетвозмещениеубытков. Между тем, адекватное отражение нарушенного в результатенеисполненияадминистративного договора публичного интереса категорией убытков невозможно; даже в тех случаях, когда договор опосредует имущественно-управленческиеправоотношения, имущественные потери; воспринимаемые институтом гражданско-правовой ответственности как условие и мерило «тяжести»наказанияправонарушителя, не: способны выразить действительные последствия «умаления» публичного интереса. Очевидным является и то, что предоставление денежной компенсации в режимевозмещенияубытков никак не способствует достижению цели административного договора; лежащей в плоскости удовлетворения определенной общественной потребности. Полагаем, что исполнение обязанностей из административного договора должно быть обеспечено административной ответственностью как максимально адекватной правовой природе административно-договорного правоотношения; данный вывод не означает отрицания возможности применения мер гражданско-правовой ответственности в тех случаях, когда поведение стороны образует состав гражданскогоправонарушения, а последствия нарушения могут быть преодоленыимущественнымпредоставлением. Поскольку административная ответственность не может быть установлена условиями административного договора, постольку указанная проблема может быть разрешена исключительно нормативной регламентацией административно-договорной ответственности на уровне федерального закона.
10. Создание и развитие правовой основы современного российского государства является компл